Grupo Entidades Empresarias. La Coparticipación del Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios. -Una propuesta de reforma-

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1 Grupo Entidades Empresarias La Coparticipación del Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios -Una propuesta de reforma- Documento Técnico producido por el Lic. Nadin Argañaraz- Presidente del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF)- Córdoba, Marzo de 2010

2 Las claves El impuesto a los débitos y créditos bancarios (IDCB), popularmente conocido como impuesto al cheque, es uno de los impuestos que recientemente ganó un espacio en la estructura tributaria argentina. En efecto, su recaudación se ha mantenido en el orden del 2% del PBI en los últimos años y se estima que aportará unos $ millones a la recaudación total de 2010, según el presupuesto nacional. Actualmente, parte del debate legislativo se centra en el cambio de la distribución de su recaudación entre Nación y provincias. Yendo al punto concreto de la distribución de la recaudación del IDCB, se estima que si desde su creación se hubiera coparticipado íntegramente, las provincias en su conjunto hubieran recibido $ millones más en valores corrientes, o $ millones en valores constantes de Para tener una idea de magnitud relativa, el monto acumulado constante representa aproximadamente un 60% de la deuda que las provincias en su conjunto mantienen con el gobierno federal. De la misma forma, se podrían haber construido Km. de autopista en los últimos nueve años (796 Km. por año); o se podrían haber construido alrededor de viviendas ( por año) en igual periodo. Distribución actual de la recaudación del IDCB Seg. Social 4,50% Provincias y CABA 14,98% Distribución de la recaudación del IDCB bajo coparticipación plena Seg. Social 15,00% Nación 80,52% Nación 35,05% Provincias y CABA 49,95% Fuente: IARAF basada en MECON e INFOLEG 2

3 Para el caso de la provincia de Córdoba, la resignación acumulada equivale a la construcción de 609 Km. de autopista en los últimos nueve años (68 Km. por año); o a la construcción de viviendas (2.706 por año) en igual periodo. Teniendo en cuenta el presupuesto nacional 2010 y la recaudación por IDCB allí estimada, las provincias continuarían resignando un monto relevante, unos $8.232 millones, equivalente al 9% de los recursos nacionales que se estima serán destinados a las mismas en el corriente año en concepto de coparticipación federal de impuestos. La intención de modificar la distribución de este impuesto entre los distintos niveles de gobierno y, particularmente, de aumentar el porcentaje de coparticipación, no debiera transformarse en una legitimación de una estructura tributaria que presenta distorsiones importantes e incentivos a la informalidad. No habría que ignorar que lo necesario desde el punto de vista de la asignación de recursos en la economía, sería avanzar en la eliminación de la incidencia legal del tributo sobre todo contribuyente formal de nuestro país. 3

4 La Coparticipación del Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios: una propuesta de reforma Introducción El impuesto a los débitos y créditos bancarios (IDCB), popularmente conocido como impuesto al cheque, es uno de los impuestos que recientemente ha ido ganando espacio en la estructura tributaria argentina. Actualmente, el cambio en la distribución interjurisdiccional de su recaudación, es motivo de discusión parlamentaria y estaría entre las prioridades de acción legislativa de ciertos bloques políticos. Dado esto, resulta útil hacer un repaso de la historia reciente del tributo en nuestro país, de su forma de funcionamiento, y de sus efectos sobre la economía, con el objeto de aportar evidencia acerca de la necesidad de mejorar la estructura tributaria integral por medio de las modificaciones necesarias al tributo. Las secciones siguientes proveen información acerca de la evolución absoluta y relativa de su recaudación, así como también de los recursos que las provincias han resignado desde la creación del impuesto, a raíz de la distribución otorgada por ley. La discusión actual se concentra en la distribución de la recaudación, lo cual es lógico en un contexto de fuerte restricción presupuestaria en las provincias y en el nivel federal de gobierno. Pero debiera quedar claro que lo necesario, desde el punto de vista de la asignación de recursos en la economía, sería avanzar en la eliminación, al menos gradual, de la incidencia legal del tributo para todo contribuyente formal. 4

