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1 UNIVERSIDAD DE SALAMANCA Facultad de Derecho ROL Y ESTRUCTURA DE LAS UNIDADES DE INFORMACION FINANCIERA, EN LA LUCHA CONTRA EL BLANQUEO DE CAPITALES, FINANCIAMIENTO AL TERRORISMO Y CORRUPCION TRABAJO DE INVESTIGACION PARA LA OBTENCION DE SUFICIENCIA DOCTORAL Alumno: RAMIRO RIVAS MONTEALEGRE Tutor: Dr. Eduardo Fabián Caparrós Salamanca, 2005

2 I N D I C E I. INTRODUCCION 4 II. PROBLEMATICA DEL BLANQUEO DE CAPITALES Definiciones de blanqueo de capitales 5 a) Definición etimológica histórica 5 b) Definiciones de organismos internacionales 6 Convención de las NNUU sobre el tráfico de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional, Palermo Reglamento Modelo de la CICAD sobre delitos de blanqueado relacionados con el tráfico ilícito de drogas, y otros delitos graves, c) Definiciones conceptuales 8 Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), INTERPOL (Reunión plenaria anual en Beijing), Finalidad del blanqueo de capitales Problemática del blanqueo de capitales Impactos socio económicos del blanqueo de capitales 12 a) Efectos desestabilizadores en la economía mundial 14 b) Corrupción en el sistema financiero 15 c) Desregulación del mercado financiero 15 III. MARCO INTERNACIONAL Recomendaciones del Consejo de Ministros de Europa, Convención de las Naciones Unidas (NNUU) contra el trafico ilícito de narcóticos y sustancias sicotrópicas, Grupo Egmont, Convención de las Naciones Unidas (NNUU) contra la delincuencia organizada transnacional, Resoluciones de las Naciones Unidas (NNUU) contra el financiamiento al terrorismo Recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), Reglamento Modelo de la Comisión Interamericana Contra el Abuso de Drogas (CICAD/OEA), Convención de las Naciones Unidas (NNUU)contra la corrupción, IV. UNIDADES DE INFORMACION FINANCIERA (UIF) Antecedentes de su creación Definición básica Denominaciones convencionales mas corrientes 23 2

3 4.4 Normativa internacional en relación con las UIF s 23 a) Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) 23 b) Reglamento Modelo de la CICAD 24 c) Convención de las NNUU contra la corrupción Funciones y misiones 25 a) Recolección y centralización 25 b) Clasificación y análisis 25 c) Investigación 26 d) Análisis estratégico 26 e) Sensibilización y capacitación 27 f) Consejo técnico 27 g) Coordinación nacional 27 h) Misión de fiscalización Rol y atribuciones 28 a) Acopio y centralización de la información 28 b) Selección y análisis de la información 28 c) La información 29 d) Cooperación nacional e internacional 29 e) Otras atribuciones especiales Estructura de UIF s 30 a) Tipo Administrativa 30 b) Tipo Policial 31 c) Tipo Judicial 32 d) Tipo Mixto Funcionamiento estratégica de la UIF e intercambio de información financiera procesada 33 V. CANALES INTERNACIONALES DE INFORMACION ENTRE UIF s Normatividad internacional en relación con el intercambio internacional de información entre UIF s 35 a) 40 Recomendaciones del GAFI 35 b) Reglamento Modelo de la CICAD 35 c) Convención de las NNUU contra la corrupción Grupo Egmont 36 a) Objetivos 37 b) Campos de acción 37 c) FIU.NET 38 VI. CONCLUSIONES 38 BIBLIOGRAFIA 41 ABREVIATURAS 43 3

4 ROL Y ESTRUCTURA DE LAS UNIDADES DE INFORMACION FINANCIERA, EN LA LUCHA CONTRA EL BLANQUEO DE CAPITALES, FINANCIAMIENTO AL TERRORISMO Y CORRUPCION I. INTRODUCCION La criminalidad internacional desde siempre busco canales y formas para legalizar sus ganancias provenientes de actividades ilícitas, es así que para reprimir e iniciar la lucha internacional contra este mal que afecta a la sociedad y la economía de los Estados se dio en 1980 con las Recomendaciones del Consejo de Ministros de Europa, para seguidamente con la Convención de las Naciones Unidas (NNUU) sobre el tráfico de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, mas conocido por Convención de Viena de 1988, en cuyo documento incluyeron temas relacionados al blanqueo de capitales 1. Posteriormente, el Grupo de los 7 (G7) durante la Cumbre del Arco en París, en julio de 1989 crea el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), emitiendo en 1992 las primeras 40 Recomendaciones contra el blanqueo de capitales, y el 2003 la nuevas 40 Recomendaciones contra el blanqueo de capitales y financiamiento al terrorismo. Por otra parte, en la región americana la Organización de Estados Americanos (OEA) a través de la Comisión Interamericana Contra el Abuso de Drogas (CICAD) en 1992 emite el Reglamento Modelo contra el blanqueo de capitales, para en el 2004 ser revisadas y actualizadas. Asimismo, en el 2000 las Naciones Unidas lleva adelante la Convención contra la delincuencia organizada transnacional, en la que incluye temas relacionados al blanqueo de capitales; y el 2003 lleva adelante la Convención contra la Corrupción, en cuyo documento se establece posiciones para combatir el blanqueo de capitales procedente de la corrupción, así como la creación o fortalecimiento de las Unidades de Información Financiera 2 (UIF s). 1 El termino blanqueo de capitales también es conocido como blanqueo de dinero, blanqueo o lavado de activos, legitimación de ganancias ilícitas, lavado de dinero. 2 Cada Estado adopto diferente titulo a la UIF, como podrán apreciar en el punto 4.3 Denominaciones convencionales mas corrientes, se las conoce como Unidad de Investigación Financiera (UIF), Unidad de Inteligencia Financiera (UIF), Unidad de Información Financiera (UIF), Unidad de Análisis Financiero (UAF) o Unidad de Investigación y Análisis Financiero (UIAF). 4

