ASPECTOS PRÁCTICOS DE LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ESPECIAL REFERENCIA A SU ADMISIÓN

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1 ASPECTOS PRÁCTICOS DE LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ESPECIAL REFERENCIA A SU ADMISIÓN Ángel Ardura Pérez Magistrado del Orden Contencioso-administrativo La Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina Judicial, en línea con las reformas introducidas en el resto de normas procesales, introduce una importante modificación en algunos aspectos esenciales de la regulación del procedimiento contencioso-administrativa. Esta ponencia se centra principalmente en los cambios relativos a la fase inicial del mismo, intentando resaltar los posibles problemas que en la aplicación práctica de la reforma pueden llegar a producirse, con una especial referencia a los criterios para la determinación de la competencia objetiva por su importancia para la configuración del proceso. A) INTRODUCCIÓN La Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva oficina judicial, en línea con las reformas introducidas en el resto de normas procesales, viene a modificar de manera sustancial el articulado de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en algunos aspectos esenciales de la misma relativos a la tramitación del proceso. Dicha reforma tiene su base en la Ley Orgánica 19/2003, de modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que en su disposición transitoria decimoquinta vino a establecer un régimen transitorio para la entrada en funcionamiento de las denominadas oficinas judiciales. El propósito perseguido por el legislador es regular la distribución de competencias entre los Jueces y los Tribunales, por un lado, y los secretarios judiciales, por otro. Con ello se otorgan a éstos últimos funciones que tienen relación con la función jurisdiccional y que le sirven de soporte y apoyo, aunque la ejecución material siga correspondiendo a los cuerpos de funcionarios previstos en el libro VI de la LOPJ. Se deja a salvo, en todo momento, el puro ejercicio de la jurisdicción, que sólo corresponde a los Jueces y Magistrados, de conformidad con el artículo de la Constitución Española y los artículos 2.1 y 298 LOPJ. Pueden sintentizarse los aspectos de la reforma de la Ley 29/1998 en las siguientes cuestiones: competencia territorial, acumulación, cuantía del recurso, procedimiento en primera o única instancia (específicamente en lo que respecta a la interposición del recurso, el emplazamiento a los demandados y admisión del recurso, demanda y contestación, alegaciones previas, prueba, vista y conclusiones, y otros modos de terminación del procedimiento), procedimiento abreviado, procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona, cuestión de ilegalidad procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos, medidas 1

2 cautelares, recursos ordinarios, recursos extraordinarios, Ejecución de sentencias, Incidentes e invalidez de actos procesales. Ahora bien, se va a realizar un análisis de estas reformas desde la perspectiva de las funciones atribuidas al Secretario Judicial, siendo la de la admisión del recurso y la de la admisión de la demanda una de las principales funciones que la nueva Ley 13/2009 atribuye a los Secretarios en atención a sus consecuencias sobre el procedimiento contenciosos-administrativo. El presente análisis seguirá el orden del procedimiento en la exposición de la reforma desde el punto de vista de la intervención del Secretario Judicial y los problemas que ello puede plantear. B) CUESTIONES PROCESALES 1. PROCEDIMENTO ORDINARIO 1.1. Examen del recurso En el procedimiento ordinario el apartado 3 del artículo 45 establece en su nueva redacción que 3. El Secretario judicial examinará de oficio la validez de la comparecencia tan pronto como se haya presentado el escrito de interposición. Si estima que es válida, admitirá a trámite el recurso. Si con el escrito de interposición no se acompañan los documentos expresados en el apartado anterior o los presentados son incompletos y, en general, siempre que el Secretario judicial estime que no concurren los requisitos exigidos por esta Ley para la validez de la comparencia, requerirá inmediatamente la subsanación de los mismos, señalando un plazo de diez días para que el recurrente pueda llevarla a efecto y, si no lo hiciere, el Juez o Tribunal se pronunciará sobre el archivo de las actuaciones. Por lo tanto se establece un primer análisis del escrito de interposición por el Secretario Judicial que podrá o bien admitir a trámite el recurso o bien conceder un plazo para la subsanación de la comparecencia Admisión a trámite del recurso El recurso en un primer examen resulta admisible. Se dictará Decreto de admisión a trámite en los supuestos en los que se considere que la comparecencia es válida (artículo apartado 2 LEC (Ley 13/2009) según el cual Se dictará decreto cuando se admita a trámite la demanda, cuando se ponga término al procedimiento del que el Secretario tuviera atribuida competencia exclusiva y, en cualquier clase de procedimiento, cuando fuere preciso o conveniente razonar lo resuelto Apertura de plazo para subsanación. El recurso adolece de algún defecto subsanable. En este supuesto se requerirá inmediatamente la subsanación de los mismos por plazo de 10 días para que el recurrente pueda llevarla a efecto. Esta resolución podrá revestir la forma de diligencia 2

