Agrosynergie. Agrupación Europea de Interés Económico. Contrato marco n 30-CE /00-37 Evaluación de la OCM de las Frutas y Hortalizas

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1 Agrosynergie Agrupación Europea de Interés Económico Contrato marco n 30-CE /00-37 Evaluación de la OCM de las Frutas y Hortalizas Evaluación de la activación de los pagos directos por los cultivos de frutas y hortalizas en el modelo regional Breve resumen Abril de 2008

2 1. PRESENTACIÓN DEL MARCO NORMATIVO Y DEL OBJETO DE LA EVALUACIÓN 1.1 Marco normativo La reforma de la PAC de 2003 La reforma de la PAC se adoptó el 26 de junio de 2003 y se oficializó mediante el Reglamento (CE) nº 1782/2003 del Consejo (disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común). La reforma crea un régimen de pago único a las explotaciones, con una disociación entre la producción y la ayuda. En el Reglamento (CE) nº 1782/2003 se definen varios mecanismos para calcular los derechos de pago único, a saber: la disociación sobre la base de una referencia histórica de explotación (modelo histórico), la disociación sobre la base de una referencia histórica regional (modelo regional) y sistemas híbridos. Los Estados miembros pueden elegir el modelo que desean aplicar. Asimismo, pueden elegir la fecha de puesta en marcha del dispositivo (2005, 2006 o 2007). El régimen de pago único define también las normas de utilización de las tierras por las que se pueden efectuar los pagos directos (prohibición de determinados cultivos en los terrenos que pueden optar a derechos de pago único o limitación de dichos cultivos). Tales normas difieren según las disposiciones de aplicación elegidas por los Estados miembros (artículo 51 en lo que se refiere al modelo histórico y artículo 60 en lo que se refiere al modelo regional). La reforma de la OCM de las frutas y hortalizas de 2007 En septiembre de 2007 el Consejo de Ministros adoptó el Reglamento (CE) nº 1182/2007 por el cual se reforma la OCM de las frutas y hortalizas; en él se establece, a partir de 2008, la integración de las frutas y hortalizas y las patatas de consumo en el régimen de pago único y en el régimen de pago único por superficie, la disociación de la ayuda para la frutas y hortalizas destinadas a la transformación y la supresión de las normas sobre la utilización de las tierras. Por otro lado, para facilitar el paso de un régimen a otro, se establecieron varias normas de transición de 2008 hasta finales de Objeto de la evaluación El objeto de la evaluación era comprobar en qué medida los objetivos y los efectos esperados de la reforma de la PAC de 2003 (según la teoría económica) se han materializado o podrán materializarse a raíz de su aplicación. Por tanto, se trataba de facilitar una mejor comprensión del régimen de pago único y de calcular los efectos de las excepciones a la disociación total, bien en forma de limitación de la admisibilidad a los derechos de pago (normas de utilización de las tierras), bien en forma del mantenimiento de una ayuda parcialmente no disociada. Se pretendía evaluar estos efectos: sobre la estabilidad del sector de las frutas y hortalizas y las patatas de consumo, sobre la estructura de producción y sobre la distribución geográfica; sobre el grado de competitividad; sobre las decisiones de los agricultores en lo que respecta a la producción y sobre una mayor orientación de los agricultores hacia el mercado. 2

3 2. ENFOQUE METODOLÓGICO DE LA EVALUACIÓN El enfoque de la evaluación se ha basado en los resultados de la fase de estructuración del método derivado de los fundamentos económicos. Este análisis ha permitido formular las hipótesis que se han comparado con los resultados del análisis cuantitativo y cualitativo y que han permitido responder a las cuestiones de la evaluación. 2.1 Fundamentos económicos El enfoque teórico microeconómico ha estudiado el comportamiento de los productores como reacción a las distintas señales del mercado y a las ayudas. Se ha comparado una situación hipotética, correspondiente a una situación de mercado sin ayudas, a tres situaciones: la disociación total, las excepciones a la disociación total en forma de normas de utilización de las tierras; las excepciones a la disociación total en forma de ayudas parcialmente disociadas o no disociadas. Los resultados del análisis teórico ponen de manifiesto que: en el caso de un productor que deba elegir entre dos cultivos sin medidas de ayuda, la distribución óptima entre los cultivos se hace en función de la rentabilidad marginal generada por cada uno de los cultivos; una ayuda totalmente disociada no tiene influencia alguna en la rentabilidad relativa de los cultivos y no distorsiona las decisiones de producción ni el equilibrio de los mercados; las normas de utilización de las tierras limitan la capacidad de elección de producción que tienen los productores beneficiarios de los derechos de pago único sobre los terrenos que pueden optar a la ayuda y, por tanto, el equilibrio del mercado: - en el caso del modelo histórico, para que los productores decidan cultivar frutas y hortalizas y patatas de consumo, los ingresos marginales de estos cultivos, en cifras netas con respecto al importe de los derechos de pago único, han de ser superiores a los ingresos marginales de los cultivos autorizados; - en el caso del modelo regional, más allá de los límites normativos impuestos a las superficies, los productores están en una situación similar a la del modelo histórico; las ayudas no disociadas y parcialmente disociadas modifican las rentabilidades relativas de los cultivos y, por tanto, la elección de las rotaciones que hacen los productores y el equilibrio del mercado; el paso a las ayudas disociadas debería producir una reorientación de los productores que les permita ser más eficientes y responder mejor a la demanda del mercado; ello podría traducirse en una evolución de los volúmenes producidos, de las estructuras de producción y de las zonas de producción. No obstante, estos fenómenos se verán limitados por el ajuste de los precios y por la existencia de «barreras de entrada»; los ajustes no son repentinos, sino progresivos, y los productores históricos tienen ventaja sobre los nuevos productores. 3

