CEPAL, Naciones Unidas Honorable Cámara de Diputados de los Estados Unidos Mexicanos. 12 de Junio

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1 LA MATRIZ DE CONTABILIDAD SOCIAL COMO INSTRUMENTO DE ANÁLISIS ESTRUCTURAL DE LA ECONOMIA MEXICANA Y SUS APLICACIONES EN POLÍTICA FISCAL Hugo Eduardo Beteta Director Regional CEPAL, Naciones Unidas Honorable Cámara de Diputados de los Estados Unidos Mexicanos 12 de Junio

2 Introducción: Contexto La carga tributaria ha permanecido baja y estable por mucho tiempo. 1960: 9% PIB, 1980: 10% PIB, 2000:9.7% PIB 2010: 9% PIB México (10%) es el país con menor carga tributaria (sin petroleo) de América Latina. En la OECD es casi el triple que la de Mexica. Los reducidos ingresos tributarios se han compensado parcialmente mediante el uso del patrimonio de hidrocarburos de la nación y la colocación de deuda pública. El balance fiscal ha dejado déficits patrimoniales del -4% del PIB en 2010 y -6% del PIB en Los ingresos petroleros se destinan al consumo y no a la creación de activos o a la transformación productiva de México. La deuda pública, aunque baja, traspasa a generaciones venideras los problemas que esta generación no resuelve. Abona a la desigualdad intergeneracional. El equilibrio de las finanzas públicas también se ha perseguido mediante la contención del gasto público, especialmente el de inversión pública. La inversión pública en infraestructura en México no alcanza el 1% del PIB, mientras en economías emergentes de Asia es el 5% del PIB y en China, Tailandia y Vietnam excede el 7% del PIB. y el promedio de LAC es del 2% del PIB

3 Contexto (cont) El reducido gasto público no ha permitido atender las necesidades de la población ni generar las condiciones para transformar la economía y lograr mayor crecimiento. 52 millones viven en pobreza y 39 millones viven por lo menos con una vulnerabilidad. Solo 22 millones de mexicanos no son pobres ni vulnerables El vacío de inversión pública no ha sido compensado por la inversión privada. A pesar de que la renuncia tributaria que otorga el Estado mexicano es de las más altas de Lac y corresponde al 53% de la recaudación. Ingresos del 10% mas rico equivalen a los ingresos del 80% mas pobre. La posibilidad de que México recupere el crecimiento, transforme su economía y garantice el bienestar social universal está íntimamente relacionado con su recaudación tributaria, es decir está determinada por la existencia de un Estado fiscalmente fuerte. Los 95 compromisos que forman parte del Pacto por México requerirán substanciales ingresos tributarios adicionales.. Es necesario un sistema tributario que 1) abarque a los tres órdenes de gobierno, 2) reparta equitativamente sus costos y beneficios, 3) eleve los niveles de recaudación a estándares que le corresponden a México por su nivel de ingresos y 4) sean parte de un gran acuerdo nacional que permita transformar la economía de este país, reducir su desigualdad y darle estabilidad económica y social. La Matriz de Contabilidad Social permite simular los impactos recaudatorios y distribucionales de medidas de politica, dos funnciones esenciales de la Reforma Fiscal

4 Contenido Qué es una matriz de Contabilidad Social? Análisis 1: Extensión de la aplicación del IVA de 16% a los alimentos y medicinas. Analisis 2: Eliminación del subsidio existente a la gasolina. Análisis 3: Aumentar en 3.0% y 7.0% la tasa de impuesto a la renta pagada por el noveno y el décimo Análisis 4: Gravar con un impuesto de 1.25% a los activos de los bancos, una vez deducidos los préstamos otorgados por estos.