5 I. Historia legal del Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios (IDCB). El impuesto al cheque fue creado en marzo de 2001 a través de la Ley Nº (Ley de Competitividad), alcanzando a los débitos y créditos efectuados en cuentas abiertas en las entidades regidas por la Ley de Entidades Financieras, a cualquier otra operatoria o movimiento de fondos (inclusive en efectivo) efectuada por dichas entidades o por cualquier persona. Originalmente, el impuesto fue utilizado para aliviar la crisis fiscal que afectaba al país al momento de su creación. Posteriormente, durante la primera etapa del impuesto, es decir hasta el 2002, la norma impositiva presentó numerosas modificaciones. Las principales estuvieron ligadas a cambios en las alícuotas, pasando la alícuota general del 0,25% inicial al 0,6% actual 1 (que por otra parte fue el máximo valor permitido según la Ley original), y a la eliminación de la posibilidad de descontar el IDCB de otros impuestos (IVA, Ganancias y Monotributo en la norma original). La Ley estableció que el 30% de lo producido por el impuesto comenzara a formar parte de la masa coparticipable (originalmente ingresaba el 100% al Tesoro Nacional). El monto del 30% de la recaudación del IDCB pasó a distribuirse entre la Nación y las provincias de acuerdo a los prorrateadores primarios (distribución entre Nación y consolidado de provincias) y secundarios (reparto entre las provincias) de la Ley Nº Entre los créditos y los débitos en las citadas cuentas bancarias termina sumando un 1,2%. 5

6 Distribución actual de la recaudación del IDCB Seg. Social 4,50% Provincias y CABA 14,98% Nación 80,52% Fuente: Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF) en base a MECON e INFOLEG La vigencia del impuesto se fue modificando, prorrogándose en siete oportunidades desde que se venciera el plazo establecido por la Ley original (ver tabla siguiente). La Ley N , promulgada en diciembre del año 2009, estableció el mantenimiento de sus características y distribución, hasta el 31 de diciembre de Historia legal del IDCB Efecto sobre IDCB Promulgación Vigencia Ley Creación 24/03/ /12/2002 Ley Incorporación del 30% del producido a la masa coparticipable. 03/05/2002 Ley Prórroga 07/01/ /12/2004 Ley Prórroga 29/12/ /12/2005 Ley Prórroga 09/01/ /12/2006 Ley Prórroga y modificación de la 19/12/ /12/2007 asignación del porcentaje correspondiente al Tesoro Nacional. Ley Prórroga 27/12/ /12/2008 Ley Prórroga 15/12/ /12/2009 Ley Prórroga 01/12/ /12/2011 Fuente: IARAF en base a datos de INFOLEG 6

7 II. Efectos económicos del Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios El estado financia sus tareas principalmente a través del cobro de impuestos. En este rol, es deseable que las ineludibles distorsiones en la asignación de recursos que se generan sean mínimas, el sistema sea lo más equitativo posible y la administración tributaria sea sencilla, objetivos que definen los rasgos de una determinada estructura tributaria y que frecuentemente entran en conflicto. En los países en que se implementó en algún momento, el impuesto a los débitos y créditos bancarios (IDCB) ha sido introducido por su efectividad recaudadora, generalmente en un contexto de débil administración tributaria y de dificultades fiscales. Uno de los atractivos del IDCB es que su implementación es rápida y de bajo costo. El IDCB puede también permitir un mayor control a los contribuyentes y mejorar el rendimiento del sistema tributario en su totalidad si, por ejemplo, es tomado a cuenta de otros impuestos y utilizado como herramienta de información tributaria. No obstante, muchos países rechazan el uso de un impuesto como el IDCB por sus efectos más distorsivos en relación a otras alternativas. El estudio de los impuestos indirectos marca que en lo posible se debe preservar la eficiencia productiva del sistema tributario. Esto es, se debiera gravar a los bienes por su valor final. El impuesto al cheque puede ser considerado un impuesto que incide sobre las transacciones de una economía. Debido a este hecho, es sujeto de las mismas críticas que el impuesto a los ingresos brutos (IIBB). Ambos impuestos son especialmente distorsivos, ya que su carga efectiva depende de la estructura de transacciones. Su incidencia en cascada tiene consecuencias sobre la estructura productiva de la economía. Pero si bien, en lo conceptual, ambos impuestos son muy distorsivos, si se compara el IDCB con el IIBB, se aprecia que ambos se diferencian por el hecho que el primero tiene una alícuota uniforme y el segundo alícuotas progresivas. De acuerdo a la teoría, mientras más progresiva sea la alícuota, concentrándose mayormente en las ventas finales, el impuesto resulta menos perjudicial para el proceso productivo. Si se hace un análisis comparativo de la incidencia de ambos impuestos en una cadena de transacciones, se aprecia que el IDCB es más distorsivo puesto que recae en 7

