Programas de Fomento Agrícola, Fomento Ganadero, Sanidad Agropecuaria y Transferencia de Tecnología

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2 Programas de Fomento Agrícola, Fomento Ganadero, Sanidad Agropecuaria y Transferencia de Tecnología Programa Fomento Citrícola INFORME NACIONAL

3 ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACION Augusto Simoes Lopes Neto Representante de FAO en México Iván Cossío Cortez Asesor Técnico Principal del Proyecto José María Salas González Consultor Nacional del Proyecto Francisco Roaro Meza Consultor Nacional del Proyecto José de Jesús Acosta Rivera Consultor Nacional del Proyecto Marcos Portillo Vázquez Consultor Nacional del Proyecto

4 SECRETARIA DE AGRICULTURA, GANADERIA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACION C. Javier Bernardo Usabiaga Arroyo Secretario Dr. Víctor Villalobos Arámbula Subsecretario de Agricultura MVZ Luis Gallardo Nieto Coordinador General de Ganadería Dr. Javier Trujillo Arriaga Director en Jefe del Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria Ing. Alejandro Trueba Carranza Director General de Fomento a la Agricultura

5 Prólogo El Gobierno Federal ha expresado su decisión de convertir a la evaluación de sus políticas en parte inseparable de la gestión pública, con la finalidad de cualificar la administración del Estado y hacer un uso transparente de los recursos. En consecuencia, la actual administración ha decidido dar continuidad a la evaluación de los programas de la Alianza para el Campo iniciada por la anterior gestión de gobierno, lo que muestra que la evaluación de las políticas públicas trascendió el carácter coyuntural de las políticas de gobierno para convertirse en política de Estado. En este marco, sobre la base de acuerdos con el Gobierno Federal, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) participó en la evaluación de los programas de Fomento Agrícola, Fomento Ganadero, Sanidad Agropecuaria y Transferencia de Tecnología de la Alianza para el Campo operados en los años 1998, 1999 y La finalidad última de la evaluación de la Alianza para el Campo es brindar información objetiva y elementos de juicio a los actores públicos y privados, en apoyo a la toma de decisiones y a la definición de políticas sectoriales. En esa perspectiva, esta evaluación contribuye a cualificar el diseño de políticas públicas, incrementar sus impactos y fortalecer la institucionalidad federalizada y participativa para el desarrollo del campo. La FAO considera que la consolidación de una cultura de evaluación contribuirá a una gestión pública cada vez más transparente, eficiente y participativa. Más transparente porque los resultados de la evaluación constituyen información abierta al público; más eficiente porque se retroalimenta a partir de una valoración externa, crítica e independiente; y más participativa porque permite que la sociedad -al conocer los resultados de la evaluación- opine sobre la orientación de las políticas e influya en su definición. El fundamento legal para la evaluación del ejercicio 2000 se encuentra en las Reglas de Operación expedidas el 15 de marzo de ese año, que establecen la obligatoriedad de la evaluación de los programas de la Alianza para el Campo. Como parte de la evaluación del ejercicio 2000 se han realizado 327 evaluaciones estatales, se han elaborado 25 informes nacionales -uno por cada programa evaluado- y un informe general. Las evaluaciones estatales fueron realizadas por Entidades Evaluadoras Estatales, contratadas para el efecto en cada estado de la República. La participación de la FAO en esas evaluaciones consistió en el desarrollo de la metodología de evaluación, el soporte técnico y metodológico continuos durante su aplicación, y la revisión y calificación de los informes de evaluación estatal. Por otra parte, la FAO elaboró informes nacionales de evaluación para cada uno de los 25 programas evaluados y un informe general que comprende los resultados de las

6 evaluaciones estatales y nacionales. El presente documento es el informe nacional del programa Fomento Citrícola en lo correspondiente al ejercicio 2000 y su elaboración estuvo a cargo de la FAO con participación de la Universidad Autónoma Chapingo. La información utilizada proviene de los informes de evaluación estatal realizados por Entidades Evaluadoras Estatales, de las bases de datos que contienen las encuestas y entrevistas efectuadas durante las evaluaciones estatales, de entrevistas a funcionarios del Gobierno Federal y de información documental oficial obtenida de la SAGARPA. Las cifras integradas en este documento provenientes de fuentes oficiales son las que estuvieron disponibles al momento de realizar la evaluación. Este trabajo fue posible gracias a la participación de los productores encuestados en toda la República, quienes brindaron información imposible de obtener de otras fuentes; de funcionarios de la SAGARPA, de sus Delegaciones Estatales y de los Gobiernos Estatales, que accedieron a ser entrevistados y proporcionaron información documental, así como investigadores, profesionales, técnicos y académicos que transmitieron la experiencia obtenida durante su participación en la operación de la Alianza para el Campo. La FAO agradece a todos ellos su invaluable aporte. Ciudad de México 10 de octubre de Proyecto FAO-SAGARPA UTF/MEX/045/MEX

7 Índice de contenido Resumen ejecutivo...1 Indicadores básicos de la evaluación...1 Capítulo Introducción Fundamentos de la evaluación Objetivos de la evaluación estatal Fuentes y métodos de análisis de la información...9 Capítulo Contexto estatal en el que se instrumentó el Programa Contexto del Programa Capítulo Estructura y dinámica del Programa Estructura y dinámica del Programa Capítulo Evaluación de la operación del Programa Descripción de la operación del Programa Análisis de los procesos del Programa Planeación, definición de prioridades de gasto y criterios de selección de beneficiarios Proceso de difusión Proceso de conformación de la solicitud y autorización del subsidio Proceso de selección y pago a proveedores Proceso de seguimiento del Programa Uso de la evaluación del Programa Cumplimiento del Plan Operativo del Programa Cumplimiento de metas físicas y financieras Participación de las organizaciones de productores en la orientación del Programa Evaluación global de la operación del Programa Capítulo Perfil de beneficiarios, focalización y cobertura del Programa Perfil de los beneficiarios Perfil de los beneficiarios individuales Perfil de los grupos de beneficiarios que trabajan en común Perfil de instituciones y entidades similares beneficiadas Distribución espacial de los apoyos Focalización del Programa Cobertura del Programa Sinergia con otros Programas de Alianza para el Campo Capitulo Percepción de los actores del Programa Percepción de los beneficiarios Nacional i