4 2.2 Metodología de análisis utilizada La metodología utilizada en esta evaluación combina el análisis cuantitativo (análisis cuantitativo estadístico clásico y análisis por modelización (programación matemática positiva, o PMP)) con la recopilación y análisis de información cualitativa. El análisis por modelización PMP, efectuado a partir de una situación de base (2004) mediante la utilización de los datos de la RICA sobre distintas OTEX en seis regiones comunitarias 1, se ha centrado en las siguientes hipótesis de simulación: hipótesis de la reforma de 2003; hipótesis de supresión de las normas sobre la utilización de las tierras; hipótesis de inclusión de las reformas de las OCM del azúcar, el tabaco y el algodón; hipótesis de la reforma de la OCM de las frutas y hortalizas: a) supresión de las normas sobre la utilización de las tierras y ayuda directa disociada en un 50 %; b) supresión de las normas sobre la utilización de las tierras y disociación total de las ayudas. 3. PRINCIPALES CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 3.1 Sectores de las frutas y hortalizas y de las patatas de consumo Desde la aplicación de la reforma de la PAC de 2003, las superficies en las que se cultivan frutas y hortalizas y patatas de consumo son ligeramente menores, en la misma medida tanto en el grupo de Estados miembros que aplica el modelo regional como en el grupo que aplica el modelo histórico. Por tanto, la distribución geográfica de las superficies (y de la producción) en los dos grupos de Estados miembros no ha cambiado de forma significativa. Así, en general, las normas sobre la utilización de tierras han limitado la sustitución por cultivos alternativos al de frutas y hortalizas y patatas de consumo, incluso aunque los precios fueran más favorables. No obstante, la existencia de varias barreras de entrada debería contribuir también a lograr este resultado. En las regiones de estudio de casos, el papel de las normas de utilización de las tierras se ha analizado también a través de la rentabilidad relativa de las frutas y hortalizas y las patatas de consumo con respecto a otros cultivos alternativos, y se ha hecho bien en condiciones reales (con ayuda no disociada), bien en una situación hipotética (con ayuda disociada) a través del cálculo de la diferencia del valor añadido neto de la explotación por unidad de trabajo agrícola (VANE/UTA). El análisis de la situación real (con ayudas no disociadas) pone de manifiesto que: en determinadas regiones, la rentabilidad por unidad de trabajo agrícola de las frutas y hortalizas y las patatas de consumo es inferior a la de los cultivos alternativos. En estas regiones, la existencia de una ayuda no disociada destinada a los cultivos alternativos ha protegido indirectamente el sector de las frutas y hortalizas y las patatas de consumo, ya que dicha ayuda ha hecho que los cultivos alternativos sean más rentables, lo cual ha limitado el incentivo de ampliar las superficies cultivadas de frutas y hortalizas; en otras regiones, las frutas y hortalizas y las patatas de consumo muestran una rentabilidad por unidad de trabajo agrícola superior a la de los cultivos alternativos. No 1 Emilia-Romaña, Andalucía y Aquitania para el modelo histórico. Anglia Oriental, Dinamarca y Renania del Norte-Westfalia para el modelo regional. 4