5 Qué es una Matriz de Contabilidad Social? Una Matriz de Contabilidad Social recoge el total de las transacciones efectuadas en la economía, y posibilita así analizar no sólo su estructura productiva sino que, además, completar el flujo circular de la renta al considerar la totalidad de los agentes económicos, esto es, sectores económicos, los hogares, las empresas, el gobierno y el sector externo. Esta herramienta permite un análisis exhaustivo e integrado, de la economía y de los principales agentes económicos que en ella interactúan. En particular, el enfoque adoptado permite analizar los efectos que tiene la implementación de políticas públicas concretas y definidas en los diferentes grupos socioeconómicos, el presupuesto gubernamental y los sectores económicos, constituyendo así una base cuantitativa y cualitativa para su formulación, análisis y evaluación. El análisis utiliza la matriz de insumo producto de 2008 para México considerando 61 sectores económicos. Incorpora también la encuesta de ingresos y gastos de hogares de ese mismo año. 5

6 Utilizando la Matriz de Contabilidad Social de México para el 2008, la CEPAL realizó diversos análisis en temas fiscales y sus efectos en los niveles de pobreza. Para ilustrar el uso potencial de la SAM, Cepal cuantificó el efecto recaudatorio que tendrían las siguientes medidas (Estas no constituyen propuestas de la CEPAL!) Extensión de la aplicación del IVA a los alimentos y medicinas de 16%, los que actualmente se encuentran exentos de este impuesto. Eliminación del subsidio existente a la gasolina. Aumento de 3.0% y 7.0% de la tasa de impuesto sobre la renta (ISR) pagada por el noveno y décimo decil de ingresos, respectivamente. Gravar con un impuesto de 1.25% a los activos de los bancos, una vez deducidos los préstamos otorgados por estos. 6

7 Para cada una de estas medidas se cuantificó el impacto en las siguientes variables: Aumento del costo de la canasta de bienes y servicios, distinguiendo entre deciles de ingreso. Cambio porcentual en el nivel de pobreza y en la incidencia de la pobreza, tanto a nivel agregado como según decil de ingreso. Asimismo, el análisis distingue entre hogares urbanos y hogares rurales. Compensación requerida según decil de ingreso a objeto de contrarrestar la pérdida de poder adquisitivo frente a cada una de las medidas fiscales anteriormente señaladas. Finalmente, se estimó el aumento total en la recaudación tributaria, una vez compensado monetariamente a los deciles más vulnerables por la pérdida en su poder adquisitivo. 7

8 Aspectos preliminares La tasas de pobreza moderada y extrema en la zona urbana y la rural fueron calculadas utilizando la encuesta de ingresos y gastos de los hogares para el año Los cambios estimados en estas tasas como resultado de las diversas medidas de política analizadas consideran como referencia ese mismo año. La incidencia, brecha o profundidad de la pobreza se refiere al porcentaje de la línea de pobreza que debería de ser transferido a un individuo pobre para sacarlo de la pobreza. Para fijar los límites inferiores que determinan la pobreza moderada y la pobreza extrema, se usó la estimación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), según la cual la pobreza moderada para el 2010 corresponde a ingresos inferiores a 2,114 pesos mensuales por persona en la zona urbana y 1,328 pesos por persona en la rural. Por su parte, el límite inferior que determina la pobreza extrema es de 978 pesos por persona en la zona urbana y 683 pesos por persona en la rural. 8

9 Análisis 1: Extensión de la aplicación del IVA de 16% a los alimentos y medicinas..

10 Análisis 1: Extensión de la aplicación del IVA de 16% a los alimentos y medicinas, los que actualmente se encuentran exentos de este impuesto. Preguntas para guiar la discusión: 1. Cuál es la composición del gasto de los hogares por decil? 2. Cuánto aumenta el costo de la canasta de bienes por decil de ingreso de los hogares? 3. En cuánto podría aumentar la recaudación tributaria con la medida anterior? 4. Qué sucede con los distintos indicadores de nivel de pobreza como resultado de esta medida? 5. Cómo se ve afectada la recaudación en función de la compensación a los deciles? 10

