Análisis del Presupuesto General del Estado 2015

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1 Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles, Inc. (CREES) Ernesto Selman Octubre, 2014 Resumen Ejecutivo El Presupuesto 2015 mantiene una política fiscal deficitaria que sigue el patrón de incremento de deuda pública desde el año El ambiente internacional introduce riesgos a la estrategia de mantener altos déficit fiscales que implican requerimiento de deuda pública todos los años por dos razones principales. Al priorizar el gasto corriente sobre el gasto de capital, el gobierno dominicano estaría amplificando los riesgos de la política fiscal en el futuro. En el Presupuesto 2015 se mantiene la práctica de

2 sobreestimar los ingresos fiscales y subestimar el gasto público, generando mayores déficit fiscales y requerimientos de deuda. Algunos elementos a resaltar del Presupuesto 2015: 1. Gasto corriente será de 85.1% y gasto de capital 14.9% 2. Gasto de consumo (remuneraciones y compra de bienes y servicios) se incrementa en 20.2% 3. Gasto por intereses se incrementa en 23.7% 4. Gasto subsidio eléctrico se reduce a US$900 millones 5. Gasto de capital se reduce en 19.2% 6. Déficit fiscal (2.5%) se desvía del Presupuesto Plurianual que presentó el gobierno (0.7%) para Alto déficit fiscal (RD$73,860 millones) seguirá incrementando la deuda pública Según proyecciones internas, los ingresos fiscales están sobreestimados en unos RD$10,500 millones y el gasto público se subestima en unos RD$14,260 millones por registrar el subsidio eléctrico por debajo de los requerimientos. En consecuencia, el déficit del sector público no- financiero será de unos RD$98,600 millones. Esto representa un incremento de los requerimientos de deuda, que a su vez penalizan las ejecuciones presupuestarias futuras por mayor pago de intereses. El Presupuesto 2015 se enmarca dentro de un modelo que busca el progreso económico a partir del gasto público deficitario que produce cada vez mayor endeudamiento público. Como nos enseña la historia, ese tipo de estrategia es insostenible y, a la larga, perjudica en mayor proporción a los más necesitados. Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles 2

3 Indice I. Introducción... 4 II. Ingresos fiscales... 4 III. Gasto Público... 5 IV. Déficit fiscal... 9 V. Requerimientos de financiamiento y deuda pública VI. Conclusión Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles 3

4 I. Introducción Bajo el mandato de aportar al debate de políticas públicas, el Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles, Inc. (CREES) hace disponible el presente análisis del Proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado para el año 2015 (Presupuesto 2015) que sometió el Poder Ejecutivo al Congreso Nacional. El análisis se realiza según la clasificación económica del presupuesto (tipos de gasto), sin hacer referencia a las clasificaciones funcional (en qué se gasta) ni institucional (quién lo gasta); cada uno tiene un objetivo distinto. El Presupuesto 2015 refleja una política fiscal que prioriza el gasto corriente sobre el gasto de capital. Además, es un presupuesto que mantiene un alto déficit fiscal que implicará incremento de la deuda pública en el futuro. Por otro lado, el Presupuesto 2015 se mantiene desviado del Presupuesto Plurianual que publicó el gobierno dominicano en mayo, 2013, dado que se presentan déficit de mayor magnitud que lo estipulado allí. En el Presupuesto 2015 se mantiene la práctica de sobreestimar los ingresos fiscales y subestimar el gasto público, introduciendo incertidumbre. Por otro lado, el Presupuesto 2015 no ayuda a mitigar riesgos que se presentan en el ámbito internacional en cuanto a acceso y costo de financiamiento en el futuro. Al priorizar el gasto corriente en detrimento del gasto público, se hará más difícil ajustes fiscales para enfrentar cualquier eventualidad en términos económicos. II. Ingresos fiscales La ejecución presupuestaria del 2014 no alcanzará los ingresos presupuestados a pesar de que el gobierno recibirá ingresos extraordinarios por unos RD$19,069.0 millones 1. Según nuestras estimaciones, los ingresos fiscales (incluye Donaciones) serán de R$10,000-12,000 millones por debajo del Presupuesto 2014, aún tomando en cuenta los ingresos extraordinarios. El Presupuesto 2015 mantiene la práctica de sobre- estimar ingresos fiscales que provienen de impuestos, donaciones y otros ingresos. Durante los últimos años, ingresos extraordinarios han ayudado a reducir las desviaciones entre los montos 1 Los ingresos extraordinarios se concentran en impuestos por ganancias de capital (RD$14,333.2 millones) y venta de frecuencias del espectro radioeléctrico (RD$3,061.3 millones). Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles 4

