Los vínculos entre la Seguridad Social y la Coparticipación de Impuestos

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1 TEMA DE FONDO Un problema que condiciona al Federalismo Fiscal en Argentina Los vínculos entre la Seguridad Social y la Coparticipación de Impuestos Antiguamente, se consideraba al problema de la coparticipación de impuestos como un tema propio de la política tributaria. Esto es, quién cobra cada impuesto y cómo se reparten los fondos. Sin embargo, desde hace algunas décadas esos problemas son una parte de la discusión acerca del federalismo y que incluye, como temas centrales, el grado de descentralización de los diferentes niveles de gobierno, el diseño y financiamiento de políticas públicas. Sumado a lo anterior, durante los últimos años el debate estuvo centrado sobre algunos aspectos que cobran especial relevancia para la Argentina de hoy: la coordinación macroeconómica, el control del endeudamiento de los diferentes niveles de gobierno, la transparencia fiscal y el andamiaje institucional federal. En consecuencia, la discusión sobre el reparto de los recursos debe ser tomada como parte de una discusión más amplia, teniendo en cuenta la situación del sistema previsional que, en muchas jurisdicciones provinciales, representa un importante problema a ser tenido en el mediano plazo. Desde esta óptica, es importante determinar cómo la seguridad previsional condiciona a la coparticipación de impuestos? Datos relevantes de la Seguridad Social Desde el mismo momento que un ciudadano ingresa al mercado laboral o realiza una actividad económica, no sólo comienza a participar de la riqueza que el país como un todo genera -vía su salario o renta que percibesino que también se introduce a la problemática de la previsión social. Esto es en cuanto a que, en su carácter de sujeto activo comienza a previsionar o ahorrar fondos -aportes mediante- para afrontar su futura contingencia social de la vejez, la invalidez o la muerte. Desde una visión macroeconómica podemos afirmar que el sistema jubilatorio o previsional depende e incide en el económico: primero, al recaudar los fondos provenientes de la población activa y, segundo, cuando abona las prestaciones al sector pasivo. El Sistema Previsional vigente (Ley /1994) cambió el financiamiento de la Seguridad Social basada hasta ese momento en impuestos al trabajo por otros impuestos de recaudación nacional. Los recursos del Sistema de Seguridad Social provienen hoy, en su mayor parte, de las contribuciones, aportes y retenciones que gravan el mercado de trabajo mientras que un volumen importante adicional se obtiene de determinados porcentajes de impuestos de la recaudación nacional como IVA, Ganancias, Naftas, etc. El Cuadro 1 muestra la situación antes nombrada, donde se observan deducciones previas en los principales tributos del país -que conforman la masa coparticipable- pero que se destinan a financiar la colapsada seguridad social argentina. Se debe tener en cuenta, además, que el 15% de la masa coparticipable bruta se destina a financiar las prestaciones de este sistema y que actualmente se utiliza alrededor del 40% de la recaudación nacional para tal fin. El financiamiento de la Seguridad Social Las contribuciones de la seguridad social (ingresos) incluyen los aportes personales (régimen de reparto) y patronales de los trabajadores en relación de dependencia, autónomos y personal activo de las fuerzas armadas, al Sistema Previsional. También las contribuciones que los empleadores efectúan para el Fondo Nacional de Empleo, para el Instituto Nacional de Seguridad Social de jubilados y Pensionados (INSSJyP) y las Asignaciones Familiares. A su vez se incluyen dentro de los aportes personales y contribuciones patronales a la Administración Nacional de Seguridad Social, correspondiente a los ingresos de las Ex -Cajas provinciales por estos conceptos.

