Serie Documentos de Memorias Trabajo XXII

Transcripción

1 Serie Documentos de Memorias Trabajo XXII PROPUESTA DE UN PROGRAMA DE INVESTIGACIÓN Y MONITOREO SOBRE PRIORIDADES TEMÁTICAS DEL SINAP Y MECANISMOS DE ARTICULACIÓN Y COOPERACIÓN INTERINSTITUCIONAL PARA SU IMPLEMENTACIÓN Convenio Patrimonio Natural Instituto de Investigaciones Biológicas Alexander von Humboldt. Apoyo a la implementación del Plan de Acción del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (PA SINAP)

2 Convenio Patrimonio Natural Instituto de Investigaciones Biológicas Alexander von Humboldt. Apoyo a la implementación del Plan de Acción del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (PA SINAP) PROPUESTA DE UN PROGRAMA DE INVESTIGACIÓN Y MONITOREO SOBRE PRIORIDADES TEMÁTICAS DEL SINAP Y MECANISMOS DE ARTICULACIÓN Y COOPERACIÓN INTERINSTITUCIONAL PARA SU IMPLEMENTACIÓN Con el apoyo de: Embajada del Reino de los Países Bajos Serie Documentos de Trabajo XXII Diciembre de 2007

3 APOYO A LA IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS PROTEGIDAS (PA SINAP) CONVENIO NO REALIZADO ENTRE PATRIMONIO NATURAL Y EL IAVH PROPUESTA DE UN PROGRAMA DE INVESTIGACIÓN Y MONITOREO SOBRE PRIORIDADES TEMÁTICAS DEL SINAP Y MECANISMOS DE ARTICULACIÓN Y COOPERACIÓN INTERINSTITUCIONAL PARA SU IMPLEMENTACIÓN Autoras: María Elfi Chaves (Contrato No PS IAvH) Adriana Hurtado (Contrato No PS IAvH) Septiembre de Bogotá, Colombia

4 AGRADECIMIENTOS Las autoras de este documento quieren agradecer a las siguientes personas por su particular interés, apoyo y generosidad con la información y opiniones: Germán Andrade, María Claudia Fandiño, Alberto Galán, Germán Corzo, Irina Montenegro, Marcela Santamaría, Marco Pardo, Hernando Zambrano, Sandra Chamorro, Natalia Flórez, Paula Ungar, Rebeca Franke, César Rey, Claudia Hernández, Pilar Barrera, Ana María Franco, Patricia Chacón, Lorena Franco, Eduardo Londoño, Paola Echeverri, Erika Nadachowski, Andrés Duque, Klaus Shutze y Thomas Walschburger.

5 INDICE DEL DOCUMENTO INTRODUCCIÓN GENERAL Objetivo del convenio entre Patrimonio Natural Fondo para la Biodiversidad y Áreas Protegidas y el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt Proceso de definición de un programa de investigación y monitoreo sobre prioridades temáticas del SINAP Referencias bibliográficas I. AVANCES NACIONALES EN LA DEFINICIÓN Y CONSOLIDACIÓN DEL SINAP Marco político y legal del SINAP Actores del SINAP - Dimensión institucional - Dimensión participativa Propuesta técnica de Plan de Acción del SINAP (PA SINAP) - Acciones de ajuste e implementación de la propuesta técnica de Plan de Acción del SINAP a septiembre de 2007 Marco conceptual de esta propuesta - Características de la investigación y el monitoreo en el SINAP - Monitoreo en el SINAP - Sistema completo, representativo y persistente Referencias bibliográficas II. INICIATIVAS DE INVESTIGACIÓN, MONITOREO Y GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN DE ACTORES RELACIONADOS CON EL SINAP Introducción Iniciativas de investigación y monitoreo de los usuarios - Parques Nacionales Naturales de Colombia - Iniciativas subnacionales interinstitucionales (SIRAP) - Mosaicos de conservación - Sistemas departamentales de áreas protegidas (SIDAP) - Redes de reservas privadas de la sociedad civil - Necesidades de información y conocimiento de otros usuarios Oferta de investigación y monitoreo y manejo de información existente para el SINAP - Institutos de investigación vinculados y adscritos al MAVDT - Universidades públicas y privadas - Organizaciones no gubernamentales (ONG)

6 Mecanismos de articulación y cooperación existentes - Memorando de Entendimiento - SIRAP Eje Cafetero Referencias bibliográficas III. PRIORIDADES TEMÁTICAS DEL SINAP Y MECANISMOS DE ARTICULACIÓN Y COOPERACIÓN INTERINSTITUCIONAL PARA SU IMPLEMENTACIÓN Introducción Propuesta para la conformación de la mesa de trabajo permanente de investigación y monitoreo en el SINAP - Actividades a corto plazo de la mesa permanente de I y M Temas que requieren desarrollo conceptual - Análisis de la integridad y funcionalidad del SINAP - Garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales esenciales para el bienestar humano - Mantenimiento de la diversidad cultural y valoración social de la naturaleza - Estructuración del subsistema de monitoreo del SINAP Implementación de acciones - Definición de metas nacionales de conservación a nivel de especies y estudios de campo - Definición de línea base para monitoreo de integridad de las áreas del SPNN - Priorización y caracterización de humedales y complejos de humedales para la definición de metas de conservación nacionales - Caracterización de patrones de diversidad beta en gradientes ambientales del SIRAP Caribe y Orinoquia colombiana - Complementación de la caracterización de las reservas privadas de Resnatur - Establecimiento nodo SINAP en el SIB Referencias bibliográficas IV. CONSIDERACIONES Y RECOMENDACIONES PARA LA ESTRUCTURACIÓN DEL SUBSISTEMA DE MONITOREO DEL SINAP Introducción Marco conceptual de la propuesta: esquema de organización para el monitoreo de la efectividad de la conservación en el SINAP - Por qué y para qué monitorear en el SINAP? - Qué monitorear en el SINAP? - Cómo monitorear en el SINAP? Referencias bibliográficas ANEXOS 1. Lista de documentos revisados 2. Plan de trabajo AH y MECH 3. Ayuda de memoria taller de usuarios 4 Cuestionarios oferentes y entrevistas con oferentes y usuarios