5 Por su parte, el Fondo Monetario Internacional (FMI) en coordinación con el Banco Mundial (BM) en un esfuerzo para proteger el sistema financiero internacional y desarrollar medidas prácticas contra el lavado de dinero y financiamiento al terrorismo, en noviembre del 2002 crea el Programa Anti Lavado de Dinero (ALD) y Lucha contra el Financiamiento al Terrorismo (LFT), (AML/CTF por sus siglas en ingles). Por ultimo, los atentados terroristas perpetrados el 11 de septiembre de 2001 contra los Estados Unidos de América y el 11 de marzo de 2004 contra España, que la comunidad internacional reacciona mas drásticamente, concretándose en Resoluciones del Consejo de Seguridad de las NNUU, instando a los Estados miembros a asumir medidas drásticas para combatir el blanqueo de capitales y el financiamiento al terrorismo. Con el objeto de contar con un organismo que reúna a las UIF s, en 1995, recogiendo las recomendaciones internacionales, se crea el Grupo Egmont que tiene la principal misión de reunir a las UIF s para compartir experiencias y generar posiciones concordantes en el análisis e investigación de casos de blanqueo de capitales. Por los antecedentes citados, el presente trabajo de investigación, tiene como finalidad presentar un estudio que permita exponer el Rol y Estructura de las UIF s en su condición de órgano central ejecutor de la Ley, considerando principalmente las nuevas Recomendaciones Internacionales contra el blanqueo de capitales y el financiamiento al terrorismo, emitidas luego de los atentados terroristas a Estados Unidos de América y a España. II. PROBLEMATICA DEL BLANQUEO DE CAPITALES 2.1 Definiciones de blanqueo de capitales a) Definición etimológica histórica 5

6 La palabra blanqueo de capitales provendría de la época de la prohibición americana al alcohol en referencia a ciertos sistemas de transformación y legitimación de las ganancias del sindicato del crimen organizado americano de los años 30 que habrían utilizado cadenas de lavandería automáticas de ropa. b) Definiciones de organismos internacionales Convención de las NNUU sobre el tráfico de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, 1988 La conversión o la transferencia de bienes a sabiendas de que tales bienes proceden de alguno o algunos de los delitos tipificados de conformidad con el inciso a) del presente párrafo, o de un acto de participación en tal delito o delitos, con el objeto de ocultar o encubrir el origen ilícito de los bienes o de ayudar a cualquier persona que participe en la comisión de tal delito o delitos, a eludir las consecuencias jurídicas de sus acciones. La ocultación o el encubrimiento de la naturaleza, el origen, la ubicación, el destino, el movimiento o la propiedad reales de bienes, o de derechos relativos a tales bienes, a sabiendas de que proceden de alguno o algunos de los delitos tipificados de conformidad con el inciso a) del presente párrafo o de que un acto de participación en tal delito o delitos. La adquisición, la posesión a la utilización de bienes, a sabiendas, en el momento de recibirlos, de que tales bienes proceden de alguno o algunos de los delitos tipificados de conformidad con el inciso a) del presente párrafo o de un acto de participación en tal delito o delitos. 6

7 Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional, Palermo 2000 La Convención de Palermo del 2000, en su Artículo 6, define el blanqueo de de activos: La conversión o la transferencia de bienes, a sabiendas de que esos bienes son producto del delito, con el propósito de ocultar o disimular el origen ilícito de los bienes o ayudar a cualquier persona involucrada en la comisión del delito determinante a eludir las consecuencias jurídicas de sus actos. La ocultación o disimulación de la verdadera naturaleza, origen, ubicación, disposición, movimiento o propiedad de bienes o del legítimo derecho a éstos, a sabiendas de que dichos bienes son producto del delito. La adquisición, posesión o utilización de bienes, a sabiendas, en el momento de su recepción, de que son producto del delito. La participación en la comisión de cualesquiera de los delitos tipificados con arreglo al presente artículo, así como la asociación y la confabulación para cometerlos, el intento de cometerlos, y la ayuda, la incitación, la facilitación y el asesoramiento en aras de su comisión. Reglamento Modelo de la CICAD sobre delitos de blanqueado relacionados con el tráfico ilícito de drogas, y otros delitos graves, El Reglamento Modelo en su artículo 2, define: 7

8 Comete delito penal la persona que convierta, transfiera o transporte, adquiera, posea, tenga, utilice o administre bienes, oculte, disimule o impida la determinación real de la naturaleza, el origen, la ubicación, el destino, el movimiento o la propiedad de bienes, o de derechos relativos a tales bienes, a sabiendas, debiendo saber, o con ignorancia intencional que los mismos son producto o instrumentos de actividades delictivas graves. c) Definiciones conceptuales Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), 1990 "El blanqueo de capitales es el proceso por lo cual productos de naturaleza delictiva ocultan su origen ilegal" INTERPOL (Reunión plenaria anual en Beijing), 1995 "Cualquier acción o tentativa de acción para ocultar o disfrazar el origen de activos financieros obtenidos ilegalmente, de manera que parezcan provenir de fuentes legitimas" 2.2 Finalidad del blanqueo de capitales El blanqueo de capitales, principalmente atrae la atención cuando va asociado al tráfico ilícito de drogas. Sin embargo, todo delincuente ya sea corrupto, defraudador bursátil, desfalcador de empresas o contrabandista, tienen que blanquear los ingresos ilícitos por dos razones: El dinero puede servir de pista para descubrir y probar el delito El dinero puede por sí mismo servir de rastro para la investigación y finalmente 8