2 En el Cuadro 2 se puede observar la evolución que han tenido las contribuciones de la seguridad social. La disminución que se produce obedece a varias causas. Entre ellas se encuentran: la reforma del sistema previsional, las numerosas reformas tributarias, con disminución de los aportes patronales a los sistemas de seguridad social, la evasión previsional, el nivel de desempleo, la precariedad del trabajo, etc. Al analizar la importancia de las contribuciones sociales en los recursos tributarios nacionales, hay una clara caída en esta relación porcentual (véase el Gráfico que se anexa) Es así que dicha relación pasa de 31,5% para el año 1993 a ser del 17% para el Todo esto ha conducido a un resultado deficitario de los sistemas de seguridad social (véase el cuadro 4), contribuyendo de manera fundamental a la determinación de la débil situación fiscal de los últimos años de Argentina. Coparticipación vs. Seguridad Social? Como se puede observar, no es posible analizar el Sistema de Coparticipación en la Argentina sin hacer algunas consideraciones sobre el funcionamiento del Sistema de Seguridad Social, que se encuentra tan deteriorado y que ha sido necesario auxiliarlo con fondos que provienen de la masa coparticipable. El laberinto que se observa en el esquema de coparticipación es, en su mayoría, consecuencia de los remiendos transitorios que han ido haciendo los respectivos gobiernos nacionales de turno para cubrir, entre otras cosas el déficit previsional. Remiendos que luego nadie se encarga de remover. La relación se puede apreciar claramente al observar que la magnitud de las erogaciones del Sistema de Seguridad Social en Argentina ha afectado al Sistema de Coparticipación Nacional, de manera tal que, del total de los recursos tributarios nacionales, se distribuyen un 40% para Seguridad Social, un 25% al Tesoro nacional y 35% a las provincias. Esto permite afirmar que gran parte de la responsabilidad por el balance Fiscal Consolidado parece radicar en el Sistema Previsional. En el origen de los conflictos entre la Nación y las provincias de los últimos 25 años se encuentra la presión de la crisis previsional sobre los recursos coparticipables. Ello ha cobrado una magnitud importante durante los años 90 donde actualmente los recursos coparticipables financian cerca de la mitad del gasto previsional. A los problemas de inviabilidad del sistema previsional público derivados de los defectos de su diseño, desde el inicio del nuevo régimen, se suman hoy los inconvenientes producidos por la crisis y la falta de instrumentos financieros aptos para mantener el valor de los activos capitalizados. Ni el presupuesto nacional ni los provinciales podrán ofrecer un sendero sostenible en el mediano plazo sin antes definir un sistema previsional con solvencia de largo plazo. Se puede entonces concluir que si se pretende llevar a cabo una reforma seria y perdurable sobre el modo de reparto de recursos entre nación y provincias, la discusión previsional no puede estar ausente. El desfinanciamiento del sistema previsional ha sido la fuente principal de detracciones de recursos a las provincias y de modificaciones al esquema actual de coparticipación, transformándolo en un verdadero laberinto. Como se puede observar claramente en el Cuadro 4, los aportes derivados a las AFJP s hasta el 2001 rondaron los $ millones, que se transforman en casi $ millones computando intereses. Este costo fue sufragado por las provincias (58%) y la Nación (42%), dado que la brecha fue cubierta con detracciones de la masa coparticipable. De no haber sido por este impacto, las provincias podrían haber mostrado equilibrio en sus cuentas, en lugar de un resultado financiero equivalente a -1,1% del PBI en promedio hasta el fin de la Convertibilidad, lo cual refuta los argumentos acerca de la irresponsabilidad fiscal a nivel subnacional. Esto no significa que las administradoras (AFJP s) sean las responsables del actual déficit previsional y de la consecuente situación fiscal (el comportamiento de estas como sistema de jubilación de capitalización es otro tema de discusión). La responsabilidad recae en su mayor parte en la forma en que se llevó a cabo la reforma previsional en el año Es por ello que se plantea la necesidad de revisión de ésta última. Además de lo anterior, el hecho de que tanto el sistema nacional de previsión (con sus beneficiarios repartidos en todo el país) como los distintos regímenes provinciales (transferidos o no) estén financiados fuertemente por rentas generales (o sea