3 de ordenación, aunque también podría revestir la forma de decreto si se entiende que debe estar motivada. Realizada la subsanación o transcurrido el plazo pueden producirse dos supuestos: a) Que se entienda que se ha subsanado los defectos puestos de manifiesto, en cuyo caso se dictará decreto de admisión. b) Que se considere que no se han subsanado los defectos y por lo tanto deberá mediante diligencia de ordenación pasar los autos al Juez o Tribunal para que se pronuncie mediante auto sobre el archivo de actuaciones. La Ley nada dice si al Secretario Judicial tras el examen del recurso le resulta clara la inadmisibilidad del mismo, por ejemplo por extemporáneo. Parece que en estos casos debería admitirse el recurso y esperar al trámite del artículo 51 de la Ley para que sea el Juez o el Tribunal el que una vez recibido el expediente se pronuncie sobre la posible inadmisión del recurso. Debería también existir la posibilidad de que el Secretario diera cuenta al Juez o Tribunal de esa posible causa de inadmisión del recurso y antes de reclamar el expediente y de hacerse los emplazamientos pudiera decretase la inadmisión del recurso conforme a lo previsto en el apartado 4 del artículo 51 de la Ley Publicación El nuevo artículo 47 recoge dos supuestos en función de que nos encontremos o no en los supuestos recogidos en el artículo 45.5 que establece que El recurso dirigido contra una disposición general, acto, inactividad o vía de hecho en que no existan terceros interesados podrá iniciarse también mediante demanda en que se concretará la disposición, acto o conducta impugnados y se razonará su disconformidad a Derecho. Por tanto, según la nueva redacción atendiendo a la forma de iniciación del proceso pueden distinguirse los siguientes supuestos: Inicio mediante escrito de interposición Según la nueva redacción del artículo Una vez cumplido lo dispuesto en el artículo 45.3, el Secretario Judicial en el siguiente día hábil acordará, si lo solicita el recurrente, que se anuncie la interposición del recurso y remitirá el oficio para su publicación por el órgano competente, sin perjuicio de que sea costeada por el recurrente, en el periódico oficial que proceda atendiendo al ámbito territorial de competencia del órgano autor de la actividad administrativa recurrida. El Secretario judicial podrá también acordar de oficio la publicación, si lo estima conveniente. No obstante, en la citada redacción se recogen a su vez dos supuestos: Publicación solicitada por el recurrente 3

4 Según la redacción del apartado 1, el Secretario Judicial una vez admitido el recurso en el día siguiente hábil acordará mediante diligencia de ordenación- que se anuncie la interposición del recurso debiendo remitir el oficio para su publicación Publicación decretada de oficio El último párrafo del precepto otorga, en todo caso, al Secretario Judicial la facultad de acordar la publicación si lo estima conveniente. Aunque el artículo nada dice sobre la aplicación de estos supuestos de publicación si el recurso debe tramitase por el procedimiento abreviado, lo dispuesto en el artículo 47.1 debe entenderse de aplicación supletoria de acuerdo con lo previsto en el artículo El procedimiento abreviado, en lo no dispuesto en este Capítulo, se regirá por las normas generales de la presente Ley Inicio mediante escrito de demanda en los supuestos del artículo El apartado 2 del artículo 47 en su nueva redacción establece que Si se hubiera iniciado el recurso mediante demanda en los supuestos previstos por el artículo 45.5 y éste se dirige contra una disposición general, deberá procederse a la publicación del anuncio de interposición de aquél, en el que se concederán quince días para la personación de quienes tengan interés legítimo en sostener la conformidad a Derecho de la disposición, acto o conducta impugnados. Transcurrido este plazo, el Secretario judicial procederá a dar traslado de la demanda y de los documentos que la acompañen para que sea contestada primero por la Administración y luego por los demás demandados que se hubieran personado. Las actuaciones del Secretario Judicial referidas a la publicación del anuncio de la interposición parece que deberán revestir la forma de decreto según el artículo 48.1 El Secretario judicial, al acordar lo previsto en el apartado 1 del artículo anterior, o mediante diligencia si la publicación no fuere necesaria, de donde parece deducirse que solo será por diligencia el supuesto en el que no se lleve a cabo la publicación Petición del expediente y comprobación de emplazamientos Petición del expediente Inicio mediante escrito de interposición De acuerdo con el artículo 48.1, el Secretario judicial al acordar la publicación o mediante diligencia si la publicación no fuere necesaria requerirá a la Administración que le remita el expediente administrativo, ordenándole que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49. Según este precepto el expediente deberá reclamarse al órgano autor de la disposición o acto impugnado o a aquél al que se impute la inactividad o vía de hecho y deberá hacerse siempre una copia autentificada de los expedientes tramitados en grados o fases anteriores, antes de devolverlos a su oficina de procedencia. 4