9 ser objeto de medidas punitivas Empresas comerciales aparentemente licitas recurren a técnicas ilegales para disfrazar dineros ilícitos procedentes de actividades ilícitas. En el clima actual de amplia divulgación informativa, el blanqueo de capitales despierta considerables intereses económicos para los blanqueadores profesionales y funcionarios corruptos, públicos y privados. Cualquiera que sea el medio que sirva para el blanqueo de capitales, o cualesquiera que sean las formas que utilice, los principios operacionales son básicamente los mismos. En sentido estricto, cabe describir al blanqueo de capitales como un proceso dinámico dividido en tres fases: Alejar los fondos de toda asociación directa con el delito Disfrazar o eliminar todo rastro; en tercer lugar devolver el dinero al delincuente una vez ocultados su origen geográfico y delito que origino este dinero sucio 3 Alimentar la actividad criminal en expansión de otras actividades criminales como el financiamiento al terrorismo. A este respecto, el blanqueo de capitales es algo más que el narcotráfico, la corrupción o el contrabando, aunque esas actividades ilícitas primarias son ingredientes esenciales para el ciclo del blanqueo de capitales. 3 Esta definición sigue, con ligeras variantes, la sugerida por el Grupo Especial de Expertos Financieros de la CICAD/OEA que dividió la operación de blanqueo de capitales en colocación (la inmersión del dinero en efectivo en la economía legal o su salida de contrabando del país); cobertura de aislamiento (separación de la fuente mediante la creación de complejas estructuras de cobertura) e integración (reinserción de los fondos blanqueados en la economía). Difiere asimismo de la terminología utilizada por la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas que optó por el término de conversión (del dinero en otro activo o simplemente mediante su colocación en una institución financiera), ocultación de su verdadera fuente o de su titular y creación de una percepción de legitimidad. 9

10 PROCESO DEL BLANQUEO DE CAPITALES Y FINANCIAMIENTO AL TERRORISMO DELINCUENCIA ORGANIZADA DISTANCIAR EL DINERO FINANCIAMIENTO PRODUCTO DEL DELITO (DINERO PRODUCTO BLANQUEADO (DINERO DISIMULAR EL RASTRO EMPRESAS BLANQUEADORAS CON APARIENCIA LICITA TERRORISMO OCULTAR EL ORIGEN FUENTE: ELABORACION PROPIA EN BASE A LA INVESTIGACION CIENTIFICA 2.3 Problemática del blanqueo de capitales En la segunda mitad del siglo pasado, con la amenaza de modernas y sofisticadas formas de actividad criminal transnacional, ha surgido la preocupación internacional por la insuficiencia de legislaciones nacionales eficaces para combatir el crimen organizado y las actividades tendientes a blanquear los capitales provenientes de actividades ilícitas. 4 El propósito de las organizaciones criminales es generar ganancias para la organización. El blanqueo de capitales consiste en darle apariencia legal a los frutos de 4 CICAD/OEA, Manual de Apoyo para la tipificación del delito, OEA,

11 actividades ilícitas con el fin de disimular y ocultar sus orígenes ilegales. 5 Las actividades criminales, tales como el tráfico ilícito de drogas, la corrupción, el contrabando, o el tráfico de armas, generan grandes sumas de dinero por lo que las organizaciones criminales deben encontrar una vía para utilizar los fondos sin despertar sospechas respecto al origen ilícito de estos. Las consecuencias de esta nueva realidad pueden describirse como la contaminación y desestabilización de los mercados financieros poniendo en peligro las bases económicas, políticas y sociales de la democracia. La integridad y reputación de los organismos financieros depende fundamentalmente de la percepción que la sociedad tenga de los mismos; dicha reputación, entendida como integridad, es uno de los valores más importantes de los distintos sectores que intervienen en la economía de un Estado. Si los fondos provenientes de actividades ilegales pueden entrar en una institución integrante del sistema financiero por la participación intencional de un funcionario cual jerarquía sea o por su negligencia, la institución puede verse involucrada en una actividad delictiva asociada a una organización criminal afectando negativamente la reputación de la institución y del sistema financiero. 6 Además, el FMI ha señalado como consecuencias perversas del blanqueo de capitales a escala macroeconómica al cambio inexplicable en la demanda de dinero, lo que aumenta los riesgos bancarios, contaminado transacciones financieras e incrementado la volatilidad del flujo de capitales y el cambio de las tasas de interés debido al ingreso inesperado de flujo de fondos ilícitos entre distintos países. Son por estas razones, que el fenómeno del blanqueo de capitales afecta a los valores 5 GAFI, Basic Facts about Money Laudering, el concepto encubrir implica la acción dirigida a lograr que el crimen cometido o sus consecuencias queden impunes en cuanto no pueda ser aprehendido el criminal y no pueda ser secuestrado el botín obtenido. En cambio el concepto de disimular si bien puede ser entendido como encubrir se diferencia de éste toda vez que no abarca únicamente el concepto clásico del delito de encubrimiento, sino la obstrucción del descubrimiento del origen de una cosa, en el tema en análisis del origen ilícito de los bienes. 6 GAFI, este ha sido el fundamento para desarrollar el Programa Hemisférico para la capacitación de funcionarios bancarios y de entidades reguladoras de entidades financieras, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) del cual la CICAD/OEA es la Agencia Ejecutora. 11

