COMPETENCIA Y REGULACION EN EL MERCADO AUDIOVISUAL EN ESPAÑA

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1 Occasional Paper OP-194 Agosto, 2011 COMPETENCIA Y REGULACION EN EL MERCADO AUDIOVISUAL EN ESPAÑA Luis Cabral Flavia Roldán La finalidad de los IESE Occasional Papers es presentar temas de interés general a un amplio público. IESE Business School Universidad de Navarra Avda. Pearson, Barcelona, España. Tel.: (+34) Fax: (+34) Camino del Cerro del Águila, 3 (Ctra. de Castilla, km 5,180) Madrid, España. Tel.: (+34) Fax: (+34) IESE Business School-Universidad de Navarra - 1 Copyright 2011 IESE Business School.

2 El Centro Sector Público-Sector Privado es un centro de investigación adscrito al IESE. Su misión es impulsar investigación académica que analice la relación entre el sector económico privado y las administraciones públicas prioritariamente en los siguientes campos: regulación y competencia, innovación, economía regional y política industrial, y economía de la salud. Los resultados de la investigación se difunden a través de publicaciones, foros y coloquios. Con todo ello, se desea abrir una puerta a la cooperación y al intercambio de ideas e iniciativas. Son patronos del Centro SP-SP las siguientes entidades: Accenture Ajuntament de Barcelona Departament d Economia i Coneixement de la Generalitat de Catalunya Departament d Empresa i Ocupació de la Generalitat de Catalunya Diputació de Barcelona Endesa Fundació AGBAR Institut Català de les Indústries Culturals Mediapro Sanofi Aventis ATM, FGC y TMB El contenido de esta publicación refleja conclusiones y hallazgos propios de los autores y no refleja necesariamente las opiniones de los patronos del Centro. IESE Business School-Universidad de Navarra

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4 COMPETENCIA Y REGULACION EN EL MERCADO AUDIOVISUAL EN ESPAÑA Luis Cabral 1 Flavia Roldán 2 Resumen Este documento resume los principales resultados del informe Competencia y Regulación en el Mercado Audiovisual en España del Public-Private Research Center. El objetivo del informe es presentar desde una perspectiva de la teoría económica de la organización industrial, de la regulación y de la política de la competencia, la estructura actual y las perspectivas del sector, así como estudiar el estado actual de la regulación y de la competencia del mercado de la televisión en España. Asimismo, enfrentados a la realidad descrita y a los estudios académicos sobre el tema, el objetivo del informe es contribuir a la discusión sobre los desafíos regulatorios y de competencia al que se enfrentan las autoridades competentes (Comisión Nacional de la Competencia, Consejo Estatal de Medios Audiovisuales creado a partir de la Ley 7/2010). Palabras clave: sector audiovisual, competencia y regulación. Nota: Los autores agradecen a Joaquim Triadú, Angel López y Sandra Jódar, quienes aportaron valiosos comentarios y sugerencias. Miguel de Quinto Arredonda proporcionó una excelente colaboración en la investigación. Asimismo, se agradece la colaboración de Daniel Ferrés. 1 Profesor Ordinario de Economía, IESE 2 Investigadora, Public-Private Sector Research Center, IESE IESE Business School-Universidad de Navarra

5 COMPETENCIA Y REGULACION EN EL MERCADO AUDIOVISUAL EN ESPAÑA 1. Introducción El mercado de medios audiovisuales se compone de servicios de difusión de televisión y servicios de radiodifusión sonora. El presente documento se concentra en el análisis del mercado de la televisión en España en el contexto internacional, poniendo especial énfasis en el estudio de cuestiones relativas a la regulación y a la política de la competencia del sector. Los dos últimos años han sido de profundos cambios en el sector, que seguramente definirán su rumbo. Entre dichos cambios, cabe mencionar: a) La Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual, que en un cuerpo normativo único tiene por objetivo regular al sector. b) El cese completo de las emisiones analógicas y encendido digital, que implica una multiplicación de la oferta televisiva y la fragmentación de la audiencia. c) El cambio en el régimen de financiación de la televisión pública estatal, que elimina a la publicidad como fuente de sus ingresos. d) Las nuevas modalidades de distribución de contenidos: la TDT de pago y la televisión de movilidad. e) Las nuevas normas para la obtención de las licencias para la prestación del servicio de televisión, las que asimismo pueden ser vendidas o arrendadas. f) El nuevo marco regulatorio de las concentraciones y fusiones, que dota a los prestadores del servicio de la televisión de mejores y más flexibles herramientas para enfrentar los cambiantes escenarios del mercado. A estas circunstancias hay que añadir una más, de carácter coyuntural, que es el adverso ciclo económico. La suma de todo lo anterior conlleva a describir un panorama para el mercado de la televisión con una mayor oferta de operadores y de variedad de contenidos, una televisión con menor dependencia de la publicidad tradicional, donde surgirán nuevas modalidades de explotación y distribución de contenido, definidas estas por la introducción de la tecnología IESE Business School-Universidad de Navarra

