OPTIMIZACION DE CADENAS DE TRÁMITES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COLOMBIANA, UNA TENDENCIA ACTUAL PARA LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO PROYECTO OPTICA

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1 OPTIMIZACION DE CADENAS DE TRÁMITES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COLOMBIANA, UNA TENDENCIA ACTUAL PARA LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO PROYECTO OPTICA Por Francisco Camargo S. Antecedentes La modernización de la Administración Pública es uno de los factores que está ayudando a mejorar la posición competitiva de las economías modernas que se sustentan en la información y en el conocimiento y a la vez sienta las bases para el progreso de las personas, de las empresas y de las sociedades en general; en este sentido, las nuevas tendencias económicas y sociales inciden fuertemente en la generación de una nueva gestión de la administración y los recursos públicos caracterizada por cuatro elementos fundamentales: La Administración Pública debe mejorar los niveles de eficiencia en la gestión y dar respuesta a las demandas de los ciudadanos que exigen más y mejores servicios. Se hace necesario dotar a los ciudadanos de un mayor nivel de decisión y de participación en la construcción de la política pública, la asignación de recursos, y el control de la gestión entre otros aspectos propios del control social. Surge cada vez más la necesidad de adelantar procesos de renovación de la Administración Pública, con una orientación de servicio al ciudadano y al empresario como ejes de acción de su cambio. El Estado no es una empresa pero se debe administrar con criterios gerenciales. En el contexto de lo que se conoció como la Nueva Gestión Pública se gestó La transformación del Estado que implica cambios en la manera como se concibe, gestiona y gerencia la administración pública. Pues después de muchos esfuerzos por cambiar la manera como se venía administrando lo público, una oleada de cambios que se gestó en el mundo a finales de los 90 y que se profundizó en la década que está terminado, llegó para modernizar el sector público, para proponer nuevos y renovados esquemas en el accionar público, fomentando estilos de gerencia pública hacia la gobernanza pública; con principios fundamentales en torno al reconocimiento de que el centro del Estado es el ciudadano, y ya no la entidad pública. Así como, que la transparencia, la gestión con excelencia, la calidad y la participación, no son características propias de algunos gobernantes de turno; son ahora principios innegociables del sector público, si se pretende ganar en gobernabilidad, confianza y competitividad, en un Estado único para su principal accionista: el ciudadano; que se reconoce, vive, convive en un Estado unificado y, moderno, al servicio de toda la sociedad. Ahora bien, como se sabe la tecnología ha impactado todos los sectores de la vida cotidiana, y la administración pública no es, ni debe ser la excepción. El Estado se ha transformado y lo seguirá haciendo. Hoy en día, resulta casi indiscutible considerar que el Estado cumple un papel fundamental en todo proceso de cambio de un país. Muchas veces debe liderar los procesos de cambio, transformándose en agente de cambio catalizador para el conjunto de la sociedad, del cual es necesario observar sus experiencias traducidas en éxitos, fracasos y lecciones aprendidas. En este contexto el Gobierno Nacional de Colombia en el año 2002 inició la puesta en marcha del Programa de Renovación de la Administración Pública-PRAP, coordinado por el Departamento Nacional de Planeación, definiendo como objetivo general del Programa el incremento de la

2 productividad de la gestión gubernamental, a partir del mejoramiento de la eficiencia, eficacia y transparencia de las entidades estatales. Los objetivos específicos planteados se agruparon en dos gran ejes, las reformas de tipo vertical y transversal. Las estrategias verticales definidas para rediseñar las entidades con el fin de aumentar la eficiencia y disminuir la presión fiscal, son las siguientes: i) Repensar el papel que debe cumplir el Estado en el sector. ii) Diseñar una estructura organizacional para la entidad cabeza de sector coherente con sus obligaciones redefinidas en función de la nueva concepción sectorial. iii) Diseñar una red institucional coherente con las funciones de carácter misional que el Estado deba ejercer en el sector y iv) Racionalizar la planta de personal y los demás factores generadores de gasto. Las acciones transversales pretendieron mejorar el funcionamiento