DEUDA EXTERNA Y GOBERNABILIDAD: BALANCE DE LA ADMINISTRACIÓN KIRCHNER

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1 XIII JORNADAS DE EPISTEMOLOGÍA DE LAS CIENCIAS ECONÓMICAS XIV ENCUENTRO DE CÁTEDRAS DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANÍSTICAS PARA LAS CIENVCIAS ECONÓMICAS, 4y 5 de Octubre de 2007, FCE UBA DEUDA EXTERNA Y GOBERNABILIDAD: BALANCE DE LA ADMINISTRACIÓN KIRCHNER Orlando Rubén Sconza - Raquel Elena Perotti - Beatriz Mengoni (uba) Antecedentes El continuo flujo de financiamiento internacional, tolerado por el FMI, con anterioridad a la crisis del 2001, para mantener la convertibilidad, cuando la sobrevaluación del peso resultaba ya insostenible, había provocado en Argentina dos efectos bien marcados: 1. El aumento de la deuda externa soberana. 2. El retiro de inversiones extranjeras. Los grandes grupos financieros, que operaban en la Argentina, obtenían por el pago de servicios, pesos sobrevaluados, que se convertían en los dólares provistos al país por el FMI (mediante endeudamiento) y se giraban al exterior: de marzo a diciembre de 2001, la fuga alcanzó los US $ millones. Ante el estallido de la convertibilidad, a fines de ese año, el FMI, propuso una liberalización total del tipo de cambio, oponiéndose a la intervención del Banco Central de la República Argentina en el mercado cambiario: suponían que el dólar podía dispararse hasta alcanzar los $ 6. (1) El presidente Eduardo Duhalde, apenas asumió el mando, decidió ratificar el default soberano, anunciado por su antecesor, Adolfo Rodríguez Saa, suspendiendo los pagos por el servicio de la deuda a los acreedores externos y prometió futuras negociaciones, con el propósito de lograr un acuerdo razonable. Se derogó el Plan de Convertibilidad y la paridad cambiaria del 1 a 1. Pretendía mantener un tipo de cambio dual y convertir en pesos sólo los préstamos bancarios, no los depósitos, pero pronto se inclinó por un tipo de cambio flotante unificado para las transacciones en divisas. Paralelamente, se aprobó una nueva ley de quiebras, que beneficiaba a los deudores, mientras algunos jueces, presionaban a los bancos para que liberasen los depósitos congelados. A su vez, el gobierno nacional se hizo cargo de las deudas provinciales, a cambio de una disminución temporaria de las transferencias. (2) Duhalde se propuso aumentar las exportaciones, para cumplir los compromisos externos, merced a las retenciones impuestas a los exportadores. La reforma cambiaria, implicó la pesificación de los créditos hipotecarios, entre otras deudas, medida a través de la cual, el gobierno se comprometió a conceder a los bancos una compensación, que en conjunto, sería de aproximadamente US $ millones. La misma, sumada a los bonos emitidos para compensar a los ahorristas, redondeaba unos US $ millones de costo fiscal, cifra equivalente por entonces, a cerca del 10 % del PBI. No obstante, durante su primer año de mandato, no logró el objetivo propuesto, sino que, por el contrario, la brusca caída de las importaciones no fue acompañada por la suba de las exportaciones, sino por un leve descenso de las mismas. (3) A comienzos del 2002, la administración Duhalde, recurrió a las reservas del BCRA, para cancelar obligaciones por más de US $ millones con los organismos multilaterales, pero no pudo cerrar un acuerdo con el FMI hasta enero de En tal oportunidad, el ministro de Economía y Producción, Roberto Lavagna logró acordar con el FMI un programa stand by, que incluía la refinanciación de vencimientos con los organismos multilaterales hasta el 31 de agosto de ese año por US $ millones. Según el citado acuerdo: 1. La cuota del IVA volvería a su nivel estándar del 21 % al 18 % de enero de 2003, según lo establecido en el decreto del PEN. 2. El Congreso volvería a tratar en febrero de 2003 la suspensión de los planes de competitividad para los sectores agrícola, de transportes y medios. 1