5 Debe tenerse presente la regla general respecto a reclamaciones de expedientes recogida en el apartado 2 del artículo 48 cuya redacción no varía con la reforma- que dispone que No se reclamará el expediente en el caso del apartado 2 del artículo anterior, sin perjuicio de la facultad otorgada por el apartado 5 de este artículo 48. Ahora bien, existe un problema que la reforma no ha solucionado pues el apartado 2 del artículo 47 hace referencia al 45.5, precepto que no solo recoge el supuesto de impugnación de disposiciones generales al que se refiere la posibilidad del sino que además puede iniciarse mediante demanda si lo impugnado es un acto, inactividad o vía de hecho en que no existan terceros interesados. Por tanto, la Ley solo prevé la posibilidad de solicitar el expediente a decisión del Tribunal cuando lo impugnado sea una disposición general según una interpretación del 48.1, en relación con los artículos 47.2, 45.5 y 48.5, pero no de los demás casos en los que el 45.5 permite iniciar el recurso directamente con demanda Inicio mediante escrito de demanda El apartado 5 de este artículo 48, a diferencia de lo expuesto hasta el momento respecto a la atribución de funciones al Secretario para la petición del expediente, atribuye al Tribunal la facultad de recabar de oficio o a petición del actor el expediente de elaboración de la disposición general. La referencia únicamente al Tribunal es por que con arreglo a los criterios de distribución de la competencia objetiva, los Juzgados de lo Contencioso-administrativos ya sean los provinciales o los centrales- no resultan competentes para conocer de recursos directos contra disposiciones generales Falta de remisión del expediente En los dos casos anteriores si recabado el expediente, la Administración no lo remitiese en el plazo del artículo 48.3, la nueva redacción del apartado 7 atribuye al Secretario Judicial la facultad de realizar el apercibimiento al que se refiere que deberá notificarse personalmente para que se formulen alegaciones, previo a que por el Juez o el Tribunal se proceda a la imposición de multas coercitivas Emplazamientos La nueva redacción de los apartados 3 y 4 del artículo 49, atribuye a los Secretarios Judiciales dos funciones. Una la comprobación de los emplazamientos y otra la notificación por edictos de los interesados que no hayan podido ser notificados en el domicilio que conste Comprobación de los emplazamientos Según el precepto Recibido el expediente, el Secretario judicial, a la vista del resultado de las actuaciones administrativas y del contenido del escrito de interposición y documentos anejos, comprobará que se han efectuado las debidas notificaciones para emplazamiento y, si advirtiere que son incompletas, ordenará a la Administración que se practiquen las necesarias para asegurar la defensa de los interesados que sean identificables. 5

6 Por tanto, esta función exigirá el análisis de los autos y concretamente del expediente administrativo, del escrito de interposición o demanda así como del resto de documentación, para poder determinar que se han practicado todas las notificaciones de emplazamiento. En el caso de que se considere por el Secretario Judicial que están incompletas deberá ordenarse que se practiquen todas aquellas que se consideren necesarias para asegurar el derecho de defensa de todos aquellos que puedan tener la condición de interesados (artículo 31 de la Ley 30/1992) y que resulten identificables Edictos Según el apartado 4 del artículo 49, el Secretario será el que ordene que se inserten en los periódicos oficiales será el que se corresponda con el ámbito territorial de competencia del órgano autor de la actividad administrativa recurrida- los correspondientes edictos Cuando no hubiera sido posible emplazar a algún interesado en el domicilio que conste Demanda y contestación Demanda Concurrencia de causas de inadmisibilidad De acuerdo con el artículo 52.1, una vez recibido el expediente y comprobados y en su caso completados los emplazamientos y aun cuando el artículo no lo digapublicados los edictos, el Secretario Judicial si estima que concurre alguna causa de inadmisión del recurso, deberá dar cuenta al Juez o Tribunal pare que procedan conforme el artículo 51 y puedan declarar la inadmisión del recurso. Como quiera que dicho artículo establece que lo harán tras el examen del expediente administrativo deberán dárseles traslado de los autos. Resulta evidente que si el Juez o el Tribunal aprecian la causa de inadmisión se resolverá mediante Auto. Sin embargo, la Ley no establece como se resuelve la diferencia de criterio entre el Secretario Judicial y el Juez o el Tribunal, es decir cuando el Secretario Judicial entiende que puede concurrir una causa de inadmisión que luego no es apreciada por el Juez o Tribunal. Como quiera que no se ha reformado el apartado 5 del artículo 51 que hace referencia al auto de admisión parece que planteada por el Secretario Judicial la posible inadmisibilidad del recurso deberá dictarse o bien auto de inadmisión o bien de admisión. Ahora bien, no parece muy oportuno que una diferencia de criterio entre Secretario y Juez de como resultado una resolución judicial al margen de las partes. Además resulta necesario para el Juez abrir el trámite del artículo 51.4 y escuchar a las partes si para él en contra del criterio del Secretario- no existe duda acerca de la admisibilidad del recurso?. Una posible solución podría ser que por el Secretario Judicial se diera cuenta verbal el art dice dará cuenta al Tribunal - de esa posible causa de inadmisión y si el Juez o el Tribunal entienden que concurre, el Secretario proceda a dictar una 6

