Legislación sobre Disciplina Financiera de Estados y Municipios: su impacto sobre la infraestructura

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1 En síntesis La deuda de estados y municipios asciende a 436,242 millones de pesos. Ante esta situación, el Congreso de la Unión ha comenzado a modificar la legislación en materia de Disciplina Financiera de los Estados y Municipios, con el fin de regular la deuda subnacional. El problema de la deuda se encuentra focalizado en diez entidades federativas que concentran el 73.39% de la deuda, con un total de 320,171.5 millones de pesos. Reporte Recsa prueba a través de un análisis del top 10 de entidades federativas más endeudadas con información de la SHCP y los Registros Administrativos del INEGI que en la esfera local, no existe una correlación positiva entre un incremento en la deuda con una mayor inversión en obra pública. Así que una restricción al endeudamiento de estados y municipios no implicará necesariamente una disminución en el gasto en obra pública. Si bien todos los estados del top 10 aumentaron su deuda, no todos incrementaron el gasto en obra pública de 2006 a En promedio, tomando 2011 como año de referencia, el top 10 gastó $14.78 pesos en obra pública por cada $100 pesos de deuda. Suponiendo la aprobación de las modificaciones legislativas sobre responsabilidad financiera de estados y municipios en la Cámara de Senadores los efectos que se prevén son: o En el corto plazo parecería que tendrá un impacto negativo sobre la industria de la construcción, pues se limita la capacidad de usar ingresos futuros para inversiones en el presente. Sin embargo, en este reporte se prueba que no ha existido correlación positiva entre deuda y gasto en obra pública. o En el largo plazo, ayudará a mantener finanzas más sanas en las administraciones públicas en beneficio de la sustentabilidad del tren de inversiones que es necesario realizar de forma permanente. Legislación sobre Disciplina Financiera de Estados y Municipios: su impacto sobre la infraestructura La alarmante situación de la deuda pública de estados y municipios en México que actualmente asciende a 436,242 millones de pesos ha provocado que el Congreso de la Unión busque aprobar modificaciones constitucionales a los artículos 25, 73 a 75, 79, 108, 110 y 115 a 117 que están relacionados con el control de la deuda pública de las entidades federativas. En esta coyuntura, Reporte Recsa ofrece un diagnóstico de la situación de la deuda subnacional y sus implicaciones para el sector de la construcción. De igual manera, analiza cuáles serían las consecuencias para la inversión en proyectos de infraestructura, en caso que los cambios legislativos en materia de deuda de estados y municipios sean aprobados. Estatus Legislativo de Ley de Disciplina Financiera de Estados y Municipios El 17 de julio de 2013 la Cámara de Diputados aprobó, en lo general y en lo particular, la Reforma Constitucional que establece las bases para regular la deuda de estados y municipios. Lo aprobado en el dictamen será turnado al Senado que actúa después de un diferendo sobre las facultades de cada Cámara como instancia revisora. Se prevé que en el próximo periodo extraordinario de sesiones programado para los últimos días de agosto se vote la reglamentación y leyes secundarias de las misma donde serán analizados los principios de equilibrio presupuestario y sostenibilidad financiera. Lo aprobado: AGOSTO 2013 Dentro de los cambios aprobados y los nuevos candados que se imponen para la contratación de deuda de estados y municipios se encuentran: a) Los Congresos estatales deberán aprobar, con el voto de dos terceras partes, la adquisición de empréstitos. b) La Cámara de Diputados deberá conocer y podrá emitir opinión acerca de la estrategia de ajuste de finanzas públicas de entidades federativas con niveles elevados de deuda. c) La Auditoría Superior de la Federación podrá fiscalizar a Estados, Municipios y Distrito Federal para auditar el destino y ejercicio de los recursos federales. d) Las Entidades Federativas, el Distrito Federal y los Municipios podrán incurrir en endeudamiento observando los principios de responsabilidad financiera (Nota: la definición de estos principios se especificará en las leyes secundarias que aún no han sido aprobadas) estableciendo límites y modalidades bajo los cuales podrán afectar sus respectivas participaciones. e) Estados y municipios tendrán posibilidad de contraer empréstitos cuyos recursos se destinen a refinanciamiento o reestructura de deudas, así como contratar obligaciones para cubrir sus necesidades en el corto plazo, sin rebasar los límites máximos y condiciones que establezca la ley general que expida el Congreso (pendientes de discusión y aprobación). f) En ningún caso se podrán destinar empréstitos para cubrir gasto corriente. g) Estados y municipios tendrán la obligación de inscribir y publicar la totalidad de sus préstamos y obligaciones de pago en un Registro Público Único. h) Se faculta a gobiernos estatales para otorgar garantías a los municipios, con el objeto de facilitar el acceso a crédito de los mismos, bajo condiciones financieras más favorables. 1