7 5. Objetivos y metas del PA SINAP 6. Propuesta de taller para objetivo 3 diversidad cultural 7. Propuesta GEMA para caracterización de patrones beta de diversidad 8. Propuesta RESNATUR sobre caracterización de reservas privadas

8 INTRODUCCIÓN GENERAL Este documento es el producto final de dos consultorías realizadas por María Elfi Chaves y Adriana Hurtado entre junio y septiembre de 2007, en el marco de un convenio entre Patrimonio Natural Fondo para la Biodiversidad y Áreas Protegidas y el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt que detallaremos más abajo. Está estructurado en cuatro capítulos, además de la presente introducción. El primero de ellos esboza el marco legal y político del SINAP, describe los actores sociales que lo conforman, así como los avances que se han llevado a cabo para la construcción del sistema en los últimos dos años. Por último en este capítulo se plantea el marco conceptual sobre el cual se guía la definición de prioridades temáticas de este ejercicio. En el segundo capítulo, que parte de los diagnósticos realizados por la Unidad de Parques Nacionales y en la formulación del PA SINAP, se presentan los avances de algunos de los usuarios en abordar sus necesidades de información y conocimiento para el manejo de áreas protegidas. También, sin ser una recopilación exhaustiva, se define la oferta existente en cuanto a investigación y monitoreo, partiendo de las iniciativas identificadas a través de consulta con varios oferentes. En la última parte de este capítulo se describen tres de los mecanismos de articulación y cooperación que existen entre diferentes organizaciones (usuarios, oferentes y financiadores) para desarrollar conjuntamente iniciativas encaminadas a fortalecer el SINAP a nivel nacional, regional o local. El capítulo 3 contiene las prioridades temáticas identificadas, así como el mecanismo de articulación y cooperación propuesto para su implementación. En el cuarto capítulo, a partir de la necesidad prioritaria de estructurar un subsistema de monitoreo para el SINAP, se plantean unas consideraciones y recomendaciones para llevar a cabo este proceso. No sobra advertir que si bien se hizo una revisión bastante profunda de diversos documentos listados en el Anexo 1, no se busca repetir información que ya está consignada en ellos; así, a lo largo del texto se hace alusión a sus contenidos sin detallarlos a profundidad. En consecuencia, se hace la invitación al lector que quiere conocerlos mejor que se remita a los documentos de su interés. Objetivo del convenio entre Patrimonio Natural Fondo para la Biodiversidad y Áreas Protegidas y el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt Patrimonio Natural fue creado a finales de 2005 como una fundación civil de carácter mixto, sin ánimo de lucro. Es el resultado de una alianza entre la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN) con el Instituto Humboldt (IAvH), la Asociación Red Colombiana de Reservas Naturales de la Sociedad Civil (RESNATUR), la Fundación Natura, el Centro para la Investigación en Sistemas Sostenibles de Producción Agropecuaria (CIPAV), la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales (ASOCARS) y la Pontificia Universidad Javeriana (PUJ). Su objetivo principal es la búsqueda, consecución, gestión, administración, canalización y asignación de recursos financieros hacia diversos tipos de áreas protegidas y estrategias de ordenamiento ambiental del territorio para la conservación, uso y manejo sostenible de la biodiversidad, así como el apoyo al fortalecimiento de la capacidad institucional del Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Colombia (SINAP) y de sus diferentes actores públicos y privadas, con el fin de contribuir a la sostenibilidad financiera de dicho sistema. El Instituto Humboldt, por su parte, fue creado por la Ley 99 de 1993 como una corporación civil sin ánimo de lucro, vinculado al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorio (MAVDT). Su misión es promover, coordinar y realizar investigación que contribuya al conocimiento, conservación y uso sostenible de la biodiversidad como un factor de desarrollo y bienestar de la población colombiana. Desde su fundación en enero de 1995, el Instituto ha Propuesta de un Programa de Investigación y Monitoreo sobre prioridades temáticas del SINAP y mecanismos de articulación y cooperación interinstitucional para su implementación i

9 desarrollado una línea de investigación sobre conservación in situ, buscando expandir las bases de conocimiento y de política necesarias para la consolidación del SINAP (IAvH 2006). Como se discutirá más adelante, desde hace una década el MAVDT, llamado hasta 2002 Ministerio del Medio Ambiente (MMA), viene promoviendo la conformación de este sistema nacional (Fandiño y Ferreira 1998). Así que tanto la creación de Patrimonio Natural y su gestión de proyectos, como los aportes hechos por el Instituto Humboldt son contribuciones importantes a este proceso. En los dos últimos años, y a partir del Programa de Trabajo para Áreas Protegidas acogido por la Séptima Conferencia de las Partes del Convenio de Diversidad Biológica (COP 7/Decisión 28), los esfuerzos institucionales de muchos de los actores involucrados en la creación, gestión y manejo de áreas protegidas se enfocaron en la definición de un Plan de Acción para el SINAP (PA SINAP), proceso que cristalizó en la formulación de una propuesta técnica de dicho plan (Memorando de Entendimiento, 2006), en el marco del Memorando de Entendimiento al cual nos referiremos más adelante y en el que participan ambas instituciones. En la propuesta técnica de PA SINAP uno de los seis ejes temáticos sobre los que se llevó a cabo un diagnóstico y se definieron objetivos, metas y actividades, fue el de investigación y monitoreo (ver más abajo). A partir del planteamiento general hecho en la propuesta técnica de plan de acción, Patrimonio Natural y el Instituto Humboldt detectaron la necesidad de seguir avanzando en esta temática, con el fin de llegar a planteamientos más concretos en cuanto a prioridades de investigación en las áreas del SINAP y mecanismos de seguimiento y monitoreo de la efectividad de conservación de dichas áreas. En consecuencia, en marzo de 2007 suscribieron el Convenio No cuyo objeto es realizar trabajo conjunto y aunar esfuerzos en torno a la implementación del PA SINAP, en aspectos relacionados con la generación de mecanismos de cooperación y financiación para la investigación en áreas protegidas, así como la realización de investigación para la consolidación y puesta en marcha de un sistema de monitoreo y evaluación de impactos y acciones de conservación en las áreas protegidas del SINAP. Proceso de definición de un programa de investigación y monitoreo sobre prioridades temáticas del SINAP En el marco del mencionado convenio entre Patrimonio Natural e Instituto Humboldt se llevó a cabo la definición de un programa de investigación y monitoreo sobre prioridades temáticas del SINAP por parte de las autoras de este documento, mediante la implementación del plan de trabajo que se encuentra en el Anexo 2 y que hace parte de sendos contratos de prestación de servicios que suscribieron con el Instituto Humboldt, uno de ellos enfocado principalmente en investigación y el otro en monitoreo. El objeto de estos contratos es prestar los servicios profesionales para que, con base en los objetivos generales de conservación in situ del SINAP: i) asegurar la continuidad de los procesos ecológicos y evolutivos naturales para mantener la diversidad biológica; ii) garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales esenciales para el bienestar humano; iii) garantizar la permanencia del medio natural, o de algunos de sus componentes, como fundamento para el mantenimiento de la diversidad cultural del país y de la valoración social de la naturaleza, realicen: 1. La definición de un programa de investigación y monitoreo sobre prioridades temáticas del SINAP que apunte a los objetivos generales de conservación in situ del SINAP, al mejoramiento de la administración y manejo de dichas áreas, así como a la consolidación del SINAP. Propuesta de un Programa de Investigación y Monitoreo sobre prioridades temáticas del SINAP y mecanismos de articulación y cooperación interinstitucional para su implementación ii

