Certificados oficiales obligatorios

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1 193 Certificados oficiales obligatorios de salida fiscal en la enajenación de inmuebles La Asociación de Escribanos del Uruguay llamó la atención de los po deres públicos, sobre la equivocada solución del proyecto de la ley de presu puesto, al problema de las tierras fiscales, en cuanto establece la obligación de obtener un certificado oficial que acredite la salida fiscal de las propieda des particulares, en caso de enajenación de las mismas Originariamente, el dominio de las tierras -americanas perteneció- a la Corona Española, que las enajenó a sus subditos, en vastas extensiones; en nuestro país luego, los gobiernos portugués, brasileño-, de las Provincias Unidas del Río de la Plata y las propias autoridades nacionales, sucesores en el dominio de las tierras fiscales, enajenaron el patrimonio fundiario de la Nación Desde los más remotos tiempos, los apremios económicos del Era rio Público, se conjugaron con el fácil recurso de la venta de las tierras del Estado a las personas interesadas eii su adquisición Tales enajeiilaciones, llamadas en el léxico notarial salidas fiscales, son la ma el origen del dominio privado de las tierras; y puede afirmarse, que yor parte del territorio na-cional ingresó por esa vía y la de la prescripción, al patrimonio de los particulares Los escribanos públicos, han realizado siempre, desde los más remotos tiempos, el contralor 'de la Salida Fiscal de las tierras que se enajenan por su intermedio En la formación técnica del Escribano, se incluye el estudio profundi zado de la legislación sobre tierras fiscales, desde el derecho indiano hasta nuestros días, lo que representa una garantía de responsabilidad, para tado y para los particulares Importa desconocer esa realidad y menoscabar una función tradicional del escribano público uruguayo, sustituir ahora, un contralor que se viene repitiendo desde los albores de nuestra nacionalidad, -por un certificado ofi cial de salida fiscal innecesario, que debe gestionarse ante la Dirección Ge neral de Catastro-, al costo del 7 o oo del aforo para el pago de la contribu ción inmobiliaria el Es Tal trámite administrativo, previo a toda enajenación, aunque por una

2 194 ' ' sola vez, dilatará el proceso preparatorio del acto dispositivo, con grave per juicio de la economía particular y de la del propio Estado La Asociación de Escribanos del Uruguay ha hecho llegar al Parla mento un proyecto sustitutivo, que resume las soluciones técnicas adecuadas, para ia solución definitiva del problema de las tierras fiscales; espera con fiada, en que se le prestará la debida atención y qtte no prosperará, por las razones que se exponen en el aludido proyecto, la solución propiciada por el Poder Ejecutivo Iniorme de la Comisión Especial sobre el proyecto de certificación ohcial obligatoria de salida fiscal y usucapión de tierras públicas Montevideo, 10 de mayo de 1956 Señor Presidente de la Asociación de Escribanos del Uruguay, Escribano Don Arturo Juambeltz Vuestra Comisión ha considerado el aludido proyecto de ley, que forma parte del de presupuesto y recursos, presentado al parlamento marzo de 1956 en el mes de En se general, reputa plausible el propósito de dictar las normas legales-, que permitan el saneamiento total de nuestra propiedad territorial, desde el punto de vista de su salida fiscal En este sentido, el proyecto pone en ejecución la promesa que hizo el Código Civil, sancionado el 23 de enero de 1868 (lart 1194) (1), prome sa que se reiteró en otras oportunidades, la última de las cuales fué según creemos, al sancionarse la ley de 12 de enero de 1948, que creó el Instituto N'acional de Colonización (2) El propósito de dar normas para sanear las tierras pública?, se materia lizó por primera vez, al promulgarse la ley 4272 de 21 de octubre de 1912, inspirada en» un proyecto de aquel distinguido jurista y profesor de Derecho Administrativo que fué el Dr Luís Várela Siempre ponsainos, que cuando se tuviera que completar la legislación sobre salidas fiscales, debería recurrirse a las soluciones de fondo, que con- '-" (1) Han transcurrido exactamente 87 años, sin que aquella promesa se haya cumplido con respecto a las tierras públicas del Estado (2) El Art 109 inc "C" dice: "Los ingresos que se perciban en concepto de regulari zación de la (situación de la propiedad raíz que no acredite salida del dominio fiscal, de conformidad con las leyes qtif fe dictum

