La desigual integración del este en la Unión Europea

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1 La desigual integración del este en la Unión Europea GABRIEL FLORES Economista. Miembro del Consejo de Redacción de Papeles del Este FERNANDO LUENGO Profesor de Economía Aplicada I. Universidad Complutense En la pasada década, los países del este fueron protagonistas de un proceso de integración económica acelerada en los mercados comunitarios, que recibió el impulso decisivo tras el colapso de los sistemas 29 de tipo soviético. La Unión Europea (UE) afrontó, tras la caída del muro de Berlín, el doble reto de reorganizar el mapa político europeo y ampliar hacia el este el mercado único. Los acuerdos de asociación constituyeron el fundamento jurídico para desarrollar las relaciones bilaterales entre la UE y los países del este. Uno de los objetivos centrales de los llamados acuerdos europeos era establecer una zona de libre comercio entre la UE y los países asociados de Europa central y oriental, eliminando gra- dual y progresivamente las barreras que limitaban los intercambios comerciales, especialmente los de productos industriales. Estos acuerdos fueron precedidos y acompañados de apoyos humanitarios, técnicos y financieros que pretendían impulsar la orientación occidentalista de las reformas y su viabilidad política. Las decisiones de cooperación surgidas de las instancias estatales y comunitarias se desarrollaron al mismo tiempo que las de numerosas empresas occidentales y grandes grupos multinacionales, que multiplicaron los vínculos económicos entre ambas partes al intentar aprovechar las oportunidades que brindaba la liberalización y la apertura de las economías del este. A esos factores externos hay que añadir la voluntad política de los gobiernos que surgieron del desplome de los sistemas de tipo soviético, que impulsaron reformas económicas cuya finalidad estratégica era la integración de sus economías en el mercado capitalista mundial preferentemente, en el espacio económico europeo y la construcción de nuevas formaciones

2 G. FLORES / F. LUENGO 30 sociales y modos de producción, a imagen y semejanza de los que existían en los países occidentales vecinos. La decisión de los socios del Consejo de Ayuda Económica Mutua (CAEM) de desmantelar fulminantemente sus instituciones y acuerdos de colaboración, dando prioridad a las relaciones con la UE frente a las regionales con los antiguos socios, alentaron la nueva integración. Las crisis bélicas yugoslavas y sus consecuencias, en forma de bloqueo y desarticulación de relaciones comerciales regionales, contribuyeron, especialmente en los Balcanes, al fracaso de posibles alternativas al proyecto de integración que encarnaba la UE. Una visión demasiado lineal del proceso de integración europeo ha contribuido a reforzar la impresión de que la inserción económica es la consecuencia casi automática de una voluntad política compartida, capaz de concretar objetivos comunes y de generar políticas e instituciones para conseguirlos. Sin embargo, la secuencia de los acontecimientos que han permitido desarrollar la integración europea, al igual que la mayor parte de los procesos de integración económica regional que se han desarrollado con cierto éxito en el mundo, muestran un complejo entramado de decisiones políticas y económicas tomadas por agentes privados e instituciones públicas que impulsan la vinculación de las economías nacionales en mercados y entramados financieros y productivos supraestatales. Más aún, las vinculaciones entre agentes económicos y empresas de diversos países responden más a la lógica propia de los negocios y de la actividad económica que a la presión que pueda ejercer o a las facilidades que pueda proporcionar cualquier acuerdo institucional. Tras lograrse unas mínimas condiciones de seguridad y estabilidad sociopolítica y antes de iniciarse las negociaciones para concretar la adhesión formal a un espacio económico común, incluso antes de que se atisben posibilidades mínimas de llevar a cabo la integración institucional, los agentes económicos privados toman medidas para disminuir costes, ampliar mercados o, más en general, reforzar su posición y mejorar sus resultados, que contribuyen de forma decisiva a la integración económica. Aunque, a efectos de exposición, conviene separar las diferentes formas que adopta la integración económica, no deben olvidarse la complementariedad y las múltiples interconexiones entre los aspectos financieros, comerciales, productivos y tecnológicos de la misma. Todos esos ámbitos forman parte y constituyen un único proceso integrador que nunca es exclusivamente económico, pues comprende un denso entrecruzamiento de aspectos políticos, sociales y culturales. Los países de Europa central y oriental (PECOs) han experimentado una intensa y desigual transformación, que ha afectado tanto a la configuración de sus economías como a los vínculos que los unen a los mercados globales. Ofrecen, asimismo, un complejo balance de regiones y sectores productivos desigualmente integrados en los mercados comunitario y mundial y de sectores económicos y sociales ganadores y perdedores. La disparidad de situaciones existentes y de resultados obtenidos en la transformación sistémica de las economías poscomunistas no permite diferenciar de forma nítida, ni mucho menos permanente, agrupamientos estables de países con similares logros e insuficiencias. Las tipologías que, por ejemplo, distinguen entre países reformistas y no reformistas, y que con tanta proclividad utilizan diferentes organizaciones internacionales, pueden dar cuenta de algunas diferencias estructurales entre los países que integran ambos grupos, pero no parecen las adecuadas para captar la complejidad y diversidad de dinámicas de transformación e integración en curso, cuyo estudio requiere una aproximación sectorial y regional y análisis transversales de las reformas desarrolladas y de los resultados obtenidos. En el primer apartado de este artículo se analiza cómo la integración en los mercados comunitarios y la transformación sistémica han producido una significativa diferenciación de los países del este candidatos. En los cuatro apartados siguientes se estudian los ámbitos en los que la integración se ha desarrollado con más intensidad y que revisten mayor trascendencia: los intercambios comerciales, la subcontratación, la inversión directa extranjera y la emigración de la fuerza de trabajo. En cada uno de esos apartados se presta especial atención al dispar desarrollo de esos vínculos, tanto en términos espaciales como sectoriales, y a los contradictorios resultados de una integración que siempre refleja un amplio abanico de situaciones, tanto en lo que se refiere a la intensidad de la inserción como a su calidad. En el sexto y último apartado, presentamos unas breves reflexiones sobre las oportunidades y riesgos que aguardan al futuro de la integración económica de los países candidatos en los mercados comunitarios y sobre sus potenciales costes y efectos positivos. Integración, transformación y diferenciación Los diez países del este candidatos a formar parte de la UE generaban en el año 2000 un 4,6% del PIB de la UE, lo cual suponía un 60% del producto español al tipo de cambio del mercado, y algo más, un 10,7%, en paridad de poder adquisitivo, que apenas superaba en un 15% la aportación española al producto comunitario. La incorporación a la UE de los diez países del este candidatos supondría una disminución del PIB por habitante comunitario del 18%, al pasar de a euros, que en paridad del poder adquisitivo se concretaría en un retroceso menor, pues la disminución sería de un 13,5%, pero suficiente para que el efecto estadístico de la ampliación dejase a España al margen del Fondo de Cohesión, al superar el 90% de la nueva media comunitaria, y para que sólo Extremadura y Andalucía siguieran consideradas como regiones menos desarrolladas, con un nivel de ren-

3 LA DESIGUAL INTEGRACIÓN DEL ESTE EN LA UNIÓN EUROPEA ta por habitante inferior al 75% de la nueva media comunitaria, destinatarias de los fondos estructurales vinculados al desarrollo de las regiones consideradas como Objetivo 1. La ampliación de la UE también implicaría un notable aumento de las disparidades regionales existentes en la actualidad, pues se añadirían, a las de la actual UE, las de los países candidatos: las diez regiones comunitarias (NUTS nivel 2) más ricas disponen de 3,2 veces más ingresos por habitante que las diez más pobres; entre los países candidatos, las diez regiones con mayor renta por habitante son 2,9 más ricas que las diez más pobres. El abanico de esa desigualdad regional en una UE ampliada a 25 socios aumentaría en paridad de poder adquisitivo hasta 7,3 veces. A los tipos de cambio del mercado, las diferencias serían mucho mayores, tanto porque aumentarían las rentas de las regiones más ricas, en casi un 5%, como porque disminuirían en mayor cuantía las de las más pobres del este, en casi un 70%. Los países candidatos han aumentado, a la par que su integración en los mercados comunitarios, las diferencias que mantenían entre sí cuando en 1989 comenzaron su transformación procapitalista. En el año 2000, el PIB por habitante era, en el país candidato más desarrollado, Eslovenia, menor al de los países comunitarios más atrasados, Grecia y Portugal, en un 16% y en un 13%, respectivamente, en euros y al tipo de cambio del mercado; sin embargo, en paridad de poder adquisitivo el producto esloveno es superior al griego, que ocupa el último lugar entre los comunitarios, en un 5%, y está próximo al de Portugal. La República Checa, el segundo país por nivel de renta por habitante, se situaba en el año 2000 en la mitad, aproximadamente, de los niveles de Grecia y Portugal, en euros y al tipo de cambio del mercado; en paridad de poder adquisitivo el producto checo era también inferior al griego y al portugués, pero tan sólo en un 14% y un 21%, respectivamente Bulgaria GRÁFICO 1 PRODUCTO INTERIOR BRUTO POR HABITANTE EN PARIDAD DE PODER ADQUISITIVO ECUS/EUROS Eslovaquia Hungría Polonia R. Checa Rumanía Eslovenia Estonia Letonia Lituania España FUENTE: The Vienna Institute for International Economic Studies, A continuación se sitúan Hungría y Eslovaquia, y a mayor distancia Polonia y Estonia, que son precisamente los cuatro países que muestran una evolución más positiva en su PIB por habitante a lo largo de la pasada década o, en el caso de Estonia, en la segunda mitad de la década. En el extremo opuesto, Bulgaria, Rumanía, Letonia y Lituania ocupan los últimos lugares y ofrecen la evolución del PIB por habitante más desfavorable. A partir de 1993 o 1994, según los casos, las economías del centro y este de Europa comienzan una etapa de crecimiento y aceleran y diversifican su integración económica en los mercados comunitarios. La mayoría de los países del este candidatos mantienen desde entonces una senda de crecimiento relativamente fuerte y estable con las excepciones de Bulgaria, Rumanía y, en menor medida, República Checa, Lituania y Letonia, que se concreta en una gran diversidad de trayectorias, tanto por la desigual forma en la que el hundimiento de los sistemas de tipo soviético y del producto afectó a cada país, como por la dispar suerte que corrió su integración económica en los mercados occidentales y la calidad de la estabilización macroeconómica conseguida. Unión Europea Desde 1994, sólo tres países, Bulgaria, Rumanía y República Checa, han empeorado su posición relativa respecto al producto de la Unión Europea; los dos primeros, porque han disminuido su producto por habitante, y el tercero, porque creció en menor cuantía que el de la UE. La distancia sigue siendo, no obstante, muy importante: de mantenerse las tasas de crecimiento medio anual conseguidas en el período , supuesto que implica que al menos tres países Polonia, Estonia y Eslovaquia asegurarían un diferencial de crecimiento de más de tres puntos respecto a la media comunitaria, sólo Eslovenia alcanzaría y sobrepasaría en los próximos 30 años la media de los 15 países que hoy forman la UE (cuadro 1). En los países del este candidatos, las diferencias sectoriales en los niveles de productividad del trabajo son tan importantes como las desigualdades regionales. En 1998, tras cinco años de fuerte crecimiento en la mayoría de las economías poscomunistas, la productividad media de la UE era 2,5 veces la del conjunto de los PECOs (cuadro 2). La productividad del trabajo de los países candidatos suponía, como media, un 40% de la comunitaria, con notables diferen- 31

