Deudas Provinciales reprogramadas: Decreto 660/2010

Transcripción

1 Deudas Provinciales reprogramadas: Decreto 660/2010 Artículo 1: La presente ley tiene por objeto establecer una extensión de los plazos previstos en el Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias Argentinas creado por el Decreto 660/2010. Artículo 2: Todas las Jurisdicciones que hayan adherido al Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias Argentinas podrán acceder a los beneficios establecidos en la presente ley. Artículo 3: Extiéndase al 31 de diciembre de 2012 el plazo de gracia para el pago de intereses y de la amortización de capital del saldo de la deuda provincial reprogramada por el Ministerio de Economía y Finanzas Publicas en virtud de lo dispuesto por el Decreto 660/2010 Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias Argentinas-. Artículo 4: Extiéndase al mes de enero de 2013 el plazo de cancelación de las amortizaciones del Capital que fueran calculadas en función de lo establecido en el Artículo 4 inciso b) del Decreto 660/2010. Artículo 5: Extiéndase el plazo de capitalización mensual de intereses hasta el 31 de diciembre de 2012 y el primer vencimiento operará en el mes de enero de 2013 manteniéndose la tasa de interés aplicable del seis por ciento (6%) nominal anual. Artículo 6: Las jurisdicciones que decidan acceder a los beneficios establecidos en la presente ley suscribirán con el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas los respectivos Convenios Bilaterales, los que entrarán en vigencia a partir del dictado de las normas provinciales que correspondan. Artículo 7: Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

2 FUNDAMENTOS Sr. Presidente: Muchas provincias del país, incluyendo los distritos más grandes en cuanto a su dimensión económica, registran en forma crónica un alto grado de endeudamiento, que sumado a sus obligaciones de financiamiento de gasto rígido (salarios y otros gastos corrientes) hacen en la actualidad extremadamente difícil el manejo de sus finanzas. Si bien las causas que subyacen a esta situación responden, lógicamente, a distintos factores, es posible de distinguir dos hechos fundamentales que han incidido crucialmente en este sentido, a saber: (i) El complejo, deficiente, y poco transparente funcionamiento del esquema de transferencias de recursos desde la Nación a las Provincias, y lo que es más preocupante, la apropiación de facto por parte de la primera de una cantidad substancial de los recursos que (por ley) les corresponden a estas últimas. (ii) La naturaleza asimétrica con la que Nación y Provincias reestructuraron sus deudas luego de la crisis económica y salida del régimen de Convertibilidad del Peso. Teniendo en cuenta la situación de asfixia financiera que viven varios distritos provinciales, se torna de imperiosa necesidad brindar una atención de fondo a estos temas, para recuperar gradualmente la autonomía política y económica provincial que presupone nuestro esquema republicano y federal, y para evitar que el financiamiento de las provincias continúe siendo un tema vinculado a arreglos bilaterales y situaciones políticas circunstanciales. Mientras tanto, en el corto plazo, y teniendo en cuenta la creciente incertidumbre que plantea el escenario económico internacional para el año próximo, planteamos como urgente la necesidad de prolongar el plazo estipulado por el Decreto Nº 660 de 2010, aunque insistimos en que este tipo de medidas