8 Facilidad del trámite Experiencia y existencia de componentes similares a los apoyados por el Programa Calidad y funcionamiento de los apoyos recibidos Oportunidad de los apoyos Servicios complementarios recibidos Satisfacción de los beneficiarios con los servicios del proveedor Necesidades de servicios complementarios Valoración del Programa y del apoyo Perfil y Percepción de los proveedores Perfil y percepción de funcionarios Perfil y percepción de líderes de organizaciones de productores Opinión general de los principales actores sobre el Programa Principales debilidades y fortalezas del Programa Fortalezas del Programa Capítulo Resultados e impactos del Programa Bienes y servicios apoyados por el Programa Superficie beneficiada Impactos productivos y económicos Cambios en los costos e ingresos de los productores Diversificación productiva Cambios tecnológicos Cambios en el empleo de la mano de obra Efecto multiplicador de la inversión Desarrollo de mercados de bienes y servicios para el sector Efectos sobre el medio ambiente Conclusiones y Recomendaciones Conclusiones Recomendaciones Bibliografía Anexo técnico Virus de la Tristeza de los Cítricos Nacional ii

9 Índice de cuadros Cuadro Audiencia de la evaluación... 7 Cuadro Vinculación del Programa de Fomento Cítricola 8 Cuadro Participantes considerados en la base de datos de las evaluaciones estatales Cuadro Cronograma de actividades de la evaluación Cuadro Participación Estatal en el Programa de Fomento Cítricola Cuadro Principales países productores de cítricos Cuadro Principales países Exportadores e Importadores de Cítricos Cuadro Balanza comercial de Cítricos en fresco para Cuadro Detecciones y Variantes del VTC en México Cuadro Patrones existentes en la superficie plantada con cítricos Cuadro Instancias auxiliares Cuadro Componentes en los cuales se han invertido recursos Cuadro Solicitudes presentadas, aprobadas y ejercidas de 1998 al Cuadro Superficie Beneficiada, Programada y real Cuadro Presupuesto Programado y ejercido por estado y año (miles de pesos).. 29 Cuadro Valoración de la cobertura del Programa en los Estados de Tamaulipas, Quintana Roo y Veracruz Cuadro Beneficiarios y superficies apoyados por Estado y año Cuadro Presupuesto ejercido Fomento Cítricola Cuadro Etapas y procesos de la operación del Programa Cuadro Planeación del Programa Cuadro Indicador de pertinencia del gasto Programado Cuadro Participación de los proveedores en el Programa Cuadro Uso de la evaluación del Programa Cuadro Cronograma de acciones, Programa 1999 y 2000 (Programado) Cuadro Cronograma de acciones, Programa 1999 y 2000 (Realizado) Cuadro Principales fechas de operación de los Programas 1999 y Cuadro Cumplimiento de las metas físicas y financieras por estado Cuadro Focalización del Programa (aproximación) Cuadro Indicadores de cobertura del Programa Cuadro Principales proveedores del Programa en los Estados Cuadro Requisitos establecidos para participar como proveedor del Programa Cuadro Oportunidades y problemas de los proveedores Cuadro Opinión general de los funcionarios operadores del programa (Tamaulipas) Cuadro Opinión general del proveedor del Programa Cuadro Opinión general de los líderes de organizaciones de productores Cuadro Superficie Programada y apoyada en el año Nacional iii

10 Cuadro Rendimientos de naranja valencia sobre diferentes patrones en Florida 66 U.S.A. (kg/árbol)... Cuadro Rendimiento estimado de diferentes patrones (ton/ha) Cuadro Estimación del rendimiento protegido con el establecimiento de nuevas plantaciones de cítricos (ton/ha) Cuadro Proyección de ingresos y egresos por hectárea Índice de Figuras Figura Participantes países productores de cítricos Figura Los cinco Estados con mayor tasa de crecimiento promedio anual Figura Proporción de los cítricos producidos en México Figura Esquema general de comercialización de cítricos en México Figura Regiones productoras de cítricos Figura Participación por especie de cítrico Figura Estados donde operó el Programa de Fomento Cítricola en el año Figura Numero de árboles muertos por el VTC Figura Acciones del proyecto Nacional de manejo integrado por el VTC Figura Productores beneficiarios, programados y reales por estado Figura Matriz de posicionamiento según la evaluación global del Programa Nacional iv

11 Siglas APC Alianza para el Campo CADER Centro de Apoyo al Desarrollo Rural CTFE Comité Técnico del Fideicomiso Estatal DDR Distrito de Desarrollo Rural DGA Dirección General de Agricultura DS Delegación estatal de la SAGARPA GE Gobierno del Estado JDDR Jefatura del Distrito de Desarrollo Rural OP Organización de productores PADER Programa de Apoyos al Desarrollo Rural PEAT Programa Elemental de Asistencia Técnica para apoyar los Sistemas de Producción Agrícola SAG Subsecretaría de Agricultura y Ganadería SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación SEE Subcomité Estatal de Evaluación SNICS Sistema Nacional de Inspección y Certificación de Semillas UAN Unidad de Apoyo Nacional VTC Virus de Tristeza de los Cítricos CONAFRUT Comisión Nacional de Fruticultura. BANRURAL Banco Nacional de Crédito Rural CEA Consejo Estatal Agropecuario FIRA Fideicomisos Instituidos en relación a al Agricultura INIFAP Instituto Nacional de Investigaciones Forestales Agrícolas y Pecuarias CTFE Comité Técnico del Fideicomiso Estatal ABYP Asociación de beneficiarios y productores CES Comité de Evaluación y Seguimiento DGPOP Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto EEE Entidad Evaluadora Estatal PCE Programa de Capacitación y Extensión PPS Proveedores y prestadores de servicios UA Unidad de Apoyo UAC Unidad de Apoyo Central UAN Unidad de Apoyo Nacional SHCP Secretaria de Hacienda y Crédito Público FAO Organización de las Naciones Unidas para la Industria y la Alimentación PROCAMPO Programa de Apoyo Directo al Campo Nacional v