7 diligencia de ordenación pasando los autos al Juez para que proceda conforme al artículo 51.4 de la Ley. Si el Juez cree que no concurre la causa el Secretario procedería conforme a lo establecido en el 52.1 dando traslado del expediente al recurrente para que formule demanda. En todo caso debe recordarse que por el Secretario ya se decretó la admisión a trámite del recurso según el artículo 45.3 de la Ley Entrega del expediente para formular demanda De acuerdo con el artículo 52.1, una vez recibido el expediente y comprobados y en su caso completados los emplazamientos y aun cuando el artículo no lo digapublicados los edictos, el Secretario Judicial acordará que se entregue el expediente al recurrente en el plazo señalado en el artículo. Recibido el expediente administrativo en el Juzgado o Tribunal y comprobados, y en su caso completados, los emplazamientos, por el Secretario judicial se acordará que se entregue al recurrente para que se deduzca la demanda en el plazo de veinte días. Deber tenerse en cuenta que la nueva redacción del artículo 53.1 de la Ley, atribuye al Secretario Judicial el ejercicio de la iniciativa antes del Juez o Tribunalpara que el recurrente solicite la posibilidad de que se le conceda plazo para formalizar demanda una vez Transcurrido el término para la remisión del expediente administrativo sin que éste hubiera sido enviado. Esta iniciativa podrá hacerse mediante diligencia de ordenación. También por diligencia de ordenación deberá hacerse lo previsto en el apartado 2 del artículo 53 que establece que Si después de que la parte demandante hubiera usado del derecho establecido en el apartado anterior se recibiera el expediente, el Secretario judicial pondrá éste de manifiesto a las partes demandantes y, en su caso, demandadas por plazo común de diez días para que puedan efectuar las alegaciones complementarias que estimen oportunas Complemento del expediente Ante la posibilidad de que el expediente administrativo remitido por la Administración no esté completo, el artículo 55 regula la posibilidad de que las partes se plantea la duda de si la propia Administración demanda puede solicitarlo- puedan solicitar que se complete el expediente. La nueva redacción del apartado 3 atribuye al Secretario Judicial la decisión sobre la solicitud que deberá realizar en el plazo de 3 días y mediante Decreto. Debe tenerse presente la dificultad que en muchos casos plantea la decisión sobre el complemento del expediente pues exige un examen del objeto del pleito y del expediente administrativo para poder decidir si lo que se solicita debe formar parte o no del expediente Examen del escrito de demanda 7

8 De acuerdo con la nueva redacción del apartado 2 del artículo 56 será el Secretario Judicial quien deberá examinar de oficio la demanda y a la vista de ese examen requerirá al recurrente para que subsane las faltas de las que pudiera adolecer. En el supuesto de que la demanda no se hubiera presentado en plazo el artículo 52.2 que no se ha modificado- establece que el Juez o Sala de oficio declarará por autos la caducidad del recurso, sin perjuicio de la rehabilitación que el mismo apartado reconoce. No obstante, la redacción del 56.2 no es clara. A) Una posibilidad es que en el supuesto de que se subsanen los defectos el Secretario mediante Decreto admita la demanda. B) Ahora bien si no se subsanan los defectos, la redacción del precepto admite varias interpretaciones. Como quiera que se dice que Realizada la subsanación, admitirá la demanda. En otro caso, dará cuenta al Juez para que resuelva lo que proceda sobre su admisión, puede ser que la dación de cuenta al Juez solo deba producirse cuando no se han subsanado los defectos, o bien que la misma se produzca aunque se hayan subsanado los defectos al entender el Secretario que no procede la admisión de la demanda. Es cierto que el precepto dice que el Secretario Realizada la subsanación admitirá la demanda, pero debería admitirse la posibilidad de que a la vista del escrito de demanda surjan dudas, por ejemplo, sobre la posible concurrencia de una causa de inadmisión del artículo 51. Por ello parece razonable que en esos casos no decrete la admisión de la demanda sino que de cuenta a Juez para que éste decida. En relación a la actuación del Juez, mientras que la redacción anterior establecía el archivo de actuaciones, en la redacción de la Ley 13/2009 establece un pronunciamiento sobre la admisión Acumulación Por último, debe hacerse referencia a la posibilidad de acumulación prevista en el artículo 34 de la Ley 29/1998. La nueva redacción del apartado 2 del artículo 35 de la Ley Jurisdiccional atribuye al Secretario Judicial la posibilidad de decretar la acumulación solicitada por el recurrente, toda vez que dicho apartado establece que solo si el Secretario judicial no estimare pertinente la acumulación, dará cuenta al Tribunal. Sin embargo, no se entiende que se otorgue al Secretario la facultad de acumular y sin embrago sea el Juez o el Tribunal el que deba decretar caducado aquel recurso respecto del cual no se hubiere dado cumplimiento a lo ordenado, máxime cuando el artículo de la Ley en su nueva redacción establece que Los plazos son improrrogables, y una vez transcurridos el Secretario judicial correspondiente tendrá por caducado el derecho y por perdido el trámite que hubiere dejado de utilizarse Contestación 8