2 3. El reintegro del recorte salarial y jubilatorio del 13 % ordenado judicialmente e implementado entre julio de 2001 y diciembre de 2002, se realizaría a través de bonos que no amortizarían durante el Se suministrarían recursos suficientes para atender al servicio de: La deuda y otros bonos correspondientes a la primera etapa del programa de canje de depósitos. Bonos compensatorios emitidos por la pesificación asimétrica, la indexación de los activos y pasivos de los bancos, como consecuencia de acciones de amparo resultantes, en órdenes de liberación, de plazos fijos reprogramados. El acuerdo estableció que si la justicia argentina ordenaba la liberación de plazos fijos, el gobierno compensaría a los bancos y propuso limitar la capacidad del Poder Judicial para anular decisiones del Banco Central sobre transferencias de activos a terceros. En febrero de 2003 se emitirían documentos que iniciarían el proceso licitario para que empresas contables internacionales realicen estudios de due diligence, y un consultor internacional lleve a cabo una revisión estratégica del Banco de la Nación, Banco de la Provincia de Buenos Aires y Banco de la Ciudad de Buenos Aires. También se proponía la derogación la ley de quiebras de emergencia de febrero de (4) Negociaciones de la Administración Kirchner Cuando asumió el presidente Kirchner, el 25 de mayo de 2003, el gobierno argentino se encontraba en cese de pagos en lo referente al servicio de la deuda externa pública, cuyo total ascendía a US $ millones y las reservas del BCRA al 28 de junio de 2003, eran de US $ millones. Las reservas internacionales del país, al 28 de junio de 2003, eran de US $ millones, originados principalmente en el superávit de la balanza comercial, que en el primer semestre del año fue de US $ millones (US $ millones de exportaciones - US $ millones de importaciones). En agosto de ese año, la administración Kirchner, recurrió a las reservas del BCRA -que la administración De la Rúa había recibido a fines del 2000 como parte del blindaje financiero- para cubrir un vencimiento de US $ millones, adeudado al FMI. No obstante, en la Carta de Intención se puntualizó que ese dinero sería reembolsado, cuando el directorio del Fondo convalidara lo acordado. (5) La deuda externa soberna subió unos US $ millones, en el tercer trimestre del 2003, entre otros conceptos, por los siguientes: Acumulación de intereses por atrasos en el pago US $ 742 millones. Efecto cambiario. US $ 700 millones. Préstamos de organismos internacionales... US $ 676 millones. (6) El stock de títulos públicos aumentó de US $ millones en 2001 a US $ millones a fines de 2003, debido a diversos factores, tales como: Los intereses devengados de 2002 y La nacionalización de las deudas provinciales y el canje de cuasimonedas (bonos) por US $ millones. La resolución de la crisis bancaria, el pago de deudas a proveedores, la devolución del 13 % que se había retenido a los empleados públicos y jubilados por US $ millones. Reversión de los préstamos garantizados en poder de las AFJP por US $ millones. El 10 de septiembre de 2003, se acordó con el FMI, la refinanciación de US $ millones en los tres años siguientes. Durante el primer año, la administración Kirchner, se comprometía a mantener la disciplina fiscal y negociar con los acreedores la reestructuración de la deuda. También implementaría una estrategia de compensación y recapitalización de los bancos comerciales, contribuyendo al crecimiento del crédito y eliminando la tolerancia de la morosidad en las reglamentaciones bancarias. Además de establecer un marco para reestructurar la deuda empresaria. Las reformas estructurales, se concretarían durante el segundo y tercer año del 2

