CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA COMUNITAT VALENCIANA. DICTAMEN: 2014/0191 EXPTE: 0166/2014 PROCEDENCIA: Ayuntamiento de Elche (Alicante)

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1 CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA COMUNITAT VALENCIANA DICTAMEN: 2014/0191 EXPTE: 0166/2014 PROCEDENCIA: Ayuntamiento de Elche (Alicante) ASUNTO: Modificación de contrato administrativo. Aprobado por el Pleno el 10/04/2014. RESUMEN DE ANTECEDENTES Del examen del expediente resulta lo siguiente: Primero.- Tras la tramitación del oportuno procedimiento de contratación, el Pleno del Ayuntamiento, en sesión del día 18 de agosto de 2000, acordó adjudicar el contrato de gestión del servicio público de recogida de residuos, limpieza viaria y servicios complementarios del municipio de Elche a la empresa U., S.A. En efecto, según el artículo 1 del Pliego de Condiciones Facultativas del concurso (PCF) y cláusula I del contrato, éste tiene por objeto prestar el servicio de recogida de residuos sólidos urbanos, limpieza viaria, limpieza de playas y otros servicios extraordinarios y complementarios en el municipio de Elche. El plazo de duración del contrato es de 16 años a partir de la fecha de formalización del contrato (el 18 de agosto de 2000), conforme al artículo 4 del citado Pliego y Cláusula II del contrato. Según consta en el expediente, en fecha 11 de diciembre de 2011 se aprobó una modificación y prórroga del contrato en 3 años adicionales. Dicha modificación "supuso la reorganización de los servicios de recogida de residuos y limpieza viaria con la eliminación completa de los servicios extraordinarios que venía facturando al ayuntamiento, incluyéndose en el contrato los servicios extraordinarios que se prestaban de forma habitual y se crearon una brigadas de acción inmediata para atender las necesidades puntuales de limpieza. Esta modificación no afectaba a la eliminación de residuos sólidos industriales". Segundo.- En fecha 21 de enero de 2013 el Coordinador del Servicio de Recogida de Servicios Sólidos Urbanos, Limpieza Viaria y Servicios Complementarios del Municipio de Elche, emitió Informe en el que expresó que "el Ayuntamiento de Elche ha detectado la necesidad de reorganizar y ampliar los servicios de recogida y limpieza viaria en el término municipal según se establece en los artículos 19 y 20 del Pliego de Condiciones Facultativas que rigen el presente contrato, debido al gran desarrollo urbanístico de la ciudad en los últimos años, en donde el servicio de limpieza viaria ha tenido que ser redistribuido en diferentes ocasiones con los medios ofertados a las zonas de nueva urbanización, incrementándose las secciones de limpieza inicialmente existentes para poder completar la totalidad de la limpieza de la ciudad, sin variar ni incrementar el número de personal; desde el Ayto. de Elche se quiere respetar las frecuencias establecidas en el estudio inicial, por lo que no hay más remedio que aumentar la dotación de personal y de sus equipamientos, no solo en diario sino también en domingos y festivos". En dicho Informe se señala, además, que el Ayuntamiento "es consciente de la necesidad de cambiar la flota de vehículos que actualmente están adscritos al contrato y que solamente cumplen con la normativa 2 y 3" a fin de que se adapten a la normativa europea Euro 5 y Euro 6.

2 Es por ello que se "solicita a la empresa U., S.A. un estudio técnico-económico donde se especifique la reorganización del servicio necesario para cumplir con las condiciones anteriormente descritas...". Tercero.- La contratista U., S.A. presentó, en fecha 13 de mayo de 2013, una propuesta técnicoeconómica donde se especifica la reorganización del servicio necesario para cumplir con las condiciones marcadas desde el Ayuntamiento, en aras a la nueva organización del servicio de recogida y limpieza en el término municipal de Elche, así como una sustitución de la flota de vehículos actualmente adscritos al servicio por otros nuevos que "se ajusten a la normativa actual mucho más exigente en materia de eficiencia energética y protección de la calidad del aire". Cuarto.- Obran Informes, de 21 de mayo y 27 de noviembre de 2013, del Coordinador de Gestión de Limpieza y del Jefe de Gestión de Espacios Públicos. En este último se concluye que "en este Informe se da detallada cuenta de las razones por las que hay que modificar el contrato actual, para atender las causas imprevistas sobrevenidas por las nuevas legislaciones y otros motivos, así como atender a las nuevas necesidades detectadas en el Servicio, dando por justificado sobradamente las razones y concurrencia de interés público en la modificación". Asimismo, en el Informe, de 26 de febrero de 2014, de Intervención municipal, se examina la propuesta de modificación presentada por la contratista del modo siguiente: "(...) 2. ANÁLISIS DE LA PROPUESTA. La propuesta que presenta la empresa adjudicataria contempla dos tipos de actuaciones: 1. Por un lado una nueva organización de los servicios de limpieza viaria y de recogida de residuos sólidos que sería de implantación inmediata si se aprueba el Plan presentado. 