DISEÑO DE UN SISTEMA DE CONTROL DE GESTIÓN COMO APOYO A LA CONSERVACIÓN DE REDES VIALES REALIZADA POR EL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS

Transcripción

1 DISEÑO DE UN SISTEMA DE CONTROL DE GESTIÓN COMO APOYO A LA CONSERVACIÓN DE REDES VIALES REALIZADA POR EL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS MEMORIA PARA OPTAR AL TÍTULO DE INGENIERO CIVIL INDUSTRIAL SEBASTIÁN ALBERTO GÁLVEZ SEPÚLVEDA PROFESOR GUÍA: OMAR CERDA INOSTROZA MIEMBROS DE LA COMISIÓN: JUAN DYVINETZ PINTO JORGE MONTECINOS ALVARADO SANTIAGO DE CHILE ABRIL 2008

2 RESUMEN DE LA MEMORIA PARA OPTAR AL TÍTULO DE INGENIERO CIVIL INDUSTRIAL POR: SEBASTIÁN GÁLVEZ S. FECHA: 31/03/2008 PROF. GUÍA: Sr. OMAR CERDA DISEÑO DE UN SISTEMA DE CONTROL DE GESTIÓN COMO APOYO A LA CONSERVACIÓN DE REDES VIALES REALIZADA POR EL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS El presente corresponde al Informe Final del Trabajo de Título Diseño de un Sistema de Control de Gestión como apoyo a la conservación de redes viales realizada por el Ministerio de Obras Públicas. Fue desarrollado en el Sector Público, específicamente en el Subdepartamento de Conservación por Administración Directa (CADI), el cual forma parte de la Dirección de Vialidad, la cual a su vez forma parte del Ministerio de Obras Públicas. La estructura organizacional del CADI está dada por un Nivel Central, al cual se suman las 49 Oficinas Provinciales de Vialidad, las cuales desempeñan labores asociadas a la conservación de redes viales como parte de sus funciones. El CADI es la entidad pública responsable de la conservación de las redes viales. Esta conservación es realizada con maquinarias y operarios propios de Vialidad. En el caso de la conservación de redes viales realizada por privados los Contratos Globales constituyen el ejemplo más emblemático. La justificación para la realización del Trabajo surge a partir del interés del Nivel Central del CADI, de contar con un análisis y desarrollo de conclusiones bajo una óptica de la ingeniería civil industrial, que permitan la eventual implementación de medidas que mejoren la gestión del Subdepartamento. La solución propuesta para hacerse cargo de la necesidad del Nivel Central de contar con este análisis fue el Diseño de un Sistema de Control de Gestión. En el caso de este Trabajo, este Sistema fue desarrollado siguiendo la metodología del Balanced Scorecard (Cuadro de Mando Integral), propuesta por Kaplan y Norton en En la primera parte del Trabajo, se presentan antecedentes generales del CADI y de las redes viales. Posteriormente se realiza un diagnóstico, en el cual comienza a definirse la problemática a la cual se ve enfrentada la modalidad. Luego se plantea el enfoque estratégico, en el cual se presentan la Misión y Visión del CADI. Se realiza un Análisis FODA, que incorpora elementos presentes en el diagnóstico así como la opinión de personal administrativo de la Administración Directa, para finalmente elaborar una propuesta de estrategia para la organización. La Fase Final del Trabajo consiste en la elaboración del Cuadro de Mando Integral para el CADI, en el que se plantean 8 Objetivos Estratégicos, 14 Objetivos Específicos y 27 Indicadores de Control de Gestión. Se establecen metas para los Indicadores así como las responsabilidades asociadas al control de los mismos. Finalmente se propone un Plan de Acción basado en Frentes de Acción, a modo de alinear los requerimientos necesarios para una posterior implementación del Sistema. Se establece que para la implementación de 15 de estos Indicadores resulta necesaria la realización de una serie de tareas por parte del CADI, tanto a Nivel Central como a nivel provincial. Dado el grado de complejidad de algunas de las tareas propuestas, se determina que corresponderá al Nivel Central determinar el grado de aplicación de las medidas establecidas como parte del Trabajo.

3 ÍNDICE 1. CONTEXTO GENERAL DEL TRABAJO DE TÍTULO Introducción La Conservación de Redes Viales en Chile El Subdepartamento de Conservación por Administración Directa Descripción del Trabajo de Título y Justificación Objetivos Marco Teórico El Balanced Scorecard Las Cuatro Perspectivas El Mapa Estratégico El Enfoque de las 3M s El Cuadro de Mando Integral para organizaciones sin fines de lucro Consideración respecto de otras metodologías Metodología Alcances Resultados Esperados ANTECEDENTES GENERALES DE LAS REDES VIALES Y DE LA CONSERVACIÓN POR ADMINISTRACION DIRECTA Redes Viales La Red Vial Nacional Operaciones de Conservación Gasto en Conservación (Dirección de Vialidad) Gasto en Conservación (Administración Directa) Red Vial Atendida Metodología y Sistema SAM Planificación Programación Ejecución Control y Validación Factores componentes del gasto en las operaciones de conservación Mano de Obra Maquinarias Materiales y Combustible DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL Diagnóstico de Factores Mano de obra Maquinarias Pasos Metodología SAM Planificación El proceso de Inventario de Conservación Otras consideraciones respecto de la Planificación Programación Ejecución Control y Validación...34 i

4 4. TEMAS ESTRATÉGICOS Misión y Visión de la Administración Directa Análisis FODA Fortalezas Debilidades Oportunidades Amenazas Formulación de una estrategia para el CADI EL CUADRO DE MANDO INTEGRAL PARA EL CADI Objetivos Estratégicos y Específicos Perspectiva Comunidad y Usuarios Perspectiva Financiera Perspectiva Procesos Perspectiva Innovación y Aprendizaje Mapa Estratégico Indicadores de Control de Gestión Perspectiva Comunidad y Usuarios Perspectiva Financiera Perspectiva Procesos Perspectiva Innovación y Aprendizaje Metas para Indicadores y Recomendaciones para Implementación Perspectiva Comunidad y Usuarios Perspectiva Financiera Perspectiva Procesos Perspectiva Innovación y Aprendizaje Elaboración de un Plan de Acción para el CADI CONCLUSIONES BIBLIOGRAFÍA...77 ANEXOS...78 Anexo 1: Organigrama Ministerio de Obras Públicas Anexo 2: Organigrama Dirección de Vialidad Anexo 3: Organigrama Subdirección de Mantenimiento Anexo 4: Listado de Operaciones realizadas por Administración Directa (año 2006) Anexo 5: Marco Normativo Anexo 6: Plan de Mejoramiento ii