del conjunto de la administración en áreas estratégicas y de alto impacto tales como: racionalización y automatización de trámites, contratación electrónica, empleo público, gobierno en línea, gestión de activos y, gestión por resultados. En relación con la estrategia antitrámites en junio de 2004 se aprobó el documento CONPES 3292 que en desarrollo del PRAP plantea el proyecto de racionalización y automatización de trámites cuyo objetivo es establecer un marco de política para las relaciones del gobierno con los ciudadanos y empresarios sean más transparentes, directas y eficientes, utilizando estrategias de simplificación, normalización y automatización de trámites. Posteriormente se expidió la Ley 962 de julio de 2005, que busca fortalecer las relaciones entre los ciudadanos, empresarios, servidores públicos y el Estado, contribuyendo al mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos y la competitividad del sector productivo, a través de una Administración Pública eficiente, eficaz y transparente. En términos generales, en un principio la simplificación y automatización de trámites se abordó sin tener una visión sistémica, sinérgica y sobretodo estratégica de la Administración Pública. Pues prevaleció el modelo según el cual cada Entidad Pública simplificaba, racionalizaba o automatizaba los trámites que le corresponden sin examinar integralmente la interrelación del trámite con otras cadenas de trámites de otras Entidades. Con el propósito de resolver la anterior dificultad; simplificar los flujos de información entre la administración pública, los empresarios y/o ciudadanos de modo que los trámites electrónicos generen un beneficio superior al que recibirían los ciudadanos y/o empresas al desarrollar el mismo trámite en forma física, es preciso rediseñar los procesos y la operación de la gestión pública; modelando los flujos de información, la solicitud de documentación y la tramitación como tal, bajo la perspectiva de cadenas de trámites. Lo anterior implica la existencia de una estrategia general de optimización de cadenas de trámites, en lugar de realizar esfuerzos desarticulados e individuales; ahora, si bien el país inició en el año 2005 con esta estrategia, solo hasta el año 2008 se reenfoco hacia la definición y construcción de un mapa general de cadenas de trámites de tal suerte que cada cadena optimizada aporte a la solución de otra u otras cadenas o a otros trámites del Estado desde una perspectiva sistémica y ya no solo de forma estacional y unidireccional. Visto así la transformación del Estado implica cambios en la manera como se concibe, organiza, articula gestiona y gerencia la administración pública.

3 La Optimización de Cadenas Trámites Teniendo en cuenta lo anterior, en el marco del Programa de Renovación de la Administración Pública (PRAP) el programa Agenda de Conectividad del Ministerio de Comunicaciones como líder de la Estrategia de Gobierno en Línea, en cooperación en el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Alta Consejería para la Competitividad y la Regiones, vienen desarrollando un Proyecto de Optimización de Cadenas de Trámites llamado OPTICA- cuya finalidad es la optimización y automatización de cadenas de trámites, en procura de una Administración Pública moderna y racional, cuya eje central sean las necesidades, expectativas, deseos y obligaciones de los ciudadanos y empresarios, y ya no la mirada exclusiva que en ocasiones miope tiene el aparato estatal. El concepto de cadena de trámites permite entonces abordar el proceso de simplificación, racionalización y automatización de trámites de una manera completa, al analizar los flujos de información entre entidades públicas, sus interrelaciones, los prerrequisitos, requisitos y los documentos solicitados. En este sentido, es precisamente cuando a partir de las necesidades de los ciudadanos que se genera un contacto ciudadano-estado que se resuelve mediante la ejecución de trámites, activando el aparato estatal en procura de dar respuesta oportuna y eficiente a sus necesidades. Entonces la relación que se establece entre estos trámites en función de los requisitos exigidos para su realización, los cuales se cumplen a través de otros trámites o servicios prestados por otras entidades, es que se generan las cadenas de trámites. Esta noción pone de presente la interrelación que existe entre las entidades del Estado (y de entidades privadas que prestan servicios públicos) para dar respuesta a los requerimientos y necesidades de los ciudadanos y empresarios a través del ejercicio de derechos, deberes y el cumplimiento