6 digital y el potencial de servicios que ella permite, y por la creciente oferta de servicios empaquetados asociados a la continua convergencia tecnológica. En este escenario, las formas tradicionales de explotación de contenido audiovisual con plataformas multicanales, probablemente cedan paso a formas de comercialización donde el consumidor ejercite un rol más activo en el diseño de la programación que desee consumir. 2. Evolución y tendencias del mercado de la televisión Desde la perspectiva del sector de las telecomunicaciones en su conjunto, el sector audiovisual, en particular el sector de la televisión, tiene una importancia relativa menor. Los ingresos de los servicios de televisión representan en España, aproximadamente, el 11,8% del total de ingresos minoristas del sector de las comunicaciones. Este menor tamaño relativo es una característica compartida con otros países de la región, pero en estos casos el porcentaje de participación es algo superior. Si realizamos la comparación con Estados Unidos, el porcentaje de ingresos minoristas del sector de la televisión en el total de ingresos minoristas de los servicios de comunicación es del 28,1%. Figura 1 Participación de servicios de televisión en servicios totales de telecomunicaciones, año 2009* Estados Unidos 28,1% Reino Unido Brasil Italia Japón Francia Alemania 20,6% 19,8% 19,7% 19,3% 18,6% 17,8% India Rusia España 14,6% 13,7% 11,8% China 8,3% 0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% Nota: * Ingresos por servicios de televisión incluyen suscripciones, publicidad y fondos públicos. Servicios totales de telecomunicaciones incluye la suma de los ingresos por telefonía fija, Internet y transmisión de datos, servicios móviles, equipos de telecomunicaciones y servicios de televisión. Fuente: Elaboración propia en base a «DigiWorld Yearbook, 2010», IDATE. Con relación a los ingresos minoristas, estimaciones existentes 1 en el ámbito mundial establecen que los ingresos del mercado de la televisión alcanzaron en el año un nivel aproximado de millones de euros, registrando una caída de 0,95% entre 2008 y Según estimaciones de OFCOM. 2 Ultimo dato disponible. 2 - IESE Business School-Universidad de Navarra

7 No obstante este dato, el crecimiento anual promedio entre 2005 y 2009 ha sido positivo y ha registrado un valor aproximado del 4,3%. En este mismo ámbito, si bien la participación de los ingresos por publicidad en el total de ingresos minoristas del sector es elevada, dicha participación ha caído del 51% en el año 2003 al 42% en el año 2009, a la par que ha ido aumentando la participación de los ingresos provenientes de las suscripciones a la televisión de pago (del 39% en el año 2003 al 49% en el año 2009). Este hecho refleja el aumento en el nivel de penetración de la televisión de pago en los distintos mercados. Figura 2 Ingresos globales del sector televisión, por fuente, años ,9 0,8 0,7 10% 11% 10% 10% 9% 9% 9% 39% 37% 41% 43% 45% 46% 49% 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 51% 52% 49% 48% 47% 45% 42% 0, Publicidad Suscripciones Fondos públicos Fuente: Elaboración propia en base a The International Communications Market, , OFCOM. Si analizamos lo que sucede en casos particulares, y considerando una muestra de Estados de Europa, Estados Unidos, Japón y algunos países emergentes, podemos observar que los ingresos por publicidad han mostrado importantes caídas entre 2008 y Así, por ejemplo, España y Francia han liderado los retrocesos en esta partida, con una disminución de ingresos publicitarios del 30% y 17,6%, respectivamente. Ambos países comparten también el ritmo de crecimiento de los fondos públicos, que han paliado la caída de los ingresos del sector. La evolución registrada por este último componente se debe al cambio de legislación en ambos países respecto del sostenimiento de la televisión pública. A diferencia de España, cuyos ingresos por suscripciones se han mantenido estables, Francia e Italia han registrado un crecimiento destacable en los ingresos de la televisión de pago (7,5% y 7,4%, respectivamente). En Estados Unidos ha sido también el crecimiento de los ingresos por suscripciones (5,8%) los que han evitado una mayor caída de los ingresos del sector, causados, fundamentalmente, por la disminución de los ingresos de publicidad (9,9%). En el caso de los países con mercados emergentes, el principal impulso en la evolución de los ingresos ha provenido de los ingresos por suscripciones. IESE Business School-Universidad de Navarra - 3

8 Figura 3 Variación de los ingresos de los servicios de televisión, años Reino Unido Francia Alemania Italia España Estados Unidos Japón Brasil Rusia India China -0,35-0,25-0,15-0,05 0,05 0,15 0,25-13,6% 3,7% 0,0% -17,6% 7,5% 14,3% -10,0% 4,9% 2,2% -13,0% 7,4% 0,0% -30,0% 0,0% 20,0% -9,9% 5,8% 0,0% -13,5% 3,6% 2,4% 0,0% 22,2% -10,3% 16,7% 0,0% 17,9% 2,0% 11,1% Publicidad Suscripciones Fondos públicos Fuente: Elaboración propia en base a «DigiWorld Yearbook, 2010», IDATE. Desde las primeras emisiones de televisión a la fecha, la tecnología ha marcado el ritmo en este mercado y ha delineado su estructura y los potenciales de competencia. Si bien la industria hoy está claramente más diversificada que hace unos años, sigue permaneciendo concentrada en la mayoría de los países considerados Evolución y tendencias del mercado de la televisión en abierto En España, el cambio en las fuentes de financiación de la televisión pública introducido en el año 2009 y que eliminó la publicidad en la televisión pública de ámbito estatal como fuente de financiación, constituye un hito clave para la evolución futura del mercado en general. Respecto del impacto inmediato sobre el mercado publicitario, sus consecuencias aún están por verse, pero estimamos las siguientes: a) Al reducirse los espacios para la venta de publicidad, las tarifas publicitarias podrían aumentar, aun cuando la audiencia de determinados canales podría ir en dirección contraria. b) El escenario anterior puede verse reforzado en la medida en que los procesos de fusiones de los operadores de la televisión en abierto se vayan concretando. No obstante, es necesario resaltar que existen sustitutos a la televisión como medio para colocar anuncios publicitarios. Entre ellos, y el más importante, Internet. 4 - IESE Business School-Universidad de Navarra