5 1. CONTEXTO GENERAL DEL TRABAJO DE TÍTULO 1.1 Introducción El presente corresponde al Informe Final del Trabajo de Título Diseño de un Sistema de Control de Gestión Como Apoyo a la Conservación de Redes Viales Realizada por el Ministerio de Obras Públicas. La motivación para este Trabajo surge a razón del interés del Subdepartamento de Conservación por Administración Directa (CADI), el cual es la entidad fiscal 1 a cargo de realizar las labores de conservación de redes viales en Chile, de contar con un análisis y desarrollo de conclusiones bajo una óptica de la ingeniería civil industrial, que permitan la eventual implementación de medidas que mejoren la gestión del Subdepartamento. El CADI forma parte de la Dirección de Vialidad, la cual a su vez forma parte del Ministerio de Obras Públicas (MOP). 2 En el presente capítulo se presentará el contexto del Trabajo a desarrollar, describiendo la ubicación del CADI dentro del MOP, así como presentando una descripción de la labor realizada por dicho Subdepartamento. Se presentará la justificación para el Trabajo y se describirá extensamente el Marco Teórico que servirá de base para el desarrollo del mismo: el Balanced Scorecard, desarrollado por Kaplan y Norton en Se presentarán además los Objetivos, General y Específicos, seguidos de la Metodología a emplearse, para posteriormente finalizar con un listado de los Resultados Esperados al completarse el Trabajo de Titulación. 1.2 La Conservación de Redes Viales en Chile El Estado de Chile, a través del Ministerio de Obras Públicas, debe velar por la transitabilidad a lo largo del medio nacional. Para este efecto, deben construirse vías que permitan la conectividad entre las distintas zonas del territorio, que den respuesta a las necesidades de transporte de la población entre las distintas localidades. Así como es necesaria la constante incorporación de nueva infraestructura, también es necesaria una adecuada manutención y conservación de las vías existentes, dado su natural deterioro debido al uso, o bien según eventualidades climáticas o de otro tipo. Corresponde a la Subdirección de Mantenimiento, dependiente de la Dirección de Vialidad, a su vez dependiente del Ministerio de Obras Públicas, el coordinar la labor de conservación de las redes viales. Para este efecto, cuenta con los siguientes Departamentos 3 : Conservación Maquinarias Pesaje Seguridad Vial 1 Existen otras modalidades de conservación de redes viales que son financiadas por privados, siendo el caso más representativo el de los Contratos Globales de Conservación. 2 Los organigramas del Ministerio de Obras Públicas, la Dirección de Vialidad y la Subdirección de Mantenimiento, se encuentran disponibles en los Anexos 1, 2 y 3. 3 La estructura organizacional a la cual pertenece el CADI se encuentra disponible en los Anexos 1, 2 y 3. 1

6 El Departamento de Conservación, de acuerdo a Decreto Supremo Nº79, es el encargado de planificar, organizar, coordinar y controlar la conservación del patrimonio vial en uso. Antiguamente correspondía al Estado realizar el total de esta conservación, a través de la modalidad denominada Conservación por Administración Directa, pero hace algunos años se permitió la incorporación del sector privado, mediante la creación de los Contratos Globales de Conservación. Mediante este tipo de contratos, el Estado otorga una cierta cantidad de recursos, y le corresponde a los privados realizar las labores de conservación pertinentes, obteniendo utilidades en función de la eficiencia de los métodos empleados. Existen además los Contratos Tradicionales, similares a los Contratos Globales pero en los cuales la relación contractual se da directamente entre los privados y las Direcciones Regionales de Vialidad. Por otra parte el Programa de Caminos Básicos, consiste en un esfuerzo por reforzar la calidad de ciertas vías rurales (originalmente el mejoramiento de Km. de la superficie de rodadura de caminos de bajo tránsito). Se asocian a este Departamento además la mantención y medición de parámetros de ciertos túneles. Se tiene entonces que este Departamento cuenta con los siguientes Subdepartamentos: Conservación por Administración Directa Conservación por Contratos de Redes Conservación por Contratos Tradicionales Caminos Básicos Conservación de Túneles El Subdepartamento de Conservación por Administración Directa existe formalmente a Nivel Central, pero en las provincias (que como se describirá más adelante, son las encargadas de planificar, programar y ejecutar las operaciones de conservación) sólo existe la instancia de la Jefatura Provincial de Conservación, la cual forma parte de la respectiva Oficina Provincial de Vialidad. Esta es la encargada de realizar gestión de todas las modalidades recién descritas, es decir, no existe a nivel provincial un cargo asociado a la Administración Directa que sea de dedicación exclusiva. 1.3 El Subdepartamento de Conservación por Administración Directa El Subdepartamento de Conservación por Administración Directa es la instancia gubernamental en Chile encargada de realizar la labor de conservación del patrimonio vial, mediante la planificación, programación y ejecución de las llamadas operaciones de conservación, las cuales son realizadas con maquinarias, mano de obra y materiales propios de la Dirección de Vialidad. El documento formal que define las características de las distintas operaciones de conservación existentes es el Volumen 7 del Manual de Carreteras. La estructura organizacional es relativamente simple, y está definida, como es habitual en el sector público, en base a la división político-administrativa del país. En primera instancia existe la Dirección de Vialidad, la cual cuenta con un nivel central, 13 direcciones regionales y 49 oficinas provinciales. En segundo lugar existe el Departamento de Conservación, que cuenta con representación en cada una de las 49 provincias, mediante el cargo de Jefe Provincial de Conservación. Éste último forma parte de la dotación estable de la respectiva Oficina Provincial de Vialidad. La función del CADI a nivel central consiste básicamente en definir los procedimientos que deben emplear las Jefaturas Provinciales de Conservación para llevar a cabo las labores de conservación. Actualmente la directriz principal que define la forma en que estas operaciones deben ser realizadas se conoce como Metodología SAM. La sigla SAM corresponde a 2