3 paliativas no son suficientes para dar solución integral al creciente e injusto desequilibrio fiscal que vienen padeciendo las provincias de nuestro país. TRANFERENCIAS A PROVINCIAS El diseño del Federalismo fiscal en Argentina está caracterizado por una fuerte concentración de los recursos -recaudación de los impuestos más importantes delegada en manos del Gobierno Nacional-, y por una importante descentralización de los gastos -las Provincias tienen responsabilidad primaria sobre funciones claves del gasto público tales como educación, salud, seguridad y justicia-. La brecha fiscal resultante es financiada a través del régimen de coparticipación federal de impuestos y otros acuerdos que regulan el régimen de transferencias de recursos desde la Nación a las Provincias. Los recursos transferidos desde el Centro a las Provincias han seguido un circuito cada vez más complejo, producto de la acumulación de distintos acuerdos y negociaciones bilaterales entre la Nación y las jurisdicciones provinciales, lo cual ha atentado contra el funcionamiento adecuado y transparente del federalismo fiscal en nuestro país. Pero lo que es más preocupante, a lo largo de este proceso las provincias han ido relegando recursos que (por ley) les correspondían. A continuación se enumeran algunas de las principales causas que operan en este sentido: i) La postergación deliberada de la discusión de la Ley de Coparticipación Federal de impuestos, lo cual infringe el mandato de la Constitución Nacional sancionada en ii) El no cumplimiento de las garantías mínimas de la ley de coparticipación vigente (piso del 34% establecido en el artículo 7 de la Ley de Coparticipación de impuestos N ), iii) El manejo discrecional por parte del Gobierno Central de los Aportes del Tesoro Nacional; iv) La distribución inequitativa del impuesto al cheque, basada en la emergencia económica de la crisis anterior, superada hace años;

4 v) La captación de recursos de la masa coparticipable para sostener al sistema previsional mixto anterior que ya ha sido reformado. Con respecto a la sanción de la nueva Ley de Coparticipación Federal no se ha puesto de manifiesto la intención por parte del gobierno Central de iniciar la discusión, como tampoco un acuerdo de Gobernadores. Es inadmisible la postergación flagrante, por casi 15 años, de la discusión de un nuevo esquema de coparticipación federal, lo cual ha distorsionado el juego político-económico entre la Nación y las Provincias, ha erosionado en forma significativa la independencia económica de estas últimas, y de este modo, ha puesto en jaque al federalismo fiscal en nuestro país.- La falta de cumplimiento de la Garantía establecida en la Ley de Coparticipación Federal del giro de por lo menos el 34% del total de lo recaudado en concepto de impuestos y contribuciones por la Administración Nacional, ha acumulado una importante deuda por parte de la Nación hacia las Provincias, ya que desde el 2002 a la fecha el promedio de envíos ha sido en torno al 25 %. Es más, teniendo en cuenta cifras del proyecto de ley de presupuesto 2012, del total de recursos tributarios estimados para la Administración Nacional ($ millones), sólo un 20% ($ millones) serían girados en concepto de coparticipación federal. El régimen de coparticipación vigente establece la constitución de un fondo para atender ciertas situaciones de crisis financiera a nivel provincial: los Aportes del Tesoro Nacional (ATN). Sin embargo, en los últimos años, un muy bajo porcentaje de estos fondos fue derivado a las Provincias, lo cual llevó al pedido por parte de las Provincias de la distribución de saldos acumulados, instrumentado tras la aprobación del reciente Decreto 660/10.- La no coparticipación del impuesto al cheque (de acuerdo a los dispuesto por la Ley ), se estima que significará una pérdida de ingresos para las Provincias de alrededor de $ millones en el transcurso de 2011 solamente.

5 El Sistema Nacional de Seguridad Social (SNSS) se financia con fondos públicos aportados en su mayoría por impuestos coparticipables. Las modificaciones legales fueron numerosas, pero sin duda las más importantes fueron las que retocaron recursos provenientes de la recaudación de IVA y Ganancias. Por ley, a principios de los 90 se dispuso que el 11% del IVA quedara afectado al régimen nacional de seguridad social. Adicionalmente, a través de un decreto de 1992, se afectó el 20% del Impuesto a las Ganancias. Ese mismo año se autorizó al gobierno nacional a detraer el 15% de la masa de impuestos coparticipables. A modo de ejemplo, por estos tres cambios, el total de recursos dejados de percibir por las Provincias ascendía durante el año 2008 a millones de pesos.- DEUDA PÚBLICA El manejo asimétrico de la deuda nacional y provincial post-crisis de 2002: El Gobierno Nacional, como resultado del proceso de default (cesación de pagos) iniciado en Diciembre de 2001 y posterior canje de la deuda pública en bonos del Estado Nacional en 2005, obtuvo un significativo ahorro, por varias razones: i) No se reconocieron los intereses acumulados entre 2003 y 2005 al momento de llevar a cabo el canje (el monto elegible para el canje fue, de este modo, de US$ 82mil millones, mientras que si se consideran los intereses el monto hubiera ascendido a US$ 102mil millones, es decir, se produjo un ahorro de US$ 20mil millones); ii) Se obtuvo al momento de efectivizarse el canje, un ahorro de US$ 47mil millones, debido a la oferta consistente en la reducción del 75% del valor presente de la deuda en bonos elegibles; iii) Se obtuvo un ahorro del orden de los US$ 20 mil millones (capital e intereses) debido a la aceptación parcial del canje (sólo el 76,15% de los US$82mil millones elegibles entraron al canje). Los hold-outs, es decir,

