Modificación de la Ley de Responsabilidad Medioambiental

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1 LEY 11/2014, DE 3 DE JULIO, POR LA QUE SE MODIFICA LA LEY 26/2007, DE 23 DE OCTUBRE, DE RESPONSABILIDAD MEDIOAMBIENTAL Boletín Oficial del Estado, de 4 de julio de 2014 Modificación de la Ley de Responsabilidad Medioambiental María Jesús Escudero Andrés Servicio de Información Legislativa y Documental I. INTRODUCCIÓN El 24 de octubre del año 2007, se publicó en el BOE la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental (en adelante LRM) que, transponiendo a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales (en adelante, Directiva 2004/35/CE), vino a establecer, según la exposición de motivos de la propia Ley, un régimen administrativo de responsabilidad ambiental de carácter objetivo e ilimitado, basado en los principios de prevención y de quien contamina paga. La responsabilidad medioambiental tiene, por un lado, carácter objetivo al imponer a los operadores medidas de actuación para proteger los recursos naturales, al margen de cualquier culpa, dolo o negligencia que haya podido existir en su comportamiento y por otro, es ilimitada, pues el contenido de la obligación de reparación o, en su caso, de prevención que asume la empresa responsable, consiste en devolver los recursos naturales dañados a su estado natural, con independencia de cuál sea la cuantía económica a la que ascienda dicha reparación. Pues bien, con el objetivo de reforzar los aspectos preventivos de la LRM, y simplificar y mejorar ciertos aspectos de su aplicación, el pasado 5 de julio entró en vigor la Ley 11/2014, de 3 de julio (en adelante, Ley 11/2014) que lleva a cabo una reforma parcial del régimen jurídico de la responsabilidad por daños ambientales. II. GARANTÍAS FINANCIERAS Las modificaciones más numerosas introducidas por la Ley 11/2014 en la LRM, son las que afectan a las garantías financieras, con el objeto de mejorar y aclarar distintos aspectos relacionados con la regulación de las mismas, a la vez que se simplifica su procedimiento de constitución. 1

2 A) Simplificación del procedimiento de constitución de la garantía financiera obligatoria. Para asegurar que las empresas disponen de los recursos económicos necesarios para hacer frente a sus obligaciones legales, la LRM les exige que cuenten con una garantía financiera con la que cubrir la responsabilidad medioambiental en la que puedan incurrir. En relación a la constitución de la garantía financiera obligatoria, se modifica la redacción del artículo 24, con el objeto de precisar el carácter voluntario de la misma para aquellos operadores cuyas actividades no estén incluidas en el anexo III de la LRM (únicos obligados), sin perjuicio de las exenciones previstas en el artículo 28 de la citada norma. Se pretende, con ello, fomentar la utilización de los análisis de riesgo medioambiental como herramienta de gestión del riesgo. Por otro lado, para dotar de mayor seguridad jurídica al sistema de responsabilidad medioambiental, y reducir las cargas administrativas en el proceso de constitución de la garantía financiera, se agiliza el procedimiento para la determinación de la misma. De esta forma, se traslada de la autoridad competente al operador, la obligación de fijar la cuantía mínima de la garantía financiera, según la intensidad y extensión del daño que la actividad de dicho operador pueda causar, que se establecerá a partir de un análisis de riesgos medioambientales de la actividad o de las tablas de baremos, que se realizarán de acuerdo a la metodología que reglamentariamente se establezca por el Gobierno. Además, se establece la obligación de los operadores de comunicar a la autoridad competente la constitución de la garantía financiera, la cual establecerá los correspondientes sistemas de control que le permitan comprobar el cumplimiento de dicha obligación. Se aclara también que la constitución por un operador de la garantía por la cobertura máxima, no le exime de su comunicación a la autoridad competente ni de la realización de un análisis de riesgos. Por último, con el fin de conseguir una homogeneidad en el contenido mínimo de las pólizas de seguros, se establece que el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, oída la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, podrá promulgar disposiciones por las que se regule el contenido mínimo y las limitaciones que serán admisibles, tales como sublímites, exclusiones o franquicias a cargo del titular de la actividad, de forma que se conjuguen adecuadamente el interés de las Administraciones Públicas en que los titulares de las actividades sometidas a la obligación cuenten con suficiente cobertura para todos los aspectos posibles de su responsabilidad 2