de obligaciones. En este sentido, la mejora en los procedimientos de atención a los ciudadanos y empresarios por parte de las entidades públicas o de aquellas que siendo privadas ejercen funciones públicas, implica la adopción de un modelo de trámites al servicio de los accionistas de lo público que utilice las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones - TIC como un poderoso recurso para recoger, procesar y distribuir la información requerida para realizar un trámite con el fin de optimizar el flujo de información entre las entidades y organismos que conforman la Administración Pública, y el ciudadano y/o empresa y, que a la vez sean la expresión de la modernización que El Estado promete. Debe entonces aclararse que los flujos de información entre entidades públicas se optimizan si los procesos de los trámites se rediseñan con base en: El vínculo del trámite con otros trámites de la Administración Pública. La mayoría de los trámites hacen parte de una cadena de trámites que sobrepasa los límites de una entidad pública e incluso de un sector del Estado, haciendo necesario observar la interrelación entre un trámite y el conjunto de trámites que proveen las entidades públicas. El intercambio de información que debe existir entre las entidades que componen la Administración Pública. Es decir, considerando la interoperabilidad que debe existir entre distintas entidades públicas que intervienen directa o indirectamente en un trámite, evitando la duplicidad de la información e incentivando el intercambio de aquella que ya está en poder de otras entidades.

4 Elementos de uso común a disposición de las entidades públicas que facilitan, fomentan y optimizan la simplificación y automatización de trámites. Por ejemplo: a) identificación única del ciudadano frente a duplicidad de registros, b) notificación, y c) pago electrónico. La interrelación y la entrada a los trámites, no debe partir de la estructura del Estado sino de las necesidades de los Ciudadanos o de los requerimientos de los empresarios. Teniendo en cuenta que los ciudadanos y empresas tienen una serie de requerimientos y necesidades que deben ser satisfechas por la Administración Pública a través de diferentes entidades mediante la prestación de trámites y servicios, los cuales condensan la relación con la ciudadanía, así como la eficiencia y eficacia de las entidades estatales, resulta fundamental identificar y analizar la situación de los trámites del Estado Colombiano con el propósito de identificar los cuellos de botella, documentos innecesarios, altos costos de transacción, duplicidad de información y pasos innecesarios que llevan al ciudadano a mayores costos en tiempos y dinero. En el marco de este contexto, se desarrolló el Proyecto de Optimización de Cadenas de Trámites OPTICA con el fin de Realizar el desarrollo de una estrategia general de automatización de trámites para el sector público Colombiano dentro del cual se plantearon los siguientes objetivos: Diseñar una metodología integral de identificación, priorización, optimización y automatización de cadenas de trámites. Orientar la identificación y elaboración de Cadenas de Trámites desde las necesidades del ciudadano. Definir la solución de automatización en la Plataforma de Interoperabilidad de la Intranet Gubernamental del Estado. Facilitar la implementación de la Estrategia de Gobierno En Línea en las entidades del Estado. De igual forma se establecieron cuatro etapas para la implementación del Proyecto y el logro de los objetivos anteriormente mencionados, las cuales se presentan a continuación, indicando para cada una las actividades ejecutadas. Etapas de Ejecución del Proyecto OPTICA Etapa 1 Etapa 2 Etapa 3 Etapa 4 Preparación del proyecto Identificación de cadenas de trámites Diseño o plan de optimización y automatización Optimización de 5 cadenas de trámites En la etapa de Preparación del Proyecto se desarrollaron las actividades relacionadas con la definición del marco estratégico del proyecto, revisión de l documentación y de mejores practicas a nivel mundial y naturalmente se elaboróel plan de proyecto. Una vez definida la planeación estratégica y operativa del proyecto, en la etapa de Identificación de Cadenas se realizó un análisis de la información de trámites existente en los diferentes sistemas de información disponibles en el