4 G. FLORES / F. LUENGO 32 cias entre los países: la productividad de los más desarrollados (Eslovenia, Hungría, República Checa y Eslovaquia) estaba tan alejada de los niveles medios de la UE como de la mínima productividad que reflejaban las economías más atrasadas (Bulgaria, Letonia, Lituania y Rumanía). De hecho, existía más proximidad entre la productividad de los países candidatos más desarrollados y la de las economías comunitarias periféricas (Portugal, Grecia e, incluso, España) que en el seno de los PECOs. La menor productividad sectorial en los países candidatos la ofrece la agricultura, sector en el que el valor de este indicador es 3,6 veces el de los países candidatos. Las agriculturas que alcanzan la mayor productividad entre los PECOs, la eslovena y la checa, multiplican por 7 la de las más atrasadas, la letona y la polaca. En general, los países en los que el peso de la agricultura es mayor, por la población ocupada (Rumanía, Bulgaria, Polonia, Lituania y Letonia) o por el valor añadido (Bulgaria, Rumanía y Lituania), son los que muestran la menor productividad del trabajo (cuadro 3). Las diferencias que ofrecen los países candidatos en la productividad de los demás sectores, siendo notables, no son tan importantes como en el sector primario. La productividad es mayor en los servicios que en la industria y, dentro del sector secundario, mayor en la construcción que en el sector manufacturero, donde los países candidatos más productivos muestran mayor atraso relativo respecto a la media comunitaria, pese a lo cual, Eslovenia y la República Checa se sitúan, respectivamente, por encima de los niveles de Grecia y Portugal. Esa menor productividad del sector manufacturero, tanto respecto a los demás sectores de cada economía nacional como en relación con la media comunitaria, podría explicarse por las dificultades para modernizar el tejido industrial que afrontan los países con menores niveles de renta, débil desarrollo tecnológico endógeno y limitada capacidad para invertir en la innovación de sus procesos productivos y productos. CUADRO 1 DISPARIDADES EN LA EVOLUCIÓN DEL PRODUCTO Crecimiento PIB per cápita PIB PIB per cápita de 2030 PIB medio de 2000 per cápita (UE-15=100) en PPA (*) de 2000 anual (UE-15=100) de 2000 y mismas tasas de (1994 = (1995- tipos de cambio (UE-15=100) crecimiento que Países 100) 2000) de mercado en PPA (*) en Polonia 137,2 5,4% Estonia 133,8 5,0% Eslovaquia 130,4 4,5% Eslovenia 128,4 4,3% Letonia 124,8 3,8% Hungría 123,7 3,6% Lituania 121,0 3,2% UE ,3 2,5% R. Checa 110,8 1,7% Rumanía 98,6-0,2% 8 27 Bulgaria 96,6-0,6% 7 24 (*) PPA = Paridad de Poder Adquisitivo. FUENTES: Eurostat (2001) y elaboración propia. Países CUADRO 2 DISPARIDADES EN LA PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO EN 1998(*) UE España Grecia Portugal Eslovenia R. Checa Hungría Eslovaquia PECOs Polonia Estonia Lituania Rumanía Letonia Bulgaria (*) Productividad del trabajo definida aquí como el valor añadido bruto, estimado en paridad de poder adquisitivo, que genera cada sector en relación con el empleo. Los datos que se ofrecen como PECOs-10 corresponden al conjunto de los países del este candidatos y a Turquía, cuya productividad es ligeramente superior a la media de aquéllos; por tanto, la productividad media de los 10 países del este candidatos resultaría ligeramente inferior a la que figura en el cuadro. FUENTE: Eurostat (2002). Agri- Manu- Cons- Comercio, Finanzas, Servicios Conjunto cultura facturas trucción transporte, servicios públicos de la comunica- a empresas economía ciones Los datos relativos a la productividad del subsector financiero y de servicios a empresas son ciertamente llamativos y presentan rasgos tan contradictorios que no permiten formular siquiera una hipótesis explicativa, pero ayudan a ilustrar la complejidad de los procesos de transformación sistémica. En efecto, el subsector fi-

5 LA DESIGUAL INTEGRACIÓN DEL ESTE EN LA UNIÓN EUROPEA nanciero es el único en el que un país candidato, Eslovaquia, se sitúa por encima de la productividad media comunitaria y el único también en el que algunos de los países que ofrecen resultados más desfavorables, Bulgaria y Rumanía, se sitúan por encima de la media de los PECOs (cuadro 2). La importancia de la agricultura en algunas de estas economías hace que, como media, el porcentaje del valor añadido bruto del sector sea en los países candidatos cuatro veces mayor que en la UE. Si se compara el empleo sectorial, la diferencia aumenta a seis veces. Esos datos ponen de manifiesto los esfuerzos que todavía deben hacer varios países candidatos, los de mayor extensión y peso demográfico, para ajustar el empleo del sector y aumentar su eficiencia. La extensión de la política agraria común (PAC) a los países del este, en los términos que finalmente se aprueben, deberá hacer compatibles la modernización del sector con la protección de los afectados por el necesario ajuste del empleo y por el previsible incremento del precio de los alimentos. En los demás sectores productivos, la distribución sectorial del VAB y del empleo guarda, en general, mayores semejanzas con las medias comunitarias, aunque las diferencias entre los propios países del este no dejan de ser importantes. Integración comercial: tendencias generales y especialización La integración comercial fue la primera en desarrollarse y la que ha conocido hasta el momento un crecimiento más intenso, especialmente en lo que se refiere a los flujos desarrollados con la UE. La expansión del comercio con los países comunitarios no se ha concentrado en momentos puntuales, antes bien ha sido permanente a lo largo de toda la década, intensa y muy significativa, tanto en cantidad como, de forma más localizada, en la CUADRO 3 DISTRIBUCIÓN SECTORIAL DEL VALOR AÑADIDO BRUTO (VAB), DEL EMPLEO (E) Y DE LA PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO (P), 1998 Agricultura Manufacturas Construcción Servicios Global Países VAB E P VAB E P VAB E P VAB E P P Estonia 6,3 9, ,2 25,9 26 6,4 7, ,0 57, Letonia 4,3 17, ,4 18,4 29 6,9 6, ,4 57, Lituania 10,3 21, ,9 20,0 30 8,6 7, ,3 51, Bulgaria 21,1 26, ,9 26,5 20 3,7 4, ,2 43, Rumanía 16,1 38, ,4 26,3 31 5,9 4, ,6 31, Eslovenia 4,1 5, ,0 33,6 58 5,6 6, ,3 53, Eslovaquia 4,6 8, ,1 30,1 42 7,1 9, ,2 52, Hungría 5,5 7, ,2 28,0 49 4,6 6, ,7 58, Polonia 4,8 25, ,6 23,4 38 8,7 6, ,0 45, R. Checa 4,6 5, ,3 32,8 53 8,0 8, ,1 53, UE-15 2,6 4, ,8 20, ,4 6, ,1 68, FUENTE: Eurostat (2002). composición y la calidad de los productos intercambiados. Las estrategias de cambio sistémico colocaron el objetivo de la estabilidad monetaria en un lugar preeminente; el consiguiente ajuste de la demanda interna favoreció la rápida expansión de las exportaciones y limitó el crecimiento de las importaciones, contribuyendo a mantener el equilibrio de las cuentas exteriores en los primeros años de la transición. La firma de los acuerdos de asociación propició un desarme arancelario generalizado en la mayor parte de bienes industriales y asimétrico la UE se comprometía a una liberalización más rápida que consolidó e impulsó el comercio mutuo. La reorientación, primero, y el crecimiento, después, del comercio exterior fueron consecuencias de esa voluntad política de abrir las economías del este a la competencia internacional y facilitar los intercambios comerciales con los vecinos occidentales, pero el papel determinante que jugaron los acuerdos de asociación no explica completamente el aumento de las exportaciones a los mercados comunitarios durante la segunda mitad de los años noventa. El capital humano y la calidad de una parte del aparato productivo legados por los sistemas de tipo soviético, que generalmente se ignoran como factores explicativos, se encuentran en la base de esa capacidad para vender en los mercados comunitarios. Igualmente, el establecimiento de tipos de cambio, que depreciaron intensamente las monedas de los países del este respecto a las divisas occidentales, dio una ventaja comparativa a los productos exportados por las economías poscomunistas, que influyó de manera notable en la reorientación de sus ventas exteriores hacia los mercados comunitarios. Posteriormente, en la nueva fase de crecimiento económico que se inició en torno a 1993, las muy diferentes formas de deslocalización de la actividad productiva utilizadas por numerosas empresas comunitarias y las inversiones directas extranjeras, especialmente a partir de 1995, desempeñaron un papel clave en el desarrollo del comercio exterior y, más reciente y parcialmente, en la transformación cualitativa de la estructura de los intercambios. Tendencias generales Las economías de los PECOs muestran un grado muy notable de apertura externa, superior incluso al de la UE, excepto en los casos de Polonia y Rumania, los dos países con mayor tamaño relativo y, por tanto, con los mercados internos más am- 33