3 195 sagró aquella sabia ley Lamentablemente, se han improvisado las, que no tienen la calidad y amplia visión, de aquellas primeras I otras fórmu La objeción más seria que merece el proyecto, es su equivocado planteo o enfoque del problema En él se toma toda la propiedad territorial del país, con excepción de las tierras públicas municipales que se rigen por la citada ley 4272, y se la somete a un procedimiento de comprobación) de salida fis cal, por intermedio de oficinas administrativas (arts 42 y siguientes) En esta forma, toda propiedad inmueble, tarde o temprano, pasará por el sistema de contralor oficial que el proyecto ha montado Ahí está el error de planteamiento La cuestión a resolver era la de la propiedad sin salida fiscal, única para la cual se reclamaba una solución Las propiedades que tienen salida fiscal, comprobada desde hace cuan do menos 80 años, aceptada por el propio Banco Hipotecario y que nadie osaría discutir, ni en su extensión, ni en su validez, deben estar fuera de cues tión, porque respecto de aquellas propiedades no hay nada que sanear, ní que arreglar La justificación que ensaya la exposición de motivos, no con vence a nadie: uniformidad en el procedimiento que se crea, a fin de sanear toda la propiedad raíz, mediante la intervención de organismos públicos com petentes Se debe sanear lo que está desarreglado, lo que no es conforme a dere cho, pero no lo que es legítimo y ha sido pacíficamente aceptado durante muchísimos años, por los escribanos y por las propias oficinas del Estado como tal, Si se aceptara la solución -del proyecto, lejos de aportar soluciones de tranquilidad para la propiedad territorial, se introducirá un motivo de per turbación y de preocupación, para todos los propieta,rios en general; y esto, después de casi 100 años de indiferencia legislativa sobre el problema de la tierra pública El legislador debe tener la seguridad y los escribanos y las propias ofi cinas del estado se la pueden dar, que las tierras salidas del dominio fiscal, abarcan la casi totalidad del territorio nacional; comienzan con las concesio nes hechas por el gobierno español, en extensiones que sobrepasan muchas veces los límites territoriales de un departamento (3) y siguen con las ge nerosas disposiciones de los gobiernos portugués, brasilero, de las Provincias Unidas -del Río de la Plata, etc (3) Recuérdese por íjemplo las salidas fiscales de Bruno Muñoz; año 1778, que com prende todo el departamento de Treinta y Tres, y parte, de los de Cerro Largo y La-va,- lleja; y la de los Martínez Haedo al norte del Río Negro, que abarcaban a los departa mentos de Río Negro y parte de Paysandú; éstas son las más conocidas, pero (hay otras, que también comprenden enormes extensiones de tierras

4 196 La Cuando los gobiernos del país, enfrentaran el grave problema de dar ubi cación a los servidores de la patria, que habían contribuido con sacrificios y con sangre a formarla, no había tierras disponibles en el país En su ma yor extensión, estaban definitivamente salidas del dominio fiscal; en el res to, se encontraban ocupadas desde épocas más o menos remotas No se crea que ésta última situación subsiste aún, como erróneamente lo han supuesto algunos, que han hablado sin probarlo de la existencia de muchas leguas cua dradas de tierras poseídas sin salida fiscal (4) evidencia de quienes trabajamos diariamente con este es pro-blema, otra: raramente encontramos propiedades sin salida fiscal o con salida fiscal dudosa Hay además en la historia de nuestra propiedad territorial, un capítulo original generalmente olvidado, que pueda explicar satisfactoriamente, el sa neamiento paulatino, y quizás, casi total, de aquellas tierras públicas poseí das por particulares sin títulos o con títulos viciosos Nos referimos, a los derechos a ubicar tierras públicas; algunos propietarios, que habían perdido toda o parte de sus propiedades legítimas, fueron indemnizados, con derechos a ubicar tierras públicas, concedidos por leyes nacionailes (5) ; como no las había disponibles, se les reconocía el derecho de localizar tierras públicas, dentro del territorio nacional y si lo lograban, el Estado se las enajenaba sin cargo- alguno, desco-ntatído el área así transferida, de la que el titular tenía derecho a hacerse escriturar Proliferaron estos reconocimientos de derecho a ubicar tierras públi cas; cuando los titulares no encontraban tierras baldías para hacerse enaje sin tí nar, o no podían adquirir derechos posesorios sobre tierras ocupadas tulo, o simplemente no les interesaba la adquisición de tales tierras, cedían total o parcialmente sus derechos, generalmente a, poseedores, que luego se presentaban al gobierno a