7 Sistema de Administración de Mantenimiento, y desde que fue implementada es una metodología que lleva aproximadamente 20 años en funcionamiento. De manera reciente, hace aproximadamente 5 años, la Metodología SAM cuenta con el apoyo de una plataforma computacional desarrollada en formato Access. Actualmente cuando se menciona el término SAM, esto se refiere al sistema computacional que respalda la metodología, más que a la metodología en sí. Tanto la metodología como el sistema computacional cuentan con el mismo documento oficial, el Instructivo SAM. El propósito de este instructivo es facilitar a las provincias y regiones el uso de los sistemas (SAM Provincial y SAM Regional, respectivamente). Descrito en términos simples facilita la ejecución de los siguientes pasos: 1) El ingreso a la plataforma SAM Provincial de datos correspondientes a la realización de operaciones de conservación para un mes dado, por parte de las Jefaturas Provinciales de Conservación. 2) El envío de estos datos a la Dirección Regional de Vialidad correspondiente. 3) La consolidación de datos provenientes de cada provincia, por parte de la respectiva Dirección Regional. 4) El envío de los datos consolidados de la región al nivel central del CADI. Es importante observar, dado lo recién expuesto, que la plataforma computacional SAM no corresponde a un sistema integral en línea, sino que corresponde a unidades independientes que se unen para formar un todo. Es decir, los 49 sistemas SAM Provinciales, los 13 sistemas SAM Regionales, y el sistema SAM de nivel central constituyen unidades independientes entre sí, entre las cuales el intercambio de información está dado principalmente mediante el envío de material magnético (disquetes), el cual es efectuado de manera mensual. Además de facilitar el ingreso de datos a los respectivos sistemas, el Instructivo SAM describe los pasos que forman parte de la Metodología SAM, es decir: Planificación Programación Ejecución Control y Validación La labor del nivel central del CADI consiste entonces en: Recibir la información consolidada de las regiones y generar informes a partir de esta información. Detectar la presencia de inconsistencias a partir de las informaciones recibidas, y aplicar medidas correctivas (en algunos casos incluso sumarios administrativos). Realizar esfuerzos constantes por capacitar a las Oficinas Provinciales en aspectos relacionados al uso de la Metodología SAM. Probablemente este último aspecto es al que más tiempo dedica actualmente el nivel central del CADI, mediante la realización de reuniones con las Oficinas Provinciales, presentaciones en Powerpoint, e intercambio de experiencias con el personal ligado a la conservación de redes viales, ya sea a nivel administrativo o a nivel de operarios visitando las faenas. A nivel operativo, el personal a cargo de ejecutar las operaciones de conservación se divide en cuadrillas. Cada cuadrilla es responsable de la realización de un conjunto de operaciones de conservación. A continuación se listan las principales cuadrillas con una breve descripción del tipo de labor que realizan: 3

8 Reperfilado: Uso de una motoniveladora para devolver a la calzada su geometría inicial, mediante el uso de una cuchilla adherida a la maquinaria. Se aplica sobre caminos de grava. Recebo: Acción de adicionar material a la calzada de modo que esta recupere su estado inicial. Esto debido a que si bien la operación de reperfilado provee la geometría que el camino poseía inicialmente, se produce pérdida de material, el cual es recuperado mediante la operación de recebo. Saneamiento: Consiste en la limpieza y manutención de las vías de evacuación de aguas lluvias que se encuentran adyacentes a los caminos. Señales: Manutención de señales; seguridad vial. Puentes: Reparación y reconstrucción de puentes. Bacheo: Reparar baches. Se aplica sobre calzadas pavimentadas. Resulta relevante mencionar como parte de esta descripción que algunos sectores han considerado la posibilidad de que la Administración Directa cese de realizar labores de conservación de Redes Viales, transformándose en una entidad netamente reguladora o fiscalizadora del trabajo que se realizara bajo la modalidad de Contratos Globales 4. Al consultar sobre estas temáticas, la respuesta fue que la problemática que surge en este caso no atañe directamente al Departamento de Conservación, del cual la Administración Directa depende directamente, sino al Departamento de Maquinarias. Se encontraría con una situación en la que el Estado es dueño de una gran cantidad de equipos, sin poder darles uso, así como un Departamento completo, con recursos comprometidos, sin objetivos claros ni concretos. El camino a seguir en consecuencia al parecer no corresponde a la eliminación de alguna de las modalidades, sino, por el contrario, potenciar la labor en conjunto que ellas realizan 5, mediante una mejor coordinación y cooperación entre las mismas. 1.3 Descripción del Trabajo de Título y Justificación Como ya se ha mencionado, existe interés por parte del Subdepartamento CADI de que se realice un trabajo de ingeniería civil industrial que contemple al menos lo siguiente: Diagnóstico de la situación actual Proposición de medidas de mejoramiento de la gestión Por otra parte, el Ministerio de Obras Públicas desea que se estudien aspectos relativos a la gestión de 2 de las modalidades de conservación recién descritas: Administración Directa y Contratos Globales. Para estos efectos, la Dirección de Vialidad solicitó servicios de consultoría para 2 estudios (uno para cada modalidad). Estos estudios tienen como objetivo principal definir, estructurar y aplicar un Plan de Mejoramiento de gestión para cada modalidad. En el caso del presente Trabajo de Titulación, se pretende hacerse cargo del interés tanto del CADI como del MOP en que se desarrollen estas actividades. Por otra parte, se ha señalado que para cada una de las etapas de la Metodología SAM se han detectado importantes oportunidades de mejoramiento. El siguiente esquema ilustra la Metodología SAM y las correspondientes etapas: 4 Los Contratos Globales de conservación, como ya se ha mencionado, corresponden a una modalidad en la que un privado se adjudica la responsabilidad de conservar un conjunto dado de caminos, a cambio de recibir un pago por parte del Estado. 5 Labor en conjunto se refiere a que ambas modalidades persiguen el mismo fin, siendo indiferente para el usuario si la conservación es realizada mediante una modalidad u otra. 4