6 G. FLORES / F. LUENGO 34 plios y con mayores posibilidades de expansión (cuadro 4). En todos los países candidatos, el comercio exterior total supera ampliamente el 50% del PIB y, por ello, la evolución de las exportaciones y de las exportaciones netas determina en gran medida las posibilidades de crecimiento de su renta nacional; en este sentido, PlanEcon Report estima que una progresión del 1% en la demanda agregada de la eurozona genera un crecimiento en las exportaciones de los países del este del 3,6%. La proximidad cultural y geográfica, el desigual interés (o perspicacia) y capacidad de las empresas comunitarias para aprovechar las oportunidades que ofrecen las economías poscomunistas, el apoyo institucional instrumentado en cada país comunitario por las autoridades económicas para propiciar las relaciones económicas con los vecinos orientales y, como contrapartida, los obstáculos o las facilidades con que los gobiernos poscomunistas responden a las iniciativas de las empresas y gobiernos occidentales son algunos de los factores que explican la diferente evolución de los flujos comerciales. Junto a esos factores sociopolíticos y culturales, otras causas de naturaleza específicamente económica, vinculadas a la evolución de costes, rentas, estabilidad macroeconómica, productividad o tipos de cambio, contribuyen a explicar los resultados exportadores obtenidos por cada una de las economías poscomunistas. Como consecuencia, algunos PECOs y algunos sectores y regiones presentan avances claros y notables en su comercio exterior; en otros candidatos, en cambio, el saldo de sus flujos comerciales con el exterior es más confuso y, en algunos casos, estrictamente negativo. La integración comercial no sólo ofrece resultados muy diferentes, presenta también rasgos de profunda asimetría. En el año 2000, el comercio entre la UE y los países candidatos alcanzó un valor total de millones de euros. Mientras la UE es el socio comercial dominante de CUADRO 4 EVOLUCIÓN DE LA DEMANDA EXTERNA EN PORCENTAJE DEL PIB Exportaciones Importaciones Saldo comercial Países Estonia 67,1 79,9 96,5 78,6 90,4 100,8-11,5-10,5-4,3 R. Checa 52,5 59,7 73,3 58,9 61,0 77,1-6,4-1,3-3,8 Eslovaquia 55,2 61,2 73,5 66,8 72,2 76,0-11,6-11,0-2,5 Hungría 38,9 50,6 62,5 39,9 52,7 66,7-1,1-2,1-4,1 Eslovenia 55,8 56,6 59,1 56,8 58,2 62,7-1,0-1,5-3,6 Bulgaria 62,9 48,0 58,5 59,8 50,9 64,1 3,1-2,9-5,6 Letonia 50,9 51,3 45,8 59,0 64,8 54,3-8,1-13,5-8,5 Lituania 53,4 47,2 45,5 63,2 59,1 51,9-9,8.11,9-6,4 Rumanía 28,1 23,5 34,1 36,6 31,5 39,9-8,4-8,1-5,8 Polonia 24,3 28,2 31,2 25,8 33,4 38,1-1,6-5,2-6,9 UE-15 30,1 32,1 35,6 28,1 30,4 34,9 2,0 1,7 0,7 FUENTE: Eurostat (2001). CUADRO 5 CUOTA COMERCIAL DE LA UE Y DE LOS PAÍSES DEL ESTE CANDIDATOS EN EL AÑO 2000 Cuota (%) que representa Cuota (%) que representa la UE-15 en el comercio cada país candidato de cada país candidato en el comercio de la UE-15 Países Importaciones Exportaciones Importaciones Exportaciones Estonia 62,6 76,5 0,3 0,3 Hungría 58,4 75,1 2,1 2,5 Eslovenia 67,8 63,8 0,6 0,9 R. Checa 62,0 68,6 2,1 2,5 Polonia 61,2 69,9 2,3 3,6 Rumanía 56,6 63,8 0,7 0,9 Letonia 52,4 64,6 0,2 0,2 Eslovaquia 48,9 59,1 0,7 0,7 Bulgaria 44,0 51,1 0,3 0,3 Lituania 43,3 47,9 0,2 0,3 FUENTE: Eurostat (2001). los PECOs, éstos apenas suponen el 11%- 12% de los intercambios extracomunitarios de la UE (cuadro 5), pese a lo cual se han convertido en el segundo socio comercial de la UE, tras EEUU, cuyo comercio con los países comunitarios dobla el valor del de los PECOs. El principal socio de la UE entre los países candidatos es Polonia (25,6% del comercio total), seguido muy de cerca por la República Checa y Hungría (20,4% y 20,3%, respectivamente); entre los tres suman dos tercios de las transacciones comerciales globales de la UE con los PECOs. La concentración del comercio comunitario en estos tres países es correspondida con la que se produce en la UE, donde Alemania representa en torno al 40% de los flujos comerciales con los países candidatos, seguida muy de lejos por Italia (alrededor del 12%) y por Francia, Austria y Reino Unido (que no llegan en ningún caso al 10%). Especialización comercial Una primera aproximación al cambio estructural que se ha producido en la especialización exportadora de los países del este candidatos puede obtenerse al

7 LA DESIGUAL INTEGRACIÓN DEL ESTE EN LA UNIÓN EUROPEA CUADRO 6 DESIGUAL ESPECIALIZACIÓN COMERCIAL: CONTRIBUCIÓN AL SALDO COMERCIAL (*) 1999 CUCI-Rev, 3 div. Eslovenia Hungría R. Checa Eslovaquia Polonia Estonia Letonia Lituania Bulgaria Rumanía 24-madera y corcho minerales metalíferos refino de petróleo fertilizantes art. madera y corcho fibra textil hierro y acero metales no ferrosos maqu. gener. energ maquinaria especializ maquinaria industrial equipos oficinas telecomunicaciones maquinaria eléctrica vehículos de carretera mobiliario confección calzado material científico -6 (*) Sólo se ofrecen los datos cuando el indicador supera un 5 por del PIB. La trama más clara indica el sector que presenta mayor ventaja comparativa en cada país; la más oscura, el que refleja mayor desventaja comparativa. La «contribución al saldo comercial» es la diferencia entre el saldo observado o real de una industria y el saldo teórico que le correspondería a dicha industria en función de su peso en el total de los intercambios: (xj - mj) - (x - m) * (xj + mj) / (x + m). La «contribución al saldo comercial» se expresa en milésimas del PIB para facilitar las comparaciones entre países y puede ser interpretado como un indicador de las «ventajas comparativas reveledas», porque permite medir el resultado (saldo comercial) de una industria en relación con el saldo comercial del conjunto de la industria. FUENTE: Eurostat (2001). comparar la evolución de la composición de las exportaciones en función de la intensidad de los factores utilizados en su producción. Los mayores cambios corresponden a Hungría, la República Checa y Polonia, que han reducido drásticamente el porcentaje de manufacturas intensivas en recursos naturales y en trabajo vendidas en los mercados comunitarios entre 1993 y 2000, 35 puntos en el caso húngaro y en torno a la mitad en los otros dos países. Esos mismos tres países son los que reflejan las mayores ganancias en el peso de las exportaciones, lo cual sugiere avances significativos en su reestructuración industrial. En Hungría, los mayores avances se concentran en los sectores «basados en la ciencia» (industrias farmacéuticas, de componentes electrónicos, telecomunicaciones y espacial), caracterizados por la innovación vinculada a altas inversiones en I + D; en la República Checa y Polonia, las ganancias mayores se consiguen en las industrias denominadas de «oferta especializada», fundamentalmente, bienes de inversión. El índice de contribución al saldo comercial (cuadro 6) permite caracterizar la cuantía del cambio estructural producido y apreciar las diferencias en la calidad de la especialización de cada país candidato a partir de los sectores que concentran las mayores ventajas y desventajas en sus relaciones comerciales con la UE. Algunas especializaciones actuales están directamente relacionadas con las infraestructuras y los equipos heredados de los regímenes de tipo soviético; así sucede con las ventajas de Bulgaria en metales no ferrosos (CUCI 68) y de Bulgaria y Eslovaquia en el hierro y el acero (CUCI 67). En los productos manufacturados más intensivos en trabajo (CUCI 8, excepto el capítulo 87), todos los países candidatos muestran ventajas comparativas, concentradas especialmente en los subsectores de muebles, confección y productos de cuero; como era previsible, esa especialización se intensifica en los países de menor renta por habitante y más bajos salarios (bálticos, con la parcial excepción de Estonia, y balcánicos), confirmando un modelo exportador basado en las industrias intensivas en trabajo, que ha sido fomentado por la demanda comunitaria y por las estrategias de deslocalización e inversión directa de las empresas occidentales. Las diferencias fundamentales entre los países candidatos no se establecen únicamente por la importancia de las ventajas comparativas en los productos más intensivos en trabajo y materiales, sino, sobre todo, por las tendencias que se observan en su evolución. En unos casos (Hungría y la República Checa, claramente y, con menos intensidad y extensión, y mayores vacilaciones, Eslovenia, 35