12 socioeconómicos, y partir de tal hecho se debe subrayar que el blanqueo de capitales de acuerdo a una interpretación teleológica del mismo, daña el orden socioeconómico al afectar la libre competencia, la estabilidad y solidez del sistema financiero internacional y los procesos democráticos Impactos socio económicos del blanqueo de capitales Lo primero que hay que tener en cuenta, es que se está frente a un delito en constante evolución, buscando nuevas formas de operar, con sofisticadas innovaciones, lo que junto con dificultar su control y prevención, incrementa los impactos sobre la sociedad y la economía. 8 Estos impactos son los siguientes: Contribuye a un potenciamiento de la propia actividad criminal, ya que parte importante de las utilidades blanqueadas son reinvertidas, financiando el perfeccionamiento o extensión de la delincuencia organizada. Es un factor de corrupción, para cuyo efecto el blanqueador en la búsqueda de lograr su objetivo requiere de una red de apoyo, con contactos tanto en el sector público como privado, disponiendo de los recursos para adquirirlos. La corrupción obstaculiza el desarrollo al deteriorar la confianza en las instituciones públicas. Distorsiona las decisiones de política macroeconómica, monetaria y financiera, orientando erróneamente al gasto público y perjudicando los procesos democráticos. Altera las condiciones de libre mercado, generando una competencia desleal y desigual con los inversionistas lícitos que se ajustan al las leyes del mercado. Es difícil competir con la delincuencia organizada que está dispuesta a perder parte importante de su capital ilícito para lograr el blanqueo de capitales. 7 Isidro Blanco Cordero, El delito de blanqueo de capitales. 8 Comisión Andina de Juristas, Blanqueo de capitales, El sistema legal y su impacto socioeconómico, Perú

13 Es un factor distorsionador de la economía, dado que estas inversiones pueden provocar oscilaciones artificiales al valor comercial de los bienes. Además, dependiendo del tamaño del mercado, un alto ingreso de divisas (principalmente Dólares Americanos y Euros) a un Estado para realizar operaciones de blanqueo pueden incidir negativamente en la determinación del tipo de cambio de la divisa, afectando a la política monetaria y cambiaria. En definitiva, debemos tener en cuenta que vivimos en una nueva economía global, alimentada por la innovación y la tecnología, la expansión de los mercados financieros y el advenimiento de nuevos mercados productivos emergentes. Estos cambios encierran una potencial oportunidad incalculable para los blanqueadores que aprovechando estas tendencias buscan nuevas oportunidades y mercados para legitimar sus ingresos ilícitos. El FMI buscando razones y explicaciones, ha calculado que el blanqueo de capitales tiene un valor de aproximadamente entre el 2 y 5 % del Producto Bruto mundial 9. El blanqueo de capitales puede suceder en cualquier lugar del mundo, aunque generalmente los blanqueadores buscan los países con menor regulación en la materia. El blanqueo de capitales afecta a la integridad del sistema financiero por cuanto estos organismos dependen de la percepción de profesionalidad y ética que tengan con sus clientes. Es importante considerar que el blanqueo de capitales puede potencialmente imponer costos en la economía mundial, ya que cuenta con capacidad de: dañar o, al menos, amenazar y perjudicar las operaciones económicas internacionales, corromper el sistema financiero, reduciendo la confianza del público en el sistema financiero internacional, en consecuencia, incrementar el riesgo de inestabilidad del sistema, como consecuencia de lo expresado, la tasa de crecimiento de la economía 9 Informe anual, , GAFI 13

14 mundial tiende a reducir. 10 También se ha afirmado que el blanqueo de capitales tiene como efectos macroeconómicos indirectos a: las transacciones ilegales afectan a las transacciones legales, por sus efectos contaminantes, por ello inversionistas extranjeros tienden a evitar operaciones en mercados asociados con el blanqueo de capitales y la corrupción, por la desconfianza en ese mercado, el dinero que es blanqueado contiene una tendencia a evadir impuestos distorsionando la economía, contrariamente al punto anterior, los blanqueadores pueden adoptar tendencias en operaciones comerciales ficticias con la tributación de impuestos, lo que les permitirá dar una apariencia de operaciones licitas, el blanqueo de capitales tiene un efecto contaminante en el cumplimiento de la ley, por cuanto sí un aspecto del sistema legal es incumplido, otros actos ilegales probablemente se cometerán. 11 a) Efectos desestabilizadores en la economía mundial Otro de los peligros relacionados con las organizaciones criminales se encuentra relacionado con la magnitud de los fondos que manejen las organizaciones criminales. El peligro reside en la posibilidad que tienen estos grupos de transferir sus fondos de un país a otro con las consecuencias económicas que esto implica. Estos movimientos pueden tener efectos macroeconómicos negativos en los países que reciben o pierden el dinero en cuestión. Se ha indicado que el blanqueo de capitales puede erosionar la economía de los países debido al cambio en la demanda de dinero efectivo, puede incrementar el monto de la tasa interés y 10 Vito Tanzi, Money Laundering and the International Financial System, May 1996, FMI Working Paper; asimismo ver respecto de los efectos económicos William F. Wechsler, Follow the Money, Foreign Affairs, July/August 2001; William C. Gilmore, Dirty Money The evolution of money laundering countermeasures, Council of Europe Press, FMI, Peter Quirk, Macroeconomic Implications of Money Laundering, Working Paper,

15 afectar dichas tasas con altos grados de volatibilidad, causando potencialmente fenómenos inflacionarios. 12 En relación a los países involucrados, las entradas y salidas de capitales afectan significativamente a la tasa de interés y la tasa de cambio de moneda. Asimismo, afecta al valor de los bienes y servicios, lo que no puede ser explicado a partir de las políticas económicas de los países involucrados 13. De esta forma debido al proceso de globalización e integración de los mercados financieros, el cambio en uno de los centros financieros tiene efectos en otros países, lo cual requiere mecanismos de regulación y fiscalización a fin de evitar efectos desestabilizadores. b) Corrupción en el sistema financiero Uno de los mayores peligros para los países en vías de desarrollo es aceptar fondos para sostener y beneficiar su economía sin tener en cuenta el posible origen ilegal de éstos. De esta forma al posponer las acciones tendientes a evitar el blanqueo de capitales, la delincuencia organizada penetra en el sistema financiero legal 14. Estas organizaciones criminales pueden infiltrarse en las instituciones financieras, adquirir luego el control de éstas y de otros sectores de la economía, lo que se puede reflejar en el soborno eventual a funcionarios públicos y privados para lograr sus objetivos. c) Desregulación del mercado financiero Existen diferencias en las medidas regulatorias y de supervisión financiera entre los distintos países que crean incentivos no económicos para atraer capitales, por 12 NNUU, informe UNDCP (PNUFID), Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización de Drogas, Vito Tanzi, Money Laundering and the International Financial System, May 1996, FMI Working Paper; asimismo ver respecto de los efectos económicos William F. Wechsler, Follow the Money, Foreign Affairs, July/August 2001; William C. Gilmore, Dirty Money The evolution of money laundering countermeasures, Council of Europe Press, Informe anual, , GAFI. 15