10 2. El diseño de unos mecanismos de articulación y cooperación para la implementación de dicho programa por parte de los actores responsables de esta temática a nivel público y privado. Como se explica detalladamente en el Anexo 2, las autoras tuvieron como principales insumos los avances alcanzados en cuanto a: i) La definición de SINAP y de sus objetivos generales y específicos (Tabla 0.1), proceso llevado a cabo por el Comité de Facilitación, grupo ad hoc de expertos conformado por la UAESPNN. ii) El diagnóstico sobre los avances y vacíos en la creación, planificación y manejo de un sistema de áreas protegidas en Colombia que se constituye en el primer paso del proceso de formulación de la propuesta técnica de PA SINAP (Memorando de Entendimiento, 2006), en especial aquel referido al eje temático de investigación y monitoreo. iii) Herramientas metodológicas existentes, desarrolladas para planificación de áreas protegidas, investigación y monitoreo, tales como el modelo y ruta de planificación del manejo de Parques Nacionales Naturales, la herramienta Análisis de Efectividad del Manejo de Áreas Protegidas con Participación Social (AEMAPPS) (Medina 2005) y el protocolo para la priorización de áreas para la conservación propuesto por Andrade (2007), entre otros. También se basaron en los resultados de consultas realizadas con los usuarios de información y conocimiento generada a través de procesos de investigación y monitoreo (Anexo 3), oferentes y financiadores de investigación y monitoreo (Anexos 4A y 4B) y en la consulta de una diversidad de documentos que se encuentran referenciados a lo largo de todo este documento (Anexo 1). Para efectos de las consultas se definieron estos tres grupos de la siguiente manera: 1) Usuarios de la información y conocimiento generados a través de la investigación y el monitoreo, dado que por mandato legal o compromiso social, juegan el papel de tomadores de decisiones con respecto a los objetivos generales y específicos del SINAP. 2) Oferentes de la información y conocimiento generados a través de la investigación y el monitoreo. Comprende todas aquellas organizaciones (instituciones o grupos) que llevan a cabo procesos explícitos y sistemáticos de generación de información y conocimiento (planteamiento de una pregunta de investigación, recolección y análisis de información pertinente, generación de unas conclusiones con base en esta información, mediante un proceso de reflexión) bajo cualquiera de los dos modos reconocidos en la actualidad (MMA et al. 2001). Por mandato o por interés, los oferentes tienen la capacidad actual o potencial para atender las necesidades de información y conocimiento de los usuarios tomadores de decisión con respecto a los objetivos generales y específicos del SINAP. 3) Financiadores de la investigación y el monitoreo, que de acuerdo a su mandato (ley, estatutos, plan estratégico, entre otros) tienen definida o definirán en el futuro próximo una o varias líneas de financiación para investigación y/o monitoreo en temas relacionados con conservación in situ, uso sostenible de la biodiversidad, ecología, servicios ambientales de la biodiversidad y otros que aportan a los objetivos generales y específicos del SINAP. Es pertinente en este momento hacer algunas precisiones sobre los criterios generales que se usaron y limitaciones existentes en la definición de prioridades temáticas en investigación y monitoreo del SINAP que se presenta en este documento: Propuesta de un Programa de Investigación y Monitoreo sobre prioridades temáticas del SINAP y mecanismos de articulación y cooperación interinstitucional para su implementación iii