5 Departamento Administrativo de la Función Pública y otras fuentes de información, con el fin de establecer y aplicar un esquema adecuado de clasificación temática que permitiera la identificación de cadenas de trámites para su automatización. En la etapa correspondiente al Diseño del Plan de Optimización y Automatización de Cadenas de Trámites se definió una metodología orientada a optimizar los flujos de información entre la administración pública y las empresas y/o ciudadano, a través de la optimización y automatización de las cadenas de trámites previamente identificadas y priorizadas. Finalmente en la etapa cuatro se seleccionaron y optimizaron cinco cadenas de trámites a optimizar teniendo en cuenta la metodología que se diseñó para tal fin. Resultados obtenidos En el proceso de implementación del Proyecto de Optimización de Cadenas de Trámites - OPTICA se generaron una serie de resultados y productos que se enumeran de manera general a continuación: 1. Metodología para la identificación de cadenas de trámites: Esta metodología tiene por objeto servir de pauta en las diferentes fases de procesos de identificación de cadenas de trámites a fin de garantizar que se contemplen todos los aspectos relevantes relacionados con la modernización del Estado.. 2. Mapa de cadenas de trámites: Este mapa estratégico permitió identificar que de los trámites que tiene el Gobierno Nacional se conforman 538 cadenas de trámites. 3. Metodología para la priorización de cadenas de trámites: La cual recoge los criterios para la organización de las cadenas identificadas con el fin de establecer el orden de importancia y prelación para su optimización y automatización. 4. Plan estratégico de optimización y automatización de cadenas de trámites en la Administración Pública Colombiana: Este documento recoge la formulación estratégica para lo optimización y automatización de cadenas de trámites en el marco de una estrategia de Gobierno en Línea. 5. Modelo de optimización y automatización para las cadenas priorizadas: Una vez identificadas y priorizadas las cadenas de trámites de los organismos y entidades del orden nacional se seleccionaron cinco de estas, para adelantar el proceso de optimización enfocado en detectar los problemas, disfunciones y deficiencias que se producen, señalando los aspectos en los que se aprecian posibilidades de mejora y automatización. Las cinco cadenas de trámites optimizadas fueron: a) Afiliación única electrónica a la Protección Social Ministerio de la Protección Social, b) Retiro parcial de cesantías Fondo Nacional del Ahorro c) Solicitud, renovación y/o modificación del registro sanitario INVIMA, d) Solicitud de pensión por vejez Instituto de Seguros Sociales, y, e)expedición certificado por carencia de informes por tráfico de estupefacientes Dirección Nacional de Estupefacientes. Cada una de estas son de un alto impacto en la modernización de la administración pública Colombiana, pero sobre todo le ayudan al Estado a mejorar su interrelación con los millones de Colombianos.

6 Lecciones aprendidas y factores de éxito del proyecto Dentro de las principales lecciones aprendidas de este proceso de optimización y automatización de cadenas de trámites del sector público con el fin de prestar un mejor servicio al ciudadano se encuentran: Establecer políticas públicas (reformas administrativas, gerenciales, planes, programas, comités, comisiones.) que unifiquen, garanticen, soporten y obliguen la implementación de la racionalización y automatización de trámites, procesos y, procedimientos. Estas políticas se deben enmarcar con estrategias principalmente centralizadas, coherentes y fundamentadas en la inversión financiera, la estimación de tiempo requerido y la formación cultural necesaria para su cumplimiento. En tal sentido la política pública debe estar encaminada a suministrar a la entidades los insumos conceptuales, metodológicos y de capacitación para que se implementen metodologías unificadas de obligatorio cumplimiento. La integración de una estrategia de optimización de cadenas de tramites con una plan de Implementación de Gobierno electrónico o de de modernización de la administración pública debe ser una constante en nuestros Gobiernos. Determinar la(s) entidad(es) responsable(s) de las políticas públicas de optimización y de automatización de cadenas de trámites, así como para ofrecer sensibilización, capacitación y asesoría en la implementación de las metodologías, garantizando el acompañamiento durante el desarrollo de las mismas y el seguimiento de los compromisos suscritos en el plan de implementación con el fin de garantizar los resultados esperados. Contar con un sistema de información que le permita al Estado identificar las cadenas de trámites donde se puedan reconocer los contactos ciudadano-estado, para resolver sus necesidades mediante