12 Resumen ejecutivo Indicadores básicos de la evaluación Temas Indicadores Valor Total Aportación federal Aportación estatal Presupuesto ejercido Aportación de los productores 9 (miles de pesos) Productos financieros 0 Personas físicas 2 Número de beneficiarios Personas morales 0 Apoyos otorgados Producción de plantas en vivero 437,955 Operación del Programa Índice de valoración del Programa (%) 0.83* % de beneficiarios que cambiaron orientación productiva 0 % de beneficiarios que probaron una nueva tecnología 0 % de beneficiarios que ampliaron su capacidad productiva 0 % de beneficiarios que requieren asistencia técnica o capacitación 100* % de beneficiarios que están dispuestos a pagar por los servicios 0 de asistencia técnica o capacitación % de beneficiarios no enfrentaron dificultades para establecer o 0 Resultados e impactos adaptar las plantas recibidas al sistema de producción productivos y % de beneficiarios que plantaron con oportunidad las plantas 0 socioeconómicos % de beneficiarios que consideró bueno el desarrollo de las plantas 0 % de arraigo de las plantas recibidas 0 Firma del Anexo Técnico Abril del 200 Radicación de recursos estatales Mayo a Sep 2000 Radicación de recursos federales Mayo-Agosto2000 Fechas Cierre del Programa Abril º Fuente: Evaluaciones de los Estados de Tamaulipas, Quintana Roo y Veracruz con base en información oficial del Programa, cuestionario aplicado a beneficiarios 2000 y entrevista aplicada a funcionarios, líderes de organizaciones de productores y proveedores. * Solo Tamaulipas º Solo Veracruz México está posicionado en el quinto lugar de producción de cítricos a nivel mundial, antecedido por Brasil, Estados Unidos, China y España. La citricultura en nuestro país, representa una de las actividades económicas más importantes, ésta es desarrollada en 28 estados de la republica, en 484 mil hectáreas y con una producción de 3.35 millones de toneladas. Las especies de cítricos que revisten mayor importancia son la naranja y el limón, los que participan en la producción de cítricos, que representan el % y % respectivamente. De esta actividad se estima dependen mas de 90,000 familias Mexicanas. La actividad citrícola se encuentra desarrollada en una amplia diversidad de climas y suelos, con diferentes tipos de tecnologías, desde las más bajas en el estado de Veracruz, Nacional 1

13 hasta la mas intensivas en Tamaulipas. En la mayor parte de las regiones citrícolas se tienen explotaciones bajo temporal, aunque en estados como Tamaulipas mas del 90 % de la producción de cítricos se encuentran con riego. La citricultura enfrenta una amplia problemática, en sus procesos de producción, en los esquemas de comercialización, en los procesos de industrialización y en los servicios que sobre la actividad se otorgan, sobre todo los de asistencia técnica, capacitación e investigación. Los apoyos que otorga el programa han estado circunscritos a la producción y dotación de planta certificada libre de virus y tolerante al Virus de la Tristeza de los Cítricos (VTC). Se estima que el Virus de la Tristeza de los Cítricos ha causado la muerte de mas de 116 millones de árboles a nivel mundial, principalmente en Sudamérica, Europa y Estados Unidos de Norteamérica. En nuestro país, entre 1983 y el año 2001, se han detectado 850 muestras positivas al VTC, en los estados de Tamaulipas, Nuevo León, Veracruz, Yucatán, Quintana Roo, Campeche, Morelos, Michoacán, Colima y Baja California, en Tamaulipas la variante detectada fue severa, en Nuevo León moderada y en el resto leve. El VTC posee una gran cantidad de variantes o razas, las cuales pueden provocar una diversidad de síntomas, e influenciarse por las condiciones ambientales, hospederos, aislamientos, tipo de vector o la combinación de ellas, pero en términos generales, la sintomatología de las plantas infectadas puede ser el amarillamiento de planta, picado de tallo (en toronja y naranjo dulce), muerte descendente (limón) y Declinación (Naranjo agrio), el patrón de naranjo agrio es altamente susceptible a la enfermedad. En México el % de las plantaciones de cítricos establecidas, se encuentran injertadas con el patrón de naranjo agrio, por lo que la incidencia de la enfermedad del VTC, que ya se encuentra presente en el país, ocasionaría una devastación en la citricultura nacional. La importancia que tiene el programa, radica en la protección ante el VTC, de una de las actividades agrícolas más importantes del país, apoyando la renovación o sustitución de árboles injertados sobre patrones susceptibles por tolerantes al VTC. De los 28 estados que producen cítricos, solo 12 han operado el Programa de manera incontinua y desproporcionada, en el año 2000 solo operaron 6 Estados: Tamaulipas, Quintana Roo, Veracruz, Yucatán, Oaxaca y Tabasco. El presente informe reporta una evaluación de tipo formativo, ya que no existen impactos alcanzados por el programa, debido al escaso grado de desarrollo que presenta. Las principales fuentes de información para la elaboración del informe además de la revisión bibliográfica realizada, la constituyeron las evaluaciones estatales del Programa en Tamaulipas, Quintana Roo y Veracruz. Los principales hallazgos encontrados en la evaluación realizada fueron los siguientes: Nacional 2