2. Y por otro, la renovación del grueso de la maquinaria para adaptarla a la normativa europea sobre emisiones euro 6, que se llevaría a cabo a principios del año NUEVA ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS. El presupuesto global de los servicios incluidos en la propuesta coincide con el canon actual, por lo tanto no supone ningún incremento de coste para el Ayuntamiento. El canon anual aprobado por el Ayuntamiento para el año 2013, y según consta en la facturación mensual presentada por la empresa es el siguiente: -El Servicio de limpieza, con una facturación mensual sin IVA de ,10 euros, lo que supone un total anual de ,20 euros. -El Servicio de recogida de Residuos sólidos, con una facturación mensual sin IVA de ,32 euros, que asciende a un total anual de ,84 euros. La suma de ambos servicios hace un total de ,04 euros, importe coincidente con la propuesta actual presentada por la empresa, aunque el importe de cada uno de los servicios varía mínimamente con la nueva reorganización que realizan, al cambiar el porcentaje de reparto de costes de servicios comunes, ascendiendo el primero de ellos a ,04 euros y el segundo a ,00 euros. La propuesta que aquí se presenta, incluye la recogida de la basura domiciliaria de lunes a domingo durante todo el año, en todos los núcleos de población del término municipal de Elche, así como la limpieza viaria diaria, incluyéndose en el coste propuesto, el refuerzo del servicio de

3 limpieza viaria en domingos y festivos que actualmente se está facturando fuera de contrato y sin haber sido previamente aprobado ni informado sobre la existencia de consignación presupuestaria. Los únicos servicios que no se contemplan en la Variante objeto de estudio, son los servicios de recogida y limpieza en festivos especiales, que son según Convenio, el 1 de enero, el 1 de mayo y el 25 de diciembre, y los posibles refuerzos de limpieza en Semana Santa. En el supuesto que fuese necesario realizar alguno de los Servicios especiales o extraordinarios mencionados será imprescindible su aprobación previa por el órgano competente y el informe de fiscalización por parte de esta Intervención sobre la existencia de consignación presupuestaria suficiente y adecuada RENOVACION DE VEHÍCULOS Y MAQUINARIA. En cuanto a la renovación de la maquinaria, el importe de la inversión a realizar asciende a un total de ,54 euros. Dicha renovación se justifica por la adaptación a la normativa europea sobre emisiones Euro 6, adquiriendo equipos de última generación con una mayor eficiencia energética y menor contaminación del medio ambiente. Con el fin de amortizar la maquinaria nueva que se adquiera en 2015, y que no se produzca una ruptura del equilibrio económico-financiero del servicio, se plantea ampliar el contrato actual en 11 años, finalizando el mismo en el año Se recoge además, añadir a este importe el valor neto contable pendiente de amortizar de las inversiones realizadas al inicio del contrato en el año 2001 y también la maquinaria adquirida en 2012, de esta forma la propuesta plantea linealizar las amortizaciones para conseguir así un canon constante durante la duración total del contrato. Se han revisado los diferentes costes incluidos en la propuesta de la empresa, analizando según consta en el informe emitido por el Jefe de Servicio de Intervención, los datos económicos recogidos en la Variante II presentada, realizando la comprobación de: los costes unitarios de personal por categorías, la amortización de la inversión a realizar, los medios comunes, los costes de la recogida de residuos sólidos y los costes de la limpieza viaria, verificando la exactitud de los mismos OTRAS CONSIDERACIONES A DESTACAR. Como mejoras al servicio y sin coste alguno para el Ayuntamiento, la empresa ofrece el acondicionamiento de la parcela municipal sita en C. de C. de F., donde actualmente se almacenan los contenedores de carga lateral (sistema quita y pon) que se utiliza para la recogida de RSU en el casco antiguo de la ciudad, valorando dichos trabajos en un máximo de euros. También se incluye sin coste el importe del alquiler y el uso de las instalaciones del Parque de maquinaria que U. dispone para la prestación del servicio. Dentro de los costes indirectos incluidos en el canon calculado en la propuesta se reflejan en el resumen de medios comunes, el de personal indirecto, maquinaria, instalaciones y equipos auxiliares y otros costes de trabajos externos o subcontratados así como euros/año para campañas de educación e información que se realizarán en colaboración y coordinación con los servicios técnico municipales o Concejalía correspondiente (...)". Quinto.- Obra Informe del Secretario municipal, de 28 de febrero de 2014, en el que se señala, entre otras cuestiones, que "teniendo en cuenta que el periodo por el que se propone ampliar la duración del contrato (11 años) en relación con el periodo inicial del mismo (16 años) resulta obligado concluir la necesidad de la obtención del dictamen consultivo al ser obvio la