su regularizar situación obteniendo la salida de finitiva del domirüo fiscal, sin mayor sacrificio económico Puede tenerse por cierto, que por esta vía, se saneó la mayor parte de la propiedad territov'al, que carecía de legítima salida fiscal ; los titulares de derechos a ubicar tierras públicas, que difícilmente podían encontrar tales tierras, terminaron malbaratando sus derechos, adquiridos a bajo precio, por poseedores interesados en sanear su situación Llegó el momento, en que los titulares de derechos a ubicar tierras pú blicas, no podían hallarlas, ni obtener compradores para sus derechos; al gunos lograron sin embargo algo inaudito, hacerse escriturar las áre-as a (4) Márquez, en su magnífico Bosquejo de Nuestra Propiedad Territorial, sostiene con toda razón, que nadie puede probar tales afirmaciones y analiza cuidadosamente su aser ción, en páginas de perinanente actualidad (5) Ver por ejemplo, entre otros los decretos leyes de 9 de marzo y 2 de Mayo de 1866, e ilustrativos sobre -el problema que consideramos

5 En 197 que tenían derecho, antes de encontrar las tierras que debían asignárseles (6) Después de un proceso, que no vale la pena reseñar, por ley 6 de Agos to de 1912 se canjearon los derechos a ubicar tierras públicas, por deuda pú blica, que se denominó "Rescate de títulos a ubicar tierras fiscales 1912" Esto significa simplemente, que excediendo la oferta de derechos a ubicar, de la demanda de los mismos, tales derechos carecían de valor económico y que el Estado, haciéndose cargo de la situación que él mismo había creado, permutó derechos ilusorios, por deuda pública efectiva Y desde el punto de vista de la tierra pública significa, que debía ser muy poca la poseída sin título legítimo, pues quienes se encontraban a con ciencia en esa situación, tenían un medio seguro y barato para sanear sus derechos Lamentablemente nunca se realizó, que sepamos, un inventario prolijo de las tierras púbhcas enajenadas por el Estado, desde la dominación espa ñola; pero existen evidencias incontrovertibles de esta verdad, que ningún técnico se animaría a des-decir : El territorio nacional, en la mayor parte de su extensión, está salido del dominio fiscal, siendo pocos los casos de propiedades qtte carecen de ella En esta forma, dentro de los estrechos límites de un informe, que es taríamos dispuestos a ampliar en cualquier momento, creemos haber demos trado, la falta de j usl icia del planteamiento que se hace eni el proyecto que con sideramos, sometiendo por igual a sus previsiones, tanto a las fierras con le gítima salida fiscal, como a las que por excepción, resulten no tenerla Los proyectos de regularización de las tierras públicas parten del su-- puesto de tierras sin salida fiscal o con salidas ilegitunas, pero dejan en paz a los propietarios comprendidos en las enajenacinoes legítimas, hechas por el Estado El proyecto del Dr José G Requena y García ( ) expresa que los poseedores qne no se encuentren amparados por e! inciso 3 del art, 1194 del C Civil, quedan sujetos a las disposiciones de la presente ley (art 1 ) otros artículos se ocupa del saneamiento de los títulos viciosos, com birlando los regímenes de vsucapión y composición- El proyecto del Esc Manuel R Alonso ( ), el más completo de cuantos conocemos, afirma concluyentcmente, que la ley especial de pres cripción de tierras fiscales, a dictarse, como lo expuso el ilustrado juriscon sulto doctor Joaquín Requena, I'iscal de Gobierno y Hacienda y lo declaró el P Ejecutivo por decreto de 19 de enero de 1869, no puede comprender a las tierras enajenadas por el Fisco, que han dejado de -^er fiscales El proyecto del Dr Juan Gil ( ) se limita, como los enuncia dos, a reglamentar la situación de los ocupantes sin título, a los cuales fija (6) Esto es lo que surge, nos parece, del decreto de S de marzo de 1887, que lleva la firma del Gral Tajes y cuyo texto deja perplejo al investigador