9 Fig Metodología SAM Fuente: Instructivo SAM El problema entonces está dado por la necesidad del Subdepartamento CADI de contar con un diagnóstico de la situación actual. Se espera que al realizar este diagnóstico y al proponer medidas de mejoramiento se puedan lograr en parte los siguientes objetivos esenciales: Incremento de productividad, lo cual se traduce en una mayor cobertura de Kilómetros dados los mismos recursos. Incremento de eficiencia, lo cual se traduce en un menor costo (unitario) 6 para una operación de conservación dada. De manera lógica, en ambos casos el cumplimiento de estos objetivos no puede estar asociado a pérdidas de calidad de los trabajos. La forma de resolver el problema planteado será mediante el Diseño de un Sistema de Control de Gestión empleando la metodología denominada Balanced Scorecard (BSC). La razón para el uso de esta metodología se explicitará adecuadamente en los subcapítulos siguientes. No obstante, es posible adelantar que el BSC es una herramienta que ha sido empleada con comprobado éxito en procesos de mejoramiento de gestión no sólo en el ámbito privado, sino también en el público y aquel asociado a organizaciones sin fines de lucro. Una vez establecido el diagnóstico solicitado por el cliente, el BSC (o Cuadro de Mando Integral) permitirá proponer soluciones de una manera ordenada y coherente. 6 El costo unitario se refiere al costo de realizar 1 unidad de operación de conservación. Esta unidad depende de la operación, por ejemplo, en el caso de reperfilado, se refiere al costo de realizar 1 kilómetro de reperfilado. En el caso de otras operaciones el resultado puede medirse con otras unidades (ej: metros cúbicos). 5

10 1.4 Objetivos Objetivo General Diseñar un Sistema de Control de Gestión para el Subdepartamento de Conservación por Administración Directa. Objetivos Específicos Realizar un diagnóstico de la Situación Actual del CADI Discutir, elaborar y proponer la Misión y Visión del Subdepartamento CADI Elaborar la estrategia del Subdepartamento CADI, mediante la declaración de Objetivos Estratégicos y Específicos y el establecimiento de relaciones causales entre los mismos. Obtención de un conjunto de Indicadores que evalúen de correcta forma el cumplimiento los Objetivos Estratégicos y Específicos definidos previamente. Definición de metas asociadas a los Indicadores propuestos y desarrollo de recomendaciones para su implementación. 1.5 Marco Teórico La Norma UNE de Noviembre de 2003 en su apartado 3.8 define el concepto de Cuadro de Mando de la siguiente forma: Cuadro de Mando: Herramienta de gestión que facilita la toma de decisiones y que recoge un conjunto coherente de indicadores que proporciona a la alta dirección y a las funciones responsables, una visión comprensible del negocio o de su área de responsabilidad. 7 El concepto de Cuadro de Mando Integral proviene de una adaptación del Tableau de Bord francés, tablero para medir indicadores de gestión pero en el que la definición de éstos estaba basada exclusivamente en el criterio y experiencia de los gerentes. Kaplan y Norton llevaron el concepto de Cuadro de Mando al siguiente paso, al incorporar la estrategia de las organizaciones e idear un mecanismo para alinear dicha estrategia con los indicadores anteriormente mencionados El Balanced Scorecard De acuerdo a Kaplan y Norton, El Cuadro de Mando Integral (CMI) proporciona a los directivos el equipo de instrumentos que necesitan para navegar hacia un éxito competitivo futuro. Hoy en día, las organizaciones están compitiendo en entornos complejos y, por lo tanto, es vital que tengan una exacta comprensión de sus objetivos y de los métodos que han de utilizar para alcanzarlos. El CMI traduce la estrategia y la misión de una organización en un amplio conjunto de medidas de actuación, que proporcionan la estructura necesaria para un sistema de gestión y medición estratégica. El CMI sigue poniendo énfasis en la consecución de objetivos financieros, pero también incluye los inductores de actuación de esos objetivos financieros. El cuadro de mando mide la actuación de la organización desde cuatro perspectivas equilibradas: Implementación de un Balanced Scorecard para la Empresa Maam Company S.A. Tesis Ingeniería Civil Industrial. María Ángeles Díaz Olalde. 6

11 las finanzas, los clientes, los procesos internos, y la formación y crecimiento. El CMI permite que las empresas puedan seguir la pista de los resultados financieros, al mismo tiempo que observan los progresos en la formación de aptitudes y la adquisición de los bienes intangibles que necesitan para un crecimiento futuro 9. Por consiguiente, se puede decir que el CMI es una herramienta que permite traducir la visión de una organización, expresada a través de su estrategia, en términos y objetivos específicos, los cuales debieran ser medibles. A diferencia de otro tipo de metodologías, que centran sus resultados solamente en aspectos financieros, el CMI le otorga importancia a las actividades que crean valor. El esquema mostrado en la página siguiente ilustra los pasos que habitualmente se siguen durante el desarrollo de un CMI. Fig Esquema Ilustrativo Metodología CMI Fuente: Como se observa en el esquema, de manera previa al planteamiento de la estrategia y objetivos estratégicos corresponde realizar un análisis tanto interno como externo de la respectiva organización. Existe una gran variedad de herramientas para lograr este propósito. Entre los análisis más comúnmente utilizados destacan el Análisis FODA, el Modelo de las 5 Fuerzas de Porter, y el Análisis PEST, entre otros. Cabe mencionar que no necesariamente estos análisis conllevan como resultado una formalización de la misión y visión de la organización, puesto que éstas pueden estar definidas de manera independiente, pero si resultan fundamentales al momento de formalizar los objetivos estratégicos de la misma. 9 KAPLAN, Robert S. y NORTON, David P. El Cuadro de Mando Integral. 7