11 1. Se parte de la premisa que el Todo es mayor que la sumatoria de sus partes. En el caso particular del ejercicio que este documento presenta, el Todo, es decir el sistema nacional, fue preferenciado por encima de las partes, de tal forma que las prioridades temáticas a que se hace referencia son aquellas que: i) apuntan a la consolidación del SINAP como un sistema completo, representativo y persistente (ver capítulo 1); ii) aportan al avance en el cumplimiento de los objetivos generales y específicos del sistema. iii) apoyan el diseño y consolidación de los SIRAPs (ver siguiente punto). Y por último, iii) aportan al mejoramiento de la administración y manejo de las áreas que incluye el sistema. 2. Se reconocen los Sistemas Regionales de Áreas Protegidas (SIRAPs) como los subsistemas o redes ecológicas principales del SINAP (ver marco conceptual en el siguiente capítulo), junto con el Sistema Nacional de Parques Nacionales (SPNN). Es decir que estos, a su vez, deben ser completos, representativos y persistentes a la escala subnacional (escala de complejos ecorregionales según la propuesta planteada por Andrade [2007] que discutiremos en el capítulo 2). Es fundamental aclarar aquí que se habla de nacional o subnacional en referencia a ese Todo mencionado arriba. Se hace la distinción con lo central o regional que hace referencia más a jurisdicciones de entidades de gobierno. 3. Muy relacionado con los puntos anteriores, es necesario reconocer que se avanza lentamente en que los actores del SINAP se asuman como sistema; en consecuencia, hay dificultad en precisar necesidades de información y conocimiento más allá de las necesidades particulares de cada actor por separado. A lo largo del ejercicio se insistió mucho en sistema pero es necesario impulsar mucho más el papel de la Unidad de Parques como coordinador/promotor principal para ir avanzando en la percepción sistémica del SINAP y de los otros actores en sus aportes a la consolidación de este esfuerzo nacional. 4. El programa de prioridades temáticas en investigación y monitoreo para el SINAP que aquí se presenta, para el período , hará parte del programa de investigación y monitoreo que se planteó en la propuesta técnica del PA SINAP (objetivos 11, 12 y 13, ver abajo). Este último deberá ser diseñado en el futuro próximo con una perspectiva más amplia (no solamente referido a prioridades temáticas) y para un período de tiempo mayor, proceso que se llevará a cabo en el marco del Memorando de Entendimiento. En consecuencia, la definición de prioridades temáticas determina las prioridades de investigación y monitoreo del programa de investigación y monitoreo del PA SINAP, de acuerdo con los parámetros de consolidación del SINAP y avance hacia sus objetivos de conservación mencionados en el primer punto. 5. Para todos los procesos de monitoreo que se identifican en este documento, es necesario definir su línea base; es decir, aplicar los indicadores identificados en tiempo inicial cero (To) para poder posteriormente comparar los resultados con aquellos obtenidos en aplicaciones subsiguientes. 6. Además de las prioridades de investigación y monitoreo, la definición de prioridades temáticas identifica otros procesos que no son investigación, que deben llevarse a cabo en el corto plazo para poder: a) sentar las bases conceptuales para focalizar la investigación y el monitoreo; b) garantizar una adecuada gestión de la información obtenida; c) completar los objetivos específicos del SINAP. Propuesta de un Programa de Investigación y Monitoreo sobre prioridades temáticas del SINAP y mecanismos de articulación y cooperación interinstitucional para su implementación iv

12 Tabla 0.1. Definición de SINAP y sus objetivos de conservación generales y específicos SINAP: es un conjunto de áreas protegidas, actores sociales, estrategias e instrumentos de gestión que los articulan y congregan para contribuir como un todo al cumplimiento de los objetivos de conservación que el país persigue. Objetivos generales de conservación para el SINAP Asegurar la continuidad de los procesos ecológicos y evolutivos naturales para mantener la diversidad biológica. Garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales esenciales para el bienestar humano Garantizar la permanencia del medio natural, o de algunos de sus componentes, como fundamento para el mantenimiento de la diversidad cultural del país y de la valoración social de la naturaleza Objetivos específicos de conservación para el SINAP 1. Mantener en su estado natural espacios que representen los ecosistemas del país o combinaciones características de ellos 2. Mantener el hábitat necesario para especies o conjuntos de especies silvestres con condiciones particulares de distribución. 3. Conservar la capacidad productiva de ecosistemas naturales, seminaturales y la viabilidad de las poblaciones de especies silvestres terrestres y acuáticas (marinas o continentales), de manera que se garantice una oferta durable de estos recursos 4. Mantener las coberturas vegetales naturales y seminaturales y condiciones ambientales necesarias, para regular la oferta hídrica, prevenir y controlar erosión y sedimentación, así como para garantizar calidad del aire. 5. Conservar áreas que contengan elementos o manifestaciones naturales de fauna, flora, agua, gea, que se constituyen en espacios únicos, raros o de atractivo escénico especial, debido a su significación científica, cultural o emblemática o que conlleven significados tradicionales especiales para las culturas del país 6. Proveer espacios naturales o seminaturales aptos para el deleite, la recreación, la educación y el mejoramiento de la calidad ambiental 7. conservar espacios naturales que contengan elementos de cultura material de grupos étnicos, vestigios arqueológicos y sitios de valor histórico Referencias bibliográficas Andrade, G.I Priorización de áreas protegidas continentales en Colombia: Antecedentes y bases de un protocolo en el marco del Convenio de Diversidad Biológica. Documento de trabajo. Versión 3.0. Bogotá, D.C. Manuscrito. 64p. Fandiño, M. C., y Ferreira, P. (Eds.) Biodiversidad Siglo XXI. Propuesta Técnica para la Formulación de un Plan de Acción Nacional en Biodiversidad. Bogotá, Instituto Humboldt, Ministerio del Medio Ambiente, DNP.254 p. IAvH - Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt Informe quinquenal de gestión institucional. Plan Estratégico Biodiversidad para el desarrollo Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá, D.C. Colombia. 116p. Medina, M Análisis de Efectividad del Manejo de Áreas Protegidas con Participación Social. Editorial WWF. Parques Nacionales Naturales de Colombia, Subdirección Técnica, WWF. Colombia. Propuesta de un Programa de Investigación y Monitoreo sobre prioridades temáticas del SINAP y mecanismos de articulación y cooperación interinstitucional para su implementación v

13 Memorando de Entendimiento Propuesta de Plan de Acción del Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Colombia PA-SINAP. Propuesta técnica. Versión diciembre 1 de Manuscrito. 447p. MMA Ministerio del Medio Ambiente, IAvH - Instituto de Investigación en Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, DNP Departamento Nacional de Planeación. s.f. Política Nacional de Biodiversidad. Bogotá, Colombia. 41p. MMA Ministerio del Medio Ambiente, Consejo Nacional Ambiental, Departamento Nacional de Planeación y Colciencias Política Nacional de Investigación Ambiental. Bogotá, D.C. 37p. Propuesta de un Programa de Investigación y Monitoreo sobre prioridades temáticas del SINAP y mecanismos de articulación y cooperación interinstitucional para su implementación vi

