Los precios de la gasolina y su liberalización adelantada

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1 Los precios de la gasolina y su liberalización adelantada 1

2 Índice Los precios de la gasolina y su liberalización adelantad 1 1. Los precios administrados Un subsidio a los más privilegiados El precio máximo a partir de la reforma energética y la liberalización La liberalización de precios adelantada

3 El 8 de septiembre de 2015, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público envió al Congreso de la Unión los Criterios Generales de Política Económica 2016, en los que entre otras cosas, se plantea el adelantar la liberalización de los precios de los combustibles: Se propone adelantar la liberalización de los precios de los combustibles planteada por la Reforma Energética para Esta medida permitirá a las familias mexicanas contar con menores costos cuando, como ha ocurrido recientemente, se reduzca el precio internacional de los combustibles. Asimismo, esta medida permitirá al Gobierno Federal estabilizar el ingreso de los impuestos asociados a los combustibles y en un futuro evitar que el IEPS de combustibles se torne negativo lo que implica un subsidio que históricamente ha demostrado ser sumamente regresivo dado que es una transferencia que beneficia primordialmente a los deciles con mayores ingresos de la población. De manera responsable, la propuesta de liberalización de los precios de los combustibles contempla un nivel de precios mínimo que, en casos extremos, permitirá a Petróleos Mexicanos cubrir sus costos de producción y distribución, y contempla también un nivel de precios máximo que permitirá una transición ordenada hacia un precio determinado por el mercado y protegerá el bolsillo de las familias mexicanas en los casos en los que se registren importantes incrementos en los precios de los combustibles. 1 Qué significa esto? Que los precios de la gasolina, el diesel, y los combustibles de origen fósil en general, dejarán de regirse bajo el mecanismo de precios administrados por el gobierno. En su lugar, los precios podrán variar de acuerdo a los movimientos de las variables económicas de los mercados. No obstante, esos mismos precios encontrarán un piso y un techo (lo que supone una banda de flotación) que servirán como barreras de control ante abruptas caídas o subidas de los precios de los insumos esenciales: el petróleo y el gas. Genéricamente, no se puede señalar a esta decisión como una mala o irresponsable. Esto toda vez que son muchas las razones por las que los precios controlados de la gasolina implican altos costos injustificables. Sin embargo, sí se puede señalar al populismo de haber mantenido precios en combustibles lo suficientemente bajos como para beneficiar a los sectores privilegiados. En el siguiente análisis se explicará de manera sencilla el cómo se han fijado los precios de las gasolinas y el diesel hasta antes de la reforma energética, y las implicaciones que la manutención de precios administrados en México ha representado. Posteriormente, pasaremos a explicar el modelo de precios de mercado y lo que significa que se adelante dos años la liberalización de los combustibles. 1 SHCP, Criterios Generales de Política Económica 2016, página 13 3

4 1. Los precios administrados En México existe un mercado de gasolina caracterizado por diversas restricciones, situación que contrasta con los esquemas regulatorios de muchos países. Por un lado, en México existen restricciones en los distintos segmentos de la cadena de valor de la oferta de gasolina que, sin duda, se trasmiten al consumidor final. Por otro, también existen regulaciones que afectan directamente en la venta final al consumidor de gasolinas como son las regulaciones establecidas por los gobiernos locales sobre las estaciones de servicio de venta de gasolina, así como el control de precios que es regulado por el Gobierno Federal. Los precios de las gasolinas y del diesel, en México, no fluctúan de acuerdo con los movimientos de los mercados internacionales. En su lugar, son establecidos y determinados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ( SHCP ). La fracción X del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal ( LOAPF ) otorga a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la responsabilidad de establecerlos y revisarlos o, bien, de sentar las bases para determinarlos. Para fijar el precio de venta, la SHCP ha utilizado dos criterios 1) Mantener constante el cociente entre el índice de precios de la gasolina respecto al Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC). 2) Seguir las referencias internacionales. El primer criterio, atiende bajo supuesto al objetivo de evitar que los choques económicos repercutan sobre los precios de las gasolinas y diesel (entre otros combustibles y petrolíferos). A su vez, el segundo criterio representa una simulación de condiciones de mercado en las que se reflejan los costos de oportunidad. 2 Cabe mencionar que a pesar de que los precios de venta al público son los mismos, el precio al productor es heterogéneo, pues depende de costos asociados a cada una de sus Terminales de Almacenamiento y Distribución. Básicamente, el precio al productor representa el precio de referencia internacional (precio spot), que implica el costo de los insumos más todos los relacionados a toda la cadena de valor que lleva a la venta mayorista. Al precio de venta al público se le adiciona el costo del productor más la distribución, la venta y las contribuciones que correspondan. El precio del productor constituye el ingreso de PEMEX por cada litro vendido; en el ejemplo, representa el 87.2% del precio final de venta. El reparto local privado y el margen 2 Cfr. Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, Los precios de las gasolinas y el diesel en México, 4