3 medioambiental, con la oferta de garantías disponible en cada momento en los mercados financieros. B) Exenciones de constitución de garantía financiera obligatoria. Desde la entrada en vigor de la LRM, el sistema de garantías financieras obligatorias ha ido posponiéndose para evitar los costes que ello supone a las empresas en la actual situación de crisis económica, ya que la exigencia de constituir garantía financiera a todos los operadores del anexo III de la Ley, sin más exenciones que las previstas en el artículo 28, supone una importante carga para los operadores económicos y las Administraciones Públicas. Por ello, el desarrollo reglamentario de la norma ha ido retrasando su aplicación práctica. El Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, introdujo la posibilidad de acotar el ámbito subjetivo de aplicación de las obligaciones de realizar un análisis de riesgos medioambientales y de constituir garantía financiera obligatoria. Para ello se llevó a cabo una modificación de la LRM introduciendo un nuevo supuesto de exención de la obligación de constituir garantía financiera, mediante la inclusión de un apartado d) en el artículo 28 de la misma, que remite al desarrollo por vía reglamentaria de los criterios y condiciones que permiten eximir a los operadores de la citada obligación. Pues bien, en este sentido, y en línea con la modificación introducida, la Ley 11/2014 ha añadido los criterios que servirán de base para determinar, por vía reglamentaria, esta exención atendiendo a su escaso potencial de generar daños medioambientales y bajo nivel de accidentalidad. En la actualidad, se está tramitando un proyecto de modificación del Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo parcial de la LRM, que prevé, entre otras materias, y en cumplimiento del artículo 28 d) de la LRM, una importante reducción de las actividades económicas que van a estar sujetas a la constitución obligatoria de la garantía. No obstante, hay que hacer especial hincapié en que esta norma en elaboración, se trata de un mero proyecto normativo, por lo que hasta su aprobación y publicación en el BOE, puede sufrir modificaciones en su contenido. C) Sujetos garantizados. Se amplían los sujetos garantizados por la garantía financiera, incluyendo, además de a los operadores de la actividad económica o profesional y a los subcontratistas y los profesionales que colaboren con dicho operador, a los 3

4 titulares de las instalaciones en las que se realice la actividad que pueda ocasionar los daños medioambientales. D) Vigencia de la garantía. Se sustituye la fecha de comienzo de la garantía financiera obligatoria, antes vinculada a la autorización administrativa, de manera que la misma deberá quedar constituida de modo que cubra todos los eventos causantes de daño ambiental que se inicien a partir de la fecha de efectividad de su exigencia fijada reglamentariamente. Además, se precisa que la misma debe estar vigente durante todo el periodo de actividad y hasta su cese efectivo. III. OTRAS MODIFICACIONES A) Definición de daño medioambiental. El artículo 38 de la Directiva 2013/30/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de junio de 2013, sobre la seguridad de las operaciones relativas al petróleo y al gas mar adentro, modificó la definición de los daños a las aguas incluida en la Directiva 2004/35/CE, para asegurar que la responsabilidad del operador se aplique a las aguas marinas. Pues bien, con el fin de realizar la transposición del citado artículo 38 al ordenamiento jurídico español, mediante la Ley 11/2014, se modifica la definición de daños a las aguas de la LRM, incluyendo los posibles daños que se puedan producir en el estado ecológico de las aguas marinas, en todo lo que no estuvieran previamente cubiertas por la Ley de Aguas. B) Ámbito de aplicación y distribución de competencias. Con el objeto de mejorar la transposición de la Directiva 2004/35/CE, la Ley 11/2014 suprime la disposición adicional décima de la LRM que regula la responsabilidad medioambiental de las obras públicas. Mediante esta disposición, las obras públicas de interés general, no estaban sujetas al régimen previsto en la LRM, cuando se hubiera seguido un procedimiento de evaluación de impacto ambiental y se hubieran cumplido las prescripciones establecidas en la declaración de impacto ambiental. En consecuencia, se incluye un nuevo apartado en el artículo 3 de la LRM, con el fin de precisar el ámbito de aplicación de la Ley a las obras públicas de interés general competencia de la Administración General del Estado, así como, si así lo determina la normativa autonómica, a las obras públicas de especial relevancia e interés equivalente cuya titularidad y competencia corresponda a las Comunidades Autónomas. De esta forma, la norma se aplicará: 4