9 Respecto de los ingresos por publicidad, se observa una tendencia negativa. Entre 2007 y 2009, los operadores de la televisión en abierto y privada vieron disminuir sus ingresos por publicidad un 26%, mientras que en la televisión pública la caída fue aún mayor, 38,8% 3. Entre las razones de esta evolución encontramos tres: a) la fragmentación de la audiencia tras el proceso de digitalización; b) el surgimiento de nuevos medios que compiten con la televisión como alternativas de ocio e información, y c) el ciclo económico adverso. No obstante, entre 2009 y 2010, los ingresos por publicidad del sector privado han cambiado de tendencia y han crecido un 24%, lo que sugiere que el ciclo económico adverso, además del apagón publicitario en el servicio público estatal, tuvo particular importancia en la evolución descrita en la Figura 3. Figura 4 Evolución de la publicidad en España, años , en millones de euros (*) , Publicidad televisión pública * Publicidad televisión privada * Total publicidad * Publicidad recoge los ingresos de publicidad, patrocinio y televenta. Fuente: CMT, «Informe Anual 2009» e «Informe trimestral octubre-diciembre 2010». Frente a este panorama, los operadores de televisión están adoptando diversas estrategias tendentes a reducir la dependencia de sus ingresos de aquellos derivados de la publicidad. Entre las estrategias, destacan: a) invertir mayor cantidad de recursos en la producción de contenido propio o de compañías de producción independientes para, de esta manera, obtener ingresos de la venta de los derechos sobre este contenido y su distribución; b) explorar negocios relacionados con la TDT de pago, y c) evaluar las posibilidades de fusión con otras compañías audiovisuales dado el nuevo marco que regula las concentraciones dispuesto en la Ley 7/2010. Si comparamos los ingresos de los principales operadores españoles con los de los principales operadores europeos, destacamos dos hechos: por un lado, el nivel de los ingresos de los operadores españoles es sustancialmente menor que el resto de los operadores considerados; por otro lado, cadenas más jóvenes, como Cuatro y la Sexta, son las de mayor dinamismo frente a 3 Cabe recordar que la Ley de financiación del ente público estatal entró en vigor en septiembre de Por otra parte, la prohibición establecida en la Ley rige solo para la televisión pública de ámbito estatal, por lo que las televisiones públicas autonómicas continúan con su esquema de financiación, que es distinto del de su par estatal. IESE Business School-Universidad de Navarra - 5

10 operadores más establecidos y con altos niveles de ingresos. Telemadrid, Telecinco y Antena 3 lideran el grupo de operadores con crecimiento negativo. Figura 5 Comparación entre ingresos operativos de operadores de televisión abierta en el año 2009 y tasa de crecimiento anual promedio de los ingresos operativos en los años * 50,0% Tasa de crecimiento 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% -10,0% -20,0% -30,0% La Sexta TV3 Cuatro Reti Televisive Italiane France Télévisions RTVE RTL ZDF RAI , , , , ,0 BBC 6.000,0 TF1 Antena 3 Tele5 Telemadrid Ingresos (en millones de euros) Nota: (*) En algunos casos, la cifra de ingresos operativos incluye los ingresos globales del grupo económico. Esto podría dificultar la comparación entre cifras. En algunos casos se considera la tasa de crecimiento entre 2005 y 2008 y los ingresos de Fuente: Elaboración propia en base a «European Audiovisual Observatory, Yearbook 2010». Un análisis interesante surge al calcular el coste por hogar de la televisión pública en una muestra seleccionada de países europeos. El coste bruto por hogar surge del cociente entre los ingresos totales (subvenciones e ingresos comerciales) y el número de hogares en el país de origen del operador considerado. Así, en España, el coste anual bruto por hogar para el año 2009 fue de 66,3 euros. De esta suma, 24,6 euros han sido financiados por los ingresos comerciales (en su mayoría ingresos publicitarios), por lo que el coste por hogar financiado con fondos públicos, coste anual neto, ascendió a 41,7 euros en el año A partir de esta comparación, se deduce que RTVE y la alemana ZDF son las operadoras de menor coste neto por hogar. Entre las más onerosas resultan la BBC, con un coste anual neto de 152,6 euros, y la alemana ARD, cuyo coste anual neto es de 137,9 euros para el último año de información disponible. 6 - IESE Business School-Universidad de Navarra

11 Figura 6 Ingresos comerciales por hogar y coste anual neto por hogar, año 2009, en euros ,3 17, ,6 22,7 88,1 137,9 6,2 45,0 47,1 69,2 24,6 41,7 0 BBC France Télévisions ARD ZDF RAI RTVE Costo anual neto por hogar Ingresos comerciales por hogar Fuente: Elaboración propia en base a «European Audiovisual Observatory, Yearbook 2010». En el panorama futuro del mercado, la televisión por Internet ocupará un lugar importante, en vistas de la tendencia del consumo de Internet y la respuesta dada por las principales operadoras de televisión con la gran proliferación de contenidos audiovisuales puestos a disposición de los consumidores. Dada la tendencia observada del patrón de consumo de televisión por Internet, es de esperar que, en el futuro, las cadenas de televisión puedan incrementar sus ingresos publicitarios a través de sus portales y contribuir así a equilibrar la caída de los ingresos por publicidad en la televisión convencional Evolución y tendencias del mercado de la televisión de pago En España, las tecnologías usadas por las plataformas de distribución de la televisión de pago son: satélite, cable, terrestre, IP y móvil. La plataforma satelital es la que tiene mayor penetración en los hogares españoles. En cuanto a la evolución de los ingresos y de los abonados de la televisión de pago en España, esta muestra una tendencia dispar, dependiendo de la tecnología de transmisión. No obstante, en términos generales, observamos que los ingresos han tenido una caída pronunciada, -14,4% anual promedio entre 2008 y 2010, mientras que los abonados durante ese mismo período, han crecido un 7% anual promedio. Sin embargo, para una muestra seleccionada de países europeos, para el periodo 2004 a 2009, Italia y Francia son los países que más dinámicos se mostraron, tanto en el crecimiento de los IESE Business School-Universidad de Navarra - 7