5 comercial son ingresos para el sector privado de los dueños de las pipas y de los franquiciatarios, conformando el 7.5% del precio final. Finalmente, los impuestos son ingresos para el gobierno y suman el 5.2% del mismo. 3 Además de lo anterior, dentro del precio controlado de las gasolinas y el diesel, cabe destacar que existe un impuesto especial que durante años ha operado como un subsidio ineficiente y regresivo Un subsidio a los más privilegiados Dadas las fluctuaciones del mercado, los precios internacionales son, en ocasiones, más altos que el precio determinado por la SHCP, en este caso el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios ( IEPS ) desempeña un papel en la protección del precio público, como se explicará más adelante. La fórmula para el cálculo del IEPS se encuentra en la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, Artículo 2-A, fracción I, teniendo la siguiente estructura de precio 4 : Cuando el precio internacional (referencia para el precio del productor) está por debajo del precio interno controlado (precio del consumidor), el impuesto es positivo. En cambio, cuando el precio internacional es mayor que el controlado, el impuesto es negativo y actúa 3 Cfr. Idem. 4 Comisión Federal de Mejora Regulatoria, ANAĹISIS DEL IMPACTO DE LA REGULACIOŃ SOBRE LA COMPETENCIA ESPACIAL DE ESTACIONES DE SERVICIO PARA LA VENTA DE GASOLINA, 2012, A%20REGULACION%20SOBRE%20LA%20COMPETENCIA%20ESPACIAL%20DE%20ESTACIONES %20DE%20SERVICIO%20PARA%20LA%20VENTA%20DE%20GASOLINA.pdf 5

6 como un subsidio, como ocurrió notoriamente en el En otras palabras, el monto de éste se ajusta inversamente al precio del productor. 5 Desde los ejercicios de 2004 y 2005 se han venido determinando tasas negativas del IEPS. El resultado en negativo de la tasa es originado por el alto nivel de la cotización de la variable "precio de referencia" de los productos. Conforme a las reglas emitidas por la SHCP, cuando la tasa del IEPS sea negativa, se aplica la tasa de cero por ciento (facturación al cliente). El fisco habla de "IEPS negativo" siendo en realidad un subsidio soportado por PEMEX-Refinación (al no recibir completo su ingreso). 6 Comprendida la regresesividad del IEPS ante la volatilidad de los precios de referencia internacionales, nos es posible entender el daño que dicho impuesto ha causado en materia de distorsiones en mercados relacionados o sustitutos. Para contrarrestar los efectos de la política de precios controlados, se han venido implementando aumentos en el precio de la gasolina (los llamados gasolinazos), que además de ser abruptos, no han logrado acabar con los efectos perniciosos del subsidio que se esconde como impuesto. Puntualmente, cuáles son las distorsiones de mercado que han causado los precios administrados? El subsidio mencionado ha beneficiado a quienes más utilizan automóviles, que claramente, no encuadran en la lista de los menos favorecidos. Además, dicho subsidio ha incentivado la compra y uso de automóviles privados, lo que repercute gravemente en materia de emisiones de carbono por quema de combustibles fósiles. A su vez, esto supone un desincentivo a la utilización del transporte público. El dinero destinado a subsidiar la gasolina pudo haberse invertido en un aumento de capacidad y calidad del transporte público, que hoy yace precarizado. Cabe mencionar que los combustibles líquidos, técnicamente, pueden ser sustituidos por biocombustibles, mismos, estos últimos, que no han encontrado cabida en el mercado gracias a que las gasolinas y diesel más perjudiciales al medio ambiente, son más baratos gracias a los subsidios. Lo que genera que el cuidado al medio ambiente, que es viable, no sea rentable. 2. El precio máximo a partir de la reforma energética y la liberalización. De acuerdo con la reforma energética que implicó la creación de 9 leyes y la modificación de 12 disposiciones secundarias, la industria del petróleo y gas se quedó abierta al 100% a 5 Cfr. Qué hacer con el IEPS, Centro de Estudios Fiscales, 6 Cfr. Idem. 6