9 Contestación a la demanda Según la nueva redacción del artículo 54 Presentada la demanda, el Secretario judicial dará traslado de la misma, con entrega del expediente administrativo, a las partes demandadas que hubieran comparecido, para que la contesten en el plazo de veinte días. Si la demanda se hubiere formalizado sin haberse recibido el expediente administrativo, emplazará a la Administración demandada para contestar, apercibiéndola de que no se admitirá la contestación si no va acompañada de dicho expediente. Por tanto, en el supuesto de que la demanda se hubiera formalizado sin el expediente, en la diligencia de ordenación en la que se da traslado de la misma deberá apercibirse a la Administración de la no admisión de la contestación si no se acompaña el expediente Posibilidad del 54.2: suspensión del procedimiento Según este precepto el Secretario Judicial deberá decidir mediante decreto sobre dicha solicitud, previa audiencia al demandante Formulación de alegaciones previas Si la parte demandada formulase alegaciones previas conforme al artículo 58.1, la nueva redacción del artículo 59.1 establece que el Secretario Judicial dará traslado del mismo al actor durante 5 días, que podrá subsanar si lo fuera- el defecto. Si por el contrario se inadmitiera el recurso, el Secretario Judicial deberá devolver el expediente Posibilidad de declaración de concluso Aun cuando la anterior redacción del artículo ya reconocía esa posibilidad al Juez o Tribunal, la nueva redacción del artículo 57 atribuye la misma a los Secretarios Judiciales. En la nueva redacción, además de la posibilidad que ya existía petición del recurrente y que la demandada no se oponga- y que ahora se recoge en el punto 1 del artículo, el punto 2 permite que se declare concluso el pleito si ninguna de las partes solicita prueba, vista o conclusiones. En el caso de que la demandada solicite la inadmisión del recurso deberá darse traslado al demandante para que presente alegaciones. Ahora bien, en ambos casos y antes de la declaración de concluso deberían pasarse los autos al Juez o al Tribunal para que decida si hace uso o no de la facultad que le atribuye el artículo 61. 9

10 En el segundo de los supuestos también deberá decidirse por el Juez o Tribunal sobre la posibilidad que excepcionalmente y atendida la índole del asunto se les otorga para decidir sobre la celebración de vista o conclusiones. 2. PROCEDIMIENTO ABREVIADO En el procedimiento abreviado también se han introducido algunas modificaciones que dan mayor protagonismo al Secretario Judicial. Centrándonos en la demanda y como quiera que este procedimiento se inicia mediante la misma, todo lo comentado hasta ahora será de aplicación a este procedimiento en cuanto a la admisión de la demanda y del recurso, con las especialidades que se recogen a lo largo del artículo 78, pues debe recordarse que según el 78.23, en lo no dispuesto en el artículo 78 se regirá por las normas generales de la presente Ley. No obstante no queda claro, por ejemplo, si la posibilidad que permite el artículo 57 para reducir la tramitación del procedimiento podría ser aplicable al procedimiento abreviado, pues supondría que no existiría vista y habría que pedir que la demandada realizar la contestación por escrito. 3. PROCEDIMIENTO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA PERSONA La ley 13/2009 también modifica la redacción de los artículos dedicado a este procedimiento. Debe tenerse presente que al igual que sucede en el procedimiento abreviado, el artículo de la Ley 29/1998, establece el carácter supletorio de las normas generales para lo no regulado expresamente en este procedimiento especial, por lo que lo anteriormente expuesto para los otros procedimientos será de aplicable en lo que no esté previsto en los artículos 114 y siguientes, y sea compatible con los trámites concretos de este procedimiento Solicitud del expediente administrativo Según la nueva redacción del artículo 116 de la Ley 29/1998, en el mismo día de la presentación del recurso o en el siguiente, será el Secretario judicial el que requerirá con carácter urgente al órgano administrativo correspondiente, para que en el plazo máximo de cinco días a contar desde la recepción del requerimiento remita el expediente acompañado de los informes y datos que estime procedentes, con apercibimiento de cuanto se establece en el artículo 48. Para ello deberá acompañar una copia del escrito de interposición. También será el Secretario Judicial el que se encargue de poner de manifiesto el expediente administrativo cuando el mismo se recibiese en el Juzgado o Sala una vez transcurrido el plazo establecido para su remisión. 10

11 3.2. Admisión del recurso Según el artículo de la Ley 29/1998, en su nueva redacción Recibido el expediente o transcurrido el plazo para su remisión y, en su caso, el del emplazamiento a los demás interesados, el Secretario judicial, dentro del siguiente día, dictará decreto mandando seguir las actuaciones. Como quiera que el párrafo siguiente dispone que Si estima que no procede la admisión, dará cuenta al Tribunal quien, en su caso, comunicará a las partes el motivo en que pudiera fundarse la inadmisión del procedimiento, debe deducirse que si se dicta el Decreto mandando seguir las actuaciones es por que no tiene duda de la admisibilidad del procedimiento Inadmisión y comparecencia Como ya se ha dicho si existen dudas acerca de la admisibilidad del procedimiento el Secretario deberá dar cuenta al Juez o Tribunal que de acuerdo con el artículo de la Ley será el encargado de comunicar a las partes los posibles motivos de inadmisión. Sin embargo, la nueva redacción plantea algunas dudas pues si bien se atribuye al Juez o Tribunal la comunicación de los motivos (artículo 117.1), que entiendo se hará mediante providencia, a continuación el apartado segundo de ese artículo establece que En el supuesto de posibles motivos de inadmisión del procedimiento, el Secretario judicial convocará a las partes y al Ministerio Fiscal a una comparecencia, que habrá de tener lugar antes de transcurrir cinco días, en la que se les oirá sobre la procedencia de dar al recurso la tramitación prevista en este capítulo, es decir que parece que habrá una duplicidad de actuaciones pues lo lógico y normal es que en la providencia poniéndose de manifiesto los motivos de inadmisión se procediera a citar a las partes y al Ministerio Fiscal a la comparecencia sin necesidad de que posteriormente tenga que ser el Secretario Judicial el que realice la convocatoria Demanda y contestación Acordada la prosecución del procedimiento especial, el Secretario judicial pondrá de manifiesto al recurrente el expediente y demás actuaciones para que en el plazo improrrogable de ocho días pueda formalizar la demanda y acompañar los documentos. Una vez formalizada la demanda, también por el Secretario judicial se dará traslado de la misma al Ministerio Fiscal y a las partes demandadas para que, a la vista del expediente, presenten sus alegaciones en el plazo común e improrrogable de ocho días y acompañen los documentos que estimen oportunos. B) CUESTIONES SUSTANTIVAS Tal y como recoge el apartado 3 del artículo 78 el Secretario Judicial deberá apreciar la jurisdicción y competencia objetiva del Tribunal. 11