12 ingresos como en el de los abonados a la televisión de pago para el periodo Así, el 15,9% de crecimiento anual promedio de los ingresos de la televisión de pago en Italia entre contrastan con el crecimiento de estos ingresos en Reino Unido (0,4%). En cuanto a la evolución de los abonados, Italia y Francia mostraron, nuevamente, gran dinamismo. En Italia, los abonados han crecido un 25,9% medio anual entre 2005 y 2009, y en Francia este crecimiento fue del 19,5%. Figura 7 Ingresos totales de la televisión de pago, años , en miles de euros* Reino Unido Francia Alemania Italia España *: Tasas de crecimiento anual promedio : Reino Unido, 0,4%; Francia, 6,9%; Alemania, 3,3%; Italia, 15,9%; España, 2,2%. Fuente: Elaboración propia en base a «European Audiovisual Observatory 2010». 8 - IESE Business School-Universidad de Navarra

13 Figura 8 Abonados totales a la televisión de pago, años , en miles* Reino Unido Francia Alemania Italia España *: Tasas de crecimiento anual promedio : Reino Unido, 5,4%; Francia, 19,5%; Alemania, 0,3%; Italia, 25,9%; España, 6,3%. Fuente: Elaboración propia en base a «European Audiovisual Observatory 2010». En España, comparando la evolución de los ingresos de las distintas plataformas de distribución, es posible observar que el segmento de pago de la televisión ha recibido un fuerte impulso por parte de los servicios de ofertas empaquetadas asociados a la convergencia tecnológica. En otros términos, son las plataformas de distribución por IP y de cable las que más han crecido en los últimos años. IESE Business School-Universidad de Navarra - 9

14 Figura 9 Tasa de crecimiento anual promedio de ingresos de la televisión de pago en España 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20% TV Satelital TV Cable TV ADSL Digital terrestre Crec * Crec Fuente: Elaboración propia en base a «European Audiovisual Observatory 2010». En el caso español, según distintos indicadores del nivel de concentración empresarial, es posible afirmar que el mercado de la televisión de pago se encuentra altamente concentrado. De este modo, por ejemplo, si calculamos el Indice de Herfindahl Hirschman (IHH) 4 de 2004, considerando las cuotas de mercado en términos de ingresos, este fue de 7.115,8 puntos. En 2010, este indicador de concentración fue de 4.675,8 puntos. Teniendo en cuenta que un valor del índice superior a puntos es un indicador de un mercado altamente concentrado, el valor del indicador para el mercado de la televisión de pago, tanto para el año 2004 como para el año 2010, revela una alta concentración. No obstante lo anterior y de la fusión de las plataformas vía satélite y de cable, el aumento del número de empresas a lo largo del periodo considerado muestra que el nivel de concentración ha tenido una tendencia decreciente. En todo caso, el estancamiento en el número de abonados y la tendencia negativa en los ingresos de la plataforma satelital hacen pensar que esta reorientará su negocio ofreciendo, como ya ha comenzado a hacer, ofertas empaquetadas con otros servicios de comunicación, pero solo a través de acuerdos con operadoras de telefonía. Este hecho ahora es posible, al haber expirado las condiciones impuestas a la fusión entre las plataformas satelitales. 4 Este indicador se obtiene mediante la suma del cuadrado de las cuotas de mercado de los competidores en un mercado particular IESE Business School-Universidad de Navarra

15 En el panorama a corto plazo de la televisión de pago, a todo lo anterior hay que sumar el protagonismo que tendrá la TDT de pago y las nuevas fórmulas de explotación del negocio. En este punto se aprovechará de las ventajas de la interactividad que permite la televisión digital. Asimismo, se espera un salto de la televisión en movilidad. 3. Estructura vertical del mercado y sus características La industria de la televisión involucra un amplio rango de actividades diferentes, las cuales pueden estar, en la práctica, horizontal o verticalmente integradas. Por tanto, en ciertos casos, algunas de las transacciones que se describen en la cadena vertical de la industria serán más nocionales que reales. La estructura tradicional de la cadena de valor del mercado de la televisión en España puede describirse a través de cuatro capas o etapas: contenido y producción; mercado mayorista de contenido; proveedores mayoristas para canales de televisión, y proveedores minoristas de contenidos. Tras la digitalización, nacen nuevas funciones o agentes en el mercado: por un lado, los gestores de múltiplex y los gestores de interactividad, y por otro, los fabricantes y desarrolladores que ofrecen dispositivos para el funcionamiento de los servicios de la televisión digital terrestre (TDT). Desde una perspectiva general, las principales características de la industria por el lado de la oferta son: a) la presencia de economías de escala; b) la existencia de fallos de mercado; c) la dirección y la velocidad del desarrollo tecnológico, y d) la integración vertical. Por el lado de la demanda, cabe destacar el nivel de incertidumbre existente. Estas características repercuten en la forma de operar de la industria respecto al modo en el que el contenido es agregado en cada etapa de la estructura vertical, y en cómo se recuperan los costes de la fase de producción de contenidos a través de los precios a los que se enfrentan los consumidores en el mercado aguas abajo. Así, la estrategia de fijación de precios generalmente usada en la etapa de contenido y producción consiste en establecer un precio fijo y con cláusulas de exclusividad. Así, en el segmento de provisión mayorista, los canales, en general, son licenciados a un precio por suscriptor, y las cláusulas de exclusividad suelen estar asociadas a las plataformas. En el segmento minorista, en el caso de la televisión de pago, los consumidores pagan directamente por su consumo. Dada la heterogeneidad de las preferencias en este segmento y la necesidad de recuperar costes de la etapa de producción, la discriminación de precios es la herramienta base para ello y, a la vez, clave para lograr la eficiencia en el consumo. En el mercado de la televisión, la discriminación se produce generalmente a través de las ventanas (discriminación intertemporal) 5 y diversas técnicas de empaquetamiento. 5 En la industria de la televisión, es frecuente observar que determinado contenido se distribuye en diferentes fases de explotación, diferidas en el tiempo, a precios sucesivamente menores. Este es el caso particular del contenido cine, donde en la televisión, la ventana por la que primero se emite es la de pago por visión, luego en la de canales de la televisión de pago, y finalmente en la ventana de la televisión en abierto. IESE Business School-Universidad de Navarra - 11