6 198 plazo para que se presenten a adquirir las tierras que detentan; pasados 10 años desde la sanción de la ley, la propiedad de las tierras quedia, prescripta a favor del ocupante lel proyecto del doctor José Pedro Massera, ( ) qtie tan jus tos elogios ha merecido, tampoco se ocupa para nada -de las tierras poseídas con títulos legítimos, emanados del Estado; sus previsiones se refieren a la problemática de las tierras sí-n salida fiscal La ley 4272 de 21 de octubre de 1912, no se refiere como- se ha recono cido imiformemente a las propiedades poseídas con título legítimo definitivo, expedido por las autoridades nitmicipales competentes Los proyectos citados, -de juristas que tenían cabal conocimiento del ré gimen vigente de las tierras públicas, no creyeron conveniente someter a un proceso obligatorio de revisió-n a todas las propiedades del país sino que con muy buen criterio, se limitaron a proyectar normas, para los poseedores que carecían de título legítimo de salida fiscal Hay además, en la proyectada certificación obligatoria -de salida fiscal, aspectos prácticos de considerable importancia Imponer dicha certificación en todos los casos de enajenación -de bie nes inmuebles, supone introducir en el proceso preparatorio de dichos actos, una tramítació,n onerosa que será seguramente lenta, como lo son en gene ral las gestiones públicas, para realizar al fin, en la mayor parte de los casos, un,a comprobación que ya han efectuado respecto de cada pro-piedad, y tan tas veces como ha sido enajenada desde que se constituyó sobre ellas dominio particular, los escríbanos que han intervenido en cada una de las trasmisio nes que han experimentado esos bienles recurriendo para hacer dicha, compro bación, a todas las fuentes públicas de información, sin exceptuar el propi'o Archivo Gráfico del Banco Hipotecario del Uruguay La multiplicación de estas gestiones, por cada propiedad que se enajena, aunque sea por una sola vez, concentrara en la Dirección de Catastro y en la Sección Archivo Gráfico del Banco Hipotecario- del Uruguay, una tarea abru madora, que desbordará su capacidad de trabajo Piénsese en lo que demora actualmente una simple constancia, determinando el valor -de tierras o de mejoras incorporadas a la misma, a simples efectos fiscales Puede imagi narse sín esfuerzos lo que significará tramitar un certificado, en el que el Estado se desprenderá defínitiva,mente de todo derecho eventual sobre la tierra; y cuando sobrevengan dificultades de cualquier ordeni, respecto de la apreciación gráfica o jurídica de una salida fiscal determinada, la tramita ción podrá dilatarse en forma imprevisible, aunque en definitiva se concluya, que el bien está al abrigo de las pretensiones del Fisco Además, creemos que prácticamente también se exigirá certificación, en los casos de hipoteca de bienes, aunque el proyecto no lo exija, pues el acreedor deseará estar a cubierto de todo riesgo, en caso de ejecución y ven ta forzosa dei bien gravado Ma-yor número de solicitudes, por lo tanto, que

7 199 contribuirán a congestionar más a las oficinas encargadas de su diligenciamiento Otro inconveniente práctico muy grave, es el que tendrán los propieta rios del interior del país; sus solicitudes, deberán remitirse a la su Capital, ponemos que por intermedio de las oficinas Departamentales de Catastro; esta gestión será para ellos más lenta aún, entre otras razones, por la imposibikdad material de atender personalmente el trámite administrativo Y todo esto conspirará, sin beneficios para nadie,, contra la circulació-n de la riqueza inmobiliaria, con detrimento, en primer término, de la propia renta fiscal; la previsible mayor lentitud en la tramitación -de las operaciones inmobiliarias, dilatará la percepción de los tributos que genera cada trasmi sión Los propietarios de bienes inmuebles, que tienen en su valor de realiza ción, un segurísimo medio de crédito, se veráni trabados por el proceso pre paratorio del acto dispositivo o de afectación El Legislador -debe comprender, que la riqueza inmobiliaria tiene que circular sin trabas, porque es un factor esencial del progreso; cuanto- más se liberalice su trasmisibilidad, mayor será el interés que este tipo de inversio nes y mayor en con-^ecuencia, el aporte tributario En los últimos años, por razones puramente circunstanciales, se ha que brantado el principio que señalamos entorpeciéndose las operaciones inmobi liarias, en forma injustificada y desde luego perjudicial Para terminar con el análisis de esta primera parte del proyecto, debe mos por último destacar que, la sección Archivo Gráfico del Banco Hipote cario, sólo resolverá el, aspecto gráfico- de ubicación del bien dentro de deter minada salida fiscal, pero no está ha-bílitada para apreciar la legitimidad o juridicidad del acto por el cual el Estado dispuso de esas tierras Luego, ha brá que entrar al estudio de ese aspecto de cada salida fiscal, para lo cual se rá necesario un informe técnico jurídico, que el proyecto no- prevee, pero- que no vemos como podrá prescindirse de él Creemos haber demostrado, con estas consideracones, que imponer aho ra, un régimen como el que se propugna, de revisión oficial de actos emana dos en definitiva del propio Estado y que datan -desde 1795, mo está de acuer do con lo que era dado esperar de los poderes públicos, después de olvido del problema dé la tierra pública de 100 años II Otra parte del proyecto, se refiere a la usucapión de las tierras públicas ; las condiciones para' que se configure son las siguientes : posesión pública y continua, durante 50 años La justificación de estos presupuestos debe ha cerse preceptivamente en juicio contradictorio con el Fiscal de Hacienda, ante el Juzgado Letrado Nnal de Hacienda en Montevideo, o ante el Juzgado Le-