12 Dejando al margen la referencia al Tribunal y no al Juez cuando las Salas solo van a tramitar por el procedimiento abreviado en el supuesto del artículo 29.2 de la Ley, y que se haga referencia a la competencia objetiva y no por ejemplo a la territorial, todas estas cuestiones deberán ser apreciadas en todos los procedimientos por los que se tramitan los recursos contencioso-administrativos. En concreto exigirá la comprobación del tiempo y forma en la interposición, de un examen de ámbito jurisdiccional, de la competencia objetiva y de la territorial. 1. DETERMINACIÓN DE LA COMPETENCIA OBJETIVA Especial atención merece la determinación de la competencia objetiva entre los distintos órganos que componen la Jurisdicción Contencioso-administrativa, pues la misma constituye una pieza fundamental en la configuración del proceso contencioso. Debe tenerse presente que la atribución de la competencia para el conocimiento de un determinado recurso a un órgano jurisdiccional de ese Orden determinará, entre otras cuestiones, el procedimiento por el que deberá seguirse la impugnación, así como el acceso al sistema de recursos que podrán interponerse contra la resolución que ponga fin a dicho proceso. La Ley 29/98, de 13 de julio, recoge en los artículos 8 a 12 los criterios legales de atribución de la competencia objetiva. Estos criterios se ven complementados con las reglas del artículo 13 de la Ley, así como con los criterios jurisprudenciales empleados por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en la interpretación de los criterios legales. Ahora bien, la determinación de la competencia es una labor casuística y responde a la impugnación de un acto administrativo concreto, dictado por un determinado órgano de la Administración de acuerdo con la atribución de la competencia administrativa del momento en que se dicta. Por ello, la variación en alguna de esas circunstancias hará que pueda producirse una variación en la atribución de la competencia objetiva a los órganos de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, sin olvidar que en muchos casos requiere adelantar cuestiones del procedimiento como por ejemplo, entre otras cuestiones, la determinación de la cuantía, el tipo de actuación impugnada o el carácter de funcionario público del recurrente. A los meros efectos ilustrativos se recoge a continuación una clasificación de los distintos criterios: 1.1. Criterios legales Órgano administrativo La Ley de la Jurisdicción establece como primer criterio la regla general de atribución de la competencia objetiva atendiendo al órgano administrativo autor del acto que se impugna mediante el recurso contencioso-administrativo. Este criterio de atribución de la competencia por el órgano conlleva la necesidad de realizar las siguientes consideraciones. Como señala el artículo 12.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, la competencia administrativa es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia. Por lo tanto, la determinación de 12

13 la competencia objetiva de los órganos de la Jurisdicción Contencioso-administrativa implicará un examen de la titularidad de la competencia del órgano administrativo del que procede el acto o del que debió proceder en el supuesto de silencio administrativo. Esta labor no está exenta de dificultades, pues de acuerdo con ese mismo precepto la competencia administrativa puede ser objeto de distintas figuras que pueden afectar tanto la titularidad como al ejercicio de la misma (desconcentración, avocación y delegación) o que, sin afectar a alguno de esos dos elementos, pueden introducir alguna duda respeto a los mismos (encomienda de gestión, delegación de firma y suplencia). A lo anterior se une el hecho de que la competencia objetiva se determina en un momento procesal muy inicial. De lo anterior podemos concluir que el primer criterio para la determinación de la ompetencia objetiva en función del órgano administrativo será el de la titularidad de la competencia de la que deriva el acto administrativo que se impugna y ello de acuerdo con la normativa vigente en el momento en el que se dictó o debió dictar el acto. Por otro lado, la Ley 29/1998 no siempre realiza de igual forma la atribución de la competencia objetiva por el órgano administrativo autor del acto. Atendiendo a ello se distinguen distintos grados en dicha atribución en función de la determinación con que la Ley Jurisdiccional se refiere al órgano administrativo. El grado más amplio de determinación lo encontramos en aquellos casos en los que la Ley 29/1998 se refiere no al órgano concreto sino a la Administración a la que pertenece. Este es el supuesto, por ejemplo, de lo que sucede con el artículo 8.1 de la Ley cuando se refiere a actos de las entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas. El segundo grado de determinación lo encontramos en aquellos casos en los que la Ley Jurisdiccional no realiza la determinación de la competencia para la totalidad de una Administración sino que, o bien se refiere sólo a una parte de ella como sucede en el artículo 8.3 de la Ley -Administración periférica del Estado y de las Comunidades Autónomas-,o bien a unos órganos con una naturaleza jurídica determinada como, por ejemplo, realiza el citado artículo 8.3 -organismos, entes, entidades o corporaciones de derecho público-. No obstante, la Ley en ocasiones se refiere simplemente a una clase de autoridad administrativa sin especificar la Administración de pertenencia, tal y como realiza el segundo párrafo del artículo 8.6 cuando se refiere a las autoridades sanitarias. También la Ley Jurisdiccional en algunos casos, junto a la determinación del órgano administrativo, índica expresamente la extensión territorial de la competencia administrativa del mismo como hace el mencionado artículo 8.3, las letras c) o i) del artículo 9, o el artículo 10.1, aunque existen preceptos en los que el ámbito territorial aparece desvinculado de una Administración u órgano concreto y se constituye en criterio de atribución como sucede en los artículo 10.1.g) o 11.1.c) de la Ley. El tercer grado de determinación lo encontramos en aquellos supuestos en los que Ley concreta la competencia atendiendo al nivel orgánico que el órgano autor del acto ocupa en una determinada Administración. Éste es el caso de los artículos 9.a) y 11.1 a) en relación a los Ministros y Secretarios de Estado o del artículo 12.1.a) cuando se refiere a las Comisiones Delegadas del Gobierno. 13