14 - De los 6 componentes programados, 4 solo se apoyaron en Veracruz, los componentes relativos a producción de planta certificada libre de virus y tolerantes al VTC y la asistencia técnica especializada fueron los que se aplicaron en los seis estados, señalando que estos no han sido otorgados a los productores ya que se encuentran en proceso de producción de planta en vivero. - De 27 solicitudes recibidas en tres Estados, solo 25 fueron autorizadas y 2 fueron ejercidas. - De 839 beneficiarios programados para el año 2000, solo se han apoyado a 2, y de una superficie de 1,460 hectáreas sólo se han establecido 4. - El presupuesto programado para el 2000 en los tres estados, asciende a un total de 3.9 millones de pesos, de los cuales se han ejercido el %; este presupuesto ha sido aplicado para la producción de planta en vivero. - Ha sido escasa la vinculación del Programa de Fomento Citrícola con otros programas estatales; vinculándose de manera esporádica con programas de la Alianza para el Campo, con el programa de Sanidad Vegetal y con el sistema SINDER a través del Programa de Capacitación y Extensión y de los técnicos PEAT. - Los principales factores exógenos que han afectado al Programa son: problemas de planeación originados por no contar con diagnósticos de la actividad o del sector; no contar con calendario programático del desarrollo de las actividades del Programa; la inexistencia del volumen de planta con las características requeridas por el programa; tardía radicación de los recursos Estatales y Federales; falta de disponibilidad de pago para contratar la producción de planta e incumplimiento del contrato, en la fecha de entrega de planta, por parte del proveedor. - La planeación del programa presenta deficiencias por no contar con los diagnósticos de la actividad, por no tener calendarizadas las actividades a desarrollar y la indefinición de regiones y beneficiarios prioritarios. - Es poca la importancia que se le da al programa en los estados, ello se deriva de observar la deficiente difusión que se ha realizado, las pocas solicitudes recibidas, el escaso seguimiento desarrollado, la no utilización de las evaluaciones anteriores del programa como elementos de mejora, el escaso cumplimiento de las metas físicas planteadas (0.27 %). - Las principales debilidades del programa la constituyen la basta y compleja problemática de la actividad citrícola; falta de difusión del Programa; el poco presupuesto programado y por tanto la poca superficie apoyada; la falta de organización entre los productores; la falta de plantas con las características requeridas y la dependencia de semillas y material vegetativo del extranjero, todo ello como reflejo de la ausencia de una estrategia definida para fortalecer la actividad Citrícola de manera integral. - Las principales fortalezas del Programa la constituyen el que ha logrado la movilización y participación gubernamental, de productores y de los sectores relacionados con la actividad; uso y diversificación de nuevas especies; promueve la organización de productores; desarrolla proveedores con viveros certificados en la producción de plantas libre de virus y tolerantes al VTC aunque es necesario emitir reglas claras de su participación en el programa; ha inducido la utilización de Nacional 3

15 material tolerante al VTC; ha motivado la creación de guías técnicas y a motivado la reorientación de las estrategias de investigación y generación de tecnologías para la citricultura nacional. La evaluación del Programa de Fomento Citrícola da como resultado global que a la fecha del presente informe, no se han presentado los impactos esperados por el Programa. A manera de conclusión general es posible considerar que el Programa de Fomento Citrícola se ha caracterizado por tener un pobre desarrollo, involucrando a muy pocos estados del total de productores citrícolas, presentando problemas en su planeación, difusión y operación, por lo que los impactos obtenidos en el mismo son en extremo pobres. Los resultados esperados, no responden a las expectativas planteadas en su diseño. Los actores involucrados han tenido poco compromiso con el programa, al operarlo en mas de dos años con las mismas deficiencias. Los recursos económicos derramados a través del Programa, han sido muy escasos, adicionando a esto que los mismos han sido radicados con retrasos considerables. En función del desarrollo del Programa, de los hallazgos encontrados e impactos determinados en su evaluación, se derivan las siguientes recomendaciones: Es necesario que se cambie al tipo de evaluación formativa contratada para el programa, ya que por las características de evolución del Programa no es posible efectuar una evaluación de impactos por dos razones básicas: la primera por la inexistencia de plantas requeridas por el Programa, que tardan un periodo de 1.5 años para ser producidas y la segunda por el periodo de inicio y madurez de producción de los árboles, que considerando las diferentes especies de cítricos, son entre 3 y 4 años el primero y entre 8 y 12 años el segundo. La evaluación de impactos podría ser desarrollada cada tres o cuatro años, de acuerdo a los resultados esperados por el Programa. Se recomienda centralizar la evaluación del Programa en una evaluación nacional, que involucre trabajo de campo en los diferentes estados que participen en el programa. Es necesario crear las herramientas básicas de planeación para el programa de fomento citrícola, realizando al menos el inventario de las especies, superficies cultivadas y los productores dedicados a la actividad y un diagnostico en el que se obtenga información precisa sobre los problemas que enfrenta la citricultura nacional, ampliando los componentes a ser apoyados en los procesos productivos, los sistemas de comercialización, la infraestructura agroindustrial y sobre todo, reforzar los componentes de investigación, capacitación y asistencia técnica Es necesario desarrollar la planeación macro del programa, por parte de la federación, de los estados y regiones prioritarias a ser atendidas por el Programa, incrementando sustancialmente los recursos destinados al programa. En el caso de los apoyos para plantas certificadas y tolerantes al VTC, los recursos financieros deberán de ser cuando menos Nacional 4