8 200 trado de 1^ Instancia del respectivo departamento en el interior del país; el procedimiento elegido es del juicio posesorio, coni apelación en relación Se conocen pues, al fin, las condiciones necesarias para adquirir el do minio de las tierras públicas por usucapión Debe decirse, que son razona bles y que están de acuerdo co'n los precedentes Posesión calificada y tiem po; para este último, se fija un plazo mayor que el ordinario y aún que el común en los proyectos citados en la primera parte pero de todas maneras aceptable En esta forma, se da un paso importante para el pleno saneamiento de nuestra propiedad territorial En cuanto al procedimiento para acreditarle, creemos que ;debiera ha cerse una distinción, entre los casos en que los presupuestos sur jen de docu mentos públicos, y aquellos en los cuales no pueden justificarse en esa forma En el primer caso debiera adoptarse una solución como la que consagró el artículo 1194 inc 3*? el siguiente : del Código Civil; dicho inciso podría sustituirse por "El poseedor actual de un campo u otro terreno, que ha poseído en for ma pacífica y pública, por sí o por sus causantes, durante 50 años, constando esa posesión por documento público o auténtico, estará en todos los casos, al abrigo de las pretensiones del Fisco" El artículo 1194 del Cód Civil, cuya redacció-n es un modelo de preci sión, resolvió con un equilibrio y una ponderación a-dmírables, el régimen de usucapión de los bienes fiscales, incluidas las tierras públicas; resume en tres incisos o apartados, los principios fundamentales del régimen aplicable Es singular, la forma como el codificador con pleno dominio del problema de la tierra pública, condensó en el citado inciso 3*?, el régimen prescriptivo de las leyes de 30 de abril de 1835 e interpretativa de 8 de Abril de 1857 (7) Debe, en nuestro concepto, aprovecharse el -noble material del Código Civil, hasta donde es posible, no sólo por su precisión, como hemos señalado, sino también porque se trata de textos, que han sido objeto de estudios va liosos y de decisiones jurisprudenciales conformes, que -han esclarecido su alcance y el de, los términos utilizados por el legislador Como última consideración^ en pro del mantenimiento de ese material jurídico debe señalarse el correcto funcionamiento de la norma que comen tamos, de la cual se ha hecho pacífica aplicación, desde la vigencia del Có digo Civil, -por Escribanos y Oficinas del Estado, incluido el Banco Hipo tecario -del Uruguay "'Respecto -de los casos en que la prueba de la posesión! no pueda hacerse por documentos p-úblicos, como establece el Código Civil, debe irse al coiv tencioso, por el procedimiento que indica el proyecto En tales supuestos (7) Puede verse el magnífico estudio del Esc Rial Barbé en "Régimen Legal de las Tierras Públicas y Fiscales" pág 129 y siguientes

9 201 desde que la justificación de la posesión se realizará por otros medios de prue ba, el contralor de la misma impune el juicio Se ha elegido, por otra parte, un procedimiento, formalmente breve" III En el esquema de soluciones al problema de la tierra pública, figura en los proyectos aludidos en la primera parte, una que las viciosos de salida fiscal Los vicios de dichos títulos son de fondo o de forma: pueden citarse co se relaciona con los titu estaba ce mo ejemplos : la enajenación de tierras públicas en épocas en que rrada su disponibilidad o con violación del procedimiento legal establecido; la expedición de títulos por autoridades incompetentes, etc En general se trata hoy, de títulos antiguos, que han dado origen a mu chos títulos particulares de dominio y a cantidad de trasmisio-nes a título universal o singular La falta dé una norma legal que regule esta situación, coloca al propie tario actual en una situación difícil; al no estar determinados los requisitos de convalidación de esta categoría sería necesario prescindir del título y am pararse en la usucapión (8) Luego, es conveniente establecer un régimen de convalidación, tomando como base el mismo plazo de la usucapión Podría entonces agregarse al