14 Por último, el cuarto grado se da en aquellos preceptos en los que la Ley se refiere al órgano administrativo concreto que dicta el acto administrativo. Este grado de atribución lo encontramos, entre otros, en el artículo 11.1.d) cuando se refiere al Ministro de Economía y Hacienda y al Tribunal Económico Administrativo Central, en el artículo 11.1.e) cuando se refiere a la Comisión de Vigilancia de Actividades de Financiación del Terrorismo o en el artículo 9.f) en lo relativo al Comité Español de Disciplina Deportiva Clase de actuación administrativa impugnada El segundo criterio legal al que podemos referirnos es el que tiene en consideración la clase de acto administrativo que se impugna, esto es, si nos encontramos ante un acto administrativo singular o por el contrario el mismo puede ser considerado una disposición de carácter general. En algunas ocasiones la Ley atribuye conjuntamente la competencia objetiva tanto para el conocimiento de los recursos interpuestos contra actos como contra disposiciones generales como sucede en el artículo 9.c) o en el artículo 11.1.a). En otros casos, la atribución de la competencia respecto de esas actuaciones aparece separada, como sucede en el artículo 8.1 que atribuye el conocimiento de los recursos contra actos administrativos de las entidades locales a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, mientras que los recursos directos contra disposiciones generales se atribuyen por el artículo 10.1.b) a las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia. Por otro lado, la Ley Jurisdiccional siempre relaciona este criterio de atribución en función de la clase de actuación administrativa impugnada con el órgano autor de esa actuación. De igual forma, también es utilizado como excepción aclaratoria respecto de aquellos preceptos que atribuyen la competencia objetiva sobre actos administrativos en general. Así el citado artículo 8.1 realiza una atribución general de competencia a los Juzgados para el conocimiento de todos los recursos interpuestos contra actos administrativos procedentes de las entidades locales excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico, toda vez que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de la Sala Tercera, tales instrumentos tienen carácter normativo y por lo tanto carácter de disposición general Materia Como tercer criterio legal de atribución de la competencia objetiva nos encontraríamos con la materia a la que se refiere el acto administrativo impugnado. En alguna ocasión la Ley 29/1998 configura la materia como criterio de atribución directo con independencia del órgano autor de la actuación impugnada. Así sucede en el artículo 9.e) respecto de las inadmisiones de las peticiones de asilo político, o en el artículo 10.1.h) respecto de la prohibición o la propuesta de modificación de reuniones previstas en la Ley Orgánica reguladora del Derecho de reunión. A su vez, estas atribuciones se convierten en excepciones a la regla general de atribución de la competencia objetiva por el órgano administrativo y por la clase del acto administrativo. En otras ocasiones, el criterio de atribución por razón de la materia se pone en relación con la Administración a la que pertenece el órgano autor del acto o incluso con una concreta categoría de órgano, tanto como criterio de atribución como sucede en el artículo 9.a), o bien como criterio de excepción como ocurre en el segundo párrafo del 14