14 I. AVANCES NACIONALES EN LA DEFINICIÓN Y CONSOLIDACIÓN DEL SINAP Marco político y legal del SINAP En esta sección se esbozan los aspectos, que a juicio de las autoras del presente documento, son los más relevantes del marco político, legal e institucional del SINAP. Para un análisis más amplio y detallado, se recomienda la revisión del estudio jurídico sobre categorías regionales de áreas protegidas realizado por Ponce de León (2005). En la Tabla 1.1 se resumen las políticas reseñadas por esta autora, donde ella resalta que resulta fundamental que las entidades responsables de la implementación de las políticas ambientales realicen un ejercicio conjunto de análisis que cruce e interrelacione los mandatos y lineamientos contenidos en las diferentes políticas aprobadas hasta la fecha que se refieren a las áreas protegidas. Así se podrá evidenciar las posibilidades de articulación de las distintas estrategias y acciones contenidas en ellas, su compatibilidad, complementariedad o posibles contradicciones, así como sus posibilidades de coordinación, priorización y coincidencia de objetivos, entre otros (Ponce de León 2005). Tabla 1.1 Políticas nacionales relevantes para el SINAP. Extractado de Ponce de León (2005) Nombre de la Política Aspectos relevantes para el SINAP Política Nacional de Biodiversidad Ver texto más abajo Estrategias para un Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas Principios: La conservación y manejo de APs es una responsabilidad conjunta de gobierno central, CAR, gobiernos departamentales y locales, sociedad civil, de manera articulada, descentralizada, democrática y participativa. Objetivos: i) Asegurar la conservación in situ de la biodiversidad; ii) ampliar el nivel de representatividad genética, de especies y ecosistemas; iii) mantener los procesos ecológicos para el flujo adecuado de bienes y servicios ambientales y de los recursos culturales asociados, a través de la conformación de un SINANP integrado al ordenamiento territorial ambiental, complementando los logros del SPNN con otras categorías. Política de participación social en la conservación Política de Bosques (Conpes 2834 de 1996) Plan estratégico para la restauración y establecimiento de bosques en Colombia (Plan Verde) Lineamientos para la Política de ordenamiento ambiental del territorio Ver texto más abajo Una de sus líneas de acción es la de conservar, recuperar y usar los bosques naturales. Las Car determinarán las áreas productoras, protectoras, corredores biológicos y otras áreas de manejo especial y participarán en los comités consultivos para la definición de zonas de amortiguación alrededor de las áreas protegidas del SPNN en su jurisdicción. Incorporar la restauración ecológica, reforestación y agroforestería en el ordenamiento ambiental territorial para mejorar la oferta ambiental de bienes y servicios ambientales, disminuir el impacto de los procesos de degradación ambiental y contribuir al mejoramiento de la calidad ambiental de la población. Dentro de su primer objetivo general (disminuir los procesos de migración y ocupación insostenible hacia áreas de alto valor ecosistémico y cultural), se priorizan para ordenamiento ambiental: i) regiones con alta biodiversidad, como Chocó biogeográfico y Amazonia; ii) ecosistemas muy frágiles y alto endemismo, tales como los bosques altoandinos, páramos, humedales, manglares y sistemas coralinos; iii) zonas compartidas con otro spaíses, Propuesta de un Programa de Investigación y Monitoreo sobre prioridades temáticas del SINAP y mecanismos de articulación y cooperación interinstitucional para su implementación 1

15 Política nacional ambiental para el desarrollo sostenible de los espacios oceánicos y las zonas costeras e insulares de Colombia Política de humedales Gestión ambiental para la fauna silvestre en Colombia tales como la Orinoquia, el Trapecio Amazónico, la serranía de Perijá, entre otros. Se busca además solucionar los conflictos ambientales y de tenencia y ocupación de territorios étnicos superpuestos a áreas protegidas del SPNN mediante la consolidación del Sinanp a nivel nacional, regional y local. Uno de sus objetivos específicos es adoptar medidas de conservación, rehabilitación o restauración de los ecosistemas costeros e insulares y sus recursos con el fin de preservar la biodiversidad y garantizar la sostenibilidad de la oferta de bienes y servicios. Encarga a la Unidad de Parques la coordinación y definición de políticas y directrices generales para la consolidación del Sinap de tal forma que: i) se integren las diferentes categorías de manejo existentes; ii) tengan mayor responsabilidad los gobiernos regionales y locales en la declaratoria y administración de áreas protegidas; iii) se complemente la representatividad ecosistémica dentro del sistema y iv) se garantice la conectividad entre áreas a través de corredores biológicos. La estrategia de conservación y recuperación busca disminuir las pérdidas ecológicas, mantener los humedales existentes y recuperar los afectados, mediante, entre otras cosas, el establecimiento de áreas protegidas de diferentes categorías de acuerdo con sus características ecológicas y socioeconómicas. Define líneas de acción estratégicas para reorientar y ajustar la gestión ambiental para la conservación, investigación, valoración, uso y manejo de la fauna silvestre terrestre y acuática. Su estrategia de recuperación y manejo de poblaciones silvestres busca determinar los aspectos biológicos, económicos y socioculturales que garanticen la conservación y uso sostenible de poblaciones silvestres, minimizando los factores que las amenazan y a sus hábitats naturales. El MMA, las Car y las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos definirán los criterios para el establecimiento y manejo de áreas destinadas a la extracción, repoblación, protección y manejo de fauna silvestre. Una de las primeras alusiones que se hizo a un sistema de áreas protegidas fue en el Decreto 622 de 1977, donde se habla del conjunto de áreas con valores excepcionales para el patrimonio nacional, que debido a sus características naturales y en beneficio de los habitantes de la nación, se reserva y declara dentro de alguno de los tipos de áreas definidas y en el artículo 329 del Decreto-Ley número 2811 de Cabe resaltar que este Decreto le otorga a este conjunto de áreas el nombre de Sistema de Parques Nacionales Naturales (SPNN) sin que a lo largo de su texto, se amplíe más allá de esta primera definición el concepto de sistema. La Ley 165 de 1994 en su artículo octavo sobre conservación in situ vuelve a aludir al establecimiento de un sistema de áreas protegidas, donde cuando sea necesario, elaborará directrices para la selección, el establecimiento y la ordenación de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica (Art 8b). La Política Nacional de Biodiversidad (MMA et al. s.f), que se definió a partir del CDB (Artículo 6), plantea en su primera estrategia (conservar) la consolidación de un sistema nacional de áreas protegidas bajo unos lineamientos estratégicos que tienen una perspectiva nacional y precisan más el concepto de sistema en términos de lograr una mayor articulación entre sus componentes (áreas, actores, instituciones) dado que la conservación de los componentes de la biodiversidad y las interacciones Propuesta de un Programa de Investigación y Monitoreo sobre prioridades temáticas del SINAP y mecanismos de articulación y cooperación interinstitucional para su implementación 2