5 presupuestados y lo realmente percibido. En todo caso, se asumen riesgos que los hacedores de políticas públicas están supuestos a mitigar con mejor planificación y ejecución presupuestaria. Tabla No. 1 Ingresos Fiscales Millones de RD$ Gobierno CREES Tributarios 426, ,621 No Tributarios 23,484 22,525 Donaciones 5,490 4,775 Ingresos de Capital 0 0 Ingresos Fiscales 455, ,921 Fuente: Proyecto de Presupuesto General del Estado 2015 y Estimaciones de CREES. Para el Presupuesto 2015, estimamos que los ingresos tributarios crecerán en 7.5% con respecto al 2014, por encima del 6.7% que crecerían durante este Los ingresos totales serían de RD$455,433.4 millones, según el Presupuesto Sin embargo, proyectamos que el gobierno recaudará efectivamente unos RD$10,500 millones menos que lo estipulado allí. Asumiendo un nivel dado de gasto público, menores ingresos fiscales implica mayor déficit fiscal y, consecuentemente, mayor endeudamiento público. III. Gasto Público El Presupuesto 2015 incluye un gasto público mayor en 5.5% con respecto al presupuesto en vigencia. Mientras el gasto corriente se incrementa en 11.5%, el gasto de capital se reduce en 19.2%. La estructura del gasto público se hace cada vez más rígida para atender cualquier eventualidad por efectos de la naturaleza o por la propia dinámica económica local e internacional. Como en años anteriores, se subestima el gasto público, principalmente con respecto al subsidio eléctrico. Asumiendo un nivel dado de ingresos fiscales, mayor gasto en la ejecución presupuestaria implica mayor déficit fiscal y, consecuentemente, mayor endeudamiento público. 2 En el Presupuesto 2015, parecería que las recaudaciones de impuestos selectivos al consumo (ISC) de bebidas alcohólicas, telecomunicaciones y seguros están infladas, creciendo en más de 16% cada uno. El incremento de las recaudaciones por ISC al consumo de tabaco y cigarrillos también parece sobreestimado (9.2%) cuando tomamos en cuenta el contrabando y la baja recaudación reciente por ese concepto. Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles 5

6 Tabla No. 2 Gasto Público Gobierno CREES Millones de RD$ Gasto Corriente 450, ,632.9 Gasto de Consumo 195, ,773 Remuneraciones a Empleados 138, ,801 Bienes y Servicios 52,865 52,865 Otros 4,108 4,108 Intereses 88,017 88,017 Internos 53,660 53,660 Externos 33,516 33,516 Comisiones Prestaciones Sociales 28,082 28,082 Transferencias Corrientes 138, ,761 Sector Eléctrico 40,940 55,200 Otras 97,561 97,561 Otros Gastos de Capital 78,920 78,920 Inversión 62,355 62,355 Transferencias de capital 15,119 15,119 Otros 1,446 1,446 Gasto Total 529, ,553 Fuente: Proyecto de Presupuesto General del Estado 2015 y Estimaciones de CREES. 1. Gasto Corriente Para el Presupuesto 2015, el gasto corriente representará un 85.1% del total del gasto público; se incrementó del 74.5% del presupuesto vigente para Sin embargo, el gasto corriente presupuestado está subestimado, principalmente por asignación al Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles 6