8 G. FLORES / F. LUENGO 36 Eslovaquia, Polonia y Estonia) dichas tendencias apuntan al parcial debilitamiento de esas ventajas y a su sustitución por una especialización en sectores más intensivos en capital y trabajo cualificado (equipos de transporte, maquinaria no eléctrica y componentes electrónicos). En los demás países, las ventajas en productos intensivos en trabajo y materiales, que exigen costes mínimos y basan su competitividad en los precios, se consolidan y ensanchan, hasta el punto de que deben considerarse un fruto del escaso y vacilante progreso de las reformas, pero también como un obstáculo añadido al proceso de modernización. Los países bálticos han consolidado sus ventajas comparativas en materias primas y energía, gracias a una localización y a unas facilidades portuarias que los han convertido en países de tránsito del petróleo y de las materias primas rusas, bielorrusas y ucranianas, a los que en algunos casos también añaden valor, especialmente en los del refino de petróleo (CUCI 33), materias primas y manufacturas del corcho y la madera (CUCI 24 y CUCI 63). Aunque todos los países candidatos muestran una relativa debilidad en la producción de bienes de capital y de productos más intensivos en investigación y desarrollo, otra diferencia fundamental que aumenta en los últimos años es el surgimiento de nuevas ventajas comparativas en productos intensivos en tecnología, como los elementos de transporte o los productos eléctricos o electrónicos, aunque en el caso de estos últimos se localizan preferentemente en Hungría y, en menor medida, en Eslovenia, la República Checa y Estonia. El crecimiento del comercio intraindustrial entre los países candidatos y la UE permite apreciar nuevas facetas sobre la calidad de la transformación de la especialización productiva y comercial de algunos países del este en mercados y productos más intensivos en tecnología, de demanda creciente y menor exposición a la competencia de los países con bajos salarios. Se considera que existe comercio intraindustrial «vertical» en el intercambio del mismo tipo de productos cuando la diferencia en el valor unitario de exportaciones e importaciones supera el 15%. Generalmente, los países del este ocupan la posición inferior en ese tipo de comercio intraindustrial, es decir, compran los productos caros y venden los baratos; por ello, si se pretende ponderar la calidad de la especialización comercial conviene, siguiendo la diferenciación que realiza K. A. Soós, analizar específicamente el comercio intraindustrial «no inferior», que incluye el de tipo «horizontal» (en el que las diferencias en los valores unitarios son inferiores a un 15%) y el de tipo «vertical no inferior» (en el que el país del este ocupa la posición superior, es decir, exporta los productos caros e importa los baratos, y deja la posición inferior a su socio comunitario). Entre 1993 y 2000, el porcentaje del comercio intraindustrial «no inferior» respecto al comercio total con la UE-12 progresó en todos los PECOs; de forma muy significativa en la República Checa, que aumentó en torno a 10 puntos el porcentaje del 7% alcanzado en 1993; en Hungría, que sigue ocupando la primera posición entre los países candidatos (algo más de un punto por encima de la República Checa), tras experimentar un incremento de 6 puntos; en Polonia, donde aumentó en casi 5 puntos, pero sigue alejada de los niveles de los dos anteriores, y en Eslovenia, donde un incremento de sólo 3 puntos le hizo perder la posición de cabeza, tras ser ampliamente rebasada por Hungría y la República Checa. Los progresos son también significativos en Bulgaria y Rumanía, que sobrepasan a Grecia, que revalida el último lugar entre los países comunitarios, tras sufrir una pérdida relativamente importante en ese período, y en Estonia y Lituania; aunque esos cuatro países, y especialmente los dos bálticos, partían de niveles muy bajos. La adhesión a la UE tendrá múltiples consecuencias en el comercio exterior de los países candidatos implicados. En primer lugar, es previsible que aumenten aún más los flujos comerciales, tanto con los países de la actual UE como con los nuevos socios del este, a causa de la eliminación de obstáculos al libre movimiento de bienes y servicios, que tendrá especial incidencia en los productos agrícolas, sector en el que se han conservado mayores niveles de protección. En segundo lugar, y como consecuencia de la incorporación al mercado único, aumentará la presión competitiva, que tendrá, probablemente, consecuencias importantes sobre el nivel de empleo, reduciéndolo, y sobre la productividad, incrementándola, siempre que se concreten y aprovechen las economías de escala y la previsible reducción de los niveles de precios en la UE; aunque respecto a los precios hay que tener en cuenta que en los países candidatos el efecto reductor se verá contrarrestado por el efecto contrario, de acercamiento paulatino a los niveles de precios comunitarios, siempre que aumenten sus niveles de productividad y renta a un ritmo similar que en el pasado inmediato. En tercer lugar, habrá una pérdida de ingresos, debida a la eliminación de las barreras arancelarias y a su reducción respecto a terceros países, que algunas estimaciones sitúan en torno al 1% de PIB.

9 LA DESIGUAL INTEGRACIÓN DEL ESTE EN LA UNIÓN EUROPEA Y en cuarto lugar, como probable consecuencia de los efectos anteriores, se agravará la delicada situación de la balanza corriente, tanto en los países candidatos que aceleren la modernización de su aparato productivo por la vía de las importaciones de bienes de capital o de las inversiones directas, como en los países menos competitivos que no puedan compensar con mayores ventas en los mercados comunitarios el previsible aumento de las importaciones y la pérdida de posiciones en sus mercados nacionales. Algunos PECOs, los más desarrollados, tienen mayores posibilidades para aprovechar las oportunidades de mayor accesibilidad a los mercados comunitarios y de reducción de costes que ofrece la ampliación; también para afrontar los retos que conlleva una mayor competencia en los mercados nacionales y la vulnerabilidad asociada a su mayor dependencia de los mercados y redes productivas internacionales. En otros PECOs, los más atrasados, esas posibilidades son mucho menores, y se han reducido aún más por la escasa generosidad mostrada por los negociadores comunitarios en temas claves, como la reforma de la PAC, la libre movilidad de la mano de obra y la distribución de los fondos estructurales y de cohesión. Para los actuales países comunitarios, lo normal y lo más probable es que la ampliación tampoco afecte de igual forma a todos los socios. En algunos países, los más cercanos, abiertos y con economías de menor tamaño, que favorecen una mayor incidencia del comercio exterior en el conjunto de la economía, el crecimiento potencial inducido por la intensificación de los flujos comerciales con los PECOs podrá concretarse en un aumento mayor del PIB real. Los trabajos que han estimado los efectos que sobre el crecimiento tendrá el redespliegue comercial propiciado por la ampliación señalan que serán positivos, aunque poco significativos en las economías comunitarias, pues en el conjunto de los 15 países de la actual UE apenas ocasionarían una ganancia anual de crecimiento del producto de un 0,05%; con importantes diferencias entre los que se presumen más beneficiados, Austria, Irlanda y Holanda, y los que podrían verse afectados negativamente, España y Reino Unido. Hay que señalar, no obstante, que los mismos estudios señalan que la ampliación del mercado único, cuya naturaleza y efectos son difícilmente desligables de los comerciales, tendrá efectos mucho más beneficiosos, ya que para el conjunto de la UE podrían generar un crecimiento anual del producto de casi cuatro décimas. Tráfico de perfeccionamiento pasivo El vehículo inicial y, probablemente, el factor que más ha contribuido a desarrollar la integración de las economías poscomunistas en redes productivas internacionales ha sido el desarrollo de alianzas entre empresas y diferentes formas de cooperación. La heterogeneidad de esos acuerdos productivos entre empresas dificulta su agrupamiento cuantitativo, el análisis temporal de su evolución y la comparación entre países. Por ello, debemos centrar el análisis en el tráfico de perfeccionamiento pasivo, que es una forma específica de subcontratación internacional de fabricación de la que existen datos de carácter sistemático gracias a su especial régimen aduanero. Desde 1986 existe en el mercado comunitario un régimen aduanero particular para el «tráfico de perfeccionamiento pasivo de acabado», que sólo grava el valor añadido (diferencia entre exportación de la empresa comunitaria y reimportación de los bienes acabados por la empresa no comunitaria) y una modalidad específica para los productos textiles y de confección, especialmente favorable si los productos son originarios de la UE y si el valor añadido por la empresa subcontratante no sobrepasa el 50% del producto final de la empresa ordenante. Los acuerdos europeos con los países del este, al debilitar y eliminar restricciones cuantitativas, estimularon el tráfico de perfeccionamiento pasivo, especialmente en las industrias intensivas en mano de obra, y reforzaron la dependencia productiva y comercial de estos países con la UE. 37