16 cuanto, el incentivo no esta guiado por las reglas del mercado, sino que se intenta en algunas jurisdicciones atraer capitales de origen ilícito justamente a partir de la falta de regulación; lo que permite atraer potencialmente el blanqueo de capitales. 15 III. MARCO INTERNACIONAL En materia de blanqueo de capitales y financiamiento al terrorismo, son varios los organismos que han establecido recomendaciones para la prevención y lucha contra este delito. Las principales recomendaciones internacionales son las siguientes: 3.1 Recomendaciones del Consejo de Ministros de Europa, 1980 En este Consejo se hizo el primer llamado a las autoridades de supervisión bancaria y a las entidades financieras para desempeñar un papel protagónico en la lucha contra el blanqueo de capitales, recomendando que se consagre como obligación legal el deber de colaborar con las autoridades investigativas y judiciales. 16 Estas recomendaciones se orientan a prestar medidas de debida diligencia que aseguren: Verificación de la identidad de los clientes Limitación a la renta de cajas fuertes Constitución de reserva de billetes cuya numeración puede ser señalizada cuando se presume que son utilizados para actividades criminales Capacitación adecuada al personal bancario de ventanilla para el control de la identidad y detección de los comportamientos sospechosos 15 Vito Tanzi, indica el autor que países que constituyen paraísos fiscales y otros necesitados por la atracción de capitales por lo general intentan atraer la inversión sin tener en cuenta su origen. Es por ello que se propugna una coordinación a nivel internacional por medio de instituciones como ser el GAFI a fin de poner un límite a estos incentivos que afecta la asignación de recursos a nivel internacional. 16 Ver 16

17 3.2 Convención de las Naciones Unidas (NNUU) contra el trafico ilícito de narcóticos y sustancias sicotrópicas, 1988 En lo que respecta al delito de blanqueo de capitales proveniente del narcotráfico, este instrumento estableció la obligación de los países miembros de las NNUU 17 para facilitar la cooperación internacional, flexibilizar el secreto bancario y comprometer el esfuerzo de la comunidad financiera internacional, constituyéndose en el primer instrumento jurídico internacional que tuvo en cuenta esta nueva estrategia, expresa en su preámbulo el hecho de que los Estados son conscientes de que el tráfico ilícito genera considerables rendimientos financieros y grandes fortunas que permiten a las organizaciones delictivas transnacionales invadir, contaminar y corromper las estructuras de la administración pública, las actividades comerciales y financieras lícitas y la sociedad a todos sus niveles, y garantiza que la comunidad internacional está decidida a privar a las personas dedicadas al tráfico ilícito del producto de sus actividades delictivas y eliminar así su principal incentivo para tal actividad. Esta convención, recoge 5 puntos importantes: Obligación de incriminar penalmente el blanqueo de capitales procedente del narcotráfico Cooperación internacional para facilitar las investigaciones judiciales Facilitar la extradición para los asuntos de blanqueado así como la confiscación internacional de los bienes de los narcotraficantes Facilitar la cooperación en las investigaciones administrativas El secreto bancario no debe impedir las investigaciones judiciales en el marco de la cooperación internacional 3.3 Grupo Egmont, 1995 El G7 en Brúcelas, Bélgica en 1995 se reúne en el Castillo de Egmont, de allí el nombre de Grupo Egmont que tiene como principal misión el reunir a las UIF s para 17 Ver 17

18 compartir experiencias y generar posiciones concordantes en el análisis e investigación de casos de blanqueo de capitales. Uno de los primeros trabajos fue definir que es una UIF, crear una red internacional de comunicación reservada entre UIF s denominada Egmont Secure Web (ESW) con el fin de facilitar la cooperación internacional en materia investigativa. La información proporcionada o compartida entre las UIF s a través de este medio solo tiene calidad informativa, no es considerada medio de prueba. Para que esta información se convierta en medio de prueba se deben seguir los lineamientos legales internacionales como el exhorto o rogatoria. Los organismos internacionales dedicados a la prevención del blanqueo de capitales recomiendan estas UIF s como indispensables para que un país pueda contar con esquemas completos para detectar el movimiento de dineros o bienes provenientes de actividades ilícitas. 3.4 Convención de las Naciones Unidas (NNUU) contra la delincuencia organizada transnacional, 2000 En la Convención de las Naciones Unidas de Palermo, Italia en diciembre de 2000, se declaro la lucha contra la delincuencia organizada transnacional, dentro las cuales en su artículo 7 incluye medidas para combatir el blanqueo de capitales: Cooperación e intercambio internacional de información entre autoridades administrativas y judiciales Medidas de detección y vigilancia de los movimientos de efectivo transfronterizos. Adoptar las medidas recomendadas por los organismos regionales e internacionales antiblanqueado. Desarrollo de la cooperación internacional. 18