7 la participación privada e inversión extranjera. A saber, la industria petrolera en general se divide en tres grandes actividades: upstream, midstream y downstream que representan toda la cadena de valor que va desde la extracción y la exploración de hidrocarburos hasta. la refinación, importación, transporte, almacenamiento, distribución y retail (venta de primera mano). Parte de la liberalización del sector y en especifico, de la actividad que observa el expendio de gasolinas y diesel, implica la gradual apertura en materia de precios y marcas de los petrolíferos, así como el suministro y la importación. Dentro de las modificaciones en materia energética se contempla la liberalización de precios de la siguiente manera: a partir del 2015 al 2018 se implementaría una política de precios máximos. El precio máximo implicaría un aumento anual que no podría rebasar la expectativa de inflación del año para el que sea calculado el precio. Asimismo, los empresarios de gasolineras podrían ofrecer su producto a un precio menor, pero siempre respetando el techo máximo. En el año 2018, los precios se liberarían por completo, lo que implica el sometimiento de los precios finales de los combustibles a las fuerzas del mercado. Esto es: a la oferta y la demanda estacionales, a los costos de producción y del insumo principal de los petrolíferos, entre otros. No habría más precios controlados por el gobierno ni criterios de estimación más allá del precio máximo. La cronología de la apertura contemplada antes del 8 de septiembre, puede observarse en la siguiente tabla: 3. La liberalización de precios adelantada El que se liberen los precios de la gasolina con un piso y un techo no significa más que el que el gobierno deje de controlar los precios o en todo caso, imponerlos. Los precios que reflejan los costos en toda la cadena de valor, que son sensibles a las señales del mercado, a la escasez o los excesos de recursos, siempre serán preferibles ante los controles y subsidios ineficientes que imponen los gobiernos populistas. Adicionalmente, recordemos que el cambio climático es cada vez más evidente y que debemos reducir nuestras emisiones de carbono. 7

8 Cabe señalar que la capacidad de producción de petrolíferos en México no es equiparable a la producción petrolera que nos caracteriza, tenemos sólo 6 refinerías y 3 de ellas son para procesar crudo ligero (que no abunda en nuestro país). Las ineficiencias de los subsidios regresivos a los combustibles fósiles han derivado en una desinversión tecnológica para Pemex, lo que nos ha convertido en grandes importadores de gasolinas y diesel: México se ha convertido en un fuerte importador de gasolinas a partir de los años , en que las compras en el exterior de gasolinas llegaron al 42% de la demanda nacional, y durante 2010, alcanzaron el 47%. 7 El que se liberalicen los precios y puedan bajar los precios de venta al público de gasolinas y diesel se debe al desplome de precios petroleros. Sin embargo, ello no implica que los precios bajos de los productos terminados se mantengan. Lo que al gobierno debe comenzar a preocupar es que la transición energética pueda observarse en combustibles más limpios, no el bajo precio de los combustibles contaminantes. Como siempre, esta parecer ser parte una gama de políticas cortoplacistas que se puedan vender como una panacea hacia la ciudadanía. El gobierno debe comenzar a preocuparse por el desabasto de petrolíferos y la contaminación que estos causan. Debe abocarse a mejorar el transporte público e incentivar su uso. Debe desalentar la compra y uso masivo de automóviles que funcionan con combustibles fósiles. El adelanto de la liberalización de los precios de los combustibles no debe verse como una política de Estado a largo plazo. Es sólo una medida necesaria. 7 8

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