10 G. FLORES / F. LUENGO 38 El país de la UE más implicado en el tráfico de perfeccionamiento pasivo es Alemania, que concentraba en 1997 el 60% de las reimportaciones procedentes de las economías del este. Al igual que en la UE, en los PECOs se da una mayor concentración en el comercio vinculado al tráfico de perfeccionamiento pasivo que en el comercio total. Los países centroeuropeos que acaparaban buena parte del tráfico de perfeccionamiento pasivo han comenzando a perder cuota a favor de los Balcanes. En Polonia y Rumanía prevalecen los acuerdos en los sectores de textil y confección; mientras en la República Checa predomina en los productos eléctricos; Hungría ocupa una posición intermedia, con un mayor equilibrio entre productos intensivos en trabajo y los de cierto nivel tecnológico. El tráfico de perfeccionamiento pasivo creció aceleradamente entre 1989 y 1993, pero a partir de ese año desaceleró su crecimiento de manera regular, hasta 1997; como consecuencia, entre 1993 y 1997, el comercio vinculado al tráfico de perfeccionamiento pasivo disminuyó su peso en el comercio total entre la UE y los PECOs de un 9% a un 7%, aproximadamente. En líneas generales, la subcontratación genera vínculos económicos verticales y, por tanto, dependencia de los inputs materiales, organizativos y tecnológicos que aporta la firma principal; la empresa no comunitaria permanece subordinada a las normas de calidad y diseño que vienen determinadas y son controladas por la empresa occidental. Como contrapartida, los acuerdos de tráfico de perfeccionamiento pasivo pueden convertirse en un canal relativamente importante de transferencia de equipos productivos y tecnología, aunque al proliferar en sectores intensivos en trabajo, en los que son más apreciadas las diferencias en los costes laborales, la integración tecnológica que propicia suele ser de bajo nivel y poca calidad. El tráfico de perfeccionamiento pasivo se sitúa entre las dos vías tradicionales de penetración económica en los mercados internacionales, la exportación y la inversión exterior, y puede considerarse como una modalidad que combina rasgos de las dos anteriores: es un acuerdo de producción que impulsa los intercambios exteriores, primero de exportación, por parte del país de la empresa ordenante, y, tras el acabado, de importación de lo producido en el otro país. Es, por tanto, algo más que comercio exterior, ya que implica la existencia de instrucciones detalladas, transferencia de tecnología y de «saber hacer» y la responsabilidad final sobre el producto acabado y el control de su calidad por parte de la empresa ordenante, pero algo menos que inversión directa, pues no supone desembolsos o compromisos de aportaciones de capital ni implica mayores responsabilidades o costes para la empresa occidental en tareas de dirección y gestión. El tráfico de perfeccionamiento pasivo tiene claras ventajas frente a la inversión directa en el exterior para la empresa principal ya que, al no ocasionar inversión accionarial ni tareas directas de dirección o gestión en la firma subcontratante, permite trasladar costes, disminuir precios, aumentar márgenes y disponer de capacidades adicionales de producción que, de no utilizarse, no generan ningún coste. Para las economías del este, el tráfico de perfeccionamiento pasivo ha sido un factor clave en la reestructuración de una parte significativa del sector industrial intensivo en mano de obra, ya que la cooperación con firmas occidentales favoreció el aprendizaje técnico e industrial, así como la asimilación de los métodos de gestión. También permitió transferencias de tecnología y una más fácil adaptación a la demanda occidental, aumentó la competitividad y la supervivencia de parte del tejido productivo y contribuyó a que la pérdida de empleos no fuese mayor. Pero, no todo puede considerarse positivo. En el balance global del tráfico de perfeccionamiento pasivo también hay que imputar algunos costes y reflejar diversos efectos negativos o preocupantes. Por ejemplo, la dependencia que genera con la red comercial de la empresa occidental y la más que probable destrucción y desbarajuste en las relaciones con sus anteriores proveedores nacionales. Los desajustes en las redes comerciales y productivas nacionales podrían consolidar las diferencias con los niveles de desarrollo de los socios occidentales y, en definitiva, afianzar un tipo de integración que genere vínculos productivos y tecnológicos escasos y de baja calidad, que no permiten sostener el impulso inicial de las exportaciones ni un desarrollo económico suficiente para impulsar la convergencia en los niveles de renta por habitante y en la productividad. De consolidarse una integración productiva de baja calidad, con mínima transferencia de tecnología y débil impulso modernizador, asentada en los bajos costes salariales, las posibilidades de que el tráfico de perfeccionamiento pasivo actúe como factor de desarrollo sostenible son escasas, dado que la renovación de esos acuerdos de subcontratación depende en gran medida del mantenimiento de bajos niveles salariales que permitan seguir compitiendo con otros países de bajos salarios. En la UE han predominado las consecuencias positivas del tráfico de perfeccionamiento pasivo. En primer lugar, ha permitido disminuir costes en sectores sensibles, especialmente en el textil, la confección y el calzado, pero también en otros de mayor calado tecnológico, como la construcción mecánica o el equipamiento eléctrico, mejorando su competitividad y rentabilidad. Y, en segundo lugar, ha contribuido a que numerosas empresas comunitarias conocieran, de primera mano y con costes mínimos, mercados en crecimiento y evaluaran las oportunidades y los riesgos de instalarse en ellos. El único y muy limitado efecto negativo que el tráfico de perfeccionamiento pasivo puede ocasionar a la empresa ordenante es la ayuda involuntaria al surgimiento de futuros competidores, posibilidad que aumenta al tratarse de países de desarrollo

11 LA DESIGUAL INTEGRACIÓN DEL ESTE EN LA UNIÓN EUROPEA Polonia ,9% ,1% ,4% ,0% ,7% Hungría ,8% ,1% ,8% ,3% ,1% R. Checa ,9% ,5% ,5% ,5% ,6% Estonia 154 5,7% 119 3,5% 235 5,8% ,0% 284 5,8% Letonia 136 4,0% 301 7,4% 460 9,3% 318 5,8% 334 5,2% Lituania 55 1,2% 120 1,9% 313 3,7% 826 8,6% 456 4,6% Bulgaria 60 0,7% 86 1,1% 445 5,0% 479 4,4% 756 6,5% Rumanía 320 1,2% 207 0,7% ,4% ,9% 977 3,0% Eslovaquia 181 1,3% 279 1,8% 154 0,9% 504 2,7% 306 1,7% Eslovenia 235 1,6% 210 1,4% 414 2,6% 178 1,0% 78 0,4% Total PECOs (*) En millones de ecus/euros y en porcentaje del PIB al tipo de cambio de mercado. Los datos de 1995 y 1996 corresponden a una serie diferente a la de los años siguientes, lo cual puede contribuir a una ruptura en la comparabilidad de los datos. FUENTE: Eurostat (2002). CUADRO 7 INVERSIONES DIRECTAS EXTRANJERAS ANUALES EN LOS PAÍSES DEL ESTE CANDIDATOS EN TÉRMINOS ABSOLUTOS Y COMO PORCENTAJE DEL PIB (*) Países Euros % PIB Euros % PIB Euros % PIB Euros % PIB Euros % PIB medio, con empresas y trabajadores capaces de asimilar con rapidez las técnicas y métodos de gestión que utiliza su socio occidental; aunque ese riesgo se minimiza cuando, como suele suceder, la marca y la diferenciación comercial suponen inversiones inalcanzables para la mayoría de las empresas del este y los canales de distribución y venta están íntegramente en poder del socio occidental. En el futuro inmediato, y más aún tras la ampliación, es previsible que se afirmen las tendencias que en los últimos años han comenzado a percibirse y que el tráfico de perfeccionamiento pasivo siga desplazándose en una doble dirección: hacia países del este menos desarrollados, en los que los costes laborales son menores y crecen en menor cuantía que la productividad, y hacia sectores que generan más valor añadido, sin limitarse a los sectores intensivos en trabajo. En todo caso, lo previsible es que ese segundo movimiento hacia sectores de mayor densidad tecnológica sea coyuntural, ya que lo normal será que la inversión directa extranjera gane peso, en detrimento del tráfico de perfeccionamiento pasivo, y que la subcontratación acabe siendo, en muchos casos, un paso previo y preparatorio para la instalación directa. Inversión directa extranjera La integración productiva de algunas economías poscomunistas recibió su impulso más espectacular de la inversión directa extranjera procedente de la UE. Actualmente, los grandes grupos multinacionales del mundo están instalados en los PECOs. En los primeros momentos de la transición y posteriormente también en los países con mayor riesgo, como Rumanía o Bulgaria, el predominio correspondió a los proyectos que, como las empresas conjuntas, minimizan costes y riesgos y facilitan el acceso a mercados prometedores y el conocimiento de empresas y directivos locales. La firma de los acuerdos de asociación, que liberalizaron la circulación de los flujos de inversión directa extranjera, y el avance de las reformas permitieron la intensificación de las inversiones foráneas en algunos de los PECOs. A partir de 1995 se intensifica la instalación mediante filiales o inversión accionarial mayoritaria, fórmulas que exigen mayores desembolsos e implican asumir responsabilidades plenas en la gestión y en la dirección. A cambio, facilitan la puesta en pie de fórmulas más complejas de integración vertical en redes de producción internacionales orientadas hacia los mercados comunitarios y mundiales. En términos generales, en los PECOs predominaron las inversiones destinadas a la adquisición total o parcial de una empresa ya existente, especialmente por la vía de aprovechar las facilidades a la participación extranjera en los procesos de privatización de empresas públicas, que de forma muy desigual y en diferentes momentos, otorgaron los nuevos gobiernos poscomunistas. Las inversiones de nueva planta, que necesitan mayores desembolsos y compromisos financieros previos, comprometen más recursos y esfuerzos y, en caso de terminar en fracaso, provocan mayores pérdidas, sólo en los últimos años y en algunos países han alcanzado una posición dominante. La inversión directa extranjera ha sido alentada por las ventajas fiscales y de instalación que ofrecía el país de acogida y por los bajos costes laborales respecto de los comunitarios, factores que sin llegar a ser determinantes pueden frenar o impulsar las decisiones de inversión. Sin embargo, las cifras muestran de manera evidente que las inversiones directas 39