2 El panorama de la deuda subnacional 1. Para el primer trimestre de 2013 la deuda pública de estados y municipios alcanzó un monto total de 436,242 millones de pesos que resultan de la suma de las obligaciones de pago siguientes: 314,474 millones de pesos de participaciones estatales; 67,616 millones de los ingresos estatales y 3,883 millones que corresponden a las aportaciones estatales. Cifras que se adicionan a la deuda de los municipios, conformada por 44,432 millones en obligaciones de pago de las participaciones municipales; 4,998 millones de los ingresos municipales y 837 millones de pesos para las aportaciones municipales (SHCP, Deuda Pública de Entidades Federativas y Municipios, 2013). 2. A marzo de 2013, de acuerdo con información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 81.5 % de la de deuda de estados y municipios está garantizada por participaciones federales. El principal problema de la deuda se genera cuando no se puede cumplir con las obligaciones de pago, situación que deriva en círculos viciosos de endeudamiento en los que los estados y municipios intentan conseguir nuevos recursos para refinanciar la deuda pública que vence a corto plazo y no ha sido liquidada. 3. El problema se encuentra focalizado en diez entidades federativas que concentran el 73.39% de la deuda, con un total de 320,171.5 millones de pesos. Las entidades federativas más endeudadas son el Distrito Federal con obligaciones de pago por 58,304 millones de pesos, Nuevo León con 47,863 millones de pesos y el Estado de México con una deuda de 40,119 millones de pesos. Los casos de Coahuila, Chiapas, Michoacán y Veracruz son los que más llaman la atención, pues la trayectoria de la deuda pública respecto a las participaciones en ingresos federales, muestra una tendencia exponencial ascendente. Por ejemplo, en 2006, la relación participaciones federales hipotecadas de Coahuila fue de 5.2 por ciento y pasó a 285% en 2013; mientras que para el D.F., pasó a 99.1% en

3 Nueva legislación: Deuda vs. Obra 4. La nueva legislación sobre Disciplina Financiera de los Estados y Municipios, propone establecer controles constitucionales vía la reforma de los artículos 25, 73 a 75, 79, 108, 110 y 115 a 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para promover que las entidades federativas administren sus recursos responsablemente, evitar que se sobre-endeuden, y en caso que haya abusos, sancionar a los responsables. Con estas modificaciones, el Congreso de la Unión estará facultado para dar las bases de contratación de empréstitos y obligaciones de pago de los estados y municipios, dar autorizaciones ex ante y fiscalizar los contratos ex post. 5. Es un hecho que el gasto en proyectos de obra pública está ampliamente ligado al desempeño del subsector económico de la construcción. En este contexto se ha especulado que una restricción al endeudamiento de estados y municipios implicará, por fuerza, menos obra pública. En Reporte Recsa probamos que en los últimos años, en la esfera local, no existe una correlación positiva entre un incremento en la deuda con una mayor inversión en obra pública. 6. A continuación se detalla la relación entre la deuda pública del top 10 de estados más endeudados de acuerdo con los datos de la SHCP con el gasto que ejercieron en obra pública reportado por las haciendas locales en los Registros Administrativos del INEGI de 2006 a 2011, por ser los datos más actualizados. 3

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6 7. Si bien todos los estados aumentaron su deuda, no todos incrementaron el gasto en obra pública. Chihuahua, Jalisco, Nuevo León y Veracruz gastaron menos en obra pública durante 2011 que en Veracruz destaca por una disminución en el gasto de obra pública de 13.01% y un aumento de la deuda del 67.77% de 2006 a En promedio, tomando 2011 como año de referencia, el top 10 gastó $14.78 pesos en obra pública por cada 100 pesos de deuda. Muy por debajo del promedio se encuentran Jalisco con $2.51 pesos de gasto en obra pública por cada 100 pesos de deuda, Nuevo León con $2.91 pesos y el D.F. con $5.08 pesos. Con un monto superior al promedio, destaca el caso de Sonora con una proporción de $32.04 pesos invertidos en obra pública por cada 100 pesos de deuda contraída. 9. Coahuila, Chiapas y Michoacán presentaron variaciones porcentuales de crecimiento en la deuda muy altas, con respecto a su gasto en obra pública de 2006 a Chiapas aumentó su deuda en % y su gasto en obra pública en 3.54%, por su parte, Michoacán incrementó su deuda en 73.09% y su inversión en obra pública en 27.90%. 10. El caso de Coahuila merece una mención particular, su deuda pública creció % de 2006 a 2011, mientras que el gasto en obra pública aumentó en 46.76% durante el mismo periodo. Es decir, la deuda pública de Coahuila es 12 veces mayor que el gasto en obra pública. El incremento en la deuda pública estatal que se dio de 2009 a 2011 periodo en que se dio un incremento sustancial de la deuda, implicó la hipoteca de 285.2% de las participaciones federales que recibe.