15 artículo 8.3, o en el artículo 10.1.j) de la Ley -en su redacción tras la Ley 15/2007, de 3 de julio- cuando se refiere a los órganos de las Comunidades Autónomas competentes para la aplicación de la Ley de Defensa de la Competencia. La Ley en otras ocasiones no sólo se refiere a una materia en general sino que realiza una atribución específica dentro de esa materia. Así, por ejemplo, y dentro de las cuestiones de personal relativas a personal militar atribuye en su artículo 11.1.a) a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional la competencia para conocer de los recursos relativos dictados por cualesquiera órganos centrales del Ministerio de Defensa referidos a ascensos, orden y antigüedad en el escalafonamiento y destinos. Asimismo, la materia también es utilizada a su vez como excepción a la atribución de competencia por la materia, como sucede en el artículo 8.2.a) con las cuestiones de personal que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera y que el citado precepto excepciona del criterio general de atribución de la competencia a los Juzgados de lo Contenciosoadministrativo para conocer de los recursos interpuestos contra los actos de la Administración de las Comunidades Autónomas salvo que procedan del respectivo Consejo de Gobierno- referidos a personal a su servicio Cuantía El cuarto criterio legal que la Ley utiliza para la atribución de competencia es el de la cuantía. Al igual que sucedía con el anterior criterio, la Ley configura la cuantía como excepción tanto a la regla de atribución de la competencia objetiva por el órgano administrativo como a la regla de atribución por la materia. Un ejemplo de lo primero lo encontramos en el segundo párrafo del artículo 8.3 de la Ley que excepciona del conocimiento de los Juzgados los actos dictados por la Administración periférica del Estado y los organismos públicos estatales cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional de cuantía superior a euros. Como ejemplo de lo segundo - excepción a la atribución por la materia- puede citarse la letra c) del artículo 8.2 que excepciona del conocimiento de los Juzgados los actos dictados por la Administración de las Comunidades Autónomas -salvo del Consejo de Gobierno- en materia de responsabilidad patrimonial cuya cuantía exceda de euros, de igual forma que el artículo 9.d) lo hace para las resoluciones en esa materia procedentes de Ministros y Secretarios de Estado cuando lo reclamado no exceda de euros Atribución residual Finalmente como quinto criterio la Ley utiliza lo que podríamos denominar cláusulas residuales de atribución en las que quedarían recogidas aquellas actuaciones administrativas que no aparecen atribuidas expresamente a ningún órgano de la Jurisdicción Contencioso-administrativa y que unas veces están referidas a una Administración concreta como realiza el artículo 10.1.a) en relación a actos de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, y otras con carácter general para todo tipo de actuación administrativa con independencia del órgano y de la Administración de la que proceda como hace el artículo 10.1.k) Criterios aclaratorios 15

16 Por último y aunque no constituyen criterios directos de atribución, resulta necesario referirse a las reglas contenidas en el artículo 13 de la Ley 29/1998, pues las letras a), b) y c) de ese artículo contienen reglas aclaratorias para la determinación de la competencia. La letra a) dispone que Las referencias que se hacen a la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades locales comprenden a las Entidades y Corporaciones dependientes o vinculadas a cada una de ellas. Este precepto resultará de aplicación en los casos en los que el criterio legal de atribución está referido expresamente a una Administración territorial como, por ejemplo, sucede en el artículo 10.1.b), referido únicamente a Comunidades Autónomas y Entidades Locales. No obstante, algún precepto de la Ley Jurisdiccional ya incorpora esta regla en su redacción tal como sucede con el artículo 8.1 tras la reforma llevada a cabo por la Ley Orgánica 19/2003, en el que expresamente se contiene la referencia a entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas. También tiene finalidad aclaratoria la regla de la letra b) del artículo 13 cuando establece que La competencia atribuida a los Juzgados y Tribunales para el conocimiento de recursos contra actos administrativos, incluye la relativa a la inactividad y a las constitutivas de vía de hecho. Quizá a la vista de lo establecido en el capítulo primero del Título III relativo a la actividad administrativa impugnable, tal regla resulte superflua pues también debería hacerse referencia a que la competencia atribuida lo será tanto en relación a actos expresos como para los producidos por silencio administrativo. La inclusión de esta regla debió obedecer a la novedad que en la Ley Jurisdiccional supuso la inclusión de forma expresa de la inactividad (artículo 29) y de las vías de hecho (artículo 30) como actividad administrativa impugnable. Finalmente, la letra c) del artículo 13 contiene una regla de preferencia supletoria. Según este precepto Salvo disposición expresa en contrario, la atribución de competencia por razón de la materia prevalece sobre la efectuada en razón del órgano administrativo autor del acto. Como se ha dicho, de un lado es una regla de preferencia pues los criterios de atribución de la competencia por la materia prevalecerán sobre los realizados por el órgano administrativo autor del acto, y de otro, tiene carácter supletorio pues resultará de aplicación siempre que no exista disposición expresa en contrario. Quizá lo más importante de esta regla sea la determinación de su alcance, es decir si su aplicación no tiene ningún límite o por el contrario sólo permite su aplicación si se trata de órganos de una misma Administración Criterios jurisprudenciales Junto a los criterios legales de atribución que se acaban de exponer tienen gran importancia los criterios jurisprudenciales que la Sala Tercera del Tribunal Supremo viene utilizando en la determinación de la competencia objetiva, en los que quedarían incluidos tanto los criterios interpretativos de los distintos preceptos que contienen los criterios legales de atribución como una serie de criterios válidos para resolver posibles conflictos planteados en la determinación de la competencia ajenos a los criterios legales de atribución que están más relacionados con la determinación del órgano administrativo autor del acto administrativo que se impugna y con la materia a la que se 16

17 refiere el mismo. Esta previa determinación es la que permitirá la posterior atribución de la competencia de acuerdo con los criterios legales contendidos en los artículos 8 al 12 de la Ley Jurisdiccional. A modo enunciativo se pueden citar como criterios que han sido analizados jurisprudencialmente los siguientes: competencia administrativa (Titularidad y delegación de competencias, silencio administrativo), determinación de la actuación administrativa recurrida, inactividad y vías de hecho, revisión de oficio y recurso de revisión, impugnación indirecta de disposiciones generales. 17

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