la ejecución de trámites, estableciendo la relación entre los trámites en función de los requisitos exigidos para su realización y otros trámites o servicios prestados por otras entidades. Como esta relación puede darse intra e inter-sectorial, ya sea entre entidades del Estado o con particulares que desempeñan funciones administrativas la calidad y oportunidad de esta información es fundamental.. Priorizar la racionalización y automatización de las cadenas de trámites de acuerdo con los criterios políticos y técnicos según se establezcan, tales como, impacto al ciudadano, facilidad, prelación y voluntad de implementación. Analizar la vigencia y pertinencia jurídica de las normas que soportan la exigencia de documentos y requisitos de los trámites, con el propósito de poder determinar entre otros aspectos la pertinencia, soporte y el valor agregado que generan en la ejecución de los mismos, con el fin de presentar propuestas normativas que garanticen su racionalización y automatización de forma eficiente Establecer claramente la línea de base con datos y variables concretas que permiten medirse y compararse contra los resultados finales del proceso de optimización Racionalizar los trámites, procesos y procedimientos de tal manera que se reduzcan a su mínima expresión, con el menor esfuerzo y costo para el ciudadano, a través de la simplificación, optimización, estandarización, mejoramiento continuo y supresión de los mismos. Esta organización se debe realizar tanto al interior de las entidades del Estado, así como de manera transversal cuando se involucren más de una entidad, teniendo en cuenta el enfoque de las necesidades del ciudadano y su acercamiento a la administración

7 pública, mediante la eliminación de requerimientos y otras barreras para hacer más eficiente sus acciones de la vida cotidiana, reduciendo costos de transacción en la economía. La racionalización debe propender por la automatización de los sistemas que soportan los trámites, procesos y procedimientos al interior de las entidades pues las cadenas no son solo back office son la excusa para mejorar los Sistemas de información, con el compromiso por parte de las entidades involucradas en la cadena de trámites de implementar los desarrollos, mecanismos y procedimientos necesarios o requeridos que permitan de forma segura y eficiente el intercambio de información, lo cual debe preferiblemente ser facilitado a través de una plataforma de interoperabilidad del Estado. Comprometer política, técnica y económicamente a las entidades involucradas en la automatización mediante planes de implementación que establezcan actividades, responsables y tiempos de cumplimiento. Entonces y de manera general, los factores clave de éxito identificados a lo largo de la implementación de un Proyecto de Optimización de Cadenas de trámites pueden resumirse en los siguientes puntos, aclarando que no son recetas pero quizás si son píldoras para un proceso de cambio: Planeación eficaz y estratégica que se refleje en un diseño organizado del proyecto de Optimización. Garantizar el compromiso del alto Gobierno (Presidencia, Vicepresidencia y Alta Consejería para la Competitividad y las Regionales) como líderes políticos del Proyecto. Garantizar el compromiso y la participación activa de los altos cargos de las entidades involucradas en las cadenas seleccionadas para optimización. Gerenciar el Proyecto con un sistema eficiente de seguimiento y control del proyecto, donde la identificación de riesgos y planes de mitigación para los mismos sea una constante. Contar con los recursos financieros y tecnológicos para la puesta en marcha de las propuestas de automatización Integrar un equipo interdisciplinario competente para implementar todo el proceso de racionalización y automatización, otorgando diferentes visiones al mismo, preferiblemente evitando cambios de interlocutores durante el desarrollo del proyecto. Valorar que un Estado moderno no es solo el que hace uso intensivo de las TIC, es aquel que se transforma desde adentro con criterios desde afuera, esto es el reconocimiento de que el accionistas de lo público es el ciudadano y que los servidores públicos están para eso para servir. Reconocer que la modernización de la administración pública no es tener solamente menos trámites u ofrecerlos en línea, es buscar estrategias concretas que permitan la transformación desde adentro de la estructura y de la forma de operar del Estado y buscar siempre una constante, amable y fácil interrelación con los ciudadanos y empresarios.

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