12 G. FLORES / F. LUENGO 40 se concentran y desarrollan no en los países de menores salarios sino en los que ofrecen un amplio abanico de ventajas vinculadas a su productividad y estabilidad socioeconómica, que se han visto reforzadas por la progresiva afirmación de la perspectiva de adhesión a la UE, potencial de crecimiento de sus mercados, proximidad cultural y geográfica, desarrollo de su capital humano o mejora de sus infraestructuras (cuadro 7). Los PECOs acumulan un stock de inversión directa extranjera que supone un 22% del PIB, porcentaje que se sitúa por encima de la media mundial, que era, en 1998, del 14%, y que es superior, incluso, a la media de la UE, 17% en En Estonia (36%), Hungría (33%), República Checa (26%) y Letonia (25%) esos porcentajes eran superiores al 21,5% que suponía en la economía española. En todo caso, a pesar de su relevancia, las inversiones directas recibidas por todos los países de Europa central y oriental sólo suponían, en 2000, un 2% del total mundial (gráfico 2), un 2,5% de las recibidas por los países desarrollados y un 10,6% de las captadas por los países y economías en desarrollo. Si el promedio anual de las inversiones directas recibidas entre por los países del este fue de millones de dólares, en el siguiente quinquenio, entre 1995 y 1999, ese promedio se multiplicó por 5, alcanzando los millones de dólares. La capacidad creciente de los países poscomunistas para captar inversiones directas queda perfectamente reflejada en el aumento significativamente inferior que experimentaron en todo el mundo, que, en ese mismo período, entre 1995 y 1999, se multiplicaron por 3,5. La mayor parte de esas inversiones, el 68% del total recibido por los PECOs, tuvo su origen en la UE (68,4%). Por países, Alemania ocupaba a finales de 1999 el primer lugar, con un 19% del stock total, seguida de Holanda (14%), Estados Unidos (10,7%), Austria (7,1%), Francia (7%), Reino Unido, Italia,... hasta llegar en los últimos lugares al 0,5% de España, que se 2,5 2 1,5 1 0,5 0 FUENTE: Unctad, GRÁFICO 2 LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA EN LOS PECOs PORCENTAJE SOBRE EL TOTAL MUNDIAL PECOs Bulgaria Eslovaquia Eslovenia Estonia orientó preferentemente hacia los países latinoamericanos (gráfico 2). Las posibilidades de desarrollo futuro de la inversión directa extranjera en los países del este están directamente relacionadas con la expansión de sus mercados nacionales, el potencial que ofrece su adhesión a la UE y la escasa importancia relativa que todavía tienen los flujos de inversión procedentes de los países comunitarios, ya que, a pesar del fuerte crecimiento de los últimos años, la inversión directa extranjera en los PECOs sólo supone un 5% de la inversión total extracomunitaria. Hungría Letonia Lituania Polonia R. Checa Rumanía Tres países, Polonia, República Checa y Hungría, concentran las tres cuartas partes de las inversiones captadas por los países candidatos. En los tres, la productividad del trabajo en el sector manufacturero se incrementó de forma notable entre 1995 y 1998, sin que pueda achacarse dicha mejora a la reducción del empleo, ni en la República Checa o en Polonia, donde esa reducción fue, respectivamente, de un 2% y un 1%, ni, mucho menos, en Hungría, donde el nivel de ocupación creció en un 5%. La mayor eficiencia en la utilización del empleo manufacturero se debió, en buena parte, a las ganancias de productividad obtenidas por las empresas que contaban con participación extranjera. Entre 1998 y 1993, la distancia entre la productividad de las empresas que contaban con participación extranjera respecto a la de las empresas domésticas aumentó en un 31% en Hungría, un 15% en Polonia y un 12% en la República Checa. La importancia de las exportaciones realizadas en 1998 por empresas participadas por capitales extranjeros refuerza el argumento anterior: en Hungría, el 85,9% de las exportaciones totales de manufacturas; en Polonia, el 52,4%, y en la República Checa, el 47%. Algo similar ocurría con las ventas totales del sector manufacturero, ya que dependían de las empresas con participación extranjera en un 70%, en Hungría; un 40,6%, en Polonia, y un 32,1%, en la República Checa. Por sectores, las instituciones de crédito y seguros (17,4%) han sido el destino privilegiado de los inversores extranjeros en los países candidatos; a continuación se sitúan el comercio, recuperación y reparación (12,5%), productos alimenticios, bebidas y tabaco (10%), material de transporte (7,8%), otros servicios destinados a la venta (7,1%), energía (6,2%), transporte y servicios anexos (4,8%) o minerales y productos no metálicos (4,8%)

13 LA DESIGUAL INTEGRACIÓN DEL ESTE EN LA UNIÓN EUROPEA En la Europa suroriental son los subsectores vinculados a recursos naturales (minas y petróleo) y ramas como maquinaria y equipos los que parecen más atractivos a los inversores foráneos; en Europa central, en cambio, son las actividades de mayor valor añadido, automóvil o aparatos eléctricos y el sector terciario, telecomunicaciones o bancario, los que concentran las preferencias. La inversión directa extranjera se ha convertido en un mecanismo fundamental de control exterior sobre sectores estratégicos (financiero y telecomunicaciones), de alta densidad tecnológica (productos eléctricos) y densidad media (productos mecánicos, automoción, materiales plásticos). Otros sectores, como el textil, la confección, el calzado o el cuero, han experimentado una menor internacionalización mediante la inversión directa extranjera, privilegiando formas diferentes, como el tráfico de perfeccionamiento pasivo, pero ambas vías han conseguido que la presencia exterior sea también significativa en algunos sectores maduros de tecnología débil. La importancia de la inversión sectorial responde a muy diferentes razones y factores. En unos casos ha primado la estabilidad y la importancia de los mercados regionales y domésticos, como en el de alimentos, bebidas y tabaco. En otros, la razón fundamental hay que buscarla en la posibilidad de reducir costes y, con esa ventaja, ampliar sus cuotas en los mercados del este y comunitarios. También la posibilidad de sortear barreras arancelarias, actuales y futuras, o razones de proximidad, por ejemplo, en los materiales de construcción, han contribuido, en ocasiones, a la implantación de empresas extranjeras en los PECOs. Los beneficios de la transferencia de tecnología y de la difusión de cultura empresarial y técnicas de gestión que generan las inversiones directas son, en la literatura especializada, poco discutidos, al igual que las ventajas que impulsan al mejorar la calidad de la oferta y aumentar la productividad del trabajo, la competitividad y, en definitiva, la eficiencia de empresas y sectores. La inversión directa extranjera ha permitido financiar, en el período , los déficit corrientes cosechados por buena parte de los países candidatos: ampliamente en Bulgaria, República Checa y Hungría, y en una cuantía menor en Estonia, Letonia y Eslovenia. En Eslovaquia, Rumanía, Polonia y Lituania, por el contrario, el déficit corriente medio anual superó a la inversión directa extranjera; en torno a los 900 millones de euros, en el caso de los dos primeros, y en cantidades significativamente menores en los otros dos países. La influencia de la inversión directa extranjera en el crecimiento de las exportaciones ha sido muy notable. Algunas estimaciones han intentado cuantificar su importancia en los resultados exportadores: un incremento de 100 euros en la inversión directa extranjera por habitante puede generar un crecimiento de las exportaciones del 5,3% en volumen. El ejemplo más notable de esta influencia es, entre los países candidatos, Hungría, país en el que las empresas multinacionales desempeñan un papel esencial en las exportaciones. En el ámbito empresarial, pueden mencionarse, como botones de muestra, las filiales de Volkswagen en la República Checa (Skoda) y en Eslovaquia (VW Slovakia), que son los más grandes exportadores de sus países; algo similar ocurre con VW, Opel y Fiat en Polonia. Respecto a otras variables, como la creación de empleo, la incidencia de la inversión directa extranjera ha sido menor y menos positiva; pese a ello, las empresas controladas por capitales extranjeros ocupaban el 45% de la fuerza del trabajo en el sector manufacturero de Hungría; el 26%, en Polonia, y el 20%, en la República Checa. La mayor propensión a participar en los flujos comerciales con el exterior de las empresas que cuentan con inversores foráneos ha sido un factor esencial en el desarrollo de las exportaciones e importaciones y en la integración comercial de estas economías en los mercados comunitarios. Sin embargo, los beneficios que generan algunas inversiones directas son cuestionables y, en ocasiones, inferiores a los costes. Algunas grandes empresas multi- 41