19 En relación con las instituciones financieras: El establecimiento de un amplio régimen interno de reglamentación y supervisión de bancos e instituciones financieras no bancarias, a fin de prevenir y detectar todas las formas de blanqueo. Hace hincapié en los requisitos relativos a la identificación del cliente, el establecimiento de registros y reporte de transacciones sospechosas. 3.5 Resoluciones de las Naciones Unidas (NNUU) contra el financiamiento al terrorismo El Consejo de Seguridad de las NNUU desde 1999 viene emitiendo Resoluciones con el objeto de frenar el financiamiento al terrorismo, adquiriendo mayor fuerza luego de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 a los Estados Unidos de América y del 11 de marzo de 2004 a España. Principalmente nos referimos a la Resolución 1373 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, documento que se constituye en el instrumento internacional más importante Recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), El GAFI, fue creado durante la Cumbre del Arco en París del G7, en julio de 1989, viene trabajando sobre el fenómeno del blanqueo de capitales, por lo que emitió 40 Recomendaciones para reforzar la lucha contra el reciclaje de los capitales procedentes de actividades criminales, de las cuales, más de la mitad se refieren al papel de los sistemas financieros. A consecuencia de los atentados terroristas a los EEUU el 11 de septiembre de 2001, los países miembros del GAFI en junio de 2003, en Berlín, Alemania reconocieron de importancia vital de tomar medidas para incluir en la lucha contra el blanqueo de 19

20 capitales a la lucha contra el financiamiento al terrorismo. En tal razón, definieron nuevas 40 Recomendaciones de lucha para detectar, prevenir y reprimir la financiación al terrorismo y de los actos terroristas. 18 Asimismo, recomienda establecer un estándar mínimo de acción que deben contener los sistemas nacionales contra el blanqueo, abarcando estas medidas las instituciones financieras y otras actividades y profesiones no financieras, así como el fortalecimiento de la cooperación internacional. Las Nuevas 40 recomendaciones refieren, entre otras cuestiones, lo siguiente: Una lista precisa de los delitos subyacentes a la infracción del delito de blanqueo de capitales y financiamiento al terrorismo Deber más extendido, de vigilancia relativa a su clientela para las instituciones financieras Medidas reforzadas para los clientes y transacciones que presentan un grado de riesgo mayor, en particular las relaciones con los corresponsales bancarios y las Personas Políticamente Expuestas (PPE) Extensión de las medidas antiblanqueado a ciertas empresas y profesiones no financieras (casinos, bienes raíces, negociantes en piedras o metales preciosos, contables, abogados, notarios y profesiones jurídicas independientes, prestatarios de organismos en sociedades trusts y estructuras similares) Exigencias de debida diligencia y transparencia en la información, en relación con el beneficiario final Extensión de obligaciones antiblanqueado y su relación con la lucha contra el financiamiento al terrorismo Prohibición de los Bancos (shell banks) o denominados también fantasmas En materia financiera precisan: 18 ver 20

21 La definición de las actividades financieras sospechosas Las categorías de clientes u operaciones con riesgo importante como las PPE s Medidas simplificadas o alternativas para ciertos escenarios con riesgos Papel de las UIF s El retorno de información a las instituciones declarantes. Reglamentación y fiscalización de instituciones financieras. 3.7 Reglamento modelo de la Comisión Interamericana Contra el Abuso de Drogas (CICAD/OEA), El Grupo de Expertos contra el blanqueo de capitales de la CICAD/OEA 19, desde principios de los 90 viene trabajando en el Reglamento Modelo contra el blanqueo de capitales, y tras el atentado terrorista del 11 de septiembre de 2001 contra los Estados Unidos de América en la incorporación de medidas contra el financiamiento al terrorismo, principalmente reconoció las 8 recomendaciones especiales contra el financiamiento al terrorismo del GAFI y actualmente viene adecuando a las nuevas 40 Recomendaciones del GAFI de Convención de las Naciones Unidas (NNUU) contra la corrupción, 2003 Este documento suscrito en diciembre de 2003 es el primer instrumento global que establece medidas anticorrupción, fortaleciendo la cooperación internacional en función a prevenir y sancionar la corrupción. Entre sus partes, contiene aspectos relacionados al blanqueo de capitales, e instan a los Estados la creación o fortalecimiento de las UIF s para la investigación del blanqueo de capitales proveniente de la corrupción. 19 Ver 21

22 En relación con las instituciones financieras en su artículo 14 dispone las Medidas para prevenir el blanqueo de dinero. El artículo 23 promueve la tipificación del delito de blanqueo de capitales producto de la corrupción, siguiendo las mismas definiciones de la Convención de Palermo del IV. UNIDADES DE INFORMACION FINANCIERA (UIF) 4.1 Antecedentes de su creación Dentro del esquema de prevención, detección y control del blanqueo de capitales y financiamiento al terrorismo, conforme establecen el Grupo Egmont y la CICAD/OEA sobre la creación de un organismo especializado que son las UIF s para responder a los criterios siguientes: Ofrecer las garantías necesarias a la confidencialidad de la información financiera sospechosa reportada por el sector financiero y económico obligado por la política de prevención del blanqueo de capitales Servir de filtro para analizar con medios más adecuados esta información y confirmar con más certeza su relación con una actividad criminal Transmitir o reportar a la autoridad pública competente para la represión de las actividades criminales, únicamente la información que constituye una operación de blanqueado, o por lo menos con una gran probabilidad 4.2 Definición básica Esta definición universal de Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) fue adoptada en 1996 por el Grupo Egmont 20, como sigue: 20 Ver 22

23 Organismo Gubernamental nacional y central, competente para recibir y solicitar cuando sea previsto, analizar y transmitir a las autoridades competentes las revelaciones de informaciones financieras: Relativas a productos de origen presuntamente criminal, o Requeridas por la legislación o reglamentación nacional. Una tarea importante de las UIF s es la cooperación internacional para compartir información entre estos organismos por medios seguros, confiables y rápidos a través de la Red del Grupo Egmont Denominaciones convencionales mas corrientes Unidad de Investigación Financiera (UIF) Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) Unidad de Información Financiera (UIF) Unidad de Análisis Financiero (UAF) Unidad de Investigación y Análisis Financiero (UIAF) 4.4 Normativa internacional en delación con las UIF s a) Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) Recomendación 26: Los países deberían crear una UIF que se desempeñe como organismo central nacional para la recepción (y, si estuviera permitido, solicitud), el análisis y la divulgación de Reportes de Operaciones Sospechosas (ROS) y otras informaciones relacionadas con un posible blanqueo de capitales y financiamiento al terrorismo. La UIF debería tener acceso, directa o 21 El Grupo Egmont ha desarrollado una red informática denominada Egmont Web Secure (EWS). 23