12 1.5.2 Las Cuatro Perspectivas Como ya se ha mencionado, existen cuatro perspectivas que conforman la base de esta metodología. A continuación se presenta una breve reseña de cada una de ellas: 10 Financiera: Los indicadores financieros resultan valiosos para resumir las consecuencias económicas, fácilmente mensurables, de acciones que ya se han realizado. Los objetivos financieros acostumbran a relacionarse con la rentabilidad, medida, por ejemplo, por los ingresos de explotación, los rendimientos del capital empleado, o más recientemente por el valor agregado económico (EVA). Cliente: En esta perspectiva, los directivos identifican los segmentos de clientes y de mercado, en los que competirá la unidad de negocio, y las medidas de actuación de la unidad de negocio en esos segmentos seleccionados. Los indicadores fundamentales incluyen la satisfacción del cliente, la retención de clientes, la adquisición de nuevos clientes, la rentabilidad del cliente y la cuota de mercado en los segmentos seleccionados. Asimismo, se deben considerar indicadores del valor añadido que la empresa aporta a los clientes de segmentos específicos. Proceso Interno: En esta perspectiva, los ejecutivos identifican los procesos críticos internos en los que la organización debe ser excelente. Estos procesos bien pueden ser los ya existentes o bien, procesos totalmente nuevos. Además se pretende que esta perspectiva incorpore no sólo procesos tradicionales que generalmente forman parte de lo que se denomina la onda corta de la creación de valor (es decir, trabajar en función de productos y servicios ya existentes), sino lo que se denomina onda larga, es decir un mecanismo de innovación, en el que una organización sea capaz de crear productos y servicios completamente nuevos, que satisfagan las necesidades emergentes de los clientes actuales y futuros. Formación y Crecimiento: Los objetivos financieros, de clientes y de procesos internos del CMI revelarán grandes vacíos entre las capacidades existentes de las personas, los sistemas y los procedimientos, que constituyen las tres fuentes de la formación y crecimiento. Para llenar estos vacíos, se tendrá que invertir en la capacitación de empleados, potenciar los sistemas y tecnologías de información, y coordinar los procedimientos y rutinas de la organización. Son éstos en consecuencia los objetivos que se encuentran articulados a esta perspectiva del CMI. En 1996, en un artículo publicado en Harvard Business Review, Norton y Kaplan asociaron a cada perspectiva una pregunta, a fin de guiar la formalización de los objetivos estratégicos: Finanzas: Cómo deberíamos aparecer ante nuestros accionistas, para tener, para tener éxito financiero? Clientes: Cómo deberíamos aparecer ante nuestros clientes para alcanzar nuestra visión? Procesos Internos: En qué procesos debemos ser excelentes para satisfacer a nuestros accionistas y clientes? Formación y Crecimiento: Cómo mantendremos y sustentaremos nuestra capacidad de cambiar y mejorar, para conseguir alcanzar nuestra visión? 10 KAPLAN, Robert S. y NORTON, David P. El Cuadro de Mando Integral. 8

13 Fig Esquema Ilustrativo Cuatro Perspectivas CMI Fuente: El Mapa Estratégico Una vez establecido el marco estratégico inicial, es posible pasar a la siguiente etapa. Esta se inicia con la declaración de objetivos estratégicos asociados a cada perspectiva. Posteriormente se establecen las relaciones causales entre los distintos objetivos. Una forma de visualizar esto es a través de una pirámide. Los activos intangibles de una organización forman la base de la misma, expresada a través de las perspectivas de Procesos Internos y Formación y Crecimiento. Luego los objetivos que se determinen para cierto nivel de dicha pirámide resultarán como consecuencia de los niveles inferiores, o dicho de otra forma, el cumplimiento de un objetivo estratégico en específico dependerá del grado de cumplimiento de los objetivos estratégicos (en los niveles inferiores) con los cuales éste se encuentra relacionado. Fig Esquema Piramidal Perspectivas CMI Fuente: 9

14 Fig Ejemplo de Mapa Estratégico Fuente: El Enfoque de las 3M s El último paso del CMI consiste en la generación de indicadores de gestión (Key Performance Indicators, KPI). Algunos ejemplos de éstos fueron mencionados en la reseña de las Cuatro Perspectivas, pero está claro que un indicador por sí solo no resulta muy útil. Para cada indicador (o medida) se debe establecer una meta asociada, así como una frecuencia de medición del cumplimiento de dicha meta. 11 Pero el enfoque de las 3M va un paso más allá, e incorpora el concepto de medios, es decir, proyectos o acciones concretas que tengan como efecto el facilitar la consecución y el logro de las metas establecidas El Cuadro de Mando Integral para organizaciones sin fines de lucro El concepto de mapas estratégicos constituyó un aporte al modelo original, que sólo contemplaba la existencia de indicadores asociados a objetivos, sin establecer las relaciones causales entre estos últimos. Un nuevo aporte surgió al momento de adaptar el modelo a la realidad de organizaciones que no poseen fin de lucro, tal como es el caso de las ONG s u organismos públicos. La esencia del modelo es conservada en estos casos, pero se introduce un cambio al momento de establecer las relaciones causales. En las organizaciones con fin de lucro, el fin último es la generación de utilidades, por lo que resulta lógico que la perspectiva financiera ocupe el primer lugar de prioridad, resultando como consecuencia de todas las demás. En el caso de una organización sin fin de lucro, el aspecto financiero pierde esta 11 La Construcción del Scorecard. El Mercurio, Santiago, Chile 12 La Construcción del Scorecard. El Mercurio, Santiago, Chile 10