6 aquellos que no aceptaron el canje, no han recibido hasta el momento ninguna compensación económica; iv) Los intereses correspondientes a la deuda de los hold outs representan a 2007 otro ahorro estimado de US$ 4mil millones; v) Hubo deuda que entró en cesación de pagos y que no fue presentada al canje (por ejemplo, compromisos pendientes con el Club de París). La no resolución del pago de estas deudas ni de sus intereses acarreó un ahorro extra del orden de los US$ 6,3mil millones.- En forma agregada, los incisos i) a v) representan US$ 97,3mil millones. Este fenomenal ahorro le permitió al gobierno nacional bajar su endeudamiento de US$ 144mil millones a fines de 2001 a US$ 125,2mil millones a mediados de 2005, momento de efectivización del canje, pese a haberse endeudado fuertemente entre esas dos fechas a través de la emisión de títulos públicos post-default, que utilizó para compensar ahorristas privados (corralito), bancos, y prestar a Provincias insolventes. De hecho, la emisión de títulos postdefault, también denominado costo del derrumbe de la convertibilidad, significó, de acuerdo a las cifras presentadas por el Ministerio de Economía, un aumento de la deuda del gobierno nacional del orden de los US$ 30mil millones.- En términos más generales, la política de endeudamiento del Gobierno Nacional, durante , se basó en tres pilares: i) auxilio financiero del sector público nacional al sector bancario y refinanciación a las Provincias; ii) elaboración y posterior lanzamiento de una oferta de canje de la deuda para salir de la situación de cesación de pagos; y iii) desendeudamiento gradual y mejora en la composición de la deuda con los organismos multilaterales de crédito.- Debe quedar en claro que, el éxito de esta política de endeudamiento ha sido posible en función del significativo ahorro que obtuvo el Gobierno Nacional mediante el proceso de canje y reestructuración de su deuda en bonos, explicado más arriba, que incluye el no reconocimiento de una parte sustancial del capital y de intereses acumulados. Este ahorro ha sido necesario, según expresó en su momento el

7 Gobierno Nacional, en virtud de dos argumentos fundamentales, subrayados en su estrategia de negociación con los acreedores: I) La necesidad de llegar a un acuerdo que permita la sostenibilidad fiscal en el mediano plazo; y II) la necesidad del país de contar con los recursos mínimos necesarios para hacer frente al enorme déficit social que devino tras el colapso financiero de Por su parte, LAS PROVINCIAS experimentaron una situación muy diferente. La mayoría del endeudamiento provincial durante constaba de préstamos de bancos comerciales, en dólares, a altas tasas y plazos reducidos. En agosto de 2002, dieciocho Provincias aceptaron el canje voluntario de sus deudas por bonos garantizados (BOGAR) a través del Decreto N 1579, canjeando una parte substancial de sus respectivas carteras de deuda a cambio de bonos denominados en pesos, amortizables a dieciséis años, con un interés del 2% anual e indexados por CER.- Es de fundamental importancia entender que este proceso, que transformó al Gobierno Nacional en el principal acreedor de las Provincias, no incluyó quita alguna en el capital adeudado por estas últimas.- La fuerte devaluación del Peso Argentino y el impacto de la inflación sobre los instrumentos de deuda provincial indexados (Los BOGAR mas los Programas de Financiamiento Ordenado PFO- y los Programas de Asistencia Financiera PAF- que debieron firmar las Provincias para honrar y refinanciar sus deudas), produjeron un efecto espiral en el monto en pesos del endeudamiento provincial.- La situación de las Provincias en apuros por su endeudamiento se agravó en la última década debido principalmente a: i) el crecimiento del gasto a ritmo superior al de los ingresos fiscales (efecto reflejo de lo que acontece en el panorama nacional); ii) acumulación de vencimientos, comprometiendo la disponibilidad de recursos de la coparticipación y haciendo necesario que algunas Provincias hayan acudido a un endeudamiento cada vez mayor con el