24 indirectamente, y oportunamente, a la información financiera, administrativa y de aplicación de la ley que necesite para cumplir apropiadamente con sus funciones, incluyendo el análisis de los ROS. b) Reglamento Modelo de la CICAD Artículo 9 UNIDAD PARA LA RECOPILACION, ANÁLISIS Y EL INTERCAMBIO DE INFORMACION Conforme a derecho, cada estado miembro creará o designará un organismo central, cuyo cometido será recibir, solicitar, analizar y elevar a las autoridades competentes los informes referidos a las transacciones financieras a que refiere este Reglamento, cuando las mismas involucren activos sobre cuya procedencia existan sospechas de ilicitud. Para la instauración o designación del organismo a que se refiere el inciso anterior, se considerarán las características contenidas en el Anexo I al presente Reglamento Modelo, recomendando que las UIF s se organizaran de acuerdo a como sigue, según se ha determinado por el Grupo de Egmont, constituido por países que ya han establecido o intentan establecer el organismo. c) Convención de las NNUU contra la corrupción En relación con las UIF s, en su artículo 14 Medidas para prevenir el blanqueo de dinero, cita que cada Estado parte: b) a tal fin, considerará la posibilidad de establecer una dependencia de Inteligencia Financiera que sirva de centro nacional de recopilación, análisis y difusión de información sobre posibles actividades de blanqueo de dinero. Concordante con el artículo 14, el mismo cuerpo legal, en su artículo 58 cita sobre la Dependencia de inteligencia financiera.. a tal fin, consideraran la 24

25 posibilidad de establecer una dependencia de inteligencia financiera que se encargara de recibir, analizar y dar a conocer a las autoridades competentes todo informe relacionado con las transacciones financieras sospechosas. 4.5 Funciones y misiones de la UIF Las funciones y misiones de las UIF s, se sintetizan por los enfoques siguientes: a) Recolección y centralización Recepción de la información financiera sospechosa, sea manual o electrónicamente Colocación de una red de transmisión de la información sospechosa y otras informaciones obligatorias de los sujetos obligados a la UIF que permita asegurar una estricta confidencialidad Colocación de una red de contactos directos y regulares entre la UIF y los sujetos obligados Simplificación y uniformidad de los procedimientos de declaraciones. Sensibilización para seleccionar en términos de calidad la información financiera sospechosa reportada b) Clasificación y análisis Razón esencial de existir de una UIF Poder para determinar la realidad de la sospecha con sus medios y posibilidades de búsqueda de información Confirmar el origen ilegal de los fondos de la transacción sospechosa denunciada. Establecer perfiles usuales o nuevos procesos y métodos de blanqueo Acceso sin restricción a las cuentas y sus movimientos Acceso sin restricción a las bases de datos, para cruzar las información y 25

26 establecer nexos entre una operación financiera y una persona determinada Eventualmente conectado directamente con las bases de datos policiales, aduaneros, administrativos, comerciales etc. Ciertos países autorizan la interconexión de las bases de datos informáticas de las administraciones nacionales Ciertos países han desarrollado e integrado bases de datos informatizadas para analizar volúmenes grandes de información c) Investigación Las UIF s son organismos de pre-investigación oficial, que analiza, amplifica y corrobora las sospechas de blanqueo de capitales de procedencia criminal. Realizan una investigación administrativa, sin acciones penales En coordinación con organismos policiales, la UIF se beneficia con técnicas de investigaciones e inteligencia policial Las sospechas corroboradas, se transmite a la autoridad judicial competente para la activación de la Acción Pública Puede intervenir eventualmente de oficio, sin necesidad de transmisión de información financiera sospechosa por parte del sistema económico y financiero obligado Puede intervenir dentro de una investigación judicial, para realizar una experticia financiera a solicitud de los organismos de investigación y judiciales d) Análisis estratégico Estudios sobre el impacto del blanqueado dentro de los sectores sociales, económicos y financieros Identificación de nuevas metodologías y tendencias de blanqueo de capitales y de financiamiento al terrorismo. 26

27 Definición y actualización de mecanismos de prevención adecuados. e) Sensibilización y capacitación Desarrollo de programas de capacitación dirigidos a los sujetos obligados Programas de sensibilización dirigido a la sociedad civil por los medios de prensa especializada, foros, debates, seminarios, Internet, etc. Colaboración en los programas internacionales de prevención del blanqueo de capitales y financiamiento al terrorismo. f) Consejo técnico Asistencia técnica a profesionales financieros y económicos sobre la aplicación de las medidas contra el blanqueo de capitales y financiamiento al terrorismo. Participación en la realización de manuales de procedimientos. g) Coordinación nacional Asistencia al Gobierno en el ámbito de la prevención del blanqueado y financiamiento al terrorismo Coordinar programas gubernamentales de lucha contra el blanqueo de capitales y financiamiento al terrorismo Participar a la elaboración de leyes y regulación en relación con la lucha contra el blanqueo de capitales y financiamiento al terrorismo h) Misión de fiscalización Facultad de fiscalización la no observación voluntaria o las deficiencias de los sujetos obligados en sus obligaciones de prevención y detección del blanqueo de capitales y financiamiento al terrorismo 27