8 etapas intermedias en una mayor proporción que lo que lo hace el IIBB, que con amplio consenso es uno de los peores impuestos de la estructura tributaria argentina 2. Otro aspecto que hace al IDCB un impuesto más deficiente que el IIBB, es que discrimina según la forma de pago en que se realiza la transacción. Como a nivel minorista las compras en efectivo son más significativas, esta exención de hecho del impuesto en las etapas finales, obliga a establecer una mayor alícuota en las etapas intermedias del proceso productivo para obtener un mismo nivel de recaudación que la que se lograría con IIBB. No hay duda alguna sobre la necesidad que tiene nuestro país de reducir el nivel de carga tributaria y de mejorar la estructura que recae sobre el sector formal de la economía. El IDCB, instrumentado de manera tal que su pago pueda ser tomado a cuenta de otros impuestos, contribuiría a la bancarización de la economía, factor esencial para una mayor formalidad de las transacciones y consecuentemente de un aumento en los grados de cumplimiento tributario de todos los impuestos. Por todo lo argumentado en esta sección, la intención de modificar la distribución de este impuesto entre los distintos niveles de gobierno y, particularmente, de aumentar el porcentaje de coparticipación, no debería transformarse en una legitimación de una estructura tributaria que, como se describió, presenta distorsiones importantes e incentivos a la informalidad. 2 Cabe destacar que, sin embargo, el Impuesto sobre los Ingresos Brutos es el responsable de generar entre el 70% y el 80% de la recaudación propia de las provincias. 8

9 , Millones de pesos III. Evolución de la recaudación del Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios En el siguiente gráfico se observa que la recaudación anual del IDCB se ha venido incrementando desde su establecimiento hasta el presente, consecuencia de la instantaneidad en su implementación, que rápidamente se refleja en los niveles de recaudación. Según los datos presupuestados para el año 2010, la recaudación del IDCB ascendería a $ millones, un 14,52% por encima de 2009; mientras que la recaudación acumulada en el periodo llegaría como mínimo a $ millones. Evolución de la recaudación del IDCB IDCB Recaudación Acumulada IDCB/PIB ,89% 1,72% 1,77% 1,09% 1,88% 1,83% (p) 2,0% 1,8% 1,6% 1,4% 1,2% 1,0% 0,8% 0,6% 0,4% 0,2% 0,0% Fuente: IARAF en base a MECON Cabe remarcar que la forma en que se ha implementado el impuesto en nuestro país, lo ha transformado en una fuente no despreciable de recursos, que representó en 2009 casi un 9% de la recaudación impositiva total excluyendo Seguridad Social, y un 11,2% de la recaudación tributaria (concepto que excluye Seguridad Social y los Impuestos al comercio exterior) 3. Por su parte, su importancia dentro de la economía Argentina se ha mantenido prácticamente estable, cercana a un 2% del PBI. 3 De allí, los importantes esfuerzos por parte del gobierno nacional tendientes a prorrogar la vigencia del mismo. 9

10 (p) Tasas de Variación Interanual. Recaudación Tributaria Recaudacion sin SS IDCB 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% (p) Fuente: IARAF en base a MECON 14% 12% Importancia relativa del IDCB en la Recaudación (Excluyendo Seguridad Social) 10% 8% 8,9% 6% 4% 2% 0% Fuente: IARAF en base a MECON 10