3 programa. El memorando estimaba un crecimiento del PBI de un 6 % durante 2003 y un 4 % para el período En cuanto a los precios, se esperaba un incremento mayor para 2004 (entre 7 y 11 %). Se calculaba un saldo en cuenta corriente de unos US $ millones como sumatoria de los superávit de 2003 y entre esos dos años (las reservas pasarían de unos US $ millones a principios de 2003 a US $ millones a fines de 2004). El acuerdo con el FMI contemplaba un aumento del superávit fiscal para el trienio , del 2,5 % al 3 % del PBI (aproximadamente $ millones y un ahorro adicional de cerca de $ millones con respecto al excedente del 2003), para destinar al pago de los acreedores externos: en junio, Horst Köhler, director gerente del FMI, que por entonces vino a la Argentina, había reclamado el 3,5 %. Cómo la administración Kirchner, consideraba que lograría en el 2004, un crecimiento económico del 4 %, de cumplirse estas metas, las autoridades nacionales contarían con unos $ millones para invertir en obras públicas. Tras las postergaciones a la probación del fracaso del Plan Dubai por el FMI y subec6tificación, a través del Plan Buenos Aires, en junio de 2004, la deuda soberana consolidada (Nación y provincias) se redujo de US $ millones (al iniciarse el default) a US $ millones. En adelante, Lavagna, se propuso lograr un acuerdo transitorio con el FMI (como el de 2003, aunque el objetivo era ganar tiempo para negociar otro más duradero: de 2 a 3 años), que redujese las necesidades de financiamiento, cubriendo durante dicho período, la ausencia de fondos frescos mediante colocaciones internas en las AFJP. El mismo debería responder a las siguientes características: De corto plazo (entre 9 meses y 1 año de duración). Sin compromisos explícitos de política económica. Sin exigencias de reformas estructurales. Con refinanciación de los vencimientos en concepto de deudas por capital. Con el compromiso argentino de abonar los intereses en efectivo. Durante el 2004, mientras se estudiaba la posibilidad de pagar con reservas, el FMI reclamaba la apreciación del peso en relación con el dólar (de $ 3 a $ 2,40, como en Brasil con el real), el aumento de la tasa de interés, la recomposición de precios de los servicios públicos privatizados y la eliminación de las retenciones a las exportaciones agropecuarias e hidrocarburíferas. Desde entonces, el gobierno argentino se dedicó a acumular dólares, a razón de US $ 500 millones por mes, sobre todo, cuando fracasó la colocación de bonos argentinos en China. En diciembre de 2004, al designar a Martín Redrado, Kirchner le anunció que planeaba modificar la ley que regula el ejercicio del BCRA (la Carta Orgánica). Pronto, el gobierno argentino, seguiría el ejemplo de Brasil, que decidió no renovar el acuerdo con el FMI que venció el 31 de marzo del 2005, sin reabrir nuevos préstamos, comprometiéndose a cancelar los vencimientos al contado, como lo reali zó durante el (7) En junio de 2005, el FMI propuso a la administración Kirchner, el uso de las reservas para el pago de la deuda con dicho organismo, como antes ya lo habían realizado los gobiernos de México, Rusia y Brasil. El 15 de diciembre de ese año, el gobierno argentino anunció que pagaría toda su deuda con el FMI, un total de US $ millones, utilizando reservas del BCRA, en un único pago. El gobierno ahorraría US $ 842 millones en intereses a una tasa del 6 % anual. El mismo anuncio, fue realizado dos días antes por el gobierno brasileño (US $ millones). No conforme con los pagos por US $ millones que efectuó el gobierno de Kirchner desde principios de 2003, en julio de 2005, el FMI en un documento oficial recomendó el uso de las reservas para recomprar deuda y acelerar los pagos. Los vencimientos con el FMI en 2006, ascendían a US $ millones; en 2007 a US $ millones y en el 2008, a US $ 435 millones. Lavagna prefería pagar en cuotas, dado que Argentina debía refinanciar a partir de 2006, una parte creciente de su deuda con los acreedores privados. Para 2006, Argentina necesitaba fondos para cubrir vencimientos de deuda con el Banco Mundial, el BID y acreedores privados por unos US $ millones. Pero el gobierno ya se había asegurado la obtención de US $ millones, a través de los títulos públicos comprados por Venezuela. Por entonces, el FMI reclamaba al gobierno argentino medidas de restricción monetaria, fuertes cambios impositivos, una política para liberalizar y dejar bajar la cotización del dólar (como estrategia para contener la inflación), y atender a los bonistas que no entraron en el canje. La posición 3