5 obstante, en general, la existencia de esta diferencia no provoca una extensión significativa de las frutas y hortalizas y las patatas en las explotaciones. Esto demuestra que, en los sectores estudiados, la correspondencia entre las diferencias de rentabilidad relativa y un proceso de cambio de las rotaciones es más bien limitada. Ello confirma la importancia de las barreras de entrada que limitan las reorientaciones de la producción. Los resultados del análisis hipotético (sin ayudas no disociadas) ponen de manifiesto que el VANE/UTA de las explotaciones de frutas y hortalizas y patatas de consumo siempre sería más elevado que el de los cultivos alternativos. De ello se deriva que, en general, si no hubiera normas de utilización de las tierras, podrían presentarse solicitudes de extensión de los cultivos de frutas y hortalizas y patatas de consumo, incluso aunque las barreras de entrada limitaran esa posibilidad de extensión. Los resultados de los modelos PMP confirman lo anterior: los precios ficticios 2 vinculados a las limitaciones contempladas en el artículo 51 y el artículo 60 son positivos, lo que indica que la supresión de las normas de los dos artículos arriba mencionados generaría un aumento (aunque limitado) de los márgenes brutos. Por tanto, estas normas son limitativas e influyen en la elección de producción de los agricultores. De ello se deriva que, en principio, distorsionan el mercado. No obstante, la comparación de los resultados de las hipótesis de aplicación del régimen de pago único de los modelos PMP con las hipótesis sin normas de utilización de las tierras ha puesto de manifiesto que, en ausencia de tales normas, la extensión de las superficies cultivadas de frutas y hortalizas y patatas de consumo sería muy limitada, aunque con matices: entre las explotaciones especializadas en frutas y hortalizas y patatas de consumo y las explotaciones en policultivo que también cultivan frutas y hortalizas y patatas de consumo: en este último tipo de explotaciones las normas son más limitativas. En ausencia de normas, sería en este tipo de explotaciones en las que puede esperarse un incremento, aunque modesto, de las superficies dedicadas a frutas y hortalizas y patatas de consumo; entre las regiones que aplican el modelo histórico y las que aplican el modelo regional: en las primeras regiones las normas han sido más limitativas. En ausencia de normas en estas regiones, se puede esperar un pequeño aumento de las superficies cultivadas de frutas y hortalizas y patatas de consumo, especialmente en las explotaciones en policultivo. Por otro lado, los resultados de las simulaciones de los modelos PMP han puesto de manifiesto una mejora modesta de los resultados económicos de las explotaciones en la situación hipotética (ausencia de normas). Así las cosas, su supresión no genera una mejora significativa de la eficacia de las explotaciones. En consecuencia, las normas han representado una limitación a la elección de cultivos por parte de los productores y, en menor medida, a una mejor orientación de los productores hacia el mercado (en términos de mayor eficacia). 2 Los modelos PMP proporcionan una indicación del precio ficticio de un recurso. Éste indica el nivel de crecimiento de la función objetivo (margen bruto) que se lograría aumentando en una unidad la disponibilidad del mismo recurso. En el caso examinado, el precio ficticio indica en cuánto aumentarían los márgenes brutos de las explotaciones si fuera posible aumentar en una hectárea la superficie de frutas y hortalizas y patatas de consumo sin renunciar a los derechos de pago único. 5

6 3.2 Cultivos alternativos anuales y demás utilizaciones del suelo El efecto combinado de la reforma de 2003 y de la OCM del azúcar parece haber favorecido una reducción de las superficies de todos los cultivos (a excepción de la colza en los Estados miembros centroeuropeos septentrionales de la UE) y, por tanto, una extensificación de la agricultura que se traduce, dependiendo de los Estados miembros y regiones, en un aumento de las superficies en barbecho o dedicadas a prados y pastos, abandonadas o utilizadas de otra forma. El análisis de las sustituciones entre cultivos ha puesto de manifiesto que estas reformas han influido mucho en las decisiones en materia de producción de los agricultores, así como en las decisiones de continuación o abandono de la actividad productiva. Por otro lado, los modelos PMP indican que, en la mayor parte de tierras que se dejarían de cultivar, se respetarían las BCAM, por lo que sería posible que se volvieran a cultivar. Este fenómeno afecta a los Estados miembros con modelo regional y a los Estados miembros con modelo histórico, pero la aplicación de la disociación parcial en el caso de determinados cultivos (concretamente, los cereales, las semillas oleaginosas y los productos proteaginosos, así como el tabaco) en algunos Estados miembros lo ha limitado, por el mantenimiento de elementos de distorsión. Así, la distribución geográfica de los cultivos entre los dos grupos de Estados miembros no ha cambiado de manera significativa, a excepción de las semillas oleaginosas y los forrajes, cuyo centro productivo se ha desplazado hacia los Estados miembros del centro y el norte de la UE. Además, la reforma parece haber favorecido el abandono del sector agrícola por parte de las pequeñas explotaciones menos eficientes (en las que se producía con vistas a recibir la ayuda no disociada), lo cual ha servido para acelerar las tendencias estructurales que ya estaban en marcha. No obstante, todo hace pensar que el fenómeno de extensificación podría ser temporal: las investigaciones sobre el terreno han confirmado que se han vuelto a explotar las tierras cultivando cereales durante la última campaña (por el aumento de los precios). En conclusión, hay que destacar que la modificación del comportamiento de los productores con respecto a los cambios de las políticas y las señales emitidas por el mercado coincide totalmente con la teoría económica sobre la que se sustenta la reforma de 2003 (concretamente, la disociación de las ayudas). 3.3 Efectos de la plena integración de las frutas y hortalizas y las patatas de consumo en el régimen de pago único Supresión de las normas sobre la utilización de las tierras. Los resultados de las hipótesis PMP ponen de manifiesto que, en su conjunto, los efectos que tendría la supresión de las normas en la extensión de las superficies cultivadas con frutas y hortalizas y patatas de consumo deberían ser limitados. No obstante, se prevé la existencia de diferencias según las salidas de cada producto y los tipos de explotaciones: en las explotaciones en policultivo que producen frutas y hortalizas destinadas a la industria de la transformación, es probable que se produzca un aumento de las superficies dedicadas a frutas y hortalizas y patatas de consumo (aunque limitado por la existencia de sistemas de contratos); 6