5 a) A los daños causados a las especies y hábitats protegidos, a las aguas, al suelo y a la ribera del mar y de las rías, cuando hayan sido causados por las actividades enumeradas en el anexo III de la Ley, aunque no exista dolo, culpa o negligencia. b) A los daños causados a las especies y hábitats naturales protegidos por actividades distintas de las enumeradas en el citado anexo, siempre que haya habido culpa o negligencia por parte del operador. Finalmente, se reconoce la competencia de la Administración General del Estado, previa instrucción del correspondiente procedimiento de responsabilidad por daños al medio ambiente, para exigir la adopción de las medidas de prevención, evitación y reparación que procedan, cuando se trate de obras públicas de interés general de su competencia, aunque será preceptivo el informe del órgano autonómico competente si el daño afectara a recursos naturales cuya tutela recaiga en las Comunidades Autónomas. En los casos de obras públicas cuya titularidad y competencia corresponda a las Comunidades Autónomas, la tramitación y adopción de las citadas medidas corresponderá a los órganos que, en su caso, determine la legislación autonómica. C) Fomento de medidas de prevención. Con el fin de reforzar los aspectos preventivos de la LRM, así como minimizar y gestionar el riesgo medioambiental, se introduce un nuevo artículo en la Ley sobre la adopción, por las autoridades competentes, de medidas para incentivar la realización voluntaria de análisis de riesgos medioambientales, entre los operadores de actividades susceptibles de ocasionar daños medioambientales. D) Fondo de compensación de daños medioambientales. La LRM prevé en su artículo 33 la constitución del Fondo de compensación de daños ambientales administrado y gestionado por el Consorcio de Compensación de Seguros, con la finalidad de prolongar la cobertura de las pólizas de seguro contratadas por los operadores para garantizar su responsabilidad medioambiental. La Ley 11/2014 introduce una modificación en el citado artículo, suprimiendo la obligación del Fondo de atender las obligaciones que correspondan a los operadores que hayan suscrito una póliza de seguro y cuya entidad aseguradora hubiera sido declarada en concurso o, habiendo sido disuelta y encontrándose en situación de insolvencia, estuviese sujeta a un procedimiento de liquidación intervenida o ésta hubiera sido asumida por el propio Consorcio de Compensación de Seguros. Todo ello con el fin, según la exposición de motivos, de adaptar la regulación del Fondo a la situación actual de la normativa nacional sobre funciones de fondos de garantía de seguros obligatorios. 5

6 E) Procedimientos de exigencia de responsabilidad medioambiental. Por último, se modifican ciertos aspectos del capítulo VI sobre normas aplicables a los procedimientos de exigencia de responsabilidad medioambiental, con el objetivo de mejorar su tramitación. Ente otros, se aclara el sistema de iniciación de los procedimientos y se amplía de tres a seis meses el plazo máximo para resolver los mismos, ampliable hasta tres meses adicionales en casos científica y técnicamente complejos. No obstante, este plazo no tiene carácter de legislación básica, por lo que podría variar en las legislaciones autonómicas que regulen la materia. 6

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