7 subsidio eléctrico que se requerirá con el sistema actual. Mientras el gasto corriente presupuestado es de RD$450,395.8 millones, estimamos que será de unos RD$464,000 millones. La subestimación del subsidio eléctrico es una práctica que se viene arrastrando desde hace años y siempre ha complicado el manejo de las finanzas públicas; por eso siempre un retraso en el pago a generadores eléctricos. El gasto corriente se ha incrementado en 174% en términos reales entre Gasto de consumo El gasto de consumo en el presupuesto se refiere a las partidas que paga el gobierno por concepto de nómina pública (remuneraciones) y compras de bienes y servicios. Para el Presupuesto 2015, el gasto de consumo se incrementa en 20.2% con respecto al Presupuesto El gasto de consumo es el que utiliza mayor cantidad de recursos en el sector público, representando el 37% del gasto total para el 2015; ello equivale a RD$195,772.9 millones. Este gasto se divide en: Remuneraciones: RD$138,800.7 millones, incrementándose en 18.7%. Compra de bienes y servicios: RD$52,864.5 millones, incrementándose en 26.6%. Durante los últimos años, el gasto de consumo se ha incrementado de manera sostenida y es un gasto que no ha tenido repercusiones económicas importantes sobre la sociedad: mayor gasto de consumo no se ha traducido a más y/o mejores servicios públicos. 1.2 Prestaciones de la seguridad social En esta partida se registran pensiones del antiguo seguro social e incluye pagos de pensiones que se otorgan por decretos presidenciales y resoluciones congresuales. Los incrementos entre 13-15% anual durante los últimos años reflejan incrementos entre 3-4 veces el nivel de inflación de precios; esto refleja que se otorgan pensiones nuevas cada año. En el Presupuesto 2015 se contempla un incremento de 13.4% con respecto al presupuesto en vigencia, para totalizar RD$28,081.9 millones. 1.3 Intereses Los intereses de la deuda pública se han incrementado año tras año desde el inicio del milenio debido a que el gobierno dominicano ha gastado más de lo que ha ingresado; se financian con nuevo endeudamiento. La deuda del sector público no financiero, según la Dirección General de Crédito Público, se ha incrementado en 646% durante los últimos años; pasó de US$3,244 millones en diciembre de 2000 a US$24,202 millones en agosto de Los pagos por intereses de la deuda pública se incrementan en 23.7%, llegando a RD$88,421.5 millones en el Presupuesto En esta partida se incluyen transferencias al Banco Central de la República Dominicana (BCRD) por 0.7% del PIB, equivalente a Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles 7

8 RD$21,152.5 millones; es menor que el 1.3% del PIB que indica la Ley No de Recapitalización del BCRD. El pago por concepto de intereses de la deuda pública representaría un 19.6% de los ingresos corrientes del gobierno central para 2015; era del 7% en En la medida que el Presupuesto 2015 incluye incrementos de la deuda pública, el pago por concepto de intereses continuará creciendo en el futuro. 1.4 Transferencias corrientes Las transferencias corrientes del gobierno central a instituciones de los sectores público y privado reflejan una caída del 4.2% en el Presupuesto 2015; se incluyó una partida de RD$138,501.1 millones. Sin embargo, en el Presupuesto 2015 se mantiene la práctica de subestimar las transferencias al sector eléctrico para subsidiar las distribuidoras de electricidad (EDES). Gráfica No , Transferencias Corrientes Millones de RD$, , , , , , , , , Ejecutado Presupuestado Fuente: Dirección General de Presupuesto, Ministerio de Hacienda. *Nota: Ejecutado 2014 y 2015 son estimaciones de CREES. Lamentablemente, será casi imposible reducir las pérdidas de las EDES en una cuarta parte con el sistema actual, aún con reducciones del precio del petróleo. El Presupuesto 2015 contempla una partida de US$900 millones en las transferencias corrientes al sector eléctrico. Sin embargo, se requerirán unos US$1,200 millones para el subsidio eléctrico para De esta forma, las transferencias corrientes del gobierno central Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles 8