28 Recomendar sanciones contra los sujetos obligados deficientes en sus obligaciones legales Denunciar a la justicia los comportamientos delictivos de los sujetos obligados 4.6 Rol y atribuciones Las UIF s en la lucha contra la blanqueo de capitales y financiamiento al terrorismo cumplen funciones sumamente variables de un país a otro. Ello depende de la concepción que tengan las autoridades sobre el rol de estos organismos. En efecto, se puede concebir como un simple organismo destinado al acopio de información sobre operaciones sospechosas, cuyas atribuciones no se superponen con las de otros órganos de represión como la Policía o Ministerio Publico (Fiscalía), se lo puede considerar como el motor de la política o estrategia de Estado de la lucha contra blanqueo de capitales, encargado de definir políticas de prevención, control e investigación y ante todo asegurar su ejecución. Entre ambos casos, existe una amplia gama de posibilidades que se aplican en función del contexto o las tradiciones jurídicas y administrativas del Estado. Es posible agrupar de la siguiente manera las atribuciones que deben tener las UIF s en la lucha contra el blanqueo de capitales y financiamiento al terrorismo. a) Acopio y centralización de la información Es la función básica, por no decir la razón de ser, del conjunto de atribuciones establecidas. Cuando en la legislación no prevé esa centralización, las informaciones permanecen dispersas, resultando difícil e incluso imposible realizar una investigación financiera completa. b) Selección y análisis de la información 28

29 La selección y análisis, que prolongan de manera natural el papel de acopio y centralización, son en general funciones básicas. Ese papel de filtración de la información es el capital mas valioso de las UIF s; las instituciones financieras transmiten la información en bruto, cuya característica común es que reúnen un conjunto de elementos que convierten una operación bancaria basada en simples sospechas. Posterior al análisis, se verán que varias operaciones puedan estar perfectamente justificadas y son legítimas. De ese análisis se desprenderán también tipologías de blanqueo de capitales que las UIF s estudiarán con atención, para adaptar permanentemente a ellos sus técnicas de lucha. c) La información La noción de información es variable; puede abarcar las funciones de acopio y análisis de operaciones sospechosas y pude definirse más estrictamente como la reunión de información por medios del espionaje o inteligencia como la infiltración en las redes de blanqueo, recurso a informadores o incluso montaje de operaciones encubiertas. d) Cooperación nacional e internacional Constituye una función importante en la lucha contra el blanqueo de capitales. Sin embargo, no todas las legislaciones nacionales confieren oficialmente esta atribución especifica a las UIF s, cual es el papel de "centro de enlace" y cooperación nacional e internacional. e) Otras atribuciones especiales Las investigaciones y los enjuiciamientos. Autoridad de regulación y supervisión en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y financiamiento al terrorismo dirigido a los sujetos obligados, sobre este punto vital, no todas las legislaciones nacionales 29

30 confieren oficialmente esta atribución especifica a las UIF s, en relación con el cumplimiento normal de sus obligaciones legales. Control del cumplimiento general de las entidades afectadas por la ley. Coordinación de las medidas gubernamentales; definición y ejecución de políticas en la lucha contra la blanqueo de capitales y financiamiento al terrorismo. 4.7 Estructura de UIF s El Grupo Egmont es el organismo internacional que definió tenuemente la estructura de las UIF s 22, su organización se basa en tres tipos básicos, policial, judicial o administrativa 23. Este trabajo de investigación no sería considerado completo si no nos referimos a la UIF Española, por ser considerada de características Mixta, a continuación desarrollaremos cada una de ellas: a) Tipo Administrativa La mayoría de los países comprometidos con la lucha contra la blanqueo de capitales y financiamiento al terrorismo han establecido UIF s de tipo administrativo, adscritos al Ministerio de Hacienda o Finanzas, Banco Central o Superintendencias Bancarias. La UIF de tipo administrativo de alguna manera asegura una mejor relación entre el sistema financiero. Asegura también una clara distinción entre los casos de sospecha a través de un Reporte de Operación Sospechosa (ROS) que no es más que un reporte administrativo, no una denuncia. Su relacionamiento con el sistema financiero, permite levantar la reserva bancaria que permitiría contar con información rápida que permita analizar mejor las operaciones sospechosas. 22 Se observa una ausencia de bibliografía especifica sobre estructuras y tipos de UIF s. 23 CUISSET, A., La experiencia francesa y la movilización internacional en la lucha contra el lavado de activos, México,

31 La mayor parte de los Estados han excluido a los fraudes tributarios de la esfera de lucha contra el blanqueo de capitales. El análisis de la información puede dar otros resultados como el fraude tributario, y si la UIF no cuenta con atribuciones legales para compartir información con otras entidades del Estado, la lucha contra el crimen organizado esta debilitada e incompleta. El blanqueo de capitales a veces tiene vínculos naturales con la política y la corrupción, que para controlar las investigaciones se infiltran en los mecanismos del Estado. Investigaciones realizadas sobre política y corrupción han reportado eventos de financiamiento de partidos políticos, mostrado vínculos estrechos entre la política, el dinero ilícito y la delincuencia organizada. Por ello cabe tener en cuenta que un organismo de lucha contra el blanqueo de capitales se vea expuesto a las presiones del poder político. Las Recomendaciones del GAFI tienden a imponer la obligación de emitir ROS a los integrantes de profesiones cada vez más numerosas, como los administradores de Casinos, Agentes de bienes inmuebles, Comerciantes de metales y piedras preciosas, Abogados en las distintas funciones, entre ellos los notarios, y Proveedores de fideicomisos (Trust), convirtiéndose en un latente problema al no ser parte de los regulados por los organismos tutelados por el Ministerio de Hacienda o Finanzas. Esta opción es la empleada por países como: Estados Unidos, Francia, Australia, Bolivia, Mónaco, Eslovenia entre otros 24. b) Tipo Policial La solución más natural cuando se trata de lucha contra el crimen organizado es 24 Ver 31

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