16 4. Reformas acontecidas en el mercado Entre los problemas más críticos que se detectan y que pueden influir en la efectiva competencia del mercado de la televisión encontramos los siguientes: por un lado, la financiación de las televisiones públicas, las posibilidades de acceder y explotar una licencia audiovisual y cuestiones relacionadas con las posibilidades de concentraciones y fusiones; y por otro lado, el acaparamiento de los contenidos premium por parte de un único o pocos operadores. Antes de abordar las reformas acontecidas en este mercado, es importante reseñar que, a lo largo del periodo que se estudia en este informe, España no contaba con un cuerpo normativo único en materia audiovisual. De hecho, la principal característica ha sido la gran diversidad regulatoria, por lo que el régimen jurídico aplicable a determinados servicios ha dependido de cuestiones tales como el medio de transmisión (satélite, cable u ondas terrestres), si la televisión era analógica o digital, o si la televisión era pública o privada con legislación a nivel nacional, regional o local. Estas diferencias, en cuanto al tratamiento jurídico, han podido interferir en el crecimiento adecuado del sector. En este sentido, la Ley Audiovisual 7/2010 da plena respuesta a esta ausencia, pues en un único cuerpo normativo intenta regular la comunicación audiovisual de cobertura estatal. Organismo regulador. Hasta abril de 2010, en el sector de la televisión no existía un organismo independiente encargado de regular, controlar y supervisar a los operadores del sector. La Ley 7/2010 crea el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (CEMA). Esta es una autoridad independiente, supervisora y reguladora de la actividad de los medios audiovisuales; y es la encargada de velar por el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 7/2010, por la transparencia y el pluralismo de los medios de comunicación, y por la independencia e imparcialidad del sector público estatal. En un mundo de tecnologías convergentes, contar con una autoridad también convergente podría haber sido una alternativa superior a la anterior. En España, en el año 2007, un 0,2% de los abonados a la televisión IP no tenía ningún tipo de empaquetamiento; para el caso del cable, este porcentaje era del 10,5%. En 2009 no hay abonados a la televisión de pago por IP que no tengan algún tipo de empaquetamiento, y solo el 3,6% es el porcentaje para el caso del cable. Por tanto, la adopción de servicios empaquetados es creciente. Es pues, en este sentido, que tener una autoridad de regulación convergente hubiera sido lo deseable. Asimismo, en el ámbito europeo existen experiencias probadas de autoridades de regulación convergentes: OFCOM, en Reino Unido, AGCOM, en Italia, entre otros. Requisitos para la prestación del servicio. Antes de la Ley 7/2010, los servicios de televisión se consideraban un servicio público y, por tanto, las empresas que prestaban dicho servicios tenían ciertas obligaciones de naturaleza pública. Con esta Ley, sin embargo, los servicios de televisión pasan a ser servicios de interés general, flexibilizándose y ampliándose las posibilidades de actuación de los agentes que operan en el mercado. Actualmente, con la Ley 7/2010 se establece que la prestación del servicio requiere la comunicación fehaciente ante la autoridad audiovisual y previa al inicio de la actividad. Si los servicios se prestan mediante ondas hertzianas terrestres, la misma Ley determina que será necesario contar con una licencia previa otorgada mediante concurso por la autoridad competente. Estas licencias tendrán una duración de 15 años con renovación automática, con algunas excepciones claramente regladas. Un aspecto importante a mencionar es que las licencias pueden ser vendidas o arrendadas, con autorización previa de la autoridad audiovisual competente IESE Business School-Universidad de Navarra

17 Por otra parte, la Ley limita la posibilidad de explotar canales con contenido, total o parcialmente de pago, al 50% del conjunto del espectro asignado a un operador audiovisual. De esta manera, por un lado se agiliza y se propicia el proceso para operar y competir en este mercado, permitiendo una entrada más flexible y rápida; pero, por otro lado, las limitaciones impuestas sobre la oferta de pago giran en la dirección opuesta. Financiación de la televisión pública. Hasta el año 2006, la vía más importante de financiación de la televisión pública fue la deuda. Pero, obviamente, la deuda no es un mecanismo eficaz de control de la disciplina presupuestaria. El Protocolo de Amsterdam y la Comisión Europea establecieron, respecto de las ayudas del Estado a los entes públicos, que los mecanismos de financiación de los servicios públicos deben ser transparentes, no distorsionar los objetivos del mercado común y respetar la normativa relativa a la competencia. La Ley 8/2009, de financiación de la Corporación de RTVE, posteriormente modificada en algunos aspectos por la Ley 7/2010, eliminó la publicidad como fuente de financiación de la Corporación. En dicha Ley se estableció que la principal fuente de ingresos de la misma serán los Presupuestos Generales y una nueva tasa que deberán sufragar los radiodifusores privados y los operadores de telecomunicaciones. En marzo de 2011, la Comisión Europea decidió denunciar a España (y a Francia) ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, por imponer tasas específicas sobre el volumen de negocios de los operadores de telecomunicaciones contrarias a la legislación europea 6. El Gobierno español, por su parte, planea defender el actual modelo de financiación, ya que considera que dicho modelo es compatible con la legislación comunitaria. Publicidad. Respecto de la publicidad, en el año 2006, la Reforma de la Directiva Europea de Televisión sin Fronteras (TSF) eliminó el límite de tres horas de publicidad diaria en televisión y permitió un límite máximo de 12 minutos por hora. Por su parte, la televisión pública comenzó en el año 2007 con un proceso de autolimitación de la publicidad a emitir. Así, en el 2008 no podía emitir más de 11 minutos de publicidad por hora, frente a la limitación general de 12 minutos por hora 7. Finalmente, la publicidad de las televisiones públicas de ámbito estatal fue completamente eliminada por la Ley de Financiación de la CRTVE. Por su parte, la Ley 7/2010 estableció que los restantes prestadores del servicio de comunicación audiovisual pueden emitir publicidad con un máximo de 12 minutos por hora. Concentraciones y fusiones. El tratamiento regulatorio respecto de las concentraciones y fusiones tiene una importancia crucial para garantizar el pluralismo en el mercado audiovisual. La evolución de la legislación en este aspecto ha sido lenta en comparación con la velocidad a la que evolucionaban los cambios tecnológicos que imponían, con su ritmo y dirección, nuevas formas de organización del sector. La Ley 7/2010 modifica el régimen hasta entonces vigente e introduce mayor flexibilidad adaptando recomendaciones europeas. La Ley elimina la restricción de participaciones cruzadas, estableciendo que se puede ser titular simultáneamente de participaciones sociales o derechos 6 En la legislación europea se establece que las tasas impuestas a los operadores de telecomunicaciones tienen por único fin sufragar determinados costes administrativos y reglamentarios. Asimismo, se establece que se debe consultar oportunamente a las partes interesadas cualquier modificación que se produjera en dichas tasas. 7 Esto fue a cambio de aumentar las subvenciones que percibía. IESE Business School-Universidad de Navarra - 13