proyecto una norma, que estuviera redac tada así : "El título vicioso de salida fjscal será equiparado al legítimo, si tuviese una antigüedad no menor de 50 años" "Se entiende por título vicioso, a los efectos de este artículo, el que con tuviere defectos de fondo o de forma, que aparejaran nulidad" "Esta norma, es la misma que rige en materia de tierras piiblicas mu nicipales (art 7 Ley 4272) "Su origen es el proyecto del doctor Luis Várela, ya citado; en la ex posición de motivos, que la comisión de Legislación de la Cámara de Repre sentantes, calificada con justicia de "luminosa", decía el ilustrado fiscal lo que a continuación transcribimos : (8) En el decreto Ley de , último estatuto orgánico de la tierra pública, se da una solución parcial a este problema; y decimos parcia ^, porque es de muy corto alcance Eh efecto, el artí-culo 14 dice: "Además de los títulos legítimos a que se refiere el artículo 6? el Elstado reconoc* todas las obligaciones que se derivan de las ventas, adjudicaciones y contratos celebrados por los gdbiernos anteriores toda vez que no adolezcan de vicios insanables, o que los derechos adquiridos por tales contratos no hayan caducado bajo el pun to de vista de la legislación vigente/" Las limitaciones contenidas en esta disposición anulan casi su eficacia, considerada desde el punto de vista del saneamiento de los títulos de salida fiscal

10 202 "Es posible que apreciado el título vicioso con el criterio del juriscon sulto, sea fácil llegar a la conclasióii de que tal título carece absolutamente de valor Pero esa solución poco se aviene con el espíritu liberal y el criterio generoso que deben guiar en este caso al legislador, convencido de que al proceder así, no hiere ningún derecho; de que no hay interés público alguno en dificultar la adjudicación definitiva de la tierra a los que han unido a un título más o menos perfecto la ocupación y el trabajo durante largos años, circunstancia esta última que por sí sola constituye el más sólido fundamen to de la propiedad; y persua,dido igualmente de que se cometería una notoria injusticia y un verdadero despojo, haciendo recaer sobre esos poseedores de largos años, que de tal manera han saneado cualquier defecto de su título originario y que aún sin ese título tiene hoy adquirido el derecho 'de propie dad haciendo recaer sobre ellos, repito, las consecuencias de irregularidades que han sido el resultado de la incipiente organización de nuestra naciona lidad en un pasado cuyos defectos y cuyos errores, es prudente, es justo y es patriótico olvidar, en vez de aprovecharlos hoy para decretar reivindicacio tendrían todos los caracteres de un atentado a los derechos del tra nes que bajo" IV Debe prestarse atención, asimismo, a los posibles casos de poseedores de tierras públicas, que no reúnen las condiciones 'necesarias para prescribir Esta situación mereció siempre al legislador una consideración especial En el derecho Indiano, se daba preferencia al poseedor de tierras rea lengas, para adquirirlas por moderada composición (9), es decir por lor inferior al real una va El Bando de Lecor, de 21 de noviembre de 1821 (10) que en general no innovó con respecto al Dereclto Español, contempló de manera expresa a los poseedores : "Se tendrá presente la antigüedad de los poseedores, las circuns tancias de sus familias, servicios y quebrantos^ para dispensarles toda consi deración en las moderadas composiciones, o declarándoles el dominio de los campos que poseen sm pensión ni gravamen, según parezca más conforme a los principios de equidad En el derecho patrio se utilizó la composición con respecto a las tierras de Propios de Montevideo (art 2^ ley ) ; con relación a las llama das tierras de pastoreo, la notable ley estatutaria de , decía en su art 3'': "Si los campos aún no hubiesen sido paga-dos al Estado, los posee dores de más -de 20 años, con denuncia o sin ella, serán admitidos dentro de (9) Ver ley 19 título 12 libro 4 de la Recopilación de Leyes de Indias de 1680 y N"? VIII de la Real Instrucción de (10) 'Véase Márquez citado, pág 119