15 importancia, siendo reemplazado por la perspectiva del cliente. 13 Se tiene entonces que esta perspectiva es la que encabeza el mapa estratégico, lo cual se ilustra en el siguiente esquema: Fig Comparación Relaciones Causales entre Perspectivas Organizaciones Con y Sin Fines de Lucro Fuente: Balanced Scorecard Step-by-Step for Government and Nonprofit Agencies Consideración respecto de otras metodologías En el ámbito del diseño de sistemas de control de gestión, existen otras metodologías en uso. Sin embargo, los Cuadros de Mando Integrales se han posicionado como la preferencia en la mayoría de los casos. Otras metodologías destacables son: Sistemas de Control de Gestión basados en Centros de Responsabilidad (CR) Sistemas de Control de Gestión basados en Factores Críticos de Éxito (FCE) Estos enfoques, al igual que el BSC, se basan sobre el concepto de establecer buenos Indicadores a partir de una estrategia dada. En el caso de los CR, en vez de establecerse en torno a perspectivas, los Indicadores se establecen en torno a Unidades de Gestión. Ejemplos de estas unidades son: Centros de Gastos Centros de Ingresos Centros de Utilidades Centros de Inversión Se tiene entonces que, un CR corresponde a una Unidad de Gestión dirigida por un responsable, en quien se ha delegado un determinado nivel de decisión para el logro de los objetivos de la unidad Balanced Scorecard Step-by-Step for Government and Nonprofit Agencies, Paul Niven

16 En el caso de los FCE, también conocidos como Critical Success Factors (CSE), se trata de definir objetivos asociados a áreas claves de una organización. La forma de definir dichos objetivos es en base a elementos que en caso de no estar presentes, pueden conllevar como consecuencia el fracaso total de dicha organización. 15 Se han definido 4 tipos de FCE: FCE de la Industria: Que provienen de las características específicas de una industria dada FCE de la Estrategia: Que provienen de la estrategia competitiva seleccionada por la organización FCE de Entorno: Que provienen de los cambios económicos o tecnológicos FCE Temporales: Que provienen de los cambios en las necesidades internas de la organización Los FCE en consecuencia deben ser medibles y asociados a metas específicas. Si bien las metodologías recién expuestas son aplicables a todos los casos, se ha considerado que el éxito del Balanced Scorecard como una herramienta aplicada a organizaciones sin fines de lucro avala su uso para el propósito de la realización de este Trabajo. 1.6 Metodología La metodología a emplear en este Trabajo tiene como componente esencial un enfoque tipo Balanced Scorecard (BSC), el cual ha sido descrito en el subcapítulo previo de este informe. Además del BSC, se basa en segundo lugar en la Metodología SAM existente. Esto quiere decir que el foco para establecer un diagnóstico y eventuales medidas de mejoramiento estará asociado a las etapas que forman parte de esta metodología. El siguiente esquema ilustra la metodología que se empleará en el Trabajo: Fig Metodología a emplear Fuente: Elaboración propia

17 La descripción de cada una de estas etapas se presenta a continuación: Fase Inicial: Recopilación y Análisis de Antecedentes: En esta primera etapa primero se recopilará información, para luego realizar un análisis y presentar cuadros que sirvan como apoyo para el posterior diagnóstico. El enfoque empleado consistirá en presentar información relativa a antecedentes generales de las redes viales, a la Metodología SAM y a factores que componen el gasto de las operaciones de conservación. Diagnóstico de la Situación Actual: Como parte del diagnóstico, se presentará un listado de problemáticas asociadas tanto a los factores que componen el gasto, como a los pasos de la Metodología SAM. El diagnóstico establecerá la base para las etapas sucesivas, que se inician con la declaración de la misión y visión del CADI. Fase Estratégica: Formalización de la Misión y Visión del CADI: En esta etapa se elaborará y se declararán explícitamente la misión y visión del Subdepartamento CADI. Para esto se pretende trabajar en conjunto con el Nivel Central del Subdepartamento. Análisis FODA: Se pretende en esta etapa desarrollar un Análisis FODA a partir de los elementos obtenidos del diagnóstico realizado previamente. Además de estos elementos, el Análisis pretende incorporar juicios expertos del personal ligado al Nivel Central de la Administración Directa. Fase Final (Balanced Scorecard): Declaración de Objetivos Estratégicos y Específicos: Se declararán los Objetivos Estratégicos y Específicos asociados a las siguientes perspectivas: o Comunidad y usuarios o Finanzas o Procesos o Innovación y aprendizaje Los Objetivos definidos deberán apuntar a dar respuesta a las distintas problemáticas detectadas en la fase de Diagnóstico. Formulación del Mapa Estratégico: Mediante este Mapa se presentarán las relaciones causales entre los distintos Objetivos Estratégicos, es decir, qué Objetivos necesariamente deben cumplirse de manera previa a la realización de los Objetivos planteados en la siguiente perspectiva del Balanced Scorecard. Desarrollo de Indicadores de Gestión (KPI) asociados a Objetivos Estratégicos y Específicos: Una vez obtenidos los Objetivos Estratégicos y Específicos, se procederá a desarrollar Indicadores que permitan medir el grado de cumplimiento de tales Objetivos, y por ende, de la estrategia propuesta para el CADI. 13

18 Establecimiento de Metas y Mecanismos de Implementación: La etapa final consistirá en, una vez obtenidos los Indicadores, proponer metas asociados a los mismos, de modo que el cumplimiento de dichas metas constituya un patrón que permita establecer el grado de cumplimiento de los Objetivos planteados. Finalmente se establecerán recomendaciones que permitirán la implementación de estos indicadores, mediante un mecanismo de asociación de responsabilidades al seguimiento de los mismos. 1.7 Alcances El desarrollo de este Trabajo contempla los pasos mencionados previamente en la Metodología. Si bien las propuestas a desarrollar tendrán un alcance a nivel nacional, no se contempla un análisis depurado de las características específicas asociadas a la conservación en cada región, debido a limitaciones de tiempo, recursos y disponibilidad de las Oficinas Provinciales. No obstante lo anterior, dado que el CADI opera en cada una de las 49 provincias del país, se apunta a que el trabajo sea aplicable en cada una de estas provincias. Una de las formas de ajustar el Sistema a la realidad de cada provincia es mediante la estimación de factores de corrección, la cual corresponderá a la posterior fase de Implementación. En relación a lo anterior, la Implementación del Sistema de Control de Gestión propuesto no está contemplada dentro del límite de tiempo establecido para el desarrollo del Trabajo. Lo que sí está contemplado es la proposición de una serie de medidas concretas que sirvan como apoyo para que esta Implementación se realice con posterioridad a la finalización del Trabajo de Titulo. La razón para esto obedece a que corresponderá al Nivel Central del Subdepartamento de Conservación por Administración Directa la responsabilidad de tomar en debida consideración el aporte que pueda significar para su Gestión las conclusiones y medidas propuestas. No obstante lo anterior, se espera que al momento de disponer del producto final del Trabajo, se pueda sostener al menos una reunión con el Nivel Central, a fin de comunicar los resultados del mismo, y obtener de esta forma algún grado de feed-back respecto de las perspectivas de una Implementación futura. 1.8 Resultados Esperados Al momento de finalizar este trabajo se espera contar con los resultados siguientes: Un análisis de Antecedentes del CADI y de las Redes Viales Desarrollo de un diagnóstico de la situación actual del CADI Elaboración de una propuesta de Misión y Visión para el CADI Desarrollo de un Análisis FODA Desarrollo de Objetivos Estratégicos y Específicos asociados a las 4 Perspectivas del Balanced Scorecard Desarrollo de Indicadores de Gestión (KPI) asociados a los Objetivos Estratégicos y Específicos Establecimiento de metas asociadas a cada KPI, y asignación de responsabilidades asociadas al control de cada Indicador 14