18 de voto en diferentes prestadores del servicio de televisión. Las restricciones que imponen son: a) que no se supere el 27% de la audiencia total en los doce meses consecutivos previos a la compra, y b) que no se acumulen derechos de uso sobre el dominio radioeléctrico superior a dos canales múltiplex en el ámbito estatal y de uno en el ámbito autonómico. En ningún caso se permitirá la fusión de empresas cuando esto suponga impedir la existencia de, al menos, tres prestadores privados distintos del servicio de televisión en el ámbito estatal. Esta mayor flexibilidad en cuanto a concentraciones en el sector audiovisual, además de estar en línea con los principios de competencia, permite enfrentar con mejores opciones el panorama en el que se encuentra el sector de la televisión. Exclusividad. En la Ley 7/2010 se reconoce el derecho que tienen los prestadores del servicio de televisión a contratar contenidos audiovisuales para su emisión, ya sea en abierto o en codificado. Sin embargo, el derecho de emisión en exclusiva no se ejercerá de modo que prive o limite el derecho de información de los ciudadanos. Por ello, la Ley prevé la manera en la que se emitirá el contenido audiovisual que sea declarado, con periodicidad de dos años, de interés general. La periodicidad con la que el CEMA declara un acontecimiento de interés general introduce incertidumbre regulatoria. Esto es, supongamos el caso de un prestador que decide comprar hoy, por un periodo de cinco años, derechos de emisión en exclusiva de algún contenido audiovisual. Sin embargo, al cabo de dos años, el CEMA decide declarar que tal contenido es de interés general. Por tanto, aquel operador debe considerar en sus cálculos, en el momento de la compra de los derechos en exclusiva, los ingresos esperados de la probabilidad de que se produzca un cambio de declaración de interés general. De no ser así, puede encontrarse con un cambio regulatorio inesperado sobre la manera de explotar el contenido que adquirió en exclusiva. Contratos de adquisición de derechos de competiciones de fútbol. En el caso particular de las competiciones de fútbol, la Ley establece que el sistema de adquisición deberá estar basado en principios de libertad de empresa en el marco de la normativa europea y española de la competencia. Asimismo, el plazo máximo de los contratos de adquisición de derechos de fútbol no podrá ser superior a cuatro años. El límite máximo en la duración de estos contratos establecidos en la Ley puede resultar demasiado largo, en términos de garantizar una mayor frecuencia de acceso a estos contenidos, y en vistas de las mismas limitaciones impuestas por la Comisión Europea y autoridades de defensa de la competencia de otros países de Europa 8. Principales actuaciones en política de la competencia en el mercado español En el informe se estudian tres importantes intervenciones en el mercado por parte de las autoridades encargadas por velar por la competencia del sector. La primera intervención es la ocurrida en el año 2002, cuando se fusionaron Canal Satélite Digital y Vía Digital. El acuerdo del Consejo de Ministros del año 2002 estableció las condiciones de dicha fusión y ha estado vigente hasta el año Este acuerdo ha marcado sensiblemente la trayectoria actual del mercado de la televisión. La segunda intervención analizada es la fusión entre Telecinco y Cuatro en octubre de 2010, en la que los compromisos a los que se sujeta están relacionados con el mercado de contenidos y el mercado de publicidad. Por último, se estudian las recientes 8 Después de las intervenciones de las autoridades de defensa de la competencia, los periodos de exclusividad admitidos van, en general, de 2 a 3 años para contenido deportivo, y de 3 a 5 años para el cine IESE Business School-Universidad de Navarra