16 entre éstos en condiciones naturales (in situ) es prioritario para su mantenimiento y el de su potencial evolutivo : Garantizar la representatividad de los diversos ecosistemas continentales y marinos Fortalecer la organización institucional para la conservación y el manejo de ecosistemas que poseen un valor estratégico para el país El SINAP estará constituido por el SPNN, las áreas naturales protegidas de carácter regional y local, sean de propiedad pública, privada o colectiva y que se enmarquen dentro de los objetivos y directrices fijados por el MMA Reconociendo que las áreas protegidas pueden tener diferentes funciones, usos y beneficios, se revisarán las categorías de áreas protegidas Se buscará articular las áreas que forman el SPNN con las reservas regionales, municipales, privadas y comunitarias, fortaleciendo la administración local de las mismas. Con relación al SPNN, el MMA determinará la factibilidad de ampliar su cobertura y de establecer corredores biológicos entre las áreas que lo forman, considerando a las poblaciones locales previamente asentadas en las zonas. A partir de la Política se formuló la propuesta técnica de plan de acción nacional en biodiversidad (Fandiño y Ferreira 1998), donde se identificaron cinco objetivos para el desarrollo de la estrategia de conformación y consolidación de un sistema nacional de áreas naturales protegidas Sinanp (Tabla 1.2) cada uno de ellos con metas y actividades de corto y mediano plazo. En la descripción de las actividades propuestas se identifica a la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN, que se organiza y se le asignan funciones mediante el Decreto 2915 de 1994) como uno de los responsables de su ejecución. Tabla 1.2. Objetivos de la estrategia Conformación y consolidación de un sistema nacional de áreas naturales protegidas Sinanp de la propuesta técnica de plan de acción nacional en biodiversidad (Extractado de Fandiño y Ferreira 1998). Objetivo Objetivo 1: Crear y consolidar el sistema de planificación y gestión de las Áreas Naturales Protegidas (ANP) que conforman el Sinanp, buscando garantizar la concurrencia y armonía entre las políticas de conservación, las expectativas de los actores involucrados en la gestión y conservación de estas áreas, y las prioridades de desarrollo socioeconómico nacional, regional y local. Objetivo 2: Articular e integrar las áreas que conforman el Sinanp a la dinámica política, económica y social del país, como ejes del ordenamiento ambiental del territorio. Objetivo 3: Integrar al Sinanp, y en los procesos de planificación nacional, regional y local, áreas naturales protegidas establecidas bajo categorías que permiten el uso del espacio y de los recursos naturales, así como aquellas que implementan procesos de restauración de zonas degradadas. Objetivo 4: Generar y consolidar una efectiva y amplia participación ciudadana en las actividades de planificación y gestión de las ANP del Sinanp. Objetivo 5: Promover un desarrollo científico y tecnológico que contribuya a fortalecer el conocimiento y la capacidad de gestión, así como el uso sostenible de recursos naturales en las áreas del Sinanp, de conformidad con los objetivos de manejo de cada categoría. En 2001 la Unidad de Parques retoma varios aspectos de la propuesta técnica del plan de acción y plantea la Política de Participación Social en la Conservación, donde, con base en el Decreto 1124 (posteriormente derogado por el Decreto 216 de 2003), propone tres objetivos para el SINAP y una ruta ordenadora de los diferentes procesos regionales (denominados Sirap) y nacional (Sinap), que se encuentran resumidos en la Tabla 1.3. Tabla 1.3. Objetivos del SINAP y los pasos de la ruta ordenadora para su consolidación, propuestos por la Unidad de Parques en Propuesta de un Programa de Investigación y Monitoreo sobre prioridades temáticas del SINAP y mecanismos de articulación y cooperación interinstitucional para su implementación 3