4 repercusión que dicha ampliación tiene sobre el precio por el que se adjudicó la prestación del servicio público". Se ha incorporado al expediente Propuesta de Acuerdo del Jefe del Servicio de Contratación, de 28 de febrero de 2014, en la que se recogen las actuaciones anteriormente descritas. Y en tal estado el expediente, la Alcaldesa del Ayuntamiento de Elche lo remite a este Consell para su dictamen, con carácter urgente. EXTRACTO DE LA DOCTRINA CONSIDERACIONES Primera.- El expediente relativo a la modificación del contrato de gestión del servicio público de recogida de residuos, limpieza viaria y servicios complementarios del municipio de Elche a la empresa U., S.A. ha sido remitido a este Consell, para la emisión de dictamen conforme a lo dispuesto en el artículo 10.8, c) de la Ley 10/1994, de 19 de diciembre, de creación de este Consejo, y en relación con lo previsto -como así se verá- en la legislación en materia de contratación pública. La solicitud de dictamen se ha efectuado con carácter urgente, al amparo del artículo 14.2 de la precitada Ley de creación de este Consell. Segunda.- Por cuanto afecta a la normativa aplicable al contrato hay que partir de que el vigente Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, (en adelante TRLCSP) establece, en su disposición transitoria primera apartado 2, que "los contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley se regirán en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa anterior". En el mismo sentido, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 30/2007, de la LCSP y la Disposición Transitoria Primera del TRLCAP, aprobado por Real Decreto-Legislativo 2/2000, de 16 de junio. Dado que el contrato de gestión del servicio público de recogida de residuos, limpieza viaria y servicios complementarios del municipio de Elche, fue adjudicado a la mercantil U., S.A. en fecha 20 de agosto de 2000, la normativa a tener en cuenta será la legislación aplicable en dicha fecha, constituida por el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto-Legislativo 2/2000, de 16 de junio (TRLCAP). No obstante, en cuanto al procedimiento y competencia del órgano aplicables, es doctrina del Consejo de Estado (dictámenes 1126/2007, de 21 de junio, y 2383/2003, de 24 de julio, entre otros) que "la norma aplicable al procedimiento de modificación de un contrato y a la competencia del órgano es la vigente cuando se inicia el procedimiento de modificación". En el presente caso el expediente de modificación planteado se inició en enero de 2013, fecha ésta en la que se encontraba en vigor el citado TRLCSP de 2011, por lo que este último texto legal será la norma a atender en lo concerniente a los aspectos procedimentales. El artículo b) del TRLCSP, aplicable, como se ha dicho, al procedimiento que aquí se examina, dispone que "será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en los casos de: [...] b) Modificaciones del contrato, cuando su cuantía, aislada o conjuntamente, sea superior a un 10 por ciento del precio primitivo del contrato, cuando éste sea igual o superior a de euros". Por todo ello, la intervención del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana en los procedimientos de modificación contractual ha de entenderse preceptiva cuando la cuantía de éstas, aislada o conjuntamente sea superior a un 10 % del precio original y el contrato supere la

5 cantidad de de euros. En consecuencia, el presente dictamen tiene carácter preceptivo, aunque no vinculante. En el presente caso, y conforme a los informes que constan en el expediente, solo por cuanto afecta a la renovación de la maquinaria, el importe de la inversión a realizar asciende a un total de ,54 euros. Por otro lado, en el Informe de Secretaría del Ayuntamiento, de 28 de febrero de 2014, se señala que "teniendo en cuenta que el periodo por el que se propone ampliar la duración del contrato (11 años) en relación con el periodo inicial del mismo (16 años) resulta obligado concluir la necesidad de la obtención del dictamen consultivo al ser obvio la repercusión que dicha ampliación tiene sobre el precio por el que se adjudicó la prestación del servicio público". Lo informado justifica la petición de dictamen a este Consell y su correspondiente emisión. Por otro lado, obran en el expediente Informes, de 21 de mayo y 27 de noviembre de 2013, del Coordinador de Gestión de Limpieza y del Jefe de Gestión de Espacios Públicos; los Informes de Intervención de 25 y 26 de febrero de 2014, e Informe del Secretario del Ayuntamiento de 28 de febrero de Asimismo, constan los escritos de la empresa U. de 13 de mayo y 11 de noviembre de 2013 a los que se ha hecho referencia en Antecedentes. En relación con la calificación del contrato, éste se califica en el Pliego de Condiciones como contrato de gestión de servicios públicos, lo que supone atender a la regulación normativa contenida en los artículo 156 y siguientes del TRLCAP. Tercera.- Por cuanto se refiere al ius variandi en la contratación administrativa, la inmutabilidad de los contratos constituye un principio que rige también en relación a los contratos celebrados por la Administración Pública, de modo que las declaraciones contenidas en los pliegos de cláusulas aprobados en cada licitación constituyen la "ley del contrato", con fuerza vinculante para ambas partes, consecuencia de los principios de publicidad y concurrencia, aplicación particularizada del principio de igualdad ante la ley, como lo expresa el Tribunal Supremo en numerosas Sentencias, entre otras las de11 de abril de 1984, 9 de octubre de 1989, 22 de enero de 1990, 29 de octubre de 1993 ó 26 de marzo de Ahora bien, el respeto a lo pactado establecido en el precepto indicado no impide que también se ostenten determinadas prerrogativas por parte de la Administración, contenidas en el artículo 59.1 del TRLCAP (actual artículo 210 del TRLCSP), que reconoce la prerrogativa de la Administración de modificar los contratos administrativos por razones de interés público, dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la precitada Ley. La potestad de modificar los contratos o potestas variandi rige, por tanto, con independencia de las previsiones del contrato, constituyendo una característica singular y propia del régimen jurídico de los contratos administrativos, situando de este modo a la Administración en una posición de privilegio en relación con el contratista. Por otro lado, esta potestas variandi se configura como una prerrogativa de la Administración que tiene su actuación en sede de ejecución del contrato administrativo, es decir, una vez se ha perfeccionado el contrato y despliega su eficacia. El fundamento del poder de modificación de los contratos administrativos radica en el interés público a que alude el artículo del Texto Refundido, y que subyace en todo contrato administrativo. En este sentido, es de mención la Sentencia de 9 de abril de 1985 del Tribunal Supremo, en la que se dice que "el ius variandi o poder de modificación unilateral del objeto del

6 contrato,... es ilimitado en extensión e intensidad, ya que el interés público prima sobre cualquier otra consideración...". Ahora bien, aunque el fundamento de la prerrogativa de modificar los contratos administrativos se encuentre en las propias exigencias del interés público al tiempo de ejecutar el contrato, ello no significa que esta facultad no esté necesitada de una justificación que permita alterar las condiciones o cláusulas inicialmente pactadas. De este modo, durante la ejecución del contrato ha de darse o producirse algún hecho que determine la necesidad de su modificación. En este sentido el artículo 101, apartado 1 del Texto Refundido, referido a la "Modificación de los contratos", disponía que "Una vez perfeccionado el contrato, el órgano de contratación sólo podrá introducir modificaciones por razón de interés público en los elementos que lo integran, siempre que sean debidas a necesidades nuevas o causas imprevistas, justificándolo debidamente en el expediente". El sometimiento del ius variandi de la Administración a determinados requisitos tiene su fundamento en la necesidad de garantizar los principios de concurrencia y licitación pública que preside la contratación administrativa. La modificación contractual no debe significar una alteración sustancial del contrato originario, que implicara a su vez una voluntad del órgano de contratación distinta a la inicialmente manifestada, que exigiría en su caso una nueva contratación. Por último, la modificación deberá mantener en todo caso el equilibrio económico del contrato. Cuarta.- Dicho cuanto antecede, en base a lo expuesto en la consideración precedente, procede analizar si concurren en este caso los presupuestos que posibilitan la modificación del contrato. Así, y como se ha indicado en antecedentes, la propuesta que presenta la empresa adjudicataria contempla dos tipos de actuaciones: 1. Por un lado una nueva organización de los servicios de limpieza viaria y de recogida de residuos sólidos que sería de implantación inmediata si se aprueba el Plan presentado. 2. Y por otro, la renovación del grueso de la maquinaria para adaptarla a la normativa europea sobre emisiones Euro 6, que se llevaría a cabo a principios del año Por otra parte, con el fin de amortizar la maquinaria nueva que se adquiera en 2015, y que no se produzca una ruptura del equilibrio económico-financiero del servicio, se plantea ampliar el contrato actual en 11 años, finalizando el mismo en el año 2030, pues como se ha dicho la duración inicial era hasta el 2016 y fue prorrogado con 3 años adicionales. Así pues, dos son las cuestiones que suscita el asunto sometido a consulta: a) las distintas modificaciones que afectan al contrato inicial; y b) la duración del contrato y la eventual prórroga del contrato como mecanismo de compensación por las inversiones a realizar por la contratista en lo que se refiere a la nueva maquinaria. Por cuanto se refiere a la primera de las cuestiones planteadas (a), en el expediente se fundamenta el modificado en dos vertientes diferentes: I. Por un lado, se prevé una nueva organización de los servicios de limpieza viaria y de recogida de residuos sólidos que sería de implantación inmediata si se aprueba el Plan presentado por la contratista U., S.A., y que, al parecer, afecta al servicio de limpieza en domingos y festivos. Según consta en el Pliego de Condiciones Facultativas del contrato, cláusula 5.3, referido al servicio especial de limpieza en domingos y festivos, "se prestará este servicio, con el fin de mantener un elevado nivel de limpieza en las zonas indicadas en el plano adjunto que están

7 sometidas a un mayor impacto ciudadano los fines de semana, como consecuencia del comercio y del ocio. Este servicio es una continuación de la actividad normal diaria en el sector indicado, En el resto se trata de disponer de recursos para establecer prioridades de limpieza en estos días en cualquier zona de la ciudad". Como se argumenta en el Informe, de 26 de febrero de 2014, de la Intervención municipal, la propuesta que se presenta por la contratista incluye la recogida de la basura domiciliaria de lunes a domingo durante todo el año, en todos los núcleos de población del término municipal de Elche, así como la limpieza viaria diaria, "incluyéndose en el coste propuesto, el refuerzo del servicio de limpieza viaria en domingos y festivos que actualmente se está facturando fuera de contrato y sin haber sido previamente aprobado ni informado sobre la existencia de consignación presupuestaria". Los únicos servicios que no se contemplan en la propuesta de la contratista, son los servicios de recogida y limpieza en festivos especiales, que son según Convenio, el 1 de enero, el 1 de mayo y el 25 de diciembre, y los posibles refuerzos de limpieza en Semana Santa. Respecto al impacto económico de dicha nueva organización del servicio en el contrato, en el citado Informe del Interventor se señala que "El presupuesto global de los servicios incluidos en la propuesta coincide con el canon actual, por lo tanto no supone ningún incremento de coste para el Ayuntamiento. El canon anual aprobado por el Ayuntamiento para el año 2013, y según consta en la facturación mensual presentada por la empresa es el siguiente: - El Servicio de limpieza, con una facturación mensual sin IVA de ,10 euros, lo que supone un total anual de ,20 euros. - El Servicio de recogida de Residuos sólidos, con una facturación mensual sin IVA de ,32 euros, que asciende a un total anual de ,84 euros. La suma de ambos servicios hace un total de ,04 euros, importe coincidente con la propuesta actual presentada por la empresa, aunque el importe de cada uno de los servicios varía mínimamente con la nueva reorganización que realizan, al cambiar el porcentaje de reparto de costes de servicios comunes, ascendiendo el primero de ellos a ,04 euros y el segundo a ,00 euros". Asimismo se prevé la ampliación del servicio de limpieza viaria a los parterres, jardines, plaza y espacios públicos. Respecto de esta modificación, la ampliación de los servicios de limpieza viaria de lunes a domingo en todos los núcleos del municipio de Elche responde a una mejora del servicio, máxime cuando el refuerzo del servicio de limpieza viaria en domingos y festivos se está facturando -actualmente y según se informa- fuera de contrato, en el marco, por tanto, de la cláusula del Pliego de Condiciones Facultativas del contrato que señala que el contratista "deberá realizar la prestación de servicios extraordinarios de recogida de basura o limpieza motivados por causas no previstas en el presente pliego o situaciones anormales...". Además debe advertirse que la cláusula 19 del citado Pliego prevé la posible ampliación en el servicio de recogida de residuos "por aumento de población, incremento del número de industrias a recoger u otras causas", y el artículo 20 las ampliaciones del servicio de limpieza que "se valorarán en su momento previo acuerdo con el Ayuntamiento...". En el Informe de 21 de enero de 2013 del Coordinador del Servicio de Recogida de Servicios Sólidos Urbanos, Limpieza Viaria y Servicios Complementarios del Municipio de Elche, se

8 argumenta que "el Ayuntamiento de Elche ha detectado la necesidad de reorganizar y ampliar los servicios de recogida y limpieza viaria en el término municipal según se establece en los artículos 19 y 20 del Pliego de Condiciones Facultativas que rigen el presente contrato, debido al gran desarrollo urbanístico de la ciudad en los últimos años, en donde el servicio de limpieza viaria ha tenido que ser redistribuido en diferentes ocasiones con los medios ofertados a las zonas de nueva urbanización, incrementándose las secciones de limpieza inicialmente existentes para poder completar la totalidad de la limpieza de la ciudad...". Atendiendo a lo anterior, se puede aceptar que la nueva reorganización del servicio responda a necesidades justificadas en el precitado Informe del Coordinador del Servicio. II. Con respecto a la segunda de las modificaciones propuestas, ésta consiste en la "renovación del grueso de la maquinaria para adaptarla a la normativa europea sobre emisiones Euro 6, que se llevaría a cabo a principios del año 2015". Al respecto se puede estimar que la renovación del grueso de la maquinaria (en un 80%) es de interés público, tanto por la incidencia ambiental que tiene, como por el aumento de la seguridad y la mejora del rendimiento que comporta. Ahora bien, estas razones de interés público solo pueden dar apoyo al ejercicio de la potestad de modificación contractual si el contenido de la propuesta deriva de necesidades nuevas o de causas imprevistas por parte de la Administración. Esta exigencia legal tiene por objeto no desnaturalizar ni desvirtuar el principio de licitación pública -eso es, competencia, publicidad e igualdad de condiciones en la adjudicación de los contratos-, que informa de la contratación pública, si bien con una proyección específica en el ámbito de los servicios públicos -y matizadamente diferente del campo de la obra pública-, cuya continuidad de prestación es también un objetivo del ordenamiento. En este sentido, durante estos últimos años se ha producido una evolución significativa en la normativa europea. No se debe olvidar que la adaptación a la evolución tecnológica -al progreso en la técnica-, es inherente a la gestión de los servicios públicos, hecho que también puede comportar la modificación contractual. Así, la Unión Europea tiene una normativa de contaminación que deben superar todos los coches nuevos que se venden en el territorio de la Unión y que se va endureciendo cada cierto tiempo para reducir las emisiones. Esta normativa es diferente según la homologación del vehículo (turismo, motocicleta, camión...). Para los vehículos tipo turismo de las homologaciones M1, M2 y los vehículos comerciales ligeros N1 y N2, en estos momentos la normativa está en su quinta evolución, y se conoce como Euro 5. Desde la aparición de la normativa europea Euro 1 en 1991, la Unión Europea ha ido estableciendo nuevas reglamentaciones más estrictas en relación con los valores límite de emisiones contaminantes para los motores de gasolina y diésel de los turismos y de los vehículos comerciales ligeros, hasta llegar a las normativas Euro 5 y Euro 6. Con la finalidad de limitar la contaminación producida por los vehículos, la Unión Europea adoptó el reglamento (CE) 715/2007 sobre la homologación de tipo de los vehículos de motor sobre las emisiones procedentes de turismos y vehículos comerciales ligeros y, además, incluye las normas Euro 5 y Euro 6. Este reglamento establece las disposiciones fundamentales sobre las emisiones de los vehículos de las categorías M1, M2, N1 y N2. La Categoría M son los vehículos concebidos para transportar personas y su equipaje, y la Categoría N son los vehículos concebidos principalmente para transportar mercancías. Esta normativa solo se aplica a los vehículos cuya masa máxima sea inferior a 12 toneladas.

9 Las normas Euro 5 y Euro 6, incluidas en dicho Reglamento, suponen una de las medidas encaminadas a reducir las emisiones de partículas y precursores de ozono, como los óxidos de nitrógeno y los hidrocarburos, con el objetivo de mejorar la calidad del aire y reducir los valores de contaminación atmosférica que provoca el sector del transporte, junto con los sectores energético, agrícola e industrial. La Euro 5 permanecerá en vigor hasta el 1 de septiembre de 2014 en temas de homologación, después será aplicable la Euro 6. Por su parte, la normativa Euro 6 se aplica en dos fases. La primera trata el proceso de homologación. A partir del día 1 de septiembre de 2014 no se podrán homologar nuevos vehículos que no cumplan los requisitos. La segunda fase concierne a la venta y matriculación de los vehículos, otorgando un año más de margen hasta el día 1 de septiembre de Así pues, se aprecia la conveniencia de adaptar la maquinaria a la citada normativa Euro 6, lo que la convierte en una modificación justificada que podría quedar amparada en el artículo 14.3 del Pliego de Condiciones Facultativas del contrato, la contratista "sustituirá los vehículos y otros materiales o instalaciones cuando el Ayuntamiento considere que, por el transcurso del plazo normal de utilización o por otra causa no ofrezcan garantías para el mejor desarrollo del servicio". Ahora bien, sin perjuicio de la existencia de motivaciones de interés público y de la necesidad de adaptar los vehículos a la normativa comunitaria, debe advertirse que la relación de tales vehículos y maquinaria que se propone adquirir por parte de la contratista se delimita en el Informe de 27 de noviembre de 2013 del Coordinador de Gestión de Limpieza; entre ellos, 18 camiones recolectores de carga lateral de 27 m3, 1 camión recolector de carga trasera de 22 m3, 4 camiones recolectores de carga trasera de 24 m3; 3 furgonetas de inspección, 18 furgonetas de carga, 1 camión gancho, 1 camión multitarea, etc. Asimismo, se propone adquirir 10 contenedores "tipo artesa". Por ello, teniendo en cuenta la normativa europea que se cita en el precitado Informe como fundamento de la modificación proyectada (la Euro 5 y Euro 6) referida a los turismos y vehículos ligeros, debería determinarse, con mayor claridad, los vehículos que, en su caso, pueden resultar afectados por las normas Euros 5 y 6, y aquellos que podrían estar incluidos realmente en la normativa Euro VI, referida a los vehículos pesados (Reglamento 595/2009). Quinta.- Por cuanto afecta a la segunda de las cuestiones planteadas, referida a la duración del contrato y a su prórroga (b), en el asunto examinado se opta, a fin de llevar a cabo la inversión propuesta por U., S.A. por una prórroga del contrato, de manera que la duración de éste quedaría fijada en 11 años adicionales a los 19 años actuales (16 iniciales más 3 años adicionales consecuencia de una prórroga efectuada ya en diciembre de 2011). Este aspecto es particularmente relevante, dada la incidencia de la prórroga de la duración del contrato, de acuerdo con los principios esenciales de la contratación pública, como son la concurrencia y la publicidad en la licitación. La utilización de este tipo de compensación, en el necesario reequilibrio económico financiero del contrato que deriva de una modificación del contrato puede afectar al adecuado ejercicio del ius variandi. La duración del contrato se contempla en los artículos 67.1 del TRLCAP y 67.2, e) del RCAP, como uno de los extremos que deben contemplar todos los pliegos de cláusulas administrativas particulares, que, al igual que las prórrogas y su alcance, habrán de ser acordadas de forma expresa. Así se da cumplimiento a los principios de publicidad, concurrencia, igualdad y no discriminación a que habrán de ajustarse los contratos (artículo 11.1 TRLCAP) dado que el pliego es el documento definidor de los derechos y obligaciones que han de asumir las partes.

10 La necesidad de asegurar la concurrencia y buena fe que debe presidir toda contratación pública fundamenta el criterio de la Junta de Contratación Administrativa del Estado (Informes 59/2000, de 5 de marzo y 50/2004, de 12 de noviembre), de mantener una interpretación restrictiva del artículo 67 TRLCAP, al considerar que los licitadores del contrato adjudicado, de haber sabido la duración real que había de tener el contrato, podían haber fijado sus proposiciones en términos distintos. En el presente caso, al tratarse de un contrato de gestión de servicios públicos, el artículo 158 de la LCAP, normativa aplicable por razones temporales, tal como ha quedado recogido en la consideración anterior, regula la duración de este tipo de contratos estableciendo que "El contrato de gestión de servicios públicos no podrá tener carácter perpetuo o indefinido, fijándose necesariamente su duración y la de las prórrogas de que pueda ser objeto, sin que pueda exceder el plazo total, incluidas las prórrogas de setenta y cinco años". Dicho esto, la duración del contrato fue inicialmente de 16 años a partir de la fecha de formalización del contrato (el 18 de agosto de 2000), si bien, como consta en el Informe de 21 de enero de 2013, del Coordinador del Servicio, dicho plazo fue prorrogado por 3 años más, como consecuencia de una modificación aprobada con fecha 7 de diciembre de 2011, siendo actualmente su duración del 19 años. Y como ya expresó este Consell en su Dictamen 58/2014, el plazo de los contratos y, especialmente, en los contratos de gestión de servicios públicos, constituye un elemento primordial de la licitación del contrato. De ahí que la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado (JCCA) aprecie que la ampliación del plazo de los contratos es una cuestión extremadamente delicada por poder perjudicar la libre concurrencia (Informe 47/98, de 17 de marzo de 1999), y que la ampliación del plazo, al ser elemento esencial, provoca una alteración sustancial del contrato, una novación que no puede ser legitimada en el ius variandi de la Administración y que requiere una nueva licitación para garantizar la libre concurrencia de todos los interesados (STSJ de Canarias, Sala de lo Contencioso-Administrativo, nº 258/1999, de 1 de marzo). En este sentido se han manifestado diversos informes de la expresada JCCA del Estado; así en su Informe 38/98, de 16 de diciembre de 1998, expresa que "la prórroga o ampliación del plazo de la concesión de servicio público, sólo es posible si está prevista, así como su duración, en el pliego de cláusulas administrativas particulares y deberá concederse en los términos previstos en dichos pliegos, tanto si, por la fecha del contrato, resulta aplicable la Ley de Contratos del Estado, como si lo es la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas". En términos similares, en el Informe 47/98, de 17 de marzo de 1999, mantiene dicho criterio cuando, con respecto a los artículos 158 de la LCAP y antiguo 64 de la Ley de Contratos del Estado, señala que tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la propia Junta Consultiva de Contratación Administrativa "han venido interpretando tales preceptos en el sentido de que si bien en los contratos de gestión de servicios públicos es admisible la prórroga del plazo de duración es necesario que la misma y su duración estén prevista expresamente en el pliego, ya que caracterizado éste como "ley del contrato" al ser definidor de los derechos y obligaciones de las partes en el contrato, según el artículo 50 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (artículo 10 de la Ley de Contratos del Estado) la falta de previsión en el mismo impide su aplicación". Y respecto a la compensación al contratista de los desequilibrios económicos producidos por la modificación acordada por la Administración es de aplicación el artículo 163 del TRLCAP el cual, tras reconocer el apartado 1 que la Administración puede modificar por razones de interés público las características del servicio y las tarifas, el apartado 2 literalmente dispone que "Cuando las modificaciones afecten al régimen financiero del contrato, la Administración