9 estarían subestimadas en unos RD$14,260 millones, equivalentes a unos US$300 millones. 2. Gasto de Capital El gasto de capital reduce su participación a 14.9% del total del gasto público en el Presupuesto 2015; se compara con 25.5% del presupuesto vigente. El gasto de capital sería de RD$78,920.2 millones en el Presupuesto 2015, un 19.2% menos que el presupuesto vigente. En principio, menor gasto de capital implica menor capacidad productiva en el futuro. Como ha sido una práctica en el manejo de las finanzas públicas, los ajustes fiscales se realizan por reducción del gasto de capital. La diferencia en esta ocasión es que el gasto corriente se incrementa de manera desproporcionada, por lo que no representará un verdadero ajuste fiscal. La reducción del gasto de capital se produce, entonces, para permitir el incremento del gasto corriente. IV. Déficit fiscal El Presupuesto 2015 contempla un déficit fiscal de RD$73,882.6 millones, manteniendo altos requerimientos de nueva deuda pública. Desde el año 2001, la República Dominicana ha presentado déficit fiscales todos los años con excepción de 2007, según las estadísticas fiscales publicadas por el BCRD 3. Cuando el gasto es mayor y los ingresos menores de lo presupuestado, el resultado sería más deficitario. En efecto, nuestras estimaciones indican que el déficit fiscal sería de unos RD$98,600 millones, debido a que se estarían sobreestimando los ingresos fiscales en unos RD$10,500 millones y subestimando el gasto público por lo menos en la misma medida que se subestima el subsidio eléctrico, en unos RD$14,260 millones (unos US$300 millones). 3 Se utilizan las estadísticas fiscales del BCRD debido a que aplican la metodología del Fondo Monetario Internacional para estadísticas fiscales. A partir del año 2011 se utiliza el déficit del Sector Público No Financiero, debido a que este se publica desde esa fecha. Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles 9

10 Gráfica No. 2 3,421 1,408 Déficit/Superávit* (Millones de RD$, ) 1,624 Proyecciones - 10,859-6,532-12,914-19,311-31,175-50,596-47,289-58,548-67,415-90,969-94,665-98, , Fuente: Banco Central de la República Dominicana y Estimaciones CREES. *Nota: A partir del año 2011 se utiliza el déficit del Sector Público No Financiero, debido a que este se publica desde esa fecha. Se han presentado mayores déficit fiscales en ejecuciones presupuestarias en el pasado por esas mismas razones. Desde el año 2008 los déficit fiscales se elevaron a niveles sin precedentes; lo sucedido en el año 2012 fue atípico y representa el peor manejo de las finanzas públicas en la historia reciente. Si aislamos el año 2012 del análisis (por ser atípico), el promedio del déficit fiscal para el período fue de unos US$1,500 millones anual, mientras que para el período estimamos que el promedio de déficit fiscal será de unos US$2,100 millones por año. Tabla No. 3 Balance Presupuestario Millones de RD$ Gobierno CREES Ingresos Fiscales 455, ,921 Gasto Público 529, ,553 Déficit (-)/Superávit (+) -73,860-98,631.7 Fuente: Proyecto de Presupuesto General del Estado 2015 y Estimaciones de CREES. Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles 10

11 Para este año 2014, estimamos que el déficit será mayor al proyectado por el gobierno dominicano, debido a que los ingresos serán de unos RD$10,000 millones menor de lo presupuestado y el gasto público mayor en otros RD$10,000 millones. Lamentablemente, la publicación de estadísticas fiscales oficiales con retrasos en registros del gasto público y con información incompleta, conocer y proyectar la situación real de las finanzas públicas dominicanas se hace tarea difícil. En todo caso, los requerimientos y contratación de deuda pública revelan la realidad de las finanzas del sector público. V. Requerimientos de financiamiento y deuda pública Una persona, empresa o gobierno que gasta más de lo que ingresa debe recurrir a la deuda para financiar su ejecución presupuestaria deficitaria. Además, puede verse obligado a refinanciar deudas viejas. En general, los requerimientos de financiamiento de gobiernos surgen porque se requiere: 1. Financiar el déficit fiscal; y/o, 2. Saldar deudas anteriores. En principio, la deuda pública sólo se incrementa cuando se asumen déficit fiscales, ya que el refinanciamiento de pasivos no implican incremento neto de la deuda. Gráfica No. 3 Deuda Sector Público No Financiero (SPNF) Millones de US$, % 4,000 6,585 6,822 7,407 7,558 5,744 1, ,111 1,003 3,958 4,403 3, ,186 5,544 5,847 6,295 6,556 7, ,778 3,339 3,670 16,593 14,818 6,364 13,254 4,968 11,219 4,871 5,039 8,215 Fuente: Dirección General de Crédito Público, Ministerio de Hacienda. 9,947 19,236 23,204 24,202 8,284 8,422 14,919 15,780 12,872 11, Agosto 2014 Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles 11