16 proporcional al 10 % de los requerimientos totales, de la superficie que se plantee beneficiar por el Programa. Desarrollar un esquema de seguimiento mínimo, preferentemente centralizado, en donde se involucren las principales actividades a supervisar por etapa, desarrollando los formatos y esquemas básicos, en los que se deberán de visualizar las actividades y la responsabilidad de los actores operadores del programa. Con fines de apoyar los logros del programa, es necesario involucrar a los gobiernos municipales en el proceso de planeación, coordinación y seguimiento de programa, así como en las participaciones económicas. Reorientar los criterios de elegibilidad del programa, hacia los grupos de productores citrícolas con menos recursos económicos que presenten las condiciones edafo-climáticas con potencial productivo y con la infraestructura básica que permita el optimo desarrollo de los cultivos y que por sus características productivas representan un factor de riesgo para el desarrollo de la actividad. Es necesario fortalecer al programa, mediante la creación de vínculos claros y precisos con otros programas de la Alianza para el Campo, de Programas gubernamentales y con otros apoyos otorgados por instituciones que inciden en el sector agropecuario, que permita a la vez un incremento de los recursos derramados, incremento en la supervisión y seguimiento del programa, así como una mayor penetración en el sector citrícola nacional. Desarrollar esquemas de información confiable y centralizada fidedigna por parte de la SAGARPA, que permita valorar y planear acciones correctivas del programa. Desarrollar una campaña de difusión y promoción permanente del programa, tratando de penetrar en todo el sector citrícola nacional Nacional 5

17 Capítulo 1 Introducción Dentro del marco de la Alianza para el Campo se estructura el Programa de Fomento Citrícola en 1996, fundamentado en la protección de la superficie cultivada con Cítricos en el territorio Nacional, ante la entrada del pulgón café de los cítricos (Toxoptera citricida) por la frontera sur de nuestro país, principal vector del virus de la tristeza de los cítricos. El presente informe considera los estudios de evaluación estatal del Programa de Fomento Citrícola de tres entidades: Tamaulipas, Veracruz y Quintana Roo, por lo que además de las consideraciones generales que se planteen del Programa, derivadas de la consulta de las instancias federales y de la revisión de documentos efectuada. La descripción y el análisis de los apartados se desprenderán principalmente de la información vertida en estos tres informes. 1.1 Fundamentos de la evaluación Los resultados obtenidos en los tres Estados donde se llevó a cabo la evaluación del Programa de Fomento Citrícola han sido muy escasos, considerando que solo en el Estado de Tamaulipas se ubicaron a dos productores beneficiados, por tal razón la evaluación de impactos queda muy limitada para ser realizada. En el presente informe se reportará la evaluación de tipo formativa para el Programa, destacando la evaluación de las acciones desarrolladas, el desempeño del Programa y sus limitantes y fortalezas, dejando a manera de tendencia en algunos apartados, lo relativo a los impactos del Programa. Los resultados que se derivan del presente informe esperan ser de utilidad como consulta, análisis y discusión, para la toma de decisiones del Programa de Fomento Citrícola u otros que tengan afinidad con el mismo. La audiencia para el presente informe, será la relacionada con el diseño y operación del Programa, así como aquella que sea objeto del beneficio de los apoyos otorgados, o bien a la sociedad en general, aportadora en sí de los recursos económicos necesarios para la ejecución de los Programas de la Alianza para el Campo en general, por lo que podemos mencionar, que los destinatarios finales de la presente evaluación podríamos clasificarlos en tres grandes grupos: el primero, serían las instancias del gobierno Federal encargadas de estructurar, regular, coordinar, ejecutar y darle seguimiento al Programa en el ámbito nacional; el segundo, estaría constituido por las instancias del Gobierno del Estado, instancias con las mismas atribuciones que las del grupo antes mencionado en el contexto estatal y finalmente el grupo de otras instancias, en donde se agruparían principalmente las presidencias municipales, centros de enseñanzaeducación-servicios, beneficiarios actuales y potenciales y público en general (Cuadro ). Nacional 6

18 Cuadro Audiencia de la evaluación: Audiencia de la evaluación I. Instancias del gobierno federal: Ejecutivo Federal. Legislativo Federal. Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. Subsecretaría de Agricultura de la SAGARPA Oficialía Mayor de la SAGARPA. Dirección General de fomento a la Agricultura de la SAGARPA. Dirección de Frutales y Hortalizas de la SAGARPA. Dirección General de Sanidad Vegetal de la SAGARPA. Dirección General de Planeación y Organización Presupuestal de la SAGARPA. Coordinación de Delegaciones de la SAGARPA. Delegaciones estatales de la SAGARPA. Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP). II. Instancias del Gobierno Estatal: Ejecutivo Estatal. Legislativo Estatal. Secretarías de Desarrollo Rural o de Fomento Agropecuario. Direcciones Generales de las Secretarías de Desarrollo Rural. Fundaciones Produce. Distritos de Desarrollo Rural. Fideicomisos Instituidos. Comités de Sanidad Vegetal. III. Otros: Las Presidencias Municipales. Las Direcciones de Fomento Agropecuario Municipal. Centros de Enseñanza, Investigación y Servicios. Beneficiarios del Programa y Productores en General. Público en General. Fuente: Universidad Autónoma Chapingo, con base al desarrollo obtenido en la elaboración del presente informe. Cabe resaltar que aún cuando la estructura municipal, el cabildo y las direcciones de fomento agropecuario municipal, no han desarrollado papel alguno en la instrumentación y ejecución del Programa, bien valdría la pena meditar en un sentido crítico, sobre la fundamentación desarrollada para la descentralización o federalización de las instancias de la SAGARPA, en la búsqueda de agilizar y optimizar los alcances de los Programas de la Alianza para el Campo, con ello se podría recomendar la incorporación de los municipios, con la finalidad de poder mejorar la dinámica del Programa y asegurar que los apoyos Nacional 7