11 IV. La distribución plena de la recaudación del IDCB entre Nación y Provincias Como se expresó anteriormente, el impuesto al cheque es coparticipable a partir del año Sin embargo, y a diferencia de lo estipulado en la Ley Nº de Coparticipación acerca de que los tributos creados sin afectación específica (o cuando cesa el objeto específico de su creación) deben formar parte íntegramente de la masa total de fondos a distribuir, el IDCB ingresa un 70% de su recaudación directamente al Tesoro Nacional, mientras que solamente el 30% restante se distribuye entre Nación y provincias (y Seguridad Social también, dado el enmarañado esquema de coparticipación) 4. A la luz de la discusión actual sobre el reparto, cabe analizar cuáles hubieran sido los efectos de que el IDCB se coparticipara de forma plena, esto es, pasara en su totalidad, a formar parte de la masa coparticipable bruta. En este caso, el reparto entre los distintos beneficiarios del sistema de coparticipación de recursos en nuestro país (gobierno federal, gobiernos subnacionales y Seguridad Social) sería el ilustrado en el siguiente gráfico. Destinatarios de la recaudación del IDCB (100% de la recaudación a la masa bruta) Seg. Social 15,00% Nación 35,05% Provincias y CABA 49,95% Fuente: IARAF sobre la base de MECON e INFOLEG. De este modo, si desde su creación el IDCB hubiera sido coparticipado con un esquema similar al descripto (tal como el que surgiría del artículo 3º de la Ley de coparticipación federal de impuestos), las provincias en su conjunto hubieran recibido en el periodo El 30% del producido del impuesto pasa a formar parte de la masa bruta coparticipable. Esta a su vez sufre una detracción del 15% con destino a la Seguridad Social, para por fin constituir la masa neta de recursos a distribuir entre la Nación y las provincias. 11

12 2009 unos $34,1 mil millones más que lo que efectivamente recibieron por la distribución del impuesto, lo que equivale a una pérdida de más de $ millones anuales, en promedio. Resignación de coparticipación del IDCB. En millones de $ corrientes. Por provincia. PROVINCIA Buenos Aires Catamarca Córdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ríos Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquén Río Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tucumán Tierra del Fuego CABA TOTAL Fuente: IARAF en base a MECON e INFOLEG 12

13 Millones de pesos Distribución actual y Distribución Plena. En millones de $ corrientes. Resignación acumulada Distribución Actual Distribución Plena Fuente: IARAF en base a MECON e INFOLEG Las cifras anteriores han sido calculadas a valores corrientes. No obstante, de realizar el cálculo a valores constantes, en moneda de diciembre de 2009 (considerando solamente la actualización por inflación calculada en base al IPC), el monto de lo resignado por el conjunto de provincias desde la creación del tributo hasta el año pasado, asciende a $43 mil millones, monto equivalente aproximadamente al 60% de la deuda que el conjunto de provincias mantiene con la Nación. De la misma forma, a un costo de $6 millones el Km. de autopista, se podrían haber construido Km. de autopista en los últimos 9 años (796 Km. por año); o se podrían haber construido alrededor de viviendas ( por año) en igual periodo, tomando un costo de construcción a valores actuales de $ de una vivienda tipo con infraestructura. 13

14 Resignación de coparticipación del IDCB. Por provincia. PROVINCIA val. corrientes val. constantes. Buenos Aires Catamarca Córdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ríos Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquén Río Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tucumán Tierra del Fuego CABA TOTAL Fuente: IARAF en base a MECON e INFOLEG Qué sucedería en 2010 con los montos resignados por las provincias? Teniendo en cuenta el presupuesto 2010 y la recaudación por IDCB allí estimada, las provincias continuarían resignando un monto relevante, superior en $ millones al resignado en el 2009 y equivalente al 9% de los recursos nacionales que se estima serán destinados a provincias, en concepto de coparticipación federal de impuestos y leyes complementarias. 14

15 Resignación de coparticipación de IDCB. Presupuesto En millones de $. Por provincia. PROVINCIA Actual Coparticipación Plena Diferencia Buenos Aires Catamarca Córdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ríos Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquén Río Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tucumán Tierra del Fuego CABA TOTAL Fuente: IARAF en base a MECON e INFOLEG 15

16 Millones de pesos IDCB: distribución actual y plena para 2010 En millones de $ corrientes Distribución Actual Distribución Plena Fuente: IARAF en base a MECON e INFOLEG 16

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