11 un año, contados desde la promulgación de la a presente ley, moderada com posición para obtener la propiedad, precediendo entre los que no lo hayan prac ticado, la mensura y avalúo de costumbre" El régimen de composición fué proscripto por los decretos leyes de y , que inauguran una equivocada política de reacción con tra el poseedor de tierras públicas No obstante, como lo hicimos notar en el capítulo I, la composición fun cionó indirectamente, mediante los derechos a ubicar tierras públicas; quie nes deseaban sanear la posesión sin título, adquirían por poco dinero los de rechos referidos, que luego entregaban al Estado, en pago de la transferen cia definitiva de las tierras detentadas Los resultados eran idénticos a los de la composición Los proyectos de ley de tierras públicas se ocupan de esta interesante fórmula de saneamiento El proyecto de José G Requena y García, reconoce a los poseedores con menos de 30 años de posesión, una parte del área ocupada sin cargo algu no y el resto, puede adquirirse al precio de $ 2 la suerte de estancia (1991 Has 2787 cas) (art 5<?) El proyecto del Dr Juan Gil propicia la enajenación de las tierras p'üblicas a los poseedores sin título, por el aforo para el pago de la Coniribución Inmobiliaria, al contado o en diez cuotas anuales (art 7 ) El proyecto dei Dr José Pedro Messera, da opción a los ocupantes de tierras públicas para adquirir gratuitamente 1 3 a 1 5 del área poseída, de volviendo el resto, (art 2 inc C y D) El proyecto del Dr Luis Várela para las tierras públicas municipales, proponía para los poseedores hasta con 30 años de posesión, la enajenación de las tierras ocupadas en las siguientes -condiciones de pago: de 20 a 30 años de posesión, un tercio del aforo; de 10 a 20 años, dos tercios del aforo; a los efectos de -determinar el precio, dicho aforo debía aun rebajarse en el 30% (art 13) El informe del proyecto citado del Dr Várela, es como siempre, de una elocuencia y justicia, inigualables; luego de dar los lineamientos generales del régimen de composición que propone, dice : "Este temperamento, cuya conveniencia y equidad nadie podrá desconocer, no carece de precedentes en nuestros amales legislativos Se sabe, en efecto, que la ley de marzo de 1833 y el decreto reglamentario de 3 de agosto del mismo año, al establecer la en fiteusis para los poseedores de menos de 20 años, dispusieron que los de 20 a 40 podrían adquirir la propiedad pagando la tercera parte del valor de ésta; pensamiento que completó el legislador de 1S35, agregando que los poseedo res de 40 años prescriben la propiedad sin ningún otro requisito "Pero su antecedente más completo se encuentra en la segunda de las tres leyes que han reglamentado el régimen agrario de los Estados Unidos Norteamericanos, facilitando la adquisición de la tierra por sus ocupantes,

12 204 la ley de 4 de setiembre de 1841, concediendo el derecho de preferencia a los ocupantes para adquirir la propiedad por el precio mínimo de la ley sín ne cesidad de la subasta que se había empleado hasta ento-nces, la célebre ley de los precios graduados propuesta por Bentham y sajucionada el 14 de Agos to de 1854, ley que aún disminuía la cuota mínima a abonarse, en propor ción ál, número de años que hubiese durado la ocupación y finalmente la no menos famosa ley de 20 de ma-yo de 1862, ley de homestead o ley del hogar, que faculta a todo ciudadano o extranjero que quiera serlo, para presentarse a un notario de tierras públicas y solicitar el área que desee, de la cual toma posesión de inmediato cora sólo pagar diez pesos, con obligación de completar el precio mínimo de la ley a los 5 años y con el dinero que hubiese ganado en el cultivo "Respecto del precio, el decreto reglamentario de la citada ley del año 33 establecía que se abonaría la tercera parte del precio fijado a moderada composición y el decreto ley de 17 de octubre de 1876 dispone, en cambio, que la tierra fiscal sea del destino que fuere, se enajenará por su valor co rriente al precio de tasación en la época de la venta -'La preferencia entre uno u otro extremo no puede los estadistas que más se han en distinguido y especializado esta clase de cuestiones, como Jovellanos en España, Edmundo Busken en Inglaterra, Jules Duval en Francia, Bentham en Estados Unidos y Avella-neda en Argén tina, todos sin excepción, han aconsejiado que la enajenación de la tierra fis cal se haga en condiciones más fáciles y liberales ; y si han rechazado la forma gratuita, por los abusos e inconvenientes a qtie se presta, y han proclamado la superioridad de la venta, no lo han, hecho por el interés del precio, ni para que el Fisco obtenga ganancias inmediatas 'de dinero, sino en el interés de la ocupación real y de la mayor productividad del suelo ; con el gran desig nio, como decía el doctor Avellaneda, de hacer más fecunda la propiedad Llena esas aspiraciones el decreto de 17 de octubre de 1876? Se ha dicho que por él escatimaba el Fisco la tierra pública, fijando precios exorbitantes su venta, en vez -de facilitar la adquisición del mayor número a precios para ser dudosa Todos moderados