19 programados sean los realmente necesitados por los productores y sobre todo mejorar el control y seguimiento del Programa. Como anteriormente se mencionó, este informe considera los resultados arrojados en tres Estados de la República: Tamaulipas, Veracruz y Quintana Roo, por lo que es posible mencionar que el ámbito del Informe Nacional está enmarcado en esos tres Estados y en dos de las tres regiones determinadas a nivel nacional: Norte (Tamaulipas) y Sur (Veracruz y Quintana Roo). En términos generales podemos mencionar que el Programa de Fomento Citrícola ha estado enfocado a la prevención del VTC, por lo que su vinculación es estrecha con los Programas de Sanidad Vegetal desarrollados en los Estados (Cuadro 1-1-2) y con los planes de desarrollo estatal, principalmente en los aspectos de mejoramiento de las condiciones productivas, desarrollo del sector agropecuario y protección fitosanitaria si bien existe éste vínculo, cabe señalar que el programa no surge como una consecuencia directa de ellos ni de su articulación: Estado Tamaulipas Quintana Roo Veracruz Cuadro Vinculación del Programa de Fomento Cítricola Programa-Plan / Apartados Plan Estatal de Desarrollo: - Mejoramiento de las condiciones productivas. Plan Básico de Gobierno: - Diversificación productiva. - Desarrollo del Sector Agropecuario. - Protección fitosanitaria No Reportado Fuente: Documentos finales de las Evaluaciones Estatales del Programa de Fomento Citrícola. 1.2 Objetivos de la evaluación estatal Los objetivos trazados en los términos de referencia para las evaluaciones desarrolladas del Programa, fueron los siguientes: - Conocer el desempeño del Programa. - Conocer el cumplimiento de sus objetivos. - Conocer el logro de sus metas. - Determinar la eficacia del Programa a nivel nacional en función de su operación estatal. - Estimar el impacto generado en términos de criterios claves e indicadores predefinidos. Debido a que el Programa se encuentra en marcha y no se tienen resultados, ya que a la fecha del presente informe solo se cuentan con dos beneficiados en el Estado de Tamaulipas, los alcances de los objetivos originalmente planteados para la evaluación del Programa son en términos generales escasos. Aunque de manera parcial, con el desarrollo Nacional 8

20 de las evaluaciones estatales del Programa de Fomento Citrícola, se alcanzaron los siguientes objetivos, mencionando las características particulares encontradas: - Conocer el desempeño del Programa: i. Contexto en el que operó el Programa. ii. Apego a la normatividad establecida, concertación y coordinación del Programa. iii. Evolución del Programa desde sus inicios. iv. Operación del Programa. v. Perfil de los beneficiarios. vi. Proponer alternativas de corrección y mejoramiento en la ejecución del Programa. vii. Factores exógenos que influyeron en el desarrollo del Programa. - Conocer el cumplimiento de sus objetivos: i. Cobertura del Programa. - Conocer el logro de sus metas: i. Percepciones y expectativas de Productores, Organizaciones, Funcionarios y Proveedores, sobre la operación y resultados del Programa ii. Avance en la producción de planta y el grado de protección que se logrará. - Estimar el impacto generado en términos de: i. Posibles Impactos productivos del Programa Fuentes y métodos de análisis de la información Las fuentes de información para la realización del presente informe fueron de origen documental y entrevistas. Los documentos base para la elaboración del informe nacional fueron el informe nacional del Programa de Fomento Citrícola de 1999, los tres estudios de evaluación 2000 del Programa de Fomento Citrícola de los Estados de Tamaulipas, Quintana Roo y Veracruz, y las bases de datos de Funcionarios que estuvieron a cargo de la ejecución del Programa y de los Proveedores del Programa en el año 2000, otra fuente de información constituyó la revisión de los siguientes documentos: - Reglas de operación de la Alianza para el Campo Términos de referencia del Programa de Fomento Citrícola Información estadística del Programa de Fomento Citrícola, proporcionada por la Dirección de Frutales y Hortalizas de la SAGARPA. - Documentos base de la estructuración y operación del Programa de Fomento Citrícola proporcionada por la Dirección de Frutales y Hortalizas de la SAGARPA. - Proyecto sobre el manejo integrado del VTC, de la Dirección General de Sanidad Vegetal del la SAGARPA. - Información estadística de la Alianza para el Campo, proporcionada por la Coordinación de Delegaciones de la SAGARPA, del periodo Nacional 9

21 - Información del Centro de Estadística Agropecuaria de la SAGARPA, del periodo Diversos documentos bibliográficos, del Virus de la Tristeza de los Cítricos. Con la finalidad de ampliar la información sobre el Programa se realizaron dos entrevistas con funcionarios de la Dirección de Frutales y Hortalizas de la SAGARPA. Como fuente de información se consideraron las 31 entrevistas realizadas a los actores involucrados en la planeación y operación del Programa, información plasmada en las base de datos de no beneficiarios reportada para el Programa (Cuadro 1-3-1) Cuadro Participantes considerados en la base de datos de las evaluaciones estatales. Quintana Roo Tamaulipas Veracruz Total Funcionarios Proveedores Organizaciones Técnicos Total Fuente: Datos obtenidos de la base de datos 2000, de las evaluaciones estatales de Quintana Roo, Tamaulipas y Veracruz. Cabe señalar que para la elaboración del presente informe no se contó con el diagnóstico sectorial y el inventario citrícola, documentos base para efectuar una adecuada planeación del Programa, pues no se cuenta con ellos. De acuerdo a la revisión efectuada a los informes de evaluación estatales, se pudo identificar que no se cuenta con diagnósticos sectoriales o inventarios citrícolas desarrollados en los Estados. Los métodos de análisis utilizados para la elaboración del presente informe, fueron la revisión de información documental y directa a través de las entrevistas, sistematización, su procesamiento, interpretación y análisis de la misma. El periodo en que se desarrolló el presente trabajo, considerando todas las etapas operativas, fue el comprendido entre el mes de Febrero y Septiembre del año 2001 (Cuadro 1-3-2). Realizándose las siguientes actividades: Cuadro Cronograma de actividades de la evaluación del Programa Periodo Actividad Febrero-Marzo del 2001 Fase pre-operativa de las Evaluaciones estatales. Abril-Junio del 2001 Evaluaciones Estatales Junio-Julio del 2001 Revisión y Calificación de las Evaluaciones Estatales. Agosto-Septiembre del 2001 Elaboración del Informe Nacional. Septiembre del 2001 Presentación del Informe Nacional. Fuente: Universidad Autónoma Chapingo, con base en la información obtenida en el desarrollo del presente informe. Nacional 10