19 revisiones realizadas por la CMT en el mercado mayorista de servicios de transporte y difusión de la señal audiovisual. Respecto de las condiciones impuestas por la autoridad de defensa de la competencia para la fusión entre Canal Satélite Digital y Vía Digital en el año 2002, pueden resumirse en las siguientes: Condiciones que limitaron la duración y exclusividad en los contratos de adquisición de contenido premium. En particular, se limitó a un máximo de tres años el periodo por el que Sogecable adquiría derechos de retransmisión de partidos de la Liga y de la Copa del Rey. Asimismo, no puede ejercitar su derecho de retransmisión o comprar derechos para la emisión de partidos de fútbol de dichas competiciones a través de televisión en movilidad ni por IP. Por otra parte, Sogecable quedó limitada a tres años como máximo el periodo por el que adquiere los derechos de retransmisión televisiva de películas de cine de los grandes estudios. Condiciones para la venta en el mercado mayorista de contenidos premium a otros operadores minoristas. Sogecable fue requerida a mantener la comercialización de los canales temáticos de las empresas de su grupo en condiciones de mercado transparentes y equitativas. Por otra parte, si Sogecable adquiriera en exclusiva derechos sobre partidos de la Liga o Copa del Rey, debería ofrecerlos en el mercado mayorista de televisión en abierto o de pago por visión. Condiciones relativas a la distribución de contenidos vía Internet. Sogecable se comprometió a no comercializar conjuntamente la oferta de la plataforma Digital+ con la de acceso a Internet de banda ancha de Telefónica, ni a discriminar la venta de sus contenidos a favor de esta en perjuicio de los otros proveedores de acceso a Internet en España. Sogecable tampoco podía, directa o indirectamente a través de empresas que controla, suscribir acuerdos con cualquier empresa del grupo Telefónica en el ámbito de los medios de comunicación. Condiciones relativas a proveer acceso a la plataforma satelital. Sogecable debía permitir el acceso a su plataforma a terceros para la transmisión de sus canales en condiciones justas, transparentes y no discriminatorias. Detrás de estas condiciones está el juicio de las autoridades de la competencia respecto de las cláusulas de exclusividad. Estos remedios o condiciones para la fusión vienen a reconocer que las cláusulas de exclusividad tienen importantes efectos anticompetitivos en el mercado de la televisión. Para un operador de televisión, tener acceso al contenido premium es una condición necesaria para poder competir en el mercado. De esta manera, cerrar el acceso a este contenido constituye una barrera efectiva a la entrada. La estrategia que podrían usar los incumbentes para cerrar el mercado es el incremento en los precios del contenido premium a través de las cláusulas de exclusividad. Esta situación puede verse exacerbada en un contexto de un incumbente verticalmente integrado. En cuanto a la segunda intervención analizada, las condiciones impuestas por la autoridad de defensa de la competencia para la fusión entre Telecinco y Cuatro pueden resumirse en las siguientes: Compromisos relativos al mercado de la publicidad. En términos generales, los compromisos impuestos a Telecinco son tendentes a favorecer la posibilidad de que los anunciantes puedan continuar anunciándose de forma separada en los canales de la empresa resultante de la fusión. A su vez, al limitarse la dimensión de los paquetes de publicidad ofertados por Telecinco IESE Business School-Universidad de Navarra - 15

20 (máximo 22% de audiencia), se limitaría también la posibilidad de que Telecinco se convierta en un insumo indispensable para los anunciantes a fin de competir en el mercado. Compromisos para limitar que se refuerce la posición de mercado. Telecinco se compromete a no ampliar su oferta de canales de televisión en abierto mediante el arrendamiento de canales de TDT de terceros operadores; a la vez, mientras sea accionista de Digital+, se compromete a garantizar la distribución de sus canales de televisión en abierto a través de otras plataformas de pago distintas a Digital+ y Telefónica, sin exigir contraprestación económica, bajo determinadas condiciones. Asimismo, Telecinco se compromete a no oponerse a conceder su autorización al lanzamiento, por parte de los operadores con los que comparta múltiple digital, de nuevos servicios o mejoras en la calidad de sus propias emisiones. Compromisos relativos al mercado de contenidos. Los compromisos asumidos por Telecinco son compromisos adoptados con el fin de aumentar la frecuencia en la cual los derechos de emisión de contenidos premium están disponibles en el mercado. Más precisamente, se ha reducido el periodo de exclusividad y se han impuesto restricciones sobre las cláusulas de adquisición preferente o prórroga. Asimismo, se entiende que estos compromisos deberían evitar que Telecinco utilice su presencia simultánea en la televisión de pago y en abierto para acaparar contenidos audiovisuales en la televisión en abierto. 5. Conclusiones y recomendaciones Frente a la fragmentación de la audiencia tras la digitalización y el ciclo económico adverso, la publicidad no puede ser la principal fuente de ingresos de la televisión. Dos respuestas por parte de los operadores están quedando en evidencia. Por un lado, la posibilidad de ofrecer TDT de pago, con las limitaciones impuestas en la Ley, se presenta a la vez que como solución, como el camino natural para ofrecer contenido en la televisión. Por otro lado, las fusiones entre compañías del sector surgen como otra estrategia natural de las empresas para afrontar los desafíos de la digitalización. Lo importante aquí será evitar que las fusiones que acontezcan en el mercado impidan o deterioren las condiciones de acceso a insumos clave (contenido) para el desarrollo de los nuevos modelos de negocios, y evitar que las posibles fusiones impidan o deterioren el desarrollo y la consolidación de nuevas plataformas de distribución. Recomendaciones para una regulación deseable. En el sector audiovisual, no hay una regulación sectorial específica, como en las telecomunicaciones, en cuestiones relacionadas con la defensa de la competencia en el mercado. Llegados a este punto, y en vista de los posibles casos de fusiones, planteamos a continuación algunos elementos deseables a ser tenidos en cuenta. En primer lugar, es importante resaltar que las empresas que operan en el mercado de la televisión compiten, básicamente, por: a) Acceso al contenido, pues esto es una condición necesaria para entrar y para competir en el mercado. b) Acceso a canales de difusión o la posibilidad de tener sus propios sistemas de distribución, ya que proporciona el conducto entre el contenido y los consumidores IESE Business School-Universidad de Navarra