4 intransigente del FMI sobre estos puntos motivó que Kirchner solicitara una intermediación del presidente de los EEUU, George W. Bush frente al FMI. Pero al negársele ese apoyo, comenzó a evaluar la posibilidad de no negociar con el FMI. Para ello, había que cubrir vencimientos por US $ millones. Las fuertes exigencias se basaban en el documento que el FMI elaboró sobre la evolución económica argentina a mediados de 2005 firmado por Anoop Singh. Los reclamos del FMI consistían en las siguientes medidas: No intervención del BCRA en el mercado de cambios y dejar caer la cotización del dólar, hasta que se ubicase en los $ 2,20. Endurecer la política monetaria y producir un aumento en la tasa de interés. Reducir el gasto público, aunque esto significase, el congelamiento los planes de obras públicas. Eliminación de impuestos como las retenciones al campo y el impuesto al cheque. Aplicar un aumento general de tarifas, incluyendo los consumos domiciliarios, en el marco de la discusión de nuevos contratos con las empresas privatizadas. (8) Conclusiones El 3 de enero de 2006, el gobierno argentino giró US $ millones al FMI para cancelar la deuda con el organismo. Las reservas descendieron a US $ millones, pero el BCRA adquirió US $ 51 millones en el mercado. La ministra Felisa Miceli -que había remplazado a Lavagna- aseguró que las reservas respaldaban en su totalidad la base monetaria (todos los pesos que circulan en la economía). La deuda pública siguió siendo la misma. El Tesoro cambió de acreedores: en lugar de deberle al FMI ahora le debe al BCRA, pero a plazos, tasas y diferencia mucho más benigna. El BCRA recibió del Tesoro una Letra a 10 años de plazo, que no cotiza en el mercado y su tasa de interés es similar a la de las reservas depositadas en el Banco de Acuerdos de Basilea: alrededor del 3 % anual. El Tesoro le adeuda al BCRA, US $ millones, el 11,2 % del total de los pasivos. El FMI cobró en DEG (Derechos Especiales de Giro), su propia unidad de cuenta, que consiste en una canasta de monedas integrada principalmente por dólares, euros, libras y yenes. Argentina abonó DEG millones, que se depositaron en dieciséis cuentas del FMI y tuvieron dos puntos de partida: 1 DEG millones desde la cuenta en el Banco de Acuerdos de Basilea. 2 DEG millones partieron desde la cuenta que la Argentina tiene en el FMI. Mayor significación que la cifra, (alrededor del 6 % de la deuda pública total) registra el derecho a ignorar las recomendaciones del organismo multilateral. Además, a fines de 2006, el BCRA, había recuperado e incrementado sus reservas, que superaban los US $ millones: casi dos veces y medio a las que se acreditaban cuando Kirchner tomó posesión del mando. Saldada la deuda con el FMI, el endeudamiento con organismos multilaterales de crédito, quedó reducido a la deuda con el BID de US $ millones, que representaba al comenzar el año 2006, el 6,8 % del total de los pasivos del Tesoro argentino y la deuda con el Banco Mundial de US $ millones, que representaba el 5,6 % de los pasivos. (9) Al 31 de diciembre de 2006, la deuda pública bruta registraba, según la Subsecretaría de Financiamiento, US $ millones (incluidos los US $ millones que ingresaron en canje). Si la reducción del endeudamiento no es de gran significación, sí lo es la salida del default y su reestructuración, indispensable para la planificación de las políticas públicas. (10) Notas (1) Orlando Sconza, Beatriz Mengoni y Raquel Perotti, El costo social de la reforma estatal, Bs. As, Universidad de Buenos Aires, Centro de Estudios Avanzados, 1999, pp. 1/2 y 5/8. Cf. INDEC, Anuario estadístico de la República Argentina, Bs. As, OIT, OECD, Indicadores económicos principales, París, agosto de ONU, Comisión Económica Europea, Ginebra,