14 G. FLORES / F. LUENGO 42 nacionales que se han instalado en los PECOs han contribuido a reconstruir mercados oligopólicos, han utilizado su gran capacidad de presión para proteger sus mercados y han propiciado más las compras a sus proveedores occidentales que las exportaciones, contribuyendo así al aumento del déficit comercial. En el mismo sentido, dada la propensión de la inversión directa extranjera a concentrarse en unos pocos países y a localizarse en las capitales de los mismos, ha podido contribuir de forma notable a aumentar las disparidades regionales y salariales, sin que su influencia en la creación neta de empleos pueda considerarse siempre positiva ni, desde luego, decisiva. Tampoco está claramente establecida la existencia de relaciones directas de causa a efecto entre inversión directa extranjera y crecimiento económico del sector o de la región implicados, alegándose a menudo como razón la débil inserción en el tejido industrial local que generalmente propicia la empresa de capital extranjero y su inclinación a mantener relaciones comerciales con la empresa matriz y con los proveedores occidentales. El análisis de las interrelaciones entre inversión directa extranjera y crecimiento económico en los PECOs revela vinculaciones complejas y multidireccionales y situaciones muy diversas en los países que muestran los niveles más altos, tanto en términos absolutos de inversión directa extranjera como en inversión directa extranjera por habitante. En Hungría el crecimiento económico ha recibido un fuerte impulso de la notable presencia de multinacionales extranjeras; en la República Checa, en cambio, la inversión directa extranjera ha tenido consecuencias más positivas en la modernización de la estructura productiva que en el crecimiento global del producto; en Eslovaquia, con gobiernos renuentes, hasta finales de 1998, a facilitar la participación de inversores foráneos en los procesos de privatización, la inversión directa extranjera parece haber desempeñado un importante papel en el impulso tanto del crecimiento como de la modernización tecnológica. Polonia sólo recibió sustanciales entradas de inversión directa extranjera cuando su crecimiento económico comenzó a ser robusto, lo cual no implica, necesariamente, una relación causal inversa a la que parece existir en Hungría, pues podría indicar simplemente un cambio en la predisposición de las autoridades favorable a la venta de activos públicos a inversores extranjeros. En Eslovenia, un crecimiento económico estable ha sido compatible con una presencia pequeña de inversión directa extranjera. En el futuro inmediato, y más aún tras la adhesión, lo más probable es que se produzca, como en anteriores ampliaciones, un nuevo impulso de la inversión directa extranjera. Los factores que respaldan esta previsión son numerosos: ventajas de localización de algunos países y regiones en el eje de alto desarrollo Londres-Milán, que implican menores costes en transportes y seguros, y economías de aglomeración que no pueden ofrecer países más alejados; salarios medios en el sector manufacturero situados en niveles muy bajos, que apenas representan un 16% de los españoles y un 11,5% de los de la UE; formación de la población, que en algunos países candidatos es similar a la de los más avanzados de la UE. Unas instituciones económicas y unas políticas reguladoras crecientemente homogéneas con las de la UE y el anclaje formal, como socios, en la UE representarán un respaldo que impulsará los movimientos de capitales hacia los nuevos socios y, en consecuencia, una competencia creciente para captar esos capitales. Flujos migratorios La transformación sistémica ha generado cambios sustanciales en los mercados laborales de los países candidatos, sin que los puestos de trabajo generados al calor del crecimiento económico compensasen los empleos perdidos durante la fase recesiva. Entre las principales transformaciones cabe mencionar, por su relevancia, la disminución, en algunos casos de manera drástica, de la población activa, el aumento del desempleo abierto y del empleo sumergido y las modificaciones en la estructura sectorial del empleo. La tasa de actividad (respecto a la población en edad de trabajar) no llega actualmente, en ningún país candidato, al 67,5% de la UE, y sólo en los casos de Rumanía, Lituania, Estonia y República Checa superaba ligeramente el 60% en 1998, mientras las tasas de desempleo doblaban el 8,2% comunitario en Eslovaquia, Polonia y Bulgaria, y lo superaban ampliamente en los tres países bálticos. La libre circulación de factores productivos que propicia el mercado único hace tan inevitables las migraciones de trabajadores desde los países candidatos hacia los actuales comunitarios como el movimiento de los capitales en sentido contrario. Si el fenómeno y el sentido de la migración están claros, no lo están tanto su cuantía ni, menos aún, sus consecuencias económicas, sociales y políticas en los países implicados. Al final de la década de los noventa, un total de personas procedentes de los países candidatos residían legalmente en la UE, de las que sólo algo menos de trabajaban con contratos en re-

15 LA DESIGUAL INTEGRACIÓN DEL ESTE EN LA UNIÓN EUROPEA gla, cifra que apenas suponía un 5,5% del total de extranjeros que trabajaban en condiciones legales en la UE y un mínimo 0,2% de la fuerza de trabajo total de la UE. Los trabajadores indocumentados originarios de los países candidatos podrían alcanzar una cantidad mayor, alrededor de , que serían especialmente abundantes en las regiones fronterizas, tanto en trabajos temporales como en labores que pueden suponer el paso de las fronteras, pero no exigen el cambio de residencia. Dos países comunitarios, Austria y, en cuantía muy superior, Alemania, y dos países candidatos, Polonia y Rumanía, eran el destino y el origen, respectivamente, del 70% de los residentes legales procedentes del este. La limitada apertura ofrecida al movimiento de personas por los acuerdos europeos posibilitó una reducida emigración hacia la UE procedente de los países del este, que apenas representó en la década de los noventa un 15% del total de inmigrantes recibidos por el conjunto de los países comunitarios y que sólo alcanzó cifras significativas en Polonia ( personas) y Rumanía ( personas). De los países bálticos, únicamente emigraron hacia la UE un total de personas, y de Hungría, ; cuantía esta última similar a la que en su conjunto procedía de Eslovaquia, Eslovenia y la República Checa. Los estudios y modelos que cuantifican el impacto potencial de las migraciones a la UE adolecen de cierta fragilidad, debido a la gran incertidumbre asociada a las previsiones y a las múltiples variables que incidirán significativamente en dicho impacto: evolución de las economías y de las diferencias en los niveles de renta y salario, condiciones del mercado de trabajo, distancia geográfica y cultural, relaciones amigables o conflictivas históricas y actuales con los países vecinos, política comunitaria de inmigración que finalmente se aplique, acuerdos entre la UE y los países candidatos sobre la libre circulación de trabajadores y la utilización del margen propio del que dispone cada país CUADRO 8 RESIDENTES EN LA UE PROCEDENTES DE LOS PECOs EN 1998 Y PROYECCIONES PARA Residentes Residentes de los de los Previsiones , PECOs-10 PECOs-10 (% de en números absolutos la población) Austria , Alemania , Italia , Reíno Unido , España , Total UE FUENTE: Eurostat (2001). de la UE para desarrollar normas reguladoras específicas (cuadro 8). La mayor parte de las estimaciones se inclinan por prever flujos migratorios limitados hacia los mercados laborales comunitarios y consideran muy probable que el impacto se concentre, como hasta ahora, en unos pocos países. Los estudios disponibles apuntan flujos de desigual cuantía, pero en todos los casos limitada, de entre trabajadores anuales ( personas, si sumamos a los trabajadores sus familias) y , en condiciones de liberalización completa de los movimientos migratorios. El potencial migratorio a largo plazo podría llegar a representar un escaso 1% de la población actual de la UE, que sólo alcanzaría niveles relativamente importantes en Alemania y Austria. No pueden menospreciarse, sin embargo, los efectos que una inmigración, relativamente poco importante, puede ocasionar efectivamente en algunas regiones y en algunos aspectos relacionados con la degradación de los mercados laborales. En todo caso, no conviene olvidar que la libertad de movimientos es una parte esencial de los derechos básicos de las personas y del propio acervo comunitario y que la transformación de las economías del este necesita que mercados exteriores más desarrollados absorban parte de la población trabajadora que no va a encontrar, en sus propios países y a corto plazo, empleos sustitutivos a los que han desaparecido en la pasada década y a los que aún deben ser destruidos por la inevitable y pendiente reestructuración de sus entramados productivos. El libre movimiento de las personas constituye uno de los capítulos fundamentales, el segundo, en el que se ha dividido el acervo comunitario de cara a las negociaciones para la ampliación, y uno de los puntos que ha ocasionado mayores disensos y debates en las negociaciones, incluso antes de que el reforzamiento de la extrema derecha en algunos países comunitarios haya alentado un nuevo tratamiento del fenómeno de la inmigración. Sectores significativos de la población europea perciben con temor los posibles efectos negativos que, a corto plazo, tendría un incremento de la inmigración sobre sus empleos y salarios, sobre la capacidad financiera de sus Estados para sostener las políticas de bienestar social, sobre el debilitamiento del poder negociador de los sindicatos o sobre la inseguridad ciudadana. El avance electoral de la extrema derecha xenófoba parece revelar la existencia en los países comunitarios de un bloque social emergente, que ya ha empezado a condicionar el contenido de las negociaciones y de los acuerdos sobre el capítulo del libre movimiento de las personas. En los países del este, la propuesta comunitaria de un período transitorio con 43