y la experiencia ha comprobado la verdad de esa crítica, pues es notorio que el -decreto citado desalentando a los poseedores, alejándose de la denuncia con la perspectiva del elevado precio que deberiao abonar para regularizar su tierra, han preferido dejarse estar, con daño evidente para su propiedad y con resultados fiscales completamente contrarios a los que se per seguían" (11) La ley 4272 mantuvo el régimen de composición propuesto, modifican do simplemente condiciones; los poseedores que tengan posesió-n, podrán adquirir dominio de las tierras que ocupan, pagando tan- menos de 45 años de (11) Llama la atención que 'Várela no haya recordado con preferencia la antigua legis lación indiana, que le daba antecedentes más directos y tradicionales

13 ' 205 tos '45 á-vos del valor (aforo) del inmueble como años enteros faltaren para completar aquella posesión, (art 10) Tantos f tan prestigiosos precedentes, nos obligan a propiciar la compo sición para regularizar las situaciones de los poseedores de tierras públicas que- no puedan ampararse en el régimen de usucapión " Por este medio se lograrán recursos para el estado ; no en la cantidad que el proyecto prevee, pero de todas maneras, se rescatará parte de las' tierras ocupadas (2) -'-Dando forma normativa a esta solución tradicional, proponemos el sig'uienfe texto : del valor "Los poseedores de tierras públicas que no tengan 50 años de posesión, podrán obtener el dominio de las tierras que ocupan, por composición, jus tificando el tiempo de posesión y abonando además, tantos SO avos del valor que se asigne a dichas tierras, o años enteros les falten para completar 50 años de posesión "La denuncia se tramitara ante el Ministerio de Hacienda, con inter vención de la Dirección General de Catastro; esta dependencia hará practi car la mensura y tasación de las tierras denunciadas "Oído el Fiscal de Hacienda y consignado el importe correspondiente en la Tesorería General de la Nación, el Poder Ejecutivo dictará resolución "Notificado el interesado del importe que debe abonar, dispondrá de 30, días para consignarlo; si no lo hiciere en ese término, caducarán todos sus derechos a las tierras denunciadas "La escritura definitiva será autorizada por la Escribanía de Gobierno y Hacienda" V Con el fin de completar un conjunto de normas básicas para las tierras públicas y de consolidación definitiva del dominio particular, es preciso es tablecer un régimen severo de contralor notarial-registral, similar al que rige para, las tierras municipales (12) En esta forma, paulatinamente toda la propiedad territorial quedará saneada y se - pondrá punto final, a un'o de los problemas más difíciles de nuestro régimen inmobiliario Los muchos años transcurridos sin que se le prestara la mínima aten ción (13) obliga a dictar soluciones eqüi!ibr,idas, amplias, en las que el de- (12) Véase la ley 9880 de (13) En la cátedra de Legislación Notarial 19 -de la Facultad de Derecho se estudia de manera especial la legislación sobre tierras públicas ; y desde los respectivos puntos de vista, en las cátedras de Economía Política y Finanzas Fuera de este ámbito, se ha ido pcirdiendo poco a poco el conocimiento de esta legislación especial

14 206 recho y legitimas espectativas de los propietarios y posedores, esté por enci ma de todo otro interés inmediato En consecuencia, podría agregarse al proyecto el siguienite texto "Las escrituras públicas de enajenación o afectación de bienes inmue bles, deberán hacer expresa referencia al titulo o sentencia de salida fiscal; en el caso del inciso 3^? del art 1194 del Código Civil, la referencia compren derá los instrumentos públicos o auténticos que configuren la usucapión- "Los registros de Traslaciones de Dominio y de Hipotecas, no inscri birán documento que contengan actos de enajenación o afectación de bienes inmuebles, si no hacen referencia a su salida fiscal, en la forma que se indica en el inciso anterior "Los documentos que se inscriban violando estas disposiciones, no sur tirán efectos contra terceros; el escribano autorizante será responsable ante los contratantes, de cualquier perjuicio que tal omísióni les cause y gado del registro, será castigado con una multa de $ (14) el encar VI tima : "Resumiendo las consideraciones que preceden, Vuestra Comisión es 1*?) Deben suprimirse del proyecto los arts 41 a 44 inclusi-ves 2*?) Debe incluirse en el proyecto, una disposición modificando el in ciso 3 del art 1194 del Código Civil, redactada en estos o parecidos tér minos : "El posedor actual de un campo u otro terreno, que ha poseído en for ma pacífