VIII. La Reforma al Sistema de Aseguramiento Agropecuario y la Participación de los Productores Organizados en la Operación del Seguro

Transcripción

1 La Reforma al Sistema de Aseguramiento Agropecuario y la Participación de los Productores Organizados en la Operación del Seguro Trabajo presentado para el VIII Premio de Investigación sobre Seguros y Fianzas 2001 Dr. J. Reyes Altamirano Cárdenas VIII Premio de Investigación sobre Seguros y Fianzas 2001 Segundo Lugar Categoría de Seguros

2 Índice Reseña 1 Resumen 3 Abstrac 4 Lista de Siglas y Abreviaturas 5 1. El problema de investigación Antecedentes El riesgo en la actividad agropecuaria y el seguro como estrategia para enfrentarlo Los programas de seguro agropecuario en México Justificación Objetivos Hipótesis Metodología Límites de la investigación Conceptos básicos del seguro agrícola Aspectos teóricos relacionados con el riesgo y el seguro Medidas de incertidumbre Distribución de probabilidad Medidas de variabilidad y probabilidad Análisis del comportamiento ante el riesgo El enfoque de primero seguridad Utilidad esperada Aversión al riesgo y seguro El problema de la información asimétrica Principios del seguro Definición Probabilidad y ley de los grandes números Determinación de la prima de aseguramiento Condiciones para asegurar un riesgo El riesgo y la incertidumbre en la actividad agropecuaria Características de las actividades agropecuarias 26

3 3.2 Consecuencias sobre las actividades agropecuarias El riesgo y los factores de riesgo en la agricultura Efecto del riesgo sobre la producción agrícola Estrategias para enfrentar los riesgos Evitar riesgos Prevenir riesgos Asumir riesgos Autoaseguro Seguro mutualista Seguro comercial Tipos de seguro Seguro contra riesgos específicos Seguro de riesgos combinados Seguro agrícola contra todo riesgo Seguro para un cultivo único y seguro multicultivos Modalidades de seguro agrícola Seguro a la inversión Seguro a la pérdida de rendimiento Seguro a la cosecha esperada Seguro por planta Seguro agrícola a la inversión con ajuste en planta viva Seguro con garantía de producción Seguro de crédito Los programas de aseguramiento agropecuario en el mundo Aspectos generales Programas para riesgos múltiples Estados Unidos Canadá Japón Brasil Resultados financieros El seguro agropecuario para riesgos específicos Isla Mauricio Chipre 47

4 4.4.3 Chile Conclusiones de los programas de seguro en el mundo El desarrollo histórico del sistema de aseguramiento agropecuario en México Las primeras leyes de crédito y el seguro agropecuario El origen mutualista del seguro agropecuario en México Estímulo a la participación del sector privado Promoción y creación oficial de mutualidades agrícolas Resultados de operación del consorcio y de las mutualidades La Ley del Seguro Integral Agrícola y Ganadero El origen de la Ley Creación de ANAGSA y características del seguro agrícola integral y ganadero La Ley del Seguro Agropecuario y de Vida Campesina El Contexto de la ley y sus principales modificaciones Evolución de la superficie asegurada La captación de primas Siniestros registrados Las transferencias de recursos del gobierno al las instituciones financieras rurales Liquidación y disolución de ANAGSA Conclusiones de la operación del seguro agrícola en México hasta El sistema actual de seguro para el medio rural Legislación vigente en materia de seguro Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros (LGISMS) Instituciones de seguros Sociedad Mutualista de Seguros Ley Sobre el Contrato de Seguro (LSCS) Panorama general del seguro y el seguro agropecuario La Operación en el ramo de agrícola y de animales Instituciones que operan el ramo Características de la operación en el ramo de agrícolas y de animales Características del mercado 75

5 Concentración geográfica Características de los productores asegurados Baja cobertura del mercado Importancia de los factores de riesgo para los productores Conclusiones sobre las características del mercado de seguro agrícola El seguro directo de AGROASEMEX Antecedentes Creación de AGROASEMEX Principios de operación Evolución de la captación de primas del seguro agropecuario Evolución de las operaciones de aseguramiento de AGROASEMEX Análisis por estado Superficie asegurada, suma asegurada, primas captadas e indemnizaciones pagadas Análisis de siniestralidad Prima por hectárea, Indemnización por hectárea y remanentes del seguro directo por estado Análisis por cultivo Participación en las principales variables del seguro Análisis de siniestralidad Primas promedio por hectárea captadas por el seguro Canalización de subsidios Impacto del subsidio a la prima de aseguramiento Indicadores de eficiencia en la aplicación de subsidios Perspectivas para AGROASEMEX Los fondos de aseguramiento Fondos de auto aseguramiento Iniciativa de los productores retomada por el Estado Alcance de los fondos Desempeño de los fondos Distribución regional y participación de los fondos Operaciones por ciclo Tamaño promedio de los fondos Análisis de resultados por estado 112

6 8.5.1 Superficie asegurada, suma asegurada, primas captadas e indemnizaciones pagadas Análisis de siniestralidad Primas promedio pagadas por hectárea y costo de siniestralidad Análisis de operación por cultivo Superficie asegurada, suma asegurada, primas captadas e indemnizaciones pagadas Análisis de siniestralidad Primas promedio por hectárea, costo de siniestralidad y remanentes de las primas después de pagar siniestros Fondos con exceso de pérdidas Pago al reaseguro y subsidio del gobierno Remanentes y su uso en los fondos de aseguramiento Perspectivas de los fondos de aseguramiento Conclusión de la operación de fondos de aseguramiento Desempeño comparativo del seguro directo y los fondos de aseguramiento Las diferencias de forma Participación en el aseguramiento Superficie asegurada por estado Superficie asegurada por cultivo Análisis comparativo Evolución de los principales indicadores de aseguramiento Prima por hectárea e indemnización por hectárea por hectárea Remanentes de las primas después de pagar siniestros Análisis de pérdida y siniestralidad La organización en los fondos de aseguramiento La organización y los fondos de aseguramiento El impulso oficial del autoaseguramiento La organización como necesidad en un contexto cambiante Acceso a otros servicios por los productores organizados en fondos Integración de servicios de los fondos en Sonora Integración de servicios de los fondos en el estado de Sinaloa Fuentes de crédito Canales de comercialización utilizados 147

7 La importancia de las redes de organizaciones Factores que afectan la operación de los fondos de aseguramiento Estructura técnica y administrativa Delimitación de directivos y administrativos Selección de socios Visión empresarial Información y transparencia Capacitación a todos los niveles Buen servicio Selección de líderes Capital propio Dependencia del servicio de crédito Dependencia técnica Concentración en productos, paquetes y ramos La poca cultura del seguro La reducción de márgenes de utilidad en producción Competencia con empresas comerciales privadas Poca integración hacia estructuras de segundo nivel La necesidad de integración de los fondos en estructuras de nivel superior Conclusiones y recomendaciones Conclusiones Recomendaciones Bibliografía 162

8 Índice de cuadros Cuadro 1. Estrategias alternativas para un productor y probabilidad de ingreso por abajo del nivel de desastre 18 Cuadro 2. Factores de riesgo y alternativas para enfrentarlo 30 Cuadro 3. Resultados financieros de programas de seguro agrícola en siete países 45 Cuadro 4. Principales variables de operación del Consorcio del Seguro Agrícola Integral y Ganadero (superficie en hectáreas y valores en miles de pesos) 54 Cuadro 5. Comparación de operación entre el consorcio y las mutualidades ( ).. 56 Cuadro 6. Variables de operación del seguro en ANAGSA, (en pesos de 1977).. 59 Cuadro 7. Indices de siniestralidad registrados por cultivo en ANAGSA de Cuadro 8. Transferencias de recursos del gobierno federal a las instituciones financieras rurales 64 Cuadro 9. Ingresos y egresos registrados por ANAGSA, 1983/ Cuadro 10. Instituciones de seguro y sociedades mutualistas autorizadas para operar en ramo de agrícola y de animales 72 Cuadro 11. Participación de los aseguradores en el mercado de seguro agrícola en el año 2000 (hectáreas y miles de pesos) 73 Cuadro 12. Coeficientes de correlación obtenidos entre el monto de primas captadas y algunas variables relacionadas (datos de 1998) 77 Cuadro 13. Características de los productores asegurados y no asegurados en el Valle del Mayo, Son. 78 Cuadro 14. Superficie sembrada, financiada por la banca comercial y de desarrollo y superficie asegurada en México para cultivos cíclicos (miles de hectáreas) 79 Cuadro 15. Captación de primas en el ramo agrícola y de animales por las instituciones de seguros y sociedades mutualistas (miles de $) 87 Cuadro 16. Evolución de las principales variables de operación del seguro directo (superficie en miles de ha y cifras en miles de $) 87 Cuadro 17. Prima por hectárea, Indemnización por hectárea y remanentes después 89

9 de pagar siniestros del seguro directo ($/ha) Cuadro 18. Principales variables de operación del seguro directo en los primeros diez estados, (superficie en miles de ha y cifras en miles de $) 90 Cuadro 19. Prima bruta, indemnización por hectárea y remanentes, (pesos de 2000 por hectárea) 93 Cuadro 20. Principales variables de operación del seguro directo por cultivo, (superficie en miles de hectáreas y cifras en miles de pesos) 94 Cuadro 21. Clasificación de cultivos asegurados por el seguro directo de acuerdo a sus coeficientes de pérdida ( ) 96 Cuadro 22. Promedio de primas, pagos por siniestro y remanentes de la operación del seguro directo de 1991 al 2000 (pesos por hectárea) 98 Cuadro 23. Subsidio a la prima aplicado en 1999 (miles de pesos) 99 Cuadro 24. Coeficiente de pérdida (CP) de los fondos de aseguramiento ( ) 109 Cuadro 25. Principales indicadores de la operación de Fondos de 1990 al 2000 (superficie en miles de hectáreas y cifras en miles de pesos) 109 Cuadro 26. Participación de los ciclos de producción en la operación de Fondos de Aseguramiento (%) 110 Cuadro 27. Principales variables de operación de fondos de aseguramiento por estado (miles de hectáreas y cifras en miles de pesos de 2000) 113 Cuadro 28. Promedio de primas, pagos por siniestro y remanentes de la operación del seguro directo de 1990 al 2000 (pesos de 2000 por hectárea) 115 Cuadro 29. Principales variables de operación de fondos de aseguramiento por cultivo (miles de hectáreas y cifras en miles de pesos de 2000) 116 Cuadro 30. Cultivos por categoría de siniestralidad en la operación de fondos de aseguramiento ( ) 118 Cuadro 31. Primas promedio, costo y remanentes por cultivo en fondos de aseguramiento (pesos de 2000 por hectárea) 119 Cuadro 32. Porcentaje de fondos de aseguramiento que recibieron pagos del reaseguro por concepto de indemnizaciones. 120 Cuadro 33. Saldo fiscal neto de la operación con fondos de aseguramiento (miles de 121

10 pesos). Cuadro 34. Desempeño comparativo AGROASEMEX Fondos ( ) 130 Cuadro 35. Personal del área de Fondos de Aseguramiento en AGROASEMEX 139 Cuadro 36. Cooperativas de productores en los Estados Unidos: tipo, número e integrantes, Cuadro 37. Porcentaje de las ventas de productos agrícolas a través de cooperativas (1997). 141 Cuadro 38. Integración de servicios de los fondos y las organizaciones de productores de sus socios en el Estado de Sonora 143 Cuadro 39. Integración de servicios de los fondos y las organizaciones de productores de sus socios en el estado de Sinaloa 144 Cuadro 40. Fuentes de crédito para los productores asegurados en Sonora 146 Cuadro 41. Canal de comercialización de cosechas para productores asegurados en el estado de Sonora 147 Cuadro 42. Personal promedio anual dependiente de los Fondos de Aseguramiento (datos de 1998) 149 Cuadro 43. Inversiones y activos fijos de los fondos de aseguramiento en Cuadro 44. Comparación de los costos de operación de un fondo de aseguramiento aislado vs tres fondos administrados conjuntamente por AGRONORTAM ($) 156

11 Índice de figuras Figura 1. Tendencia real y ajustada de los rendimientos de maíz en México (kilogramos por hectárea) 14 Figura 2. Distribución de frecuencias del rendimiento de maíz por rango de variación (datos de serie ) 15 Figura 3. Toma de decisiones bajo riesgo 17 Figura 4. Utilidad equivalente y riesgo 19 Figura 5. Probabilidad e incertidumbre 23 Figura 6. Evolución de los montos de primas pagadas por los productores y las indemnizaciones en Estados Unidos 40 Figura 7. Organización del sistema de aseguramiento agrícola en Japón 43 Figura 8. Porcentaje de superficie siniestrada en la operación del seguro agrícola de ANAGSA ( ) 60 Figura 9. Participación de los principales cultivos en el área asegurada total ( ) 62 Figura 10. Participación de los principales cultivos en las primas captadas por ANAGSA ( ) 63 Figura 11. Participación por ciclo en las primas captadas por ANAGSA ( ) 63 Figura 12. Factores de riesgo que han afectado la rentabilidad de la agricultura por su importancia 81 Figura 13. Monto de primas cobradas y de pago de siniestros para el seguro directo ( ) 88 Figura 14. Coeficientes de pérdida con y sin subsidio para los primeros 10 estados asegurados por el seguro directo ( ) 91 Figura 15. Coeficientes de pérdida con y sin subsidio para los primeros 10 cultivos asegurados por el seguro directo ( ) 95 Figura 16. Transferencias fiscales para el sistema de aseguramiento agropecuario (millones de pesos del 2000) 100 Figura 17. Transferencias fiscales por cada hectárea asegurada, (pesos por hectárea) 100 Figura 18. Destino de los recursos de los fondos de aseguramiento 106 Figura 19. Número de fondos en operación a nivel nacional 107 Figura 20. Participación de mercado en la superficie asegurada 107

12 Figura 21. Monto de primas cobradas y de pago de siniestros para fondos de aseguramiento ( ) 110 Figura 22. Número de Fondos por rango de hectáreas aseguradas en el año agrícola 2000 (superficie en hectáreas) 111 Figura 23. Coeficientes de pérdida de los primeros 10 estados en aseguramiento de fondos ( ) 114 Figura 24. Coeficientes de pérdida con y sin subsidio para los primeros diez cultivos asegurados por los fondos de aseguramiento ( ) 117 Figura 25. Superficie asegurada por el seguro directo y fondos de aseguramiento en México (miles de hectáreas) 127 Figura 26. Participación de seguro de fondos por estado en 1991 y 2000 (% del total asegurado) 128 Figura 27. Participación del seguro a través de fondos y AGROASEMEX para los principales cultivos ( ) 129 Figura 28. Prima por hectárea cobradas por fondos de aseguramiento y AGROASEMEX 131 Figura 29. Pago promedio de siniestros por hectárea pagado por fondos de aseguramiento y AGROASEMEX 131 Figura 30. Saldo de las primas luego de siniestros por hectárea por fondos de aseguramiento y AGROASEMEX 132 Figura 31. Coeficiente de pérdida para fondos de aseguramiento y AGROASEMEX 134 Figura 32. Indice de siniestralidad para fondos de aseguramiento y AGROASEMEX 134

13 Reseña Este trabajo se realizo con la finalidad de caracterizar la situación actual del sistema de aseguramiento agropecuario en México. El servicio de seguro se desarrolló con el objetivo de brindar seguridad al productor mexicano e incrementar su solvencia ante las instituciones financieras que les apoyan con recursos. Sin embargo, para 1990 el seguro proveído por una institución gubernamental, la aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera (ANAGSA) resultaba altamente oneroso para el erario publico además de haberse plagado de mecanismos de simulación y corrupción que lo hacían inviable tanto desde el punto de vista técnico como económico. En ese año, ANAGSA, es sustituida por AGROASEMEX, institución que a diferencia de la primera, redujo considerablemente su cobertura, restringiendo sus operaciones a las áreas de riego y buen temporal, además de que adoptó en forma deliberada una política de apertura para que otros agentes también pudieran ofrecer el servicio. Así, bajo el nuevo contexto, la transferencia del riesgo de pérdida debido a factores climáticos o biológicos, puede hacerse a tres diferentes agentes: (i) se puede contratar un seguro con una compañía privada, (ii) se puede optar por asegurarse directamente con AGROASEMEX y, (iii) se puede formar una agrupación que integre directamente a los agricultores y en donde cada uno de ellos paga su respectiva prima a un fondo común, cuya función es, precisamente, indemnizar a aquellos agricultores que lleguen a registrar siniestros. A su vez, esta agrupación debe contratar un reaseguro con una compañía para que en caso de que el nivel de siniestralidad rebase la capacidad económica del fondo, esta compañía responda e indemnice a los agricultores por el exceso de pérdida. A estas agrupaciones se les denomina fondos de Aseguramiento y se constituyen bajo la figura de Asociación Civil. Dado que estos fondos son integrados por agricultores, son estos mismos los que dirigen los destinos de la organización, requiriendo para ello un equipo técnico profesional por lo menos de dos personas que asuma las funciones de suscripción, verificación, supervisión y ajuste en caso de siniestros. Esta experiencia constituye una estrategia pionera a nivel internacional de participación de los usuarios en el aseguramiento agropecuario. Como estrategia el estado reconoció la insuficiente capacidad de los productores para desarrollar por si mismos y a nivel masivo un instrumento de administración de riesgos como el seguro por lo que diseño un programa que incluyó desde la promoción, la constitucional capacitación, seguimiento y provisión de reaseguro para estos Fondos. Para el año 2000 se encontraban registrados en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público 284 Fondos de aseguramiento de los que en es mismo año operaron 196. Por medio de esta investigación se evaluó el resultado de la operación de estas figuras organizativas que tienen un alto potencial para consolidar otras organizaciones que contribuyan al desarrollo de sus socios. La evaluación de esta experiencia se hizo incluyendo una revisión de los principales programas de seguro agrícola en el mundo, del desarrollo histórico de los programas de seguro en México y de la revisión del esquema actual que combina la participación privada, del gobierno y de los propios productores. 1

14 Como resultado se tiene un documento que sirve de base para la identificación de líneas de trabajo para consolidar a los fondos de aseguramiento. Además, sirve para demostrar que es posible desarrollar esquemas técnicamente viables para un mercado altamente siniestrable como lo es el de seguro agrícola. El trabajo sirve además para demostrar que es viable el desarrollo de estrategias por parte del gobierno para crear instituciones económicas entre los productores que contribuyan al desarrollo del medio rural. 2

15 Resumen El seguro agrícola ha sido uno de los instrumentos más favorecidos para estabilizar los ingresos de los productores debido a causas naturales y por plagas y enfermedades. En muchos países estos programas han sido manejados por los gobiernos y en general se caracterizan por su alto costo fiscal lo que ha llevado a buscar nuevos esquemas más eficientes y menos costosos. En México, el sistema de aseguramiento para el medio rural se modificó en 1990 para desarrollar un esquema en donde participan el gobierno, las compañías privadas de seguro y los productores. Esta tesis se desarrolló para caracterizar este nuevo sistema de aseguramiento. Asimismo se hizo la evaluación de la incorporación de los productores en la prestación del servicio de seguro a través de los Fondos de aseguramiento. Los resultados muestran un servicio de seguro derivado de la cobertura del mercado de crédito, concentrado en Sonora, Sinaloa y Tamaulipas que cuentan con la agricultura más desarrollada y de menor siniestralidad en México. La superficie asegurada se distribuye entre AGROASEMEX (40%), 196 fondos de aseguramiento en operación (31%) y cuatro compañías de seguro privadas (21%). Entre 1990 y el año 2000, AGROASEMEX registró un coeficiente de pérdida expresado por la relación entre indemnizaciones y primas de 0.75 contra un 0.56 de los fondos de aseguramiento. Para cubrir las indemnizaciones, los Fondos requieren del 5.15% del valor de la suma asegurada contra el 6.8% que requiere AGROASEMEX. La existencia de organizaciones de productores para proveerse asimismos el seguro agrícola ha evitado que los recursos de los excedentes (446 millones entre 1990 y el 2000) y los de las reservas salgan del sector y permite que los productores lo mantengan bajo su control. Palabras-clave: seguro agrícola, fondos de aseguramiento, organización de productores, administración de riesgos, AGROASEMEX, seguro. 3

16 Abstract Crop insurance has been one of the most used policies to stabilise the farmer s income when natural phenomena, pest and/or diseases affect this. In several countries government has operated insurance programs and in general terms these are characterised by the need of financial support. This situation pushed to look for new schemes more efficient and less costly. In Mexico, the system of rural insurance was modified in 1990 in order to create a scheme in which government, commercial companies and farmers are participating as insurance providers. This research was developed to this new insurance scheme and also, there was done an evaluation of the farmer s participation Results shows a crop insurance service that depend on the credit coverage, concentrated in Sonora, Sinaloa and Tamaulipas states whit the most developed and less risky agriculture. The coverage of insurance is low, only 14 of the yearly cropped area and 50% of the financed area in Mexico. Market is shared by AGROASEMEX (40%), 196 insurance funds in operation (31%) and four private insurance companies (29%). From 1990 to the 2000-year, AGROASEMEX recorded a loss ratio measured by the relation losses to premium of 0.75 versus a 0.56 recorded by insurance funds. To pay losses, Funds require 5.15% of the protected value compared with 6.8% required by AGROASEMEX. The good results of the funds operation have allowed that 446 millions of pesos that result of surplus be used by the farmer. In this way, the presence of farmer s organisations to provide them the insurance service has avoided that the surplus and reserves leave from the rural sector. This resources stay under the farmers control. Key words: crop insurance, insurance funds, and farmer s organisation, risk management, AGROASEMEX, insurance. 4

17 Lista de Siglas y Abreviaturas AC ACE AFANO AGROASEMEX AGRONORTAM AIDA AIG ANAGSA ANFA ARIC ASEMEX BANRURAL BBV Probursa BNCA BNCE CDSA CE CECVYM CNS CNSF CONASUPO CP CSAIG CT ECVYM FAO FCIC FIRA Asociación Civil. ACE Seguros, S.A. Asociación de Fondos de Aseguramiento del Noroeste. AGROASEMEX, S.A. Asesores Agropecuarios del Norte de Tamaulipas, S.C. Agricultural Income Disaster Assistance (Asistencia al Ingreso Agrícola en Caso de Desastre). AIG México Seguros Interamericana, S.A. de C.V. Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera. Asociación Nacional de Fondos de Aseguramiento. Asociación Rural de Interés Colectivo. Aseguradora Mexicana, S.A. Banco Nacional de Crédito Rural. Grupo Financiero Bilbao Vizcaya Probursa Banco Nacional de Crédito Agropecuario. Banco Nacional de Crédito Ejidal. Centro para el Desarrollo del Seguro Agropecuario. Certidumbre Equivalente. Coalición de Ejidos Colectivos de los Valles del Yaqui y Mayo. Consorcio Nacional de Seguro, Chile. Comisión Nacional de Seguros y Fianzas. Compañía Nacional de Subsistencias Populares. Coeficiente de Pérdida. Consorcio del Seguro Agrícola Integral y Ganadero, S.A. de C.V. Costo Total. Ejidos Colectivos de los Valles del Yaqui y Mayo. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. Federal Crop Insurance Corporation (Corporación Federal de Seguro Agrícola). Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura 5

18 INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. ING ING Seguros. IS Indice de Siniestralidad. LGISMS Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros. LSCS Ley Sobre el Contrato de Seguro. MPCI Multiperil Crop Insurance (Seguro Agrícola Multi Riesgos). MSIF Mauricio Sugar Insurance Fund (Fondo de Seguro Azucarero de Mauricio). NISA Net Income Stabilization Account (Cuenta de Estabilización del Ingreso Neto). O.I. Ciclo de Producción Otoño Invierno. OCA Organización del Seguro Agrícola de Chipre. OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. P.V. Ciclo de Producción Primavera Verano. PEAT Programa Elemental de Asistencia Técnica. PROAGRO Programa Nacional de Seguro de Cosechas. PROAGRO Protección Agropecuaria, Cía. de Seguros, S.A. PROCAMPO Programa de Apoyo Directo al Campo. PROCREA Programa de Crédito por Administración. S.A. Sociedad Anónima. SAGAR Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural. SHCP Secretaria de Hacienda y Crédito Público. UACH Universidad Autónoma Chapingo. UE Unión de Ejidos. UEPA Unión de Ejidos de Producción Agropecuaria. USPRUSS Unión de Sociedades de Producción Rurales del Sur de Sonora. VIE Valor del Ingreso Esperado. VTP Valor del Producto Total. 6

19 1. El problema de investigación 1.1 Antecedentes El riesgo en la actividad agropecuaria y el seguro como estrategia para enfrentarlo La producción agrícola es típicamente una actividad riesgosa. Los productores se enfrentan a una variabilidad de riesgos tanto de origen climatológico, biológicos, de precios, rendimientos y otras fuentes de riesgos que hacen sus ingresos inestables año con año. El seguro agropecuario sirve como un instrumento que permite a los productores proteger su inversión o el producto que de ella esperan obtener cuando se ve afectado, principalmente por fenómenos naturales tales como huracanes, falta o exceso de agua, heladas, altas o bajas temperaturas, granizo, muerte y accidente de animales y contra los riesgos biológicos. Al permitir dispersar el riesgo de la producción y proveer seguridad en el ingreso el seguro agrícola, ha sido considerado un pilar importante para el desarrollo de la actividad agrícola, por lo que desde hace varias décadas se ha fomentado a través de programas del sector público en varios países. La principal critica derivada de varios estudios es que estos programas se han visto sometidos a presiones políticas al momento de fijar las coberturas y, el costo del servicio, junto con el pago de siniestros injustificados, los convirtió en mecanismo para canalizar subsidios. Hazzell, Pomareda y Valdez (1986), Roberts, Gudger y Gilboa (1992) y Furten (1994) al analizar diversas experiencias en países como Canadá, Estados Unidos, Brasil, México, Japón y Panamá entre otros, concluyen en que los principales resultados de la operación de los programas públicos de seguro son: 1. Baja contribución a la estabilización de los ingresos de los productores. A pesar de buscar este objetivo, el seguro agrícola en lo general sólo protege las inversiones realmente efectuadas al cultivo. Asimismo, protege únicamente las variaciones en rendimiento dejando a un lado la variación en precios que influye también de manera preponderante en los ingresos de los productores. Por tanto, su contribución a proveer un ingreso estable a los productores ha sido limitada. 2. Altos costos administrativos. El hecho de ser programas públicos conlleva a que se incluya una gran cantidad de productores de poca superficie, que implica costos de operación y supervisión demasiado elevados. Además, han incluido a productores con exposición al riesgo de media a alta y los reclamos de pago de siniestros falsos producto del alto riesgo moral también han sido comunes. 3. Beneficios principalmente para los prestamistas. En varios de los casos analizados, el seguro surgió ligado a programas oficiales de crédito de bancos de desarrollo para garantizar a estos el monto de sus préstamos, convirtiéndolos en los principales beneficiarios del servicio. Por el lado de la banca privada, el solo hecho de la disponibilidad del seguro no la estimula a incrementar su oferta de crédito agropecuario. 7

20 4. Insuficiencia de primas para cubrir sus costos. Los programas de seguro en todos los casos pagan más en indemnizaciones que lo que reciben como pago en primas, situación que ha requerido de subsidios para garantizar su permanencia. 5. Pérdida social neta. Al no lograr del todo la estabilización del ingreso ni la participación de la banca en mayor oferta de crédito ni mayores flujos de inversión por disminución del riesgo y al requerir de constantes subsidios, la operación del seguro refleja una pérdida social neta Los programas de seguro agropecuario en México En México, a partir de 1961 se creó la Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera (ANAGSA) como la institución pública encargada de proporcionar el servicio de seguro al campesinado mexicano 1. Desde sus orígenes, este servicio se usó para apoyar las diferentes modalidades de política hacia el sector. La operación de ANAGSA estuvo muy ligada a la política crediticia oficial operada a través del BANRURAL. Este binomio dio origen a la llamada industria del siniestro en la que, por acuerdo entre inspectores del seguro, supervisores del banco y productores, se recuperaba una proporción importante de los créditos y se generaban ingresos mediante el pago de siniestros inexistentes que desvirtuaron la función que el seguro debía tener. Según datos del Banco Mundial, entre 1983 y 1989, las transferencias del gobierno a través de ANAGSA fueron de 12 mil millones de pesos y durante los tres últimos años de operación ( ) las indemnizaciones reclamadas representaron el 75 por ciento del área asegurada 2. Estos hechos llevaron a la liquidación de la Aseguradora en 1990, año a partir del cual se promovió la participación mayoritaria de las aseguradoras privadas. A pesar de ello, el Estado continúa fomentando el desarrollo del seguro a través de AGROASEMEX, una compañía aseguradora con participación estatal. En este cambio se ha notado una significativa disminución de la cobertura del seguro, pues en 1987 ANAGSA superó los 7 millones de hectáreas aseguradas, mientras que en 1999, con el nuevo sistema de aseguramiento se cubrieron 1 millón 700 mil hectáreas. El gobierno provee seguro de manera directa a través de AGROASEMEX además de incentivar el uso de este servicio por los productores y la oferta de mas aseguradoras por medio de un subsidio de 30% a la prima. En cuanto a las instituciones que pueden otorgar este servicio, además de las compañías aseguradoras y de las sociedades mutualistas, la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros (LGISMS) prevé la asociación de personas que sin expedir pólizas o contratos concedan a sus miembros seguros en caso de muerte, beneficios en accidentes o 1 Marte R. Gómez. Antecedentes del seguro en México en Anagsa 1966; Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadero, S.A. El seguro agrícola integral y ganadero en México. México, D.F. 2 World Bank Rural Finance. México Agricultural memorandum sector. The World Bank. Washington, D.C. 8

21 indemnizaciones por daños, sin someterse a dicha ley, pero con apego a las reglas generales que expida la Secretaría de Hacienda y Crédito Público 3. Es con esta disposición y con las experiencias surgidas del fondo común de los valles del Yaqui y Mayo que a partir de 1989, se ha fomentado la participación de los productores en el aseguramiento agrícola a través de fondos, en los cuales los productores colocan las primas de seguro en un fondo común para cubrir las posibles pérdidas con sus propios recursos. Estas figuras se norman por Reglas Generales de Operación emitidas por la SHCP, debiendo constituirse como Asociaciones Civiles (AC) y contratando el servicio de reaseguro con una institución de seguros (generalmente AGROASEMEX) autorizada para cubrir los posibles excesos de pérdidas. Estos fondos han registrado un gran dinamismo en el campo mexicano, lo cual queda demostrado en el hecho de que dan servicio a más de la tercera parte de la superficie nacional asegurada. Este porcentaje resulta significativo si se considera que el monto total de las primas captadas por los fondos son recursos de los propios productores (más de 150 millones de pesos en 1999). En las reglas de operación se establece que la SHCP y la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF) en ejercicio de las facultades que les otorga la ley podrán establecer la forma y términos en que los fondos de Aseguramiento rindan los informes y pruebas sobre la organización, operación, contabilidad, inversiones o patrimonio, así como cualquier otro aspecto relacionado con su actividad. Así mismo, se establece que la CNSF realizará la inspección y vigilancia de las operaciones de reaseguro que las instituciones de seguros realicen con los fondos en los términos de la ley y las propias reglas. Estas disposiciones, aunadas a la constante supervisión de los fondos por parte de AGROASEMEX y la restricción de brindar servicio únicamente a sus socios, hacen que estas figuras se integren por productores verdaderamente interesados en recibir el servicio de seguro. Además, con la obligación de un manejo administrativo y contable muy transparente, deben funcionar como organizaciones muy diferentes a las tradicionales en cuanto a selección de socios, orientación de servicio y manejo administrativo. 1.2 Justificación A partir de 1989 se profundizan en México una serie de cambios implementados por el gobierno bajo el argumento de elevar la productividad, mejorar el nivel de vida y fortalecer la capitalización de los productores. Como se plasma en la presentación de las reglas generales para la constitución, operación y funcionamiento de los fondos, a través de estos ordenamientos se busca impulsar la autonomía y gestión de los productores, transfiriéndoles las responsabilidades que les corresponden en el ámbito de la producción, industrialización, comercialización y financiamiento de sus productos, con lo cual se constituyen en protagonistas de la transformación económica de México 4. 3 Delma (Ed.) Legislación de seguros. Ediciones Delma, tercera edición. México, D.F. 4 SHCP Reglas generales para la constitución, operación y funcionamiento de los fondos de aseguramiento agropecuario, de vida campesina y conexos a la actividad agropecuaria en Diario Oficial de la Federación, Jueves 23 de abril de México, D.F. 9

22 Dentro del mismo concepto se reconoce al seguro como un instrumento para incrementar la productividad, la capitalización de los productores y el fortalecimiento de los fondos de aseguramiento para promover la facultad de autonomía de los productores en el manejo y operación del seguro agropecuario. A 10 años de la liquidación de ANAGSA, que prácticamente había monopolizado el seguro agropecuario en México, no se dispone de trabajos analíticos que den cuenta de la situación actual del sistema de seguro y reaseguro agropecuario. Además, como no hay en el mundo un programa de seguro del sector público que pueda recomendarse como modelo, evaluar los resultados de la operación de los fondos de Aseguramiento como instrumentos mutualistas de administración de riesgos para la constitución de organizaciones económicas sólidas, puede contribuir a un mejor entendimiento del futuro de los fondos, además de permitir plantear estrategias para su desarrollo y fortalecimiento. 1.3 Objetivos 1. Identificar los principales elementos y tendencias que caracterizan a los sistemas de aseguramiento agrícola con base el análisis de diferentes experiencias en el mundo. 2. Caracterizar el desarrollo histórico y la situación presente del sistema nacional de aseguramiento para el medio rural. 1.4 Hipótesis 1. La alta participación del sector público en los programas de aseguramiento ha limitado su desarrollo y eficiencia. Con las reformas emprendidas en los últimos años se tienden a desarrollar esquemas para tecnificar la operación del seguro y reducir el costo fiscal de los mismos. 2. El seguro agropecuario en México se ha desarrollado para responder a las necesidades de las instituciones financieras rurales, sin embargo, no se valora su importancia como instrumento de administración del riesgo para los productores. 3. Las organizaciones de productores pueden operar el seguro agropecuario de manera más eficiente que el Estado o las empresas privadas, esto permite que generen excedentes que pueden potenciar el desarrollo económico y organizativo de sus socios. 1.5 Metodología La presente investigación se compone de diez capítulos en los que se desarrollan los temas que se plantean en los objetivos y en las hipótesis. El primer capítulo corresponde a la introducción, a la justificación y al planteamiento del problema de estudio a través del planteamiento de los objetivos y las hipótesis. En el segundo capítulo se revisan las bases económicas del análisis del riesgo y del seguro, caracterizando las diferentes modalidades del seguro que se han implementado. Este capítulo se desarrolló también con base en revisión bibliográfica. 10

23 En el tercer capítulo se hace una revisión bibliográfica para caracterizar el riesgo y su manejo en la agricultura y ubicar dentro de las estrategias de administración del riesgo al seguro agrícola. Se trata de determinar la relevancia que tiene el riesgo para la agricultura y para los productores así como las consecuencias de su presencia. En el tercer capítulo se revisan las bases económicas del análisis del riesgo y del seguro, caracterizando las diferentes modalidades del seguro que se han implementado. Este capítulo se desarrolló también con base en revisión bibliográfica. El cuarto capítulo, esta dedicado al conocimiento y análisis de programas de seguro agropecuario en varios países, el capítulo se desarrolló sobre la base de revisión documental. En este apartado, se trata de precisar el origen, objetivos, principios de operación, el papel del Estado y los resultados obtenidos a fin de rescatar aquellos factores de éxito o fracaso que luego se puedan contrastar con la operación del seguro y reaseguro agropecuario en México. Las principales variables de análisis de las diferentes experiencias son: Tipo de agricultores asegurados. Naturaleza de los cultivos y riesgos incluidos. Procedimientos para fijar niveles de indemnizaciones y de las primas. Recaudación de primas y pago de indemnizaciones. Mecanismos de tasación de pérdidas. Estructuras administrativas. Financiación de los programas de seguro. Reaseguro. En el capítulo cinco, también con base en revisión bibliográfica, se hace el análisis del desarrollo histórico de los programas de seguro en México desde los primeros intentos de instaurar este servicio hasta 1990 para describir el origen de los programas, sus características de operación y los resultados de su operación. De esta manera se ubican los antecedentes que dieron origen al sistema actual de seguro. En el capítulo seis, se hace la caracterización del mercado actual del seguro considerando la regulación existente y el análisis de la oferta y la demanda de este servicio. Las fuentes de información, métodos de colecta y análisis para este capítulo fueron: Bibliografía y leyes que regulan el seguro agropecuario. Para identificar las variables que explican la distribución geográfica del seguro, se hicieron correlaciones parciales entre el monto captado de primas por estado con el monto de financiamiento agropecuario y con la superficie total y con irrigación para la agricultura. Para obtener las características de los productores que están asociadas con la contratación de seguro, se ubicó una región en el cual este servicio ha logrado un alto nivel de desarrollo por su cobertura, esta región es el Valle del Mayo en el estado de Sonora en donde se obtuvo una muestra estratificada de 96 productores. Las variables que se incluyeron fueron: superficie cultivada, la edad, el nivel de escolaridad, la agricultura como fuente principal de ingresos, el acceso al crédito y el rendimiento por cultivo. Con estas variables se realizaron pruebas de χ 2 sobre los grupos de productores asegurados y no asegurados para obtener la significancia estadística. 11

24 Para ubicar la importancia de los fenómenos climáticos y biológicos para los productores dentro de los factores que han afectado su rentabilidad, se aplicó una encuesta a 250 productores tomados como muestra de los productores atendidos por el Programa Elemental de asistencia Técnica (PEAT). Esto es por ser productores que se dedican principalmente al cultivo de granos básicos con alto y mediano potencial productivo, los productores corresponden a los estados de Aguascalientes, Guerrero, Guanajuato, Hidalgo, Nayarit, Querétaro, Sonora, Tabasco y Yucatán; las respuestas de estas encuestas se computaron para obtener la frecuencia de respuesta para cada factor. En los capítulos siete y ocho, se hace la evaluación de los resultados del seguro para fondos y para el seguro directo de AGROASEMEX respectivamente. El análisis parte de bases de datos proporcionadas por AGROASEMEX que incluyen las variables siguientes: Fondos de Seguro Aseguramiento directo Superficie Asegurada X X Primas pagadas X X Primas pagadas por el gobierno X X Suma asegurada X X Indemnizaciones pagadas X X Superficie indemnizada X X Monto de la reserva de riesgos en curso X Monto de la reserva especial de contingencia X Los indicadores que se calcularon para hacer la evaluación de la operación de fondos y seguro directo son: 1. Coeficiente de pérdida (CP) = (Indemnizaciones pagadas/primas pagadas). A través de este indicador se mide la parte de las primas captadas que se destina al pago de siniestros, la diferencia entre este valor y la unidad indica la parte de la prima que dispone la aseguradora para cubrir sus gastos de administración, constituir reservas y utilidades. Cuando el valor es mayor a 1, se esta pagando más en siniestros que lo que se cobra en primas. En este trabajo este indicador se calculó considerando las primas pagadas por los asegurados y para primas pagadas incluyendo el subsidio por parte del gobierno. 2. Indice de siniestralidad (IS) = (Indemnizaciones Pagadas/Suma Asegurada), Este es un indicador propiamente del riesgo, mide la parte de la suma asegurada que se paga como indemnización. La prima que la aseguradora debe cobrar al asegurado está compuesta de esta parte más la correspondiente a la cantidad necesaria para cubrir los costos de administración y operación, la constitución de reservas y la obtención de utilidades. 3. Indemnización por hectárea (Indemnizaciones pagadas/superficie asegurada). En este caso se está usando como un indicador más de riesgo que comparado con la prima por hectárea permite ver la eficiencia de operación del seguro. Indica la cantidad pagada en indemnizaciones por cada hectárea asegurada y representa la prima en pesos por hectárea que el asegurador necesita para cubrir los siniestros. 4. Prima por hectárea (Primas Captadas/Superficie asegurada). Representa el costo que el asegurado y el gobierno pagaron por cada hectárea que se aseguró y que la aseguradora 12

25 utiliza para pagar riesgos y cubrir costos. Se compone de la Indemnización por hectárea más un cargo adicional para cubrir los costos de operación, obtener utilidades y constituir reservas. 5. Remanentes de las primas después de pagar siniestros (Prima por hectárea - Indemnización por hectárea). Refleja el remanente de las primas que queda después de pagar siniestros por cada hectárea asegurada. En el capítulo nueve se analizan estos indicadores a manera de comparación para las dos modalidades de seguro. En el capítulo diez, se estudia la dinámica organizativa de los fondos a partir de información obtenida en entrevistas semi estructuradas que se aplicaron a 27 fondos de aseguramiento con relación a la organización de productores, los proyectos implementados, el manejo de remanentes, la estructura técnica y el acceso de los socios al financiamiento. Para obtener información sobre el acceso al crédito y comercialización en el estado de Sonora, se aplicó una encuesta a 70 productores haciéndose pruebas de χ 2 para las diferentes formas de acceso a estos servicios en las diferentes modalidades de seguro y también para productores no asegurados. Este estado se seleccionó considerando que es un estado en que operan las modalidades de aseguramiento, fondos, seguro directo de AGROASEMEX y aseguradoras privadas por lo que se pueden distinguir las formas de acceso al crédito y comercialización de los productores atendidos por cada tipo de asegurador. 1.6 Límites de la investigación El análisis incluido en este estudio corresponde únicamente al seguro agrícola y no incluye al seguro ganadero. Este último si bien presenta una dinámica de desarrollo de productos diferente a la del seguro agrícola y en el año 2000 representó el 30% de la captación de primas del seguro agropecuario, sigue la misma dinámica institucional del seguro agrícola; así el análisis de este último desde el punto de vista de las instituciones, ofrece una visión representativa del seguro. Se trata de dar una visión global del seguro agrícola en México con el objetivo de tener un estudio que sirva de base a futuras investigaciones. Por esta razón no se hacen análisis a detalle de algunos aspectos como son modelos de demanda de seguro, análisis de las estrategias de mercado de los diferentes proveedores de seguro, el impacto del seguro para los productores, entre otros aspectos. Para el caso del capítulo diez, sobre la dinámica organizativa de los Fondos, el número de fondos visitados no se calculó partir de una muestra estadística sino que se hizo la visita al mayor número de fondos posibles de acuerdo a la disponibilidad de recursos y tiempo. Los fondos visitados se localizan en diferentes estados e incluyen diferentes cultivos y tipo de productores, el análisis incluido corresponde a tendencias generales observadas en estas visitas y aunque no es una muestra probabilística si se puede considerar suficientemente representativa a juicio del investigador. 13

26 2. Conceptos básicos del seguro agrícola 2.1 Aspectos teóricos relacionados con el riesgo y el seguro Medidas de incertidumbre Distribución de probabilidad La medida de la incertidumbre implica estimar la probabilidad de ocurrencia de resultados a futuro. Esta estimación puede hacerse sobre diferentes variables de interés, por ejemplo se puede estimar la probabilidad de que el rendimiento de maíz este por debajo de 6 toneladas por hectárea, la probabilidad de que el precio caiga por debajo de 950 pesos por tonelada o la probabilidad de que la utilidad por hectárea sea menor a 3,500 pesos. Además, puede ser de interés estimar la probabilidad conjunta de rendimientos, precios y utilidad. Para cuantificar la aleatoriedad del rendimiento se requiere conocer la desviación del rendimiento esperado alrededor de su tendencia. La variabilidad se obtiene al convertir las desviaciones en una distribución de frecuencias o histograma. Cada barra de ese histograma muestra el número de veces que se presenta la desviación del rendimiento alrededor de la tendencia. Figura 1. Tendencia real y ajustada de los rendimientos de maíz en México (Kilogramos por hectárea) 3,000 Rendimiento (Kg/Ha) 2,500 Tendencia 2,000 1,500 1, Fuente: Elaborado con datos de FAO. Generalmente las frecuencias son más grandes cerca de la mitad y menos en los extremos lo cual es típico de rendimientos, precios y utilidad. Esto se debe a que los eventos catastróficos del clima como las heladas y sequía son eventos generalmente excepcionales. El grado de aleatoriedad se refleja en lo ancho de la distribución y en el número de observaciones que están lejos de la media. 14

27 Figura 2. Distribución de frecuencias del rendimiento de maíz por rango de variación (datos de serie ) Frecuencia relativa (%) Hasta -15 De -10 a -15 De -5 a -10 De 0 a -5 De 0 a 5 De 5 a 10 De 10 a 15 Fuente: Elaborado con datos de FAO. La figura 2 muestra la tendencia general en el caso de los rendimientos donde la curva no presenta la forma tradicional de campana sino que la cola más baja es más larga que la cola más alta, esta distribución es asimétrica y cargada a la derecha lo que es resultado que los eventos catastróficos pueden causar caídas del rendimiento muy significativas mientras que las buenas condiciones climáticas aumentan los rendimientos solo de manera moderada por arriba de la tendencia Medidas de variabilidad y probabilidad Hay otras medidas de dispersión que son útiles en casos en que las distribuciones no son normales. Una de estas medidas son los porcentajes que se puede usar por ejemplo cuando se quiere conocer si se obtuviese un resultado por abajo de un punto critico. Por ejemplo si el rendimiento promedio es de 4.5 toneladas y se quiere conocer la probabilidad de que el rendimiento este por debajo de 3 toneladas, en una serie histórica, si en 3 años de 10 ha ocurrido esta situación entonces la probabilidad de ocurrencia de este resultado será de 30%. Uno de los principales problemas que se enfrenta en la toma de decisiones que se trata de estimar probabilidades de eventos a futuro y esto implica que se hace uso de la experiencia o de las observaciones históricas y sobre estas se toman decisiones a futuro. A diferencia de la probabilidad que se obtiene a partir de registros o de repetición de eventos probables, en el análisis económico de la toma de decisiones interviene otro concepto de probabilidad. Este concepto es el de probabilidad subjetiva la cual se asocia a un concepto personal que expresa el grado de creencia individual sobre la posibilidad de que un suceso ocurra. Mientras que el funcionamiento de la actividad del seguro toma en cuenta la probabilidad de ocurrencia de un evento en función de registros históricos, el análisis económico de toma de decisiones bajo riesgo considera el concepto de probabilidad subjetiva. Esta última probabilidad juega un papel central que permite analizar diferentes comportamientos de los productores ante el riesgo y la importancia de contar con instrumentos como el seguro para el manejo de riesgos por parte de los productores. 15