8 Estado Nacional para cumplir con el servicio de su deuda, entrando de este modo en un esquema de tipo Ponzi, donde los gobiernos provinciales contraen deuda nueva con la Nación para pagar el servicio de la deuda vieja, infringiendo claramente el límite de endeudamiento provincial establecido por la Ley de Responsabilidad Fiscal.- Decreto Nº 660 de 2010 (Programa Federal de Desendeudamiento) En 2010 el Poder Ejecutivo Nacional emitió el decreto Nº 660, a través del cual se decidió afectar los fondos de saldos disponibles acumulados al 31 de diciembre de 2009 en concepto de aportes del tesoro de la Nación (ATN), y aplicarlos a la cancelación de las deudas que las jurisdicciones provinciales mantenían con la Nación. A través de este decreto, que crea el Programa Federal de Desendeudamiento, se reprogramó además el esquema del servicio de la deuda provincial, a través de un esquema que otorgaba una tasa de interés fija del 6% nominal anual, y un plazo de gracia para el pago de intereses y de la amortización del capital hasta el 31 de diciembre de La amortización del capital adeudado por cada distrito se reprogramó en 227 cuotas mensuales y consecutivas, las que deberían ser canceladas a partir del mes de enero de Según lo dispuesto por esta norma, los intereses capitalizarían mensualmente hasta el 31 de diciembre de 2011 y serían pagaderos mensualmente, siendo el primer vencimiento en el mes de enero de 2012, tomando como garantía las sumas a percibir por el Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos. De esta forma, se redujo parte del capital adeudado a la Nación por las Provincias, y se reprogramó el saldo pendiente de la deuda provincial a una tasa más baja y a un plazo de tiempo mayor. De todos modos, esta reprogramación, más allá de significar una mejora importante y necesaria para la supervivencia financiera de varios distritos, ha representado poco más que un alivio para las Provincias fuertemente

9 endeudadas, y no aporta una salida sustentable ni justa para los gobiernos subnacionales, en virtud del manejo discrecional de recursos coparticipables por parte de Nación que ha caracterizado a los últimos años. Para dar una dimensión aproximada, según estimaciones de consultoras privadas, la pérdida de ingresos futuros para la Nación que significaba a lo largo de este último año la reprogramación de la deuda provincial según el decreto 660 de 2010 era inferior a la de plantear una eventual coparticipación del impuesto al cheque (esta última medida significaría una pérdida estimada de ingresos hasta fines de 2011 de alrededor de $ millones). En virtud de esta situación, y teniendo en cuenta el déficit proyectado para el conjunto de Provincias para el año 2011 de $9000 millones, por un lado, y la incertidumbre creciente en el contexto internacional por otro, con el fuerte impacto que ello implica sobre el dinamismo de las economías regionales ya castigadas por factores como la apreciación cambiaria, el encarecimiento de insumos y el efecto de factores climáticos como la sequía y el derrame de cenizas volcánicas, estimamos como urgente la necesidad de prolongar el plazo estipulado por el Decreto Nº 660 de 2010, aunque insistimos en que este tipo de medidas paliativas no son suficientes para dar solución integral al creciente e injusto desequilibrio fiscal que vienen padeciendo las Provincias de nuestro país, situación que evidencia la necesidad impostergable de establecer un debate en el país sobre los criterios de asignación de los recursos coparticipados. Por los fundamentos expuestos, solicito a los Sres. Senadores me acompañen con la aprobación del presente Proyecto de Ley.