11 Proporción del gasto de los hogares en los sectores económicos principales según decil socioeconómico 11

12 Participación del gasto sectorial por quintil de ingreso 12

13 La diferencia del incremento porcentual en el costo de vida entre el primer y el décimo decil es de 7.35%-2.43% = 4.92%!! 13

14 La aplicación de un IVA a alimentos y medicinas llevaría a una recaudación adicional de 2.9% del PIB. Esto supone que no existe evasión tributaria. Con una evasión del IVA del 30% la recaudación tributaria adicional llegaría a 2.1% del PIB. Preguntas centrales para el análisis: 1. Cuál es el costo social (en términos de aumento en la pobreza) que se está pagando por esta mayor recaudación? 2. Cómo se puede mitigar este costo social? 3. Cuánto nos cuesta mitigarlo? 14

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17 Análisis de compensación monetaria por la pérdida de poder adquisitivo luego de aplicar un IVA de 16% a alimentos y medicinas 17

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20 Resumen medida 1 Suponiendo una evasión tributaria de 30% y compensando desde el decil 1 hasta el decil 6 inclusive, la aplicación de un IVA de 16% a alimentos y medicinas podría llevar a una recaudación tributaria adicional de 1.05% del PIB, y el nivel de pobreza urbana subiría 1.1%, debido al efecto en los deciles 7 en adelante, que no fueron compensados. Sin compensación a ninguno de los deciles, la recaudación podría aumentar en 2,1% del PIB (suponiendo nuevamente una evasión del 30%), pero el nivel de pobreza urbana aumentaría en 3.1%, para llegar a 50,8%. 20

21 Analisis 2: Eliminación del subsidio existente a la gasolina. Metodología: 1. En 2012 el subsidio a las gasolina totalizó 220,000 millones de pesos. 2. Se buscó una tasa de aumento que aplicada sobre al valor del producto bruto del sector derivados del petróleo generara ingresos adicionales por la suma anterior. 3. El resultado de la simulación indica que aplicar una tasa de aumento de 30% hubiese generado en forma directa 195,634 millones de pesos (1,65% del PIB) el año 2008, equivalentes al monto del subsidio en 2012 (220,000 millones). 4. Adicionalmente, la aplicación de una tasa de 30% a las gasolinas generaría un aumento adicional de 42,743 millones de pesos (0.36% del PIB), debido al aumento en la recaudación del IVA por el alza de precios registrada en los restantes sectores económicos, tanto de bienes como de servicios.

22 Preguntas para análisis: 1. Cómo se ven influenciados los precios en los distintos sectores económicos? 2. Cuánto aumenta el costo de la canasta de bienes por decil de ingreso de los hogares? 3. Qué sucede con los indicadores de nivel de pobreza y su incidencia? 4. Cómo se ve afectada la recaudación en función de la compensación a los deciles? 5. Como se compara esta medida de eliminación del subsidio a la gasolina con la anteriormente analizada de aplicación del IVA a los alimentos y medicinas? 22

23 Precio de la gasolina después de impuestos en América Latina y el Caribe (2011, dólares por litro, gasolina regular sin plomo) Cuba, Venezuela y Ecuador no se incluyen por no contar con datos. Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales. Política Fiscal en América Latina Bárcena

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25 La diferencia del incremento porcentual en el costo de vida entre el primer y el décimo decil es de 3.21%-2.14% = 1.07%. Es interesante notar que esta diferencia es mucho menor que la encontrada en el caso de los alimentos y medicinas (4.92%). 25

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29 Qué sucede el nivel de pobreza urbana si no se compensa por el efecto del alza en el costo de vida inducido por la eliminación de subsidio a las gasolinas? 29

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32 Resumen segunda medida: Eliminación del Subsidio a las Gasolinas Compensando desde el decil 1 hasta el decil 6 inclusive, la eliminación del subsidio a las gasolinas podría llevar a una recaudación adicional de 1.2% del PIB, y el nivel de pobreza subiría en 0.7%, ya que no se compensaron al decil 7 en adelante. Sin compensación la recaudación podría aumentar en 2.0% del PIB, pero en esta caso la pobreza urbana aumentaría en 1.8% por sobre su nivel actual. 32