7 en las explotaciones más especializadas en frutas y hortalizas para el mercado de productos frescos no se esperan cambios con respecto a la situación actual; es posible que entren nuevos productores en el sector de las frutas y hortalizas y las patatas de consumo, aunque es poco probable, dada la existencia de barreras de entrada. Disociación de las ayudas al tomate destinado a la transformación Los resultados del modelo PMP (a precios constantes) ponen de manifiesto una reducción bastante clara de las superficies cultivadas, sobre todo tras el periodo transitorio, cuando la ayuda esté totalmente disociada. Sin embargo, la repercusión de la disociación de la ayuda al tomate destinado a la industria sobre el conjunto del sector de las frutas y hortalizas sólo debería ser importante en las regiones en las que la superficie cultivada de tomate sea elevada en comparación con la superficie total cultivada de frutas y hortalizas y patatas de consumo. La reducción de las superficies cultivadas de tomates destinados a la transformación podría ir acompañada de un ligero aumento de las superficies cultivadas de otras frutas y hortalizas y patatas de consumo, así como del aumento de las superficies no cultivadas y las dedicadas al forraje y a los cultivos energéticos. No obstante, la evolución en el futuro dependerá de dos factores clave: del nivel de los precios a los que las industrias estén dispuestas a pagar las materias primas para incitar a los productores a mantener su producción, en comparación con el aumento del precio de los cereales; de la organización interna de las explotaciones: las explotaciones que recurran en mayor medida a los proveedores de servicios tienen un mayor grado de flexibilidad con respecto a las explotaciones propietarias de equipamientos, que se ven más afectadas por las barreras de salida (necesidad de amortizar las inversiones). Las posibles reducciones de las producciones y los aumentos de precios de las materias primas podrían generar dificultades a las industrias de transformación del tomate (de una manera diferenciada según la estructura, las tecnologías utilizadas y las orientaciones estratégicas). Por tanto, determinadas industrias se verían obligadas a aplicar medidas de adaptación durante periodos más o menos largos. 3.4 Recomendaciones Los resultados del análisis han puesto de manifiesto que las normas de utilización de las tierras distorsionan las elecciones de los productores, lo cual es incoherente con los principios de la reforma de Por otro lado, estas normas son también innecesarias, ya que el aumento de las superficies está limitado por la existencia de numerosas barreras de entrada en el sector de las frutas y hortalizas y las patatas de consumo. Por tanto, parece procedente la plena integración del sector de las frutas y hortalizas y las patatas de consumo en el régimen de pago único y, en consecuencia, la supresión de las normas de utilización de las tierras, tal y como ya se estipula en el Reglamento (CE) nº 1182/2007 del Consejo. Los efectos de tal supresión sobre la oferta de tomates destinados a la transformación podría generar dificultades a las industrias, tanto en términos de precios de la materia prima como de flujo de abastecimiento. 7

8 Habida cuenta de que la industria se verá obligada a aplicar estrategias de adaptación durante periodos más o menos largos, parece oportuno haber ofrecido a los Estados miembros en el Reglamento (CE) nº 1182/2007 la posibilidad de aplicar un periodo transitorio de disociación parcial de la ayuda, así como de haber dado a Italia y España la posibilidad de utilizar una ayuda estatal destinada a favorecer la restructuración y la modernización de las industrias con respecto al cambio de política. 8

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