17 OBJETIVOS PROPUESTOS Objetivo 1: Asegurar la continuidad de los procesos evolutivos y el flujo genético necesario para preservar las especies biológicas terrestres y acuáticas. Objetivo 2: Garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales esenciales para el desarrollo humano. Objetivo 3: Garantizar la permanencia del medio natural, como fundamento de la integridad y pervivencia de las culturas tradicionales del país. PASOS DE LA RUTA ORDENADORA 1. Identificar necesidades de conservación conjuntas en el marco de los objetivos planteados. 2. Crear y consolidar un sistema de planificación y gestión del Sinap, impulsando la creación de instancias que trabajarán con base en una estrategia concertada. 3. Fortalecer la capacidad social para lograr un adecuado manejo de las áreas protegidas y el desarrollo de esfuerzos de conservación complementarios. 4. Promover la creación y reconocimiento de sistemas regulatorios para el ordenamiento ambiental del territorio, valorando e integrando figuras y mecanismos preexistentes. 5. Generar y fortalecer procesos de ordenamiento ambiental del territorio, que incluyan valores de conservación y estrategias de desarrollo con criterios de sostenibilidad. 6. Desarrollar y poner en marcha mecanismos que incentiven a los actores hacia la adopción de prácticas y comportamientos acordes con las conveniencias de conservación en cada escala. 7. Generar y desarrollar procesos de investigación que incrementen el conocimiento sobre las conveniencias de conservación en cada escala, permitan monitorear su estado y la eficacia de la gestión realizada. El Decreto 216 de 2003 ratifica el papel protagónico de la Unidad en la conformación y consolidación del SINAP, al asignársele unas funciones tanto generales, como específicas a la Subdirección Técnica y Direcciones Territoriales: Artículo 19, numeral 1: Proponer e implementar las políticas, planes, programas, proyectos, normas y procedimientos relacionados con las áreas del SPNN y del SINAP. Artículo 19, numeral 2: Contribuir a la conformación y consolidación de un sistema nacional de áreas protegidas. Artículo 19, numeral 14: Coordinar con las demás autoridades ambientales, las entidades territoriales, autoridades y representantes de grupos étnicos, las organizaciones comunitarias y demás organizaciones las estrategias para la conformación y consolidación de un sistema nacional de áreas protegidas. La Subdirección Técnica de Parques tendrá las siguientes funciones: Artículo 21, numeral 3: Diseñar y apoyar la implementación de herramientas pedagógicas para la sensibilización social en torno a la conservación de las áreas protegidas. Artículo 21, numeral 9: Proponer estrategias y desarrollar metodologías para la valoración ecológica de la oferta de bienes y servicios ambientales en los territorios y con los actores sociales e institucionales que conforman regional y localmente sistemas de áreas protegidas. En cuanto a las Direcciones Territoriales, deberán: Artículo 23, numeral 4: Coordinar y asesorar la gestión e implementación de los planes de manejo y de sistemas regionales de áreas protegidas. Artículo 23, numeral 7: Realizar los estudios básicos requeridos para la identificación y declaratoria de nuevas áreas del SPNN, y prestar a poyo a la creación de otras categorías de conservación de nivel regional. Propuesta de un Programa de Investigación y Monitoreo sobre prioridades temáticas del SINAP y mecanismos de articulación y cooperación interinstitucional para su implementación 4

18 Actores del SINAP Desde el concepto de red ecológica, que plantea la convergencia de actores sociales de diferente tipo (institucionalidad y grupos interesados) para el manejo de espacios y territorios con fines de conservación, Andrade (2005) plantea dos dimensiones sociales de organización del SINAP: una institucional y otra participativa. La primera hace referencia a un sistema organizacional institucional de planificación y gerencia del mismo, y la segunda a redes sociales de conservación de espacios protegidos (gestión pública regional y local, ciudadanos, pueblos indígenas, negritudes y propietarios privados). Dimensión institucional Además de la UAESPNN que, como se ha visto, juega un papel protagónico en la estructuración y consolidación del SINAP (además de ser la entidad responsable de la administración del SPNN), existen otras instituciones y organizaciones sin las cuales no se podría generar un proceso nacional de esta magnitud. En el segundo capítulo de este documento vamos a detallar a mayor profundidad cuáles han sido los avances de los diferentes actores en cuanto a procesos nacionales o subnacionales de conservación in situ de la biodiversidad de acuerdo con los objetivos del SINAP. Por ahora, nos limitaremos a hacer una breve referencia al sustento jurídico de sus acciones. Las principales entidades gubernamentales, cuyas funciones en relación al establecimiento y manejo de diversas categorías de manejo son analizadas a profundidad por Ponce de León (2005), son: MAVDT: unas funciones generales establecidas por la Ley 99 de 1993, tales como reservar, alinderar y administrar las áreas del SPNN. El Decreto 216 de 2003 le asigna otras funciones generales y específicas al despacho del Ministro y a las direcciones de Ecosistemas y de Ordenamiento territorial. Las CAR, según Ley 99 de 1993, tienen entre otras funciones la de reservar, alinderar, administrar o sustraer parques naturales regionales, distritos de manejo integrado, distritos de conservación de suelos y reservas forestales regionales. Los municipios y distritos, que la Constitución Nacional, la Ley 99/93 y 388 de 1997 les confiere la responsabilidad de controlar, preservar y defender el patrimonio ecológico municipal. Dimensión participativa Por otro lado, las iniciativas de conservación en predios privados que se vienen desarrollando en el país desde hace más de dos décadas, fueron reconocidas por la Ley 99 de 1993 confiriéndoles el estatus jurídico de categoría privada de conservación (Ponce de León, 2005) y definiendo una reserva natural de la sociedad civil como la parte o el todo del área de un inmueble que conserve una muestra de un ecosistema natural y sea manejado bajo los principios de la sustentabilidad en el uso de los recursos naturales (Art. 109 Ley 99/93). La Asociación Red Colombiana de Reservas Naturales de la Sociedad Civil (Resnatur) se constituyó formalmente en 1992, que impulsó la inclusión del mencionado artículo en la ley, en la actualidad cuenta con 230 reservas afiliadas que cubren 48, ha (Resnatur, 2007). A nivel subnacional se vienen desarrollando iniciativas que involucran a varios o todos los actores antes mencionados y que se constituyen, como ya se mencionó, en las piezas principales del SINAP: los sistemas regionales de áreas protegidas (SIRAP). Si bien este debe ser considerado como un nombre genérico, por cuanto no existen criterios comunes para definir región, estas iniciativas de planeación regional tienen varios aspectos en común (Arango et al. 2005): Propuesta de un Programa de Investigación y Monitoreo sobre prioridades temáticas del SINAP y mecanismos de articulación y cooperación interinstitucional para su implementación 5