19 2. ANTECEDENTES GENERALES DE LAS REDES VIALES Y DE LA CONSERVACIÓN POR ADMINISTRACION DIRECTA En el capítulo previo de este informe se ha planteado el contexto general dentro del cual se desarrollará el Trabajo de Título. El propósito de este capítulo es entregar un conjunto de antecedentes y datos que grafiquen la realidad de la modalidad de la conservación, y que sirva como base para el desarrollo de los capítulos siguientes. El primer subcapítulo se refiere a la realidad de las redes viales. Se presentan cuadros comparativos de dimensionamiento de las redes viales nacionales, en términos del tipo de carpeta, la cantidad de kilómetros correspondientes a cada modalidad de conservación, y la evolución del gasto en conservación desde 1997 a la fecha, entre otros antecedentes. El segundo subcapítulo se refiere a la Metodología SAM. Se describe en qué consiste dicha Metodología y se explican los distintos pasos que la componen. El tercer subcapítulo da cuenta de antecedentes relacionados a mano de obra y maquinarias. Se presentan cuadros que resumen datos asociados a la composición de los operarios de administración directa, en cuanto a la distribución según rangos de edad, y distribución nacional desglosado por región. Finalmente en lo relativo a maquinarias 2 cuadros, uno que da cuenta de la distribución nacional de maquinarias desglosada por región, y otro que da cuenta del resultado de un estudio en el que se estableció el parque óptimo de maquinarias a emplear por la Administración Directa. Dado que dicho estudio es relativamente reciente (año 2002), puede considerarse como válido al usarse como patrón de comparación. 2.1 Redes Viales La Red Vial Nacional La Red Vial Nacional consta de un total de Km, de los cuales Km corresponden a red pavimentada, Km a redes con solución básica (capa de protección o granular estabilizado), y Km a redes no pavimentadas (caminos de ripio y tierra). Del total, Km corresponden a la Red Concesionada. En consecuencia existen aprox Km a los cuales corresponde al Estado de Chile a través de la Dirección de Vialidad, realizar las operaciones de conservación pertinentes. Esta conservación puede realizarse a través de Contratos de Conservación (ej: Contratos Globales) o bien bajo la modalidad de Administración Directa. Cualquiera sea la modalidad, estas conservaciones están regidas técnicamente por el Volumen 7 del Manual de Carreteras, y legalmente por el Reglamento de Contratos para Obras Públicas. 15

20 Cuadro Km de Red Vial por región, según tipo de carpeta Fuente: Red Vial Nacional 2006, Departamento de Gestión Vial, Dirección de Vialidad La Red atendida mediante Administración Directa se divide en Red Prioritaria y Red Complementaria. Esta división fue introducida recientemente, y su objetivo es principal es poder establecer el indicador de gestión Kilómetros Atendidos. La Red Prioritaria fue definida por cada Oficina Provincial de AD como el conjunto de caminos históricamente atendidos por dicha modalidad. Los caminos restantes pasaron a formar la llamada Red Complementaria. El siguiente cuadro muestra la composición de kilómetros correspondientes a todas las modalidades de conservación, desglosado por región. Cuadro Km de Red Vial para las distintas modalidades, año 2005 Fuente: Memoria 2005 del Subdepartamento de Conservación por Administración Directa 16

21 2.1.2 Operaciones de Conservación De acuerdo el Volumen 7 del Manual de Carreteras, existen 10 tipos de Operaciones de Conservación. A continuación se presenta un listado de esta clasificación y solamente algunos ejemplos de las operaciones que las componen, de modo ilustrativo Faja Vial o Limpieza de Faja o Retiro Manual de Basuras y Desechos o Reparación de Cercos de Alambre de Púas o Remoción de Obras y Estructuras o Cruce de Servicios Movimiento de Tierras o Remoción de Suelos que Obstruyen la Calzada Drenaje o Limpieza de Fosos, Contrafosos y Canales o Limpieza de Alcantarillas y Sifones o Limpieza de Cunetas Revestidas Pavimentos Asfálticos o Sellado de Grietas o Bacheo Superficial o Bacheo Profundo Pavimentos de Hormigón o Sellado de Juntas y Grietas Caminos de Grava y Suelos Naturales o Reperfilado de la Calzada o Recebo de Carpetas y Bermas Granulares Puentes y Estructuras o Reconstrucción Total de Puentes de Madera Seguridad Vial o Limpieza de Señales o Reacondicionamiento de Señales Verticales Laterales o Reemplazo de Señales Verticales Laterales Control de la Nieve o Despeje de Nieve Otras Operaciones o Operaciones Fuera de Programa Gasto en Conservación (Dirección de Vialidad) El gasto total en conservación para el 2006 fue de $ millones. De éstos, $ millones correspondieron a gastos realizados por Administración Directa, lo cual representa 13,87% del gasto total en conservación y un 8,07% del presupuesto anual con que cuenta la Dirección de Vialidad. Se observa que durante los últimos 10 años, el gasto total de la modalidad AD se ha incrementado en un 27,52%. Esto queda reflejado en el siguiente cuadro, que muestra la evolución del gasto anual en conservación desde 1997 a la fecha para las distintas modalidades En el Anexo 4 del presente Informe se encuentra un listado de todas las operaciones realizadas por AD durante 2006 con sus respectivos códigos. 17 Informe de Gestión 2006 Departamento de Conservación. 17