12 Los requerimientos de financiamiento de los gobiernos se convierten en deuda pública cuando colocan títulos del tesoro en los mercados, toman prestado a la banca y/u otros gobiernos. La Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES) anunció un déficit fiscal por RD$22,658.8 millones durante los primeros ocho meses de Sin embargo, el incremento de la deuda pública, según la Dirección General de Crédito Público, fue de unos US$1,000 millones para agosto de este año, casi el doble del déficit fiscal anunciado. Sin embargo, esa estadística no incluye la deuda corriente que ha asumido el gobierno con los generadores de electricidad por más de US$700 millones para esa fecha 4. De esta forma, la deuda de largo y corto plazos se han incrementado en casi cuatro veces el monto del déficit fiscal anunciado por DIGEPRES. Esto implica una importante inconsistencia en las estadísticas de las finanzas públicas dominicanas, la cual DIGEPRES debe corregir más temprano que tarde. Según nuestras proyecciones, los requerimientos de deuda del gobierno dominicano para 2015 para cubrir el déficit fiscal será de unos US$2,150 millones, asumiendo el tipo de cambio promedio que se contempla en el Presupuesto Ese monto correspondería al incremento de deuda del sector público no financiero para Por otro lado, el gobierno deberá contratar nuevas deudas por US$US$2,200 millones para saldar deudas que se vencen durante 2015, refinanciando parte de sus obligaciones financieras actuales. En total, el gobierno requerirá contratar deuda por unos US$4,350 millones para financiar el déficit fiscal y refinanciar deuda que vencerá el próximo año. VI. Conclusión El Presupuesto 2015 mantiene una política fiscal deficitaria que sigue el patrón de incremento de deuda pública desde el año Esa política se hace insostenible en la medida que el pago de intereses es cada vez mayor y el servicio de la deuda cada vez más pesado. El ambiente internacional introduce riesgos a la estrategia de mantener altos déficit fiscales que implican requerimiento de deuda pública todos los años por dos razones principales. Por un lado, el gobierno venezolano proporciona unos US$650 millones anuales de financiamiento por Petrocaribe. La insostenibilidad del sistema económico venezolano terminará con los créditos subsidiados de Petrocaribe en algún momento del futuro próximo. Ello no sólo pone en riesgo el monto de esos créditos, sino que influye en la percepción de riesgo de inversionistas internacionales. Por otro lado, el cambio de la política monetaria en Estados Unidos de América (EEUU) será más evidente a partir de mediados del 2015, cuando estimamos iniciarán incrementos de tipos de interés. 4 Según la Asociación Dominicana de la Industria Eléctrica (ADIE), ese monto se había elevado a poco más de US$900 millones a principios de octubre, Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles 12

13 Al priorizar el gasto corriente sobre el gasto de capital, el gobierno dominicano estaría amplificando los riesgos de la política fiscal en el futuro. El modelo de buscar un supuesto progreso económico fundamentado en gasto público deficitario con incrementos de constante de la deuda pública se agota rápidamente. El Presupuesto 2015 se enmarca dentro de ese modelo que puede generar efectos secundarios no deseados. Como nos enseña la historia, esas políticas se hacen insostenibles y perjudican, en mayor medida, a quienes se trataba de asistir de antemano. Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles 13

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