19 Involucran la participación tanto de las instancias gubernamentales mencionadas como de la sociedad civil, bajo diferentes esquemas formales de coordinación y co-responsabilidad. Promueven y realizan acciones por fuera de áreas de conservación estricta, tales como Parques Nacionales. Trascienden jurisdicciones de las autoridades ambientales y períodos de gobierno, por lo que se constituyen en procesos de largo plazo. Incluyen varias categorías de manejo y sistemas de producción compatibles con la conservación. Por último es necesario referirse a los resguardos indígenas, territorios colectivos de afrodescendientes, y reservas campesinas, entre otras figuras, pues si bien no son áreas protegidas, encierran un enorme potencial para contribuir a la consolidación del SINAP, ya que en ellos se expresa la estrecha relación entre la base natural y la diversidad cultural del país, su manejo conlleva la planificación y ordenamiento territorial para el uso sostenible de los recursos que aseguran la pervivencia de las comunidades en sus territorios, y muchos de ellos están localizados en zonas de particular importancia para la conservación a largo plazo de la biodiversidad y sus bienes y servicios ambientales. En este sentido es importante empezar a considerar dentro del SINAP alternativas tales como las áreas protegidas comunitarias (community conservation areas), denominación de la UICN para gobernanza y no para tipo de categoría, que obedece a una decisión propia y autónoma de una comunidad. Propuesta técnica de Plan de Acción del SINAP (PA-SINAP) En cumplimiento de las funciones arriba enumeradas, la Unidad ha promovido las siguientes acciones: Conformación de un grupo ad hoc de especialistas, el Comité de Facilitación Nacional, que durante 2005 se enfocó en sentar las bases conceptuales del SINAP. Si bien los objetivos generales y específicos (Tabla 0.1) planteados por este comité no han sido formalmente acogidos por todos los actores del SINAP, fueron la base para la elaboración de la propuesta técnica de Plan de Acción del SINAP (Memorando de Entendimiento 2006) que se discute más abajo. También en 2005 en un proceso liderado por la UAESPNN se suscribió un Memorando de Entendimiento (MdE) entre ocho organizaciones, para colaborar en el diseño, concertación y ejecución en Colombia de un plan de acción del SINAP, con base en el Plan de Trabajo para Áreas Protegidas (PTAP) acogido por la Séptima Conferencia de las Partes del Convenio de Diversidad Biológica en su Decisión 28 (COP 7/ Decisión 28). Inicialmente las entidades firmantes del MdE fueron: la UAESPNN, quien preside el Comité Directivo del Memorando, el Instituto de Investigación Marinas y Costeras (INVEMAR), el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos (IAvH), la Asociación Colombiana de Autoridades Ambientales (ASOCARS), la Asociación Red Colombiana de Reservas Naturales de la Sociedad Civil (RESNATUR), The Nature Conservancy (TNC), World Wildlife Fund - Colombia (WWF), y Conservación Internacional CI). Posteriormente, a partir del segundo semestre de 2006, cuatro nuevas entidades se vincularon: la Fundación Natura, el Comité Colombiano de la UICN, el Fondo Patrimonio Natural y Worldlife Conservación Society (WCS). Es indispensable que nos detengamos un momento a detallar la propuesta técnica del plan de acción para el SINAP cuya formulación fue promovida en el marco del Memorando de Entendimiento, pues es en el marco de esta iniciativa que se llevó a cabo el proceso de definición de prioridades de Propuesta de un Programa de Investigación y Monitoreo sobre prioridades temáticas del SINAP y mecanismos de articulación y cooperación interinstitucional para su implementación 6

20 investigación y monitoreo para el SINAP, como se mencionó al principio de la Introducción. Para la la formulación de esta propuesta se contó con el apoyo financiero de The Nature Conservancy, entidad que estableció un fondo al cual podían aplicar los países en los que trabaja esta entidad, en cumplimiento de los compromisos adquiridos por varias de las ONGs internacionales para apoyar el desarrollo del Programa de Trabajo para Áreas Protegidas que fue acogido en la COP 7 del CDB, mediante la decisión 28, como ya fue mencionado. Esta propuesta se desarrolló entorno a seis ejes temáticos principales, adaptados del Plan de Trabajo acogido en la COP7/Decisión 28 del CDB, a partir de los objetivos de gestión delineados en diferentes espacios de discusión que ya se han mencionado (Tablas 1.2 y 1.3) y tomando en cuenta el contexto nacional, así como las prioridades, vacíos, fortalezas y debilidades existentes en un SINAP que está aún en construcción (Tabla 1.4). La propuesta comprende dos partes principales. En la primera, el diagnóstico, mediante una recopilación y análisis de diversas fuentes de información, se estableció el nivel de desarrollo de cada tema en el país. A partir de los seis diagnósticos temáticos, se definió el plan de acción propiamente dicho, la segunda parte de la propuesta, con una proyección temporal de diez años o más, de acuerdo con la información disponible, y detallado para 14 áreas temáticas u objetivos del PA - SINAP (Memorando de Entendimiento 2006). En el Anexo 5 se presentan estos 14 objetivos integrales y sus respectivas metas de corto y mediano plazo. Durante 2007 se han llevado a cabo discusiones regionales sobre esta propuesta y se han desarrollando bases conceptuales y metodológicas para la implementación de acciones que permitan avanzar hacia los objetivos planteados y alcanzar metas de corto plazo. En el primer capítulo de este documento detallaremos mucho más estos avances en la implementación inicial de la propuesta técnica de plan de acción para el SINAP, a agosto de En el caso específico del eje temático de investigación y monitoreo, se identificaron tres objetivos principales y seis metas de corto plazo (versión ajustada en julio de 2007): OBJETIVO 11: Consolidar un sistema sostenible, eficiente y operativo de investigación y monitoreo desde diferentes aproximaciones y saberes que aporten al cumplimiento de las metas de conservación del SINAP. Meta 1: Para 2007, marco conceptual del sistema de investigación y monitoreo que permita el análisis de cobertura, estado, amenazas, oportunidades y tendencias del SINAP y del progreso en el cumplimiento de los objetivos y metas de conservación, diseñado. Meta 2: Para 2009, sistema de investigación y monitoreo en operación. OBJETIVO 12: Consolidar un sistema sostenible, eficiente y operativo de evaluación de la efectividad en la administración de áreas protegidas del SINAP y el cumplimiento de las metas de conservación Meta 1: Para 2008, herramienta de evaluación de la efectividad del SINAP para el cumplimiento de metas de conservación, diseñada y aplicada en casos piloto. Meta 2: Para 2009, herramienta de evaluación de la efectividad del SINAP para el cumplimiento de metas de conservación aplicada permanentemente. Propuesta de un Programa de Investigación y Monitoreo sobre prioridades temáticas del SINAP y mecanismos de articulación y cooperación interinstitucional para su implementación 7