22 Tipo de Inversión AD CG Otros contratos Otras modalidades Total Total DV %AD cr Total 13,99% 13,85% 16,59% 16,37% 18,19% 21,88% 14,48% 14,96% 15,84% 13,76% %AD cr Total DV 4,69% 4,57% 5,92% 6,72% 7,23% 6,93% 6,59% 8,53% 7,44% 8,07% Cuadro Evolución del Gasto en Conservación, periodo (millones de $ de 2006) Fuente: Elaboración propia, en base a Informe de Gestión 2006 del Departamento de Conservación Gasto en Conservación (Administración Directa) El total de presupuesto para el año 2006 contempló un gasto de $ , el cual se puede desglosar según gasto en personal, combustible y materiales. A continuación se presenta un cuadro con el detalle del gasto según tipo de operación y el tipo de gasto considerado. Tipo de Operación Personal Combustible Materiales Total % Total Faja Vial ,27% Movimiento de Tierras ,36% Drenaje ,18% Pavimentos Asfálticos ,97% Pavimentos de Hormigón ,25% Caminos de Grava y Suelos ,08% Naturales Puentes y Estructuras ,48% Seguridad Vial ,73% Control de la Nieve ,48% Otras Operaciones ,20% Total general Cuadro Desglose del Gasto realizado por AD según tipo de Operación (año 2006) Fuente: Elaboración propia, con base en Sistema SAM 2006 Se observa que las operaciones en la categoría absorben casi un 50% de los recursos. Esto se debe a que dentro de esta categoría hallamos las 2 operaciones más habituales realizadas por AD, que son el recebo de carpetas granulares y el reperfilado. En consecuencia, una primera arista sobre como mejorar la gestión de la modalidad podría abordarse como un análisis de la forma en que pudiese incrementarse la productividad y eficiencia de estos 2 tipos de operaciones. 18 Dentro de las otras modalidades, se encuentran los Fondos ISAR (Fondo de Inversión Sectorial de Asignación Regional), los Fondos FNDR (Fondo Nacional de Desarrollo Regional), las Defensas Fluviales y las Emergencias. 19 El Sistema SAM emplea estimaciones de costos que se aproximan de buena forma a las cantidades reales. Es por esto la razón de que la cifra no concuerda con los MM$ obtenidos del Informe de Gestión 2006 del Departamento de Conservación. 18

23 2.1.5 Red Vial Atendida La demanda total de conservación consiste en Km de red que no pertenecen a concesiones, y es realizada mediante las modalidades de Contratos Globales y Tradicionales, Reposiciones, así como mediante Administración Directa. De esta forma la demanda de conservación para AD va cambiando cada año, ya que corresponde a la siguiente expresión: Demanda AD = TRN (Km CG + Km CT + Km Repo) En donde se tiene que TRN = Km CG = Km CT = Km Rep = Total Red Nacional sin considerar concesiones ( Km) Km de camino en los cuales se han efectuado actividades de conservación mediante modalidad de Contratos Globales Km de camino en los cuales se han efectuado actividades de conservación mediante modalidad de Contratos Tradicionales Km de camino correspondientes a reposiciones El siguiente cuadro grafica la forma en que la Administración Directa ha sido capaz de hacerse cargo de esta demanda de conservación desde 1997 a la fecha. Modalidad Adm. Directa (AD). Km Contratos Globales. Km. (CG) Contratos Tradicionales Km. (CT) Reposiciones Km. (Rep) Total Programas (TP) Km Kms no atendidos AD / TP 47,78% 41,63% 38,54% 34,96% 37,55% 37,71% 37,82% 32,24% 36,56% 36,35% TP / Total Red Nacional (TRN) 53,20% 58,80% 60,00% 63,90% 62,60% 55,70% 65,30% 69,10% 70,20% 74,30% TRN - (CG + CT + Rep) AD / TRN - (CG + CT + Rep) 35,23% 37,24% 36,63% 38,18% 38,57% 32,13% 41,55% 41,93% 46,30% 51,21% Cuadro Evolución de Kms Atendidos por Modalidad Fuente: Elaboración propia, en base a Informe de Gestión 2006 del Departamento de Conservación En el cuadro se observa que la extensión de la red vial nacional atendida por AD en el período es en promedio del orden de km., exceptuando el año 2002 en que la extensión de la red conservada disminuyó en todos los programas. En los años 2005 y 2006 la red conservada por AD se remonta por sobre los km. La mayor cobertura de conservación por AD con respecto al total de los programas de conservación (AD/TP) se presenta al comienzo del periodo considerado con un 48%, para mantenerse en el lapso en un promedio del 36%. La última fila del cuadro presenta un indicador de la medida en la que AD se ha hecho cargo de la demanda de conservación que está directamente bajo su responsabilidad, es decir, el porcentaje total de red atendida excluida aquella conservación realizada mediante Contratos Globales, Tradicionales y Reposiciones. Se observa que si bien en los últimos 9 años se ha logrado incrementar este indicador de un 35,23% a un 51,21% para el año 2006, esto se debe en gran parte al incremento en la cantidad de Km atendidos mediante Contratos Globales, los cuales se han incrementado en un 85,99% durante el periodo de tiempo considerado, a diferencia del 6,14% que se han incrementado los Km atendidos mediante AD durante el mismo lapso. Finalmente resulta rescatable el hecho de la cantidad de Kms no atendidos muestre un comportamiento decreciente (con la excepción de 2002), lo cual es prueba de que la incorporación de privados ha tenido un efecto positivo, al menos en lo que se refiere a la 19