21 c) Acceso a una base de clientes que les permitan progresar en el futuro al acceso al contenido y a las plataformas de distribución. Por tanto, una política de regulación deseable de defensa de la competencia tiene como misión clave asegurar el acceso de manera eficiente. Para cumplir tal fin es necesario proveer los incentivos adecuados a: a) Los que invierten en la producción de contenidos. b) Los que invierten en las plataformas de distribución ya establecidas. c) Los nuevos entrantes que invierten en plataformas alternativas de distribución. Teniendo en cuenta que los precios son los que guían los incentivos, y dadas las estrategias de agregación de contenidos y fijación de precios en el sector audiovisual, las intervenciones de política tendrían que poner especial atención en: a) Estudiar las cláusulas de exclusividad en lo que se refiere al tiempo de duración, así como las cláusulas de renovación. Cabe aclarar que las cláusulas de exclusividad cosechan argumentos tanto a favor como en contra. En la esencia de cada argumento está el reconocimiento respecto a si dichas cláusulas son el origen o la consecuencia de los altos y crecientes costes del contenido premium. Es decir, por un lado, estas cláusulas son interpretadas como una herramienta necesaria que actúa como salvaguarda contra problemas de free-riding 9 y hold-up 10 cuando las inversiones son específicas o tienen altos costes hundidos, como en el caso del mercado de la televisión. Por el contrario, dada la importancia de tener el contenido premium como el insumo clave en la oferta de contenidos, y dadas las características de red presentes en esta industria, existirían, en algún grado, incentivos por parte del primero que adquiera este contenido premium para cerrar la entrada a nuevos competidores mediante acuerdos exclusivos con los propietarios de tal contenido. Por tanto, a fin de mantener un equilibrio entre el objetivo de no debilitar los incentivos para invertir en contenido por parte de las empresas ya establecidas y el objetivo de favorecer la competencia a través de la entrada de nuevos operadores, se recomienda aumentar la frecuencia con la cual los derechos están disponibles, en línea con lo observado en distintas intervenciones de las autoridades de defensa de la competencia en Europa. De esta manera, en un contexto de exclusividad, se mejoran los incentivos para invertir en plataformas alternativas, ya que aumenta la probabilidad de poder hacerse con el contenido en un futuro no demasiado lejano, a la vez que disciplina al primero que adquirió este contenido de poder ejercer su posición de dominio como único proveedor mientras dura la exclusividad. b) Estudiar detenidamente las consecuencias sobre los incentivos a la inversión en contenido que tiene la cláusula de periodicidad con la cual un determinado contenido audiovisual es declarado de interés general y la posibilidad de su emisión en exclusividad. Es decir, la incertidumbre regulatoria que la cláusula de exclusividad de 9 Esto es, la situación en la cual una empresa o un individuo disfrutara del contenido sin haber pagado por este. 10 En nuestro contexto, el problema de hold-up surge cuando el retorno de la inversión realizada por los productores de contenido es sujeta de expropiación, a posteriori de haberse efectuado, por los empresas que participan en la demanda de este contenido. IESE Business School-Universidad de Navarra - 17

22 la Ley 7/2010 establece podría debilitar los incentivos para invertir tanto en la difusión y promoción de un contenido como en su propia producción. c) Evitar el escalonamiento en la venta de contenido 11. Las ventas escalonadas pueden crear barreras a la entrada, toda vez que se impide acceder al mismo tiempo a toda la variedad de contenido disponible en el caso de que se quisiera, por ejemplo, lanzar un servicio que involucrase distinto tipo de contenido respecto al cual el momento de disponibilidad es diferente e incompatible con una oferta simultánea. d) Analizar las ventajas e inconvenientes de acceso a las ofertas mayoristas. Con la obligación por parte de los operadores incumbentes de permitir el acceso al contenido a través de ofertas mayoristas a los competidores de las plataformas alternativas, se incentiva a los distintos operadores a invertir en sus propias plataformas de distribución como variable de competencia que los diferencia de los restantes operadores frente a los consumidores. Sin embargo, deberían plantearse los mecanismos necesarios para que los competidores no se transformen en simples revendedores del incumbente. Esto es, permitir que los competidores de otras plataformas puedan acceder al contenido adquirido en exclusividad por un único operador es deseable, pero puede implicar consecuencias no deseadas sobre la competencia si los competidores quedan a merced de este único proveedor de contenido. e) Estudiar las ventajas e inconvenientes de los esquemas de ventas segmentadas o particionadas. Este punto puede adquirir especial relevancia en la discusión de modelos alternativos de venta de derechos de contenidos deportivos, en especial del fútbol 12. Esquemas de este tipo permiten el acceso inmediato a los contenidos, dando a los inversores recursos suficientes para alcanzar una masa crítica mínima necesaria que les permita completar la capacidad de su infraestructura. Asimismo, ofertas no empaquetadas de esta clase de contenido restringen la capacidad del incumbente de generar canastas no competitivas. f) Examinar las ventajas e inconvenientes de las ofertas empaquetadas. Es decir, la convergencia tecnológica permite a los operadores empaquetar servicios relacionados con la televisión, Internet y telefonía. El uso de estas técnicas tiene claras ventajas, esto es, el empaquetamiento de estos servicios permite aprovechar ciertas ganancias de eficiencia (cuando hay complementariedades de los bienes a empaquetar), se reducen los costes de búsqueda de los consumidores, entre otras ventajas a mencionar. Sin embargo, es necesario atender las condiciones relativas de estos empaquetamientos, puesto que estas podrían dañar la competencia. 11 Como se estudia en el informe, en esta industria es frecuente observar que la venta de distinto tipo de contenido premium, por ejemplo, cine y deporte, se realiza con contratos que tienen distinto periodo de duración. Esto es, la venta de distinto tipo de contenido se realiza de manera escalonada. 12 Actualmente, en España se está discutiendo la venta de los derechos de fútbol para las temporadas siguientes a la de En noviembre de 2010, un conjunto sustancial de clubes de Primera y Segunda división de la Liga Nacional suscribieron un acuerdo por el cual los contratos se siguen negociando de manera individual, a nivel de clubes, pero el dinero así recaudado pasará a constituir una caja común que luego será repartida entre los clubes según criterios ya definidos. Por otra parte, seis clubes de Primera división, disidentes con este acuerdo, planean negociar de manera conjunta sus acuerdos con los operadoras de televisión IESE Business School-Universidad de Navarra

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