5 (2) Daniel Rodríguez Paz, Adónde va la Argentina? Análisis crítico del Gobierno de Néstor Kirchner, Bs. As, iones Deldragón, 2004, pp. 107/109. (3) Michael Mussa, Argentina y el FMI: del triunfo a la tragedia, Bs. As, WP Publicaciones/Planeta, 2002, pp. 87/89. (4) Rodríguez Paz, op cit, pp. 91/93. (5) Julio Nudler, El éxito de una estrategia nueva. Lo mejor es nunca apurarse, AAVV, Anuario 03, Bs. As, La Página, 2006, p Cf. David Cufré, Se firmó la Carta de Intención con el FMI. Se paga el pasaje de regreso al mundo, Ibid, pp. 46/47. (6) La Nación Economía & Negocios, 13/12/03, p. 1. Cf. La Nación Economía & Negocios, 18/12/03, p. 1. En octubre de 2003, el ministro, Daniel Filmus, solicitó en la XXXII Conferencia General de Naciones Unidas para la Educación, Ciencia y Cultura, una quita del 3 % del desembolso de la deuda externa pública argentina, que el Presupuesto 2004 preveía en US $ millones, para que sea invertida en políticas educativas. Se trataría de US $ 752 millones, que representaban alrededor del 18 % del gasto educativo consolidado en las esferas nacional, provincial y municipal. Véase La U. El diario universitario, Año 2, N 80, Bs. As, Periodismo Universitario SA, 7 de octubre de 2003, pp. 2/3. (7) Orlando Sconza y Sara Smoisman, Renegociación de la deuda externa Argentina en la Administración Kirchner, en Elina Mecle Armiñana (editora), Sociedad y Estado en la Argentina. Recorrido histórico y escenarios actuales, Bs. As, Proyecto Editorial, 2006, pp. 193/201. Cf. República Argentina, Secretaría de Finanzas (ME y P), Lineamientos de la Reestructuración de la Deuda Soberana (Discurso del secretario de Finanzas Dr. Guillermo Nielsen), Dubai, 22 de septiembre de 2003, pp. 18/20, 22/23, 27/28, 30 y 34. Véase Horacio Verbitsky, Dicho y hecho, en Anuario 06, cit, pp. 15/16. Ver Marcelo Bonelli, Tras un acuerdo de corta duración con el Fondo, Clarín, 11 de marzo de 2005, p. 35. También véase Brasil no renueva su acuerdo con el Fondo, pero le seguirá pagando, Clarín, 29 de marzo de 2005, p. 6. Cf. Alfonsín, optimista sobre la deuda, Clarín, Año LX, N , Bs. As, 26 de abril de 2005, p. 4. (8) Maximiliano Montenegro, Todo en un pago y chau, en AAVV, Anuario 06, cit, pp. 15/16. Cf. Rodolfo Lara, Buenos Aires lanzó el canje de su deuda, Clarín, 08/11/05, p. 4. Véase Marcelo Bonelli, En la Casa Rosada ya analizan pasar 2006 sin un acuerdo con el FMI, Clarín, 08/11/05, p.5. (9) Claudio Zlotnik, Caperucita le pagó toda la deuda al lobby feroz, en AAVV, Anuario 06, Bs. As, La Página, 2006, pp. 30/31. (10) República Argentina, Ministerio de Economía y Producción, Secretaría de Política Económica, MECON. Información Económica, Referencias Bibliogáficas AAVV, Anuario 06, Bs. As, La Página, INDEC, Anuario estadístico de la República Argentina, Bs. As, Mecle Armiñana, Elina (editora), Sociedad y Estado en la Argentina. Recorrido histórico y escenarios actuales, Bs. As, Proyecto Editorial, Mussa, Michael, Argentina y el FMI: del triunfo a la tragedia, Bs. As, WP Publicaciones/Planeta, 2002, pp. 87/89. OIT, OECD, Indicadores económicos principales, París, agosto de ONU, Comisión Económica Europea, Ginebra, República Argentina, Ministerio de Economía y Producción, Secretaría de Política Económica, MECON. Información Económica, República Argentina, Secretaría de Finanzas (ME y P), Lineamientos de la Reestructuración de la Deuda Soberana (Discurso del secretario de Finanzas Dr. Guillermo Nielsen), Dubai, 22 de septiembre de Rodríguez Paz, Daniel, Adónde va la Argentina? Análisis crítico del Gobierno de Néstor Kirchner, Bs. As, iones Deldragón, Sconza, Orlando; Mengoni, Beatriz; Perotti, Raquel El costo social de la reforma estatal, Bs. As, Universidad de Buenos Aires, Centro de Estudios Avanzados,