22 Capítulo 2 Contexto estatal en el que se instrumentó el Programa Contexto del Programa En nuestro país la actividad citrícola es de gran relevancia, ya que 502,554 hectáreas son destinadas a su cultivo en 28 estados de la República, con aproximadamente 150 millones de árboles, los cuales generan una producción de 6.5 millones de toneladas, con un valor aproximado de 7,100 millones de pesos. La actividad citrícola presenta una gran problemática, compleja y variada, determinada principalmente por dos elementos visibles, los bajos rendimientos unitarios y el bajo precio de sus productos, ello es generado por diversas situaciones entre las que destacan; para el primero, la falta de recursos financieros, de asistencia técnica, capacitación, investigación, infraestructura comercial e infraestructura agroindustrial y el segundo, debido fundamentalmente a la sobre oferta en el mercado mundial y la baja del consumo a nivel internacional. Es por ello que un Programa de Fomento Citrícola debería de considerar, además de los apoyos tendientes a renovar o establecer plantaciones de cítricos con material certificado libre de virus y tolerante al VTC, apoyos adicionales que permitan darle mayor certidumbre a los productores que se dedican a esta actividad. El Programa plantea la necesidad de proteger las plantaciones de cítricos a fin de mantener al menos los niveles de productividad actuales, considerando el riesgo inminente que representa para las plantaciones la presencia del Virus de la Tristeza de los Cítricos (VTC) El Programa de Fomento Citrícola se ha desarrollado en Estados que presentan características muy variadas, ya que esta actividad se lleva a cabo en climas de trópico húmedo como Veracruz y Colima, así como en el trópico seco o regiones áridas de Yucatán y Tamaulipas, considerando que en estas regiones se desarrolla su cultivo con bajos niveles tecnológicos, por ejemplo en Veracruz, Yucatán y Oaxaca, así como Estados en donde se practica una explotación intensiva de los mismos, Tamaulipas y San Luis Potosí entre ellos. El Programa de Fomento Citrícola es un Programa nacional, que considera la posibilidad de impactar la totalidad de la superficie cultivada con cítricos, sin embargo, aún cuando existen 28 Estados en donde se cultivan los cítricos, el Programa solo se ha implementado en 12, la participación de las entidades ha sido muy irregular, destacándose las entidades de Baja California, Guerrero, Michoacán y San Luis Potosí (Cuadro 2-1-1). Nacional 11

23 Cuadro Participación Estatal en el Programa de Fomento Citrícola. Estado Baja California X Colima X X Guerrero X (*) Michoacán X Oaxaca X Quintana Roo X X X San Luis Potosí X (**) X Tabasco X (***) Tamaulipas X X Veracruz X X X Yucatán X X X X Fuente: Informe Nacional del Programa de Fomento Citrícola 1999, Información propia y Programa de Fomento citrícola SAGARPA. Notas: (*) Solo apoyos Federales (**) Transfirió sus recursos (***) Solo apoyos Estatales Existen Estados que por su importancia en cuanto a superficie y producción de cítricos, deberían de tener considerado dentro de sus prioridades el participar activamente en este Programa, tal es el caso de Nuevo León, Puebla y Sonora. Importancia de la actividad en el país: A nivel mundial se producen más de 90,000, de toneladas de cítricos (Cuadro 2-1-3), ocho países concentran casi el 70% de la producción, entre los que destacan Brasil, Estados Unidos y China (Gráfico 2-1-1). México ocupa el quinto lugar a nivel mundial, con una producción de 5,355, de toneladas. Figura Principales países productores de Cítricos Italia 5% Egipto 4% Argentina 4% Brasil 31% México 7% España 9% China 17% Estados Unidos 23% Fuente: Situación de la citricultura en México-SAGARPA, Mayo del 2001 Nacional 12

24 Dentro de las especies de cítricos la más importante a nivel mundial es la naranja, seguida por las mandarinas y tangerinas, para proseguir con los limones y limas y finalmente las toronjas y pomelos (Cuadro 2-1-3). Cuadro Principales países productores de Cítricos Variedad Tangerina y Limones y Toronjas y País Naranja Mandarina Limas Pomelos Total Brasil 17, , Estados Unidos 11, , , China 3, , , España 2, , , México 3, , , Italia 1, , Otros 19, , , , , Total 59, , , , , Fuente: Situación de la citricultura en México-SAGARPA, Mayo del 2001 De los cítricos producidos a nivel mundial, aproximadamente el 10% se comercializa en los mercados internacionales, entre los países exportadores destacan España y Estados Unidos con el 57.27% y 6.91 % de su producción respectivamente (Cuadro 2-1-4). Cuadro Principales países Exportadores e Importadores de Cítricos Países Exportadores Países Importadores Volumen Volumen País (miles ton.) País (miles ton.) España 3, Alemania 1, Estados Unidos 1, Francia Sudáfrica Holanda Marruecos Reino Unido Turquía Federación Rusa Argentina Japón Otros 3, Bel-Lux Total 9, Otros 3, Total 8, Fuente: Situación de la citricultura en México-SAGARPA, Mayo del 2001 Entre los países que más importaciones realizan de cítricos, destacan los de la comunidad económica Europea, principalmente Alemania, Francia, Holanda e Inglaterra. El comercio internacional de cítricos en México, se conforma con exportaciones de 281,484, toneladas con valor de 92,037, de dólares americanos, representando Nacional 13