33 Análisis 3: Aumentar en 3.0% y 7.0% la tasa de impuesto a la renta pagada por el noveno y el décimo El siguiente cuadro muestra la incidencia del impuesto sobre la renta de perceptores que reportaron ingresos por sueldos y salarios y que mencionaron estar afiliados a alguna institución de seguridad social como resultado de una prestación laboral. De acuerdo a lo anterior, la propuesta 3 llevaría a que el noveno decil pagara una tasa de impuesto estimada de 16.2% y el décimo decil una tasa de 26.5%. 33

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37 Análisis 4: Gravar con un impuesto de 1.25% a los activos de los bancos, una vez deducidos los préstamos otorgados por estos. Resultados del análisis Una tasa impositiva de 1.25% permite recaudar 42,000 millones de pesos adicionales (0.27% del PIB estimado a diciembre de 2012). Esta medida no genera un aumento de pobreza en la población. 37

38 Supuestos del análisis: 1. La evasión tributaria del IVA y del ISR adicional recaudado es de un 30%. 2. En el ISR se uso para efectos de análisis aumentar las tasas del noveno y décimo decil en 3% y 7%, respectivamente. 3. En el caso del ISR no se afectó directamente a los deciles más bajos y por lo tanto no se analizó la posibilidad de compensar. 38

39 Comentarios y conclusiones finales: 1. De las cuatro medidas analizadas, la extensión de la aplicación del IVA de 16% a los alimentos y medicinas genera la mayor recaudación tributaria, la que varía en un rango de 2% a 3% del PIB, dependiendo del nivel de evasión tributaria (entre 0% a 30%). No obstante, esta media es la que genera el mayor aumento en la pobreza, (3.1% adicional en la pobreza moderada y 1.9% en la pobreza extrema). Una vez que se compensa hasta el sexto decil, se mitiga significativamente tanto el aumento en la pobreza moderada como la extrema, pero la recaudación tributaria disminuye en alrededor de un 50%, llegando a un 1.5% del PIB en el caso de que no exista evasión tributaria y 1.1% del PIB con un 30% de evasión. 2. La segunda medida que genera la mayor recaudación tributaria es el incremento en el ISR de los deciles noveno y décimo, que genera un 2.6% del PIB sin evasión tributaria y un 1.8% del PIB con una evasión del 30%. En este caso la pobreza moderada se incrementa en 1.0% y la extrema en 0.4%, tasas por debajo de las estimadas en el caso de la aplicación del IVA a alimentos y medicinas. 39

40 3. La tercera medida que genera la mayor recaudación tributaria es la eliminación del subsidio a las gasolinas, con un 2.0% del PIB. En este caso la pobreza moderada aumenta en 1.8% y la extrema en 1.0%, tasas por debajo a las estimadas en el caso del IVA a alimentos y medicinas. con compensación tanto la pobreza moderada como la pobreza extrema se reducen significativamente. 4. La cuarta y última medida analizada, gravar con un impuesto de 1.25% a los activos de los bancos, una vez deducidos los préstamos otorgados por estos, genera un aumento de la recaudación tributaria de un 0.27% del PIB, sin ningún aumento en la pobreza de la población. 5. La política hacendaria es el mas poderoso instrumento del financiamiento para el desarrollo de México. Sufraga los recursos públicos necesarios para elevar la productividad y transformar su economía y facilita que sus ciudadanos accedan a los derechos que garantiza la Constitución. Retomar centralidad de funciones de crecimiento y redistributivas de política hacendaria al tiempo que se comparte la función de estabilidad con el Banco Central. 5 La matriz de contabilidad social de México y la Cepal están a la disposición de las autoridades de México para simular los impactos distribucionales y recaudatorios. 40

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