11 deberá compensar al contratista de manera que se mantenga el equilibrio de los supuestos económicos que fueron considerados como básicos en la adjudicación del contrato". Es admitido con carácter general que la prerrogativa del ius variandi ha de tener como contrapartida necesaria, en garantía del contratista, la compensación adecuada para el mantenimiento del equilibrio económico, pero el problema que se plantea es el relativo a la determinación de la forma de compensación al contratista, esto es, si puede afectar a la duración del contrato y más concretamente si esta compensación puede consistir únicamente en la ampliación del plazo del contrato o prórroga de éste. La Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado es reacia en sus Informes 7/06 y 47/98, entre otros, a admitir que la compensación pueda articularse mediante la prórroga del contrato. No obstante, no debe olvidarse que el Tribunal Supremo ha admitido, en otros casos, la prórroga del contrato como mecanismo para reestablecer la ruptura del equilibrio económico del contrato. Así, en este sentido se pronunció el Tribunal Supremo en Sentencia de 4 de mayo de 2005 señaló que "(...) De igual forma, procede desestimar las alegaciones de la parte recurrente sobre la prórroga del plazo del contrato, pues... tanto esta Sala del Tribunal Supremo, en sentencia de 26 de febrero de 1998, como en el Informe del Consejo de Estado de 4 de febrero de 1999, se admite la posibilidad de la prórroga como medida compensatoria respecto de los desequilibrios económicos de que se produzcan al concesionario por inversiones...". En el referido Dictamen del Consejo de Estado de 4 de febrero de 1999 se señala que "En el caso examinado, siendo claro que le interés público e incluso la nueva normativa exige nuevas e importantes inversiones en instalaciones y maquinaria, es lícito, y parece razonable aceptándolo el contratista, que la compensación económica se articule mediante la prórroga de la concesión hasta el año 2010 para conseguir una adecuada amortización". En el supuesto concreto examinado, la inversión propuesta por U., S.A. (renovación del grueso de la maquinaria) queda justificada en las necesidades de adaptar dicha maquinaria al derecho comunitario, amparada, además, dicha propuesta en el referido artículo 14.3 del Pliego de Condiciones Facultativas del contrato. Ahora bien, dicha modificación conlleva -como se ha dicho- la prórroga del contrato (en 11 años adicionales), lo que supondría que un contrato adjudicado inicialmente por 16 años, prorrogado posteriormente en 3 años adicionales, pasara a tener una vigencia de 30 años. Y dada la necesidad de llevar a cabo dicha modificación y teniendo en cuenta las dificultades económicas actuales de las Administraciones Públicas y la pretensión de la entidad local de que no se varíe el canon aprobado en la actualidad, solo quedaría la posibilidad de proceder a reestablecer el equilibrio económico del contrato mediante la prórroga del plazo de duración del contrato. Pero debe advertirse que, calificado el contrato en los Pliegos como contrato de gestión de servicio público, el artículo 157, b) del TRLCAP limita la duración de este tipo de contratos, incluidas las prórrogas, a los siguientes períodos: a) Cincuenta años en los contratos que comprendan la ejecución de obras y la explotación de servicio público, salvo que éste sea de marcado o lonja. b) Veinticinco años en los contratos que comprendan la explotación del servicio no relacionado con la prestación de servicios sanitarios. c) Diez años en los contratos que comprendan la explotación de un servicio público cuyo objeto consista en la prestación de servicio sanitario siempre que no estén comprendidos en la letra a).

12 Por tanto, el contrato que se examina en modo alguno podría sobrepasar el plazo de los 25 años, al tratarse de un contrato de explotación del servicio no relacionado con la prestación de servicios sanitarios, sin obras. Y la prorroga de 11 años propuesta supone que el citado contrato tendría una duración de 30 años ( ), y solo puede prorrogarse el plazo del contrato en 6 años más (hasta los 25 años, conforme al artículo 157 b) del TRLCAP). En definitiva, los informes incorporados al expediente justifican la necesidad y el interés público en proceder a la modificación del contrato de gestión del servicio público de recogida de residuos, limpieza viaria y servicios complementarios del municipio de Elche en los términos informados, si bien la prórroga del plazo de duración de dicho contrato, como mecanismo para reestablecer el equilibrio económico de éste, debería tener como límite el plazo máximo de los 25 años establecidos en el artículo 157.b) del TRLCAP. CONCLUSIÓN Por cuanto queda expuesto, el Consell Jurídic Consultiu de la Comunidad Valenciana es del parecer: Que la modificación del contrato propuesta puede quedar justificada en los informes obrantes en el expediente, si bien la prorroga proyectada queda limitada por lo establecido en el artículo 157.b) del TRLCAP.