25 el limón (principalmente el Persa), más del % de este rubro, y una importación de 32,491, de toneladas, en más del 60.00% de naranjas, con un valor de 7,010, de dólares, lo que representa una balanza comercial positiva, superior a los millones de dólares. De esto se desprende la importancia económica de la citricultura como una de las actividades más importantes en la generación de divisas (Cuadro 2-1-5). Cuadro Balanza comercial de Cítricos en fresco para 1999 Exportación Importación Valor Volumen Valor Volumen Variedad (US X 1000) (miles deton.) Variedad (US X 1000) (miles de Ton.) Limones 69, , Naranja 5, , Naranja 19, , Toron. Y Pom , Mand. Y Tang. 1, , Limones , Toron. Y Pom 1, , Mand. Y Tang Otros Otros Total 92, , Total 7, , Fuente: Situación de la citricultura en México-SAGARPA, Mayo del 2001 Se estima que de la actividad citrícola dependen más de 90,000 familias Mexicanas, desarrollando su actividad en más de 484 mil hectáreas sembradas con cítricos. Existen 28 Estados donde se producen cítricos, de los cuales los de mayor importancia son: Veracruz, San Luis Potosí, Colima, Michoacán, Tamaulipas, Nuevo León, Tabasco, Yucatán, Oaxaca y Puebla y Sonora, en los que se concentra el % de la superficie establecida y el % de la producción nacional de cítricos. Los estados de Michoacán, Morelos; Yucatán, Aguascalientes y Campeche sobresalen por contar con un crecimiento promedio anual, en el periodo , muy significativo; Campeche es el caso mas notable, con un % de incremento promedio anual en la superficie y un % en el volumen de la cosecha lograda. Figura Principales Estados con mayor tasa de crecimiento promedio anual. Superficie Rendimento Michoacán Morelos Yucatán Aguascalientes Campeche Michoacán Morelos Yucatán Aguascalientes Campeche Fuente: Anuario estadístico, C.E.A.-SAGARPA Nacional 14

26 La especie que reviste mayor importancia es la naranja con el % de la superficie y el % de la producción, seguida por el Limón Mexicano, Limón Persa, Mandarina, Tangerina y Lima respectivamente (Grafica 2-1-4). Figura Proporción de los cítricos producidos en México Producción Superficie Limón Persa 3.77% Limón Mexicano 15.30% Mandarina 2.24% Tangerina 0.33% Naranja 78.05% Lima 0.31% Limón Persa 5.22% Limón Mexicano 20.59% Mandarina 2.81% Tangerina 2.21% Lima 0.38% Naranja 68.79% Fuente: proyecto sobre el manejo integrado del VTC en México, Dirección General de Sanidad Vegetal-SAGARPA. La característica general que presentan los cítricos en nuestro país, a excepción del limón mexicano que es plantado de pie franco, es el de encontrarse injertados sobre el patrón de naranjo agrio en más de % de los casos, Tanto el limón Mexicano de pie franco como el patrón agrio (Citrus Aurantuin) son altamente sensibles al ataque del Virus de la Tristeza de los Cítricos. Situación general de la producción y comercialización de cítricos. En México existe una amplia diversidad de situaciones bajo las cuales se desarrolla la citricultura, por lo que para abordar el tema de la producción y comercialización de cítricos, es necesario enmarcar la actividad por regiones productoras, considerando desde los aspectos naturales de las mismas hasta la infraestructura y las condiciones socioeconómicas de los productores involucrados. Ubicando seis regiones a nivel nacional, la producción de cítricos se caracteriza por los siguientes aspectos: Región Noreste y Noroeste: Corresponde a trópicos secos, zonas áridas o semi-áridas, en donde se practica la tecnología desarrollada y alta productividad. Región Golfo y Peninsular: Esta es comprendida principalmente por selvas tropicales sustituidas por plantaciones de cítricos, presentando una alta incidencia de plagas y enfermedades fungosas, de mediana a baja productividad, exceptuando algunas zonas de la parte norte de Veracruz (Álamo y Tuxpam), fruta de baja calidad. Los rendimientos bajos debido a los paquetes tecnológicos empleados en sus procesos de producción. Región centro: Es comprendida por regiones de trópicos secos y semi-áridas, caracterizada por bajos paquetes tecnológicos, baja productividad y calidad de fruto. Nacional 15

27 Región Pacífico: Esta región es la mayor productora de Limas (Limas y Limón Mexicano), está comprendida en zonas del Trópico húmedo y seco, se caracteriza por presentar bajos rendimientos y frutos de mediana y baja calidad, existe una alta incidencia de plagas y enfermedades fungosas, los paquetes tecnológicos empleados son de mediano a bajo nivel. En cuanto a la comercialización de cítricos, es conveniente señalar que ésta es realizada a través de un gran número de intermediarios, lo que reduce considerablemente la ganancia para el productor. Aunque no existe un estudio conocido al respecto, probablemente el esquema general para la comercialización de cítricos sea en el que actúan al menos cinco agentes principales: - El productor como aportante inicial del producto cítrico. - Los intermediarios locales. - Los Empacadores. - Los industriales, y - El consumidor final El proceso actual de la comercialización de los cítricos es el siguiente: Figura Esquema general de comercialización de cítricos en México. Productor Intermediario Local Industria Empacador Industria Empacadora Procesamiento Industrial Jugos Extractos Industria Bodegas: Entre otros Edos. de la Republica: - Guadalajara. - Monterrey - Cd. De México Conservas Consumidor Final Mercados establecidos Mercados sobre ruedas Cadenas autoservicio Fuente: Elaboración propia, Universidad Autónoma Chapingo Nacional 16

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