7 Implicaciones para el sector infraestructura AGOSTO Si bien es cierto que la reforma es centralizadora, atiende al exponencial incremento de la deuda de estados y municipios en los últimos años que radica en dos cuestiones fundamentales: primera, el destino del dinero que proviene de obligaciones financieras no ha estado asociado a proyectos productivos; segunda, hipotecar participaciones federales e incrementar sustancialmente la deuda no ha derivado en más recursos para obra pública. 12. En el corto plazo parecería que la aprobación de las modificaciones legislativas sobre responsabilidad financiera de estados y municipios tendrá un impacto negativo sobre la industria de la construcción, pues se limita la capacidad de usar ingresos futuros para inversiones en el presente. 13. La realidad es que en el largo plazo, legislaciones más estrictas para el control de deuda de estados y municipios, ayudará a mantener finanzas más sanas en las administraciones públicas en beneficio de la sustentabilidad del tren de inversiones que es necesario realizar de forma permanente. Esto, suponiendo que la deuda realmente se destine a la realización de proyectos productivos. En otras palabras, que se perfeccione la calidad del gasto de las entidades federativas. Conclusiones Fuentes: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Cámara de Diputados, Reforma Constitucional en Materia de Disciplina Financiera de los Estados y los Municipios, disponible en: Documentos/2013/07/asun_ _ _ pdf INEGI, Registros Administrativos de las Entidades Federativas y Municipios, disponible en: inegi.org.mx/sistemas/olap/proyectos/bd/consulta. asp?p=10961&c=23707&s=est&cl=4 SHCP, Deuda Pública de Entidades Federativas y Municipios, 2013, disponible en: Deuda_Publica_EFM/2013/Paginas/1erTrimestre.aspx Comisión Nacional Bancaria y de Valores Ley De Coordinación Fiscal Reporte Recsa prueba con cifras de gasto en obra pública y deuda pública que al menos de 2006 a 2011 más deuda pública, no ha significado más obra, y por tanto, nuevas restricciones para endeudarse no tendrían que implicar, en automático, menos inversión en obra pública en la esfera local., Es un hecho que la forma más sana de financiamiento son los ingresos propios. Para lograr un saneamiento de las finanzas en estados y municipios las propuestas no sólo deben enfocarse en el tema de endeudamiento público, sino en incentivos que mejoren la administración tributaria, enfocados en dos aspectos fundamentales: el perfeccionamiento del sistema de recaudación de impuestos y una mayor calidad del gasto. En este sentido, los alcances de la reforma fiscal que se tiene programado sea presentada en el próximo periodo ordinario de sesiones en el Congreso son trascendentales para optimizar el uso de recursos y aumentar la inversión en infraestructura productiva que tenga un retorno, sin prescindir de objetivos sociales, pero con mayor racionalidad económica. Para garantizar la rentabilidad de los proyectos donde se inviertan los recursos provenientes de obligaciones financieras, se deben realizar estudios que permitan jerarquizar la utilidad social de la inversión. Es decir, se requieren instrumentos de evaluación de la utilidad de los proyectos ex ante y ex post. El endeudamiento en sí mismo no es pernicioso. La deuda bien focalizada constituye un instrumento de desarrollo y una fuente de recursos que se pueden utilizar para promover proyectos productivos, entre ellos, los de infraestructura. Sin embargo, es necesario que la deuda sea manejada de manera responsable, algunas entidades federativas y municipios han fallado en este punto fundamental. Actualmente los Congresos locales son los encargados de autorizar el financiamiento anual de los estados y municipios. Sin embargo, en algunos casos, no han cumplido con su función de contrapesos efectivos y se han aprobado las solicitudes de endeudamiento de los gobiernos locales sin profundizar en la fiscalización, evaluación, ni en el destino del ejercicio de los recursos. El éxito de la nueva ley depende de los límites máximos y condiciones de deuda que finalmente sean aprobados a nivel reglamentario para que los efectos de ésta sean los buscados. 7

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