16 G. FLORES / F. LUENGO 44 una duración máxima de siete años, que cuenta con los precedentes de Grecia en 1981 y de España y Portugal en 1986, durante el que quedaría en suspenso esa libertad de movimientos, fue recibida como lo que parece: un tratamiento discriminatorio que, de aplicarse, podría dar lugar a ciudadanos europeos de primera y segunda categoría. Crítica que ayuda poco en los países candidatos a considerar su adhesión a la UE como algo más que una decisión necesaria e inevitable. La propuesta comunitaria no parece una solución eficaz, pues sólo tiene en cuenta los temores, poco fundados, cuando no imaginarios, de una parte de la opinión pública de algunos de los actuales países miembros, mientras desconsidera las necesidades reales de las economías y de las sociedades de los países candidatos. La emigración a la UE, como en buena parte de los procesos migratorios, depende tanto de la situación de los países de origen como de las expectativas que generan los de llegada; mientras esa situación no varíe, no hay forma racional de adaptar la inmigración a las necesidades exactas de los países más desarrollados. Consideremos, por último, a título de simple hipótesis, que si finalmente se confirmara como erróneo el diagnóstico de que los problemas que afectan a los mercados laborales comunitarios son causados y agrandados por la inmigración o están directamente relacionados con el aumento de los flujos migratorios, tras un período de inútiles y costosos esfuerzos, la inmigración seguiría siendo un problema, con el grave inconveniente de que los efectos económicos, sociales y políticos de una inmigración no regulada habrían sido mucho más nocivos y seguirían las dificultades básicas de las economías comunitarias para generar empleo, aumentar la productividad y mejorar la especialización productiva y exportadora. Se habría perdido un tiempo muy valioso y, en lugar de un problema y un conflicto potencial relativamente benignos, tendríamos dos graves problemas y multitud de conflictos de difícil solución. Además de ineficaz, la propuesta comunitaria no parece ni justa ni equilibrada. No es justa porque no contempla la discusión de las medidas reguladoras del mercado laboral que pudieran minimizar los potenciales costes sobre el empleo y los salarios, ni considera los efectos económicos beneficiosos para ambas partes, que todos los estudios señalan como consecuencia de los flujos migratorios previstos: para los países de la UE, pequeñas ganancias en términos de renta por habitante y de recursos adicionales para fortalecer las prestaciones sociales y pequeños perjuicios en términos de desempleo para trabajadores comunitarios de baja cualificación y de presión sobre los salarios en las regiones fronterizas; para los actuales países candidatos, ganancias potencialmente importantes, tanto en los mercados laborales nacionales como en los presupuestos públicos, al disminuir la presión ejercida por los desempleados, y en la financiación exterior adicional que pueden representar las remesas de los emigrantes. Tampoco es una propuesta equilibrada, porque trata de forma muy diferente los argumentos de cada parte y desconsidera los posibles efectos negativos que puede acarrear una decisión equivocada, especialmente en los países candidatos, en forma de desajustes monetarios, financieros y presupuestarios, de inestabilidad social y política y de rechazo al proyecto europeo. Hungría fué el primer país en aceptar provisionalmente un período transitorio durante el que no se aplicaría esa libertad de movimientos, a cambio de salvaguardar similar capacidad, más teórica que previsiblemente efectiva, para someter a un régimen recíproco a los ciudadanos comunitarios y durante el mismo período de aplicación que establecieran sus países de origen. Esta solución fue aceptada también por Letonia y Eslovaquia, pero rechazada inicialmente por el resto de gobiernos, que consideraron un agravio inadmisible la propuesta comunitaria. Las restricciones no afectarán, naturalmente, a aquellas personas cuya cualificación sea necesaria en algunos países de la UE. La combinación de cuotas selectivas de inmigración para algunas categorías de trabajadores cualificados mientras se establecen restricciones generales que impedirán la migración de los de menor cualificación o con cualificaciones innecesarias tendrá implicaciones altamente problemáticas, tanto en la opinión que sobre la UE se formen las sociedades de los países del este como sobre la convergencia real de las economías poscomunistas, la financiación de sus sistemas de protección social y la cohesión social. El futuro de la integración de los países del este en la UE La integración de las economías poscomunistas en los mercados comunitarios ha generado durante la pasada década y ofrecerá, tras la adhesión, múltiples posibilidades de crecimiento y desarrollo, que podrán aprovechar especialmente los países comunitarios más avanzados, pero que son esenciales también para la modernización y convergencia real de las economías poscomunistas. Oportunidades no exentas de riesgos económicos y sociopolíticos que afectarán especialmente a algunos de los nuevos socios, los que cuentan con equilibrios macroeconómicos y sociales más precarios, menor estabilidad nominal y reducido potencial productivo y competitivo. Riesgos relacionados con la destrucción de tejido productivo potencialmente competitivo y con una moder- nización limitada, que podría aumentar la dualización de la estructura productiva y social, ocasionar divergencias crecientes con los países centrales de la UE y deteriorar las condiciones de vida de una parte significativa de la población. A nuestro entender, la intensificación de la integración económica seguirá siendo,

17 LA DESIGUAL INTEGRACIÓN DEL ESTE EN LA UNIÓN EUROPEA tras la ampliación, un objetivo imprescindible y, en parte, el resultado más probable, pero la adhesión no está asegurada ni es la estación de destino obligatorio de todos y cada uno de los diez países del este candidatos, al menos en el horizonte previsible de esta primera década del siglo XXI. En sentido contrario, tampoco la ampliación garantiza, en toda circunstancia y sin condiciones, que la integración de las economías poscomunistas en los mercados comunitarios siga desarrollándose y que sus efectos positivos superen a los costes. Una mayor integración económica no asegura una mayor eficiencia ni más bienestar en cada uno de los futuros países miembros de la UE y en el conjunto de una UE ampliada. Los efectos positivos que suelen asociarse a los procesos de integración económica requieren, para materializarse, el desarrollo de reformas estructurales e institucionales, que aún siguen pendientes en la mayoría de los países del este candidatos y que constituyen una condición necesaria para afianzar su competitividad y para generar crecimiento económico sostenido en las condiciones que rigen en el mercado único europeo. Durante la pasada década, la creciente integración de las economías del este en los mercados comunitarios no ha generado en todos los países crecimiento económico ni modernización. La diferenciación entre los países del este es uno de los resultados más evidentes de la integración económica, en todos y cada uno de los ámbitos analizados. El análisis de los efectos contradictorios que ha ocasionado la integración de las economías poscomunistas en los mercados comunitarios nos ofrece indicios suficientes para no menospreciar los múltiples y difíciles obstáculos que aún debe salvar el proceso de ampliación ni los riesgos que conlleva, especialmente para los PECOs, una mayor integración económica sin desarrollar las reformas económicas e institucionales internas que aún siguen pendientes. Los riesgos para el conjunto del proyecto europeo tampoco deberían considerarse nimios: el aumento de la heterogeneidad económica real en una UE ampliada no tiene por qué constituir, en teoría, un coste neto inasumible, ni siquiera en el corto plazo, pero parecería razonable que la ampliación de la UE fuese acompañada del desarrollo o, al menos, el mantenimiento de las políticas comunes que en la actualidad impulsan la convergencia real e institucional y la cohesión territorial y social, y de los compromisos financieros y mecanismos institucionales que permitiesen aplicar esas políticas comunitarias. Bibliografía ADLER, J. y VISZT, E. (2001): Wages and Labour Costs, The Hungarian Quarterly, vol. 42, Serrano. AGLIETTA, M.; BAULANT, C. y COUDERT, V. (1998): Compétitivité et régime de change en Europe Centrale, CEPII, documento de trabajo, nº ALLEN, T. (2001): Specialisation of candidate countries in relation to EU, Eurostat, Statistics in Focus, vol. nº 6. ALLEN, T. (2001): The 13 candidate countries trade with the EU in 2000, Eurostat, Statistics in Focus, vol. nº 8. ANDREFF, W. (2001): «Un bilan comparatif du trafic de perfectionnement passif entre l Union européenne et les pays d Europe de l Est», Revue d étude comparatives estouest, vol. 32, nº 2, junio. ANDREFF, W.; ANDREFF, M. y BOUDIER- BENSEBAA, F. (2001): «Soustraitance internationale de façonnage et trafic de perfectionnement passif entre les pays de l Union européenne et de l Europe de l Est», Revue d étude comparatives est-ouest, vol. 32, nº 2, junio. BEHRENS, A. (2001): Regional Gross Domestic Product in Central European Candidate Countries 1998, Eurostat, Statistics in Focus, vol. 1, nº 4. BEHRENS, A. (2002): Regional Gross Domestic Product in the European Union 1999, Eurostat, Statistics in Focus, vol. 1, nº 1. CEPII (2002): Focus: Linkagen between Trade Integration and Monetary Integration, The CEPII Newslwtter, nº 16, Winter 2001/2002. CHEVALLIER, A.; LEMOINE, F. y NAYMAN, L. (1999): «L Union européenne et sa périphérie: consécuences de l intégration commerciale de l Europe centrale», Revue Économique, vol. 50, nº 6. EUROPEAN COMMISSION (2001): The free movement of workers in the context of enlargement, Information note, 6, marzo. DOYLE, P. (2001): Real Convergence to EU Income Levels: Central Europe from 1990 to the Long Term. International Monetary Fund, Working Paper, septiembre. 45

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