3 detracciones directas o indirectas de la coparticipación) implica una importante redistribución entre jurisdicciones que debe ser tenida en cuenta. El gobierno debe tener presente que es un momento oportuno para tratar el tema de la coparticipación y la reforma estructural del sistema previsional, ya que no es un año electoral y es mejor discutir estas cosas en etapas de crecimiento y no de recesión. Seguirá el gobierno estos consejos? (*) Este artículo ha sido elaborado por profesionales de la Fundación EGE, en particular, la Lic. María Eugenia Kehoe. por Mario Teijeiro El Debate sobre la Reforma Previsional Nuestro sistema previsional está en una quiebra virtual, caracterizada por jubilaciones estatales paupérrimas, un default sobre los ahorros previsionales hechos en las AFJP, impuestos sobre el salario que están entre los mayores de mundo y aún así, un déficit del sistema estatal de $ 10,800 millones que debe ser cubierto con el IVA y otros impuestos. Hemos llegado a este punto por décadas de administración irresponsable, jubilando a quienes no habían aportado lo suficiente. Esto ha puesto al sistema en una dinámica dominada por un (inevitable) círculo vicioso. La falta de confianza en que los aportes previsionales se transformarán en una jubilación digna, incita a la evasión. Hoy aporta sólo el 40% de la población en edad de trabajar. La recaudación cae y se torna necesario aumentar impuestos sobre el salario y otros impuestos para cubrir el déficit. Pero el aumento de la carga impositiva incrementa los incentivos a la evasión y así el círculo vicioso se realimenta. La existencia de un componente público solidario, que promete jubilaciones sin aportes suficientes, es otro elemento que adiciona al círculo vicioso. Si quienes no aportaron reciben de todas maneras beneficios, los actuales aportantes tienen aún menos incentivos para aportar. Hay que cambiar de enfoque Sancionar una legislación que insista en jubilar a todo el mundo cuando pocos aportan sería una nueva propuesta populista, que busca beneficios políticos de corto plazo a costa de hipotecar las generaciones futuras. Para romper el círculo vicioso que conduce a la inequidad y a la falta de competitividad económica, es necesario abandonar el principio que todos tenemos un derecho inalienable a una jubilación (independiente del cumplimiento de nuestras responsabilidades como aportantes) y reemplazarlo por un criterio de intervención mínima y subsidiaria del Estado. En nuestras circunstancias lo único realista y justo es una política de ahorro para la vejez en la que: a) Se jubilen sólo quienes hayan ahorrado para la vejez y con haberes que se correspondan estrictamente al esfuerzo de ahorro realizado, al rendimiento de esos ahorros y a la expectativa de vida al momento del retiro; y b) el Estado se limite a una atención mínima para aquellas personas que lleguen a la vejez sin ningún apoyo del entorno familiar, contribuyendo financieramente al esfuerzo solidario de organizaciones no gubernamentales. Una vez cumplidas con estas dos funciones transitorias, la intervención del Estado quedaría limitada a apoyar financieramente una red de ONGs destinada a la atención mínima de mayores desposeídos de cualquier auxilio familiar. Esta reforma permitiría como mínimo eliminar gradualmente todas las cargas sobre el salario y reducir la tasa del IVA a la mitad. (*) Presidente del Centro de Estudios Públicos.

4 Cuadro 1: Partidas precoparticipables que financian el sistema de seguridad social argentino Ganancias 20 % al sistema nacional de seguridad social IVA 11 % Régimen Nacional de Previsión Social 90 % a la Nación 10 % a las provincias Monotributo 70 % a la Administración Nacional de la Seguridad Social Impuesto a los combustibles Gasoil, Diesel oil, Kerosene y GNC SIJP Naftas y derivados 21% Cuadro 2: Evolución de la Financiación a la Seguridad Social (en millones de pesos) Años Contribuciones Aportes al Sistema de Capitalización Fuente: Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía de la Nación, Contribuciones de la Seguridad Social / Recursos Tributarios (%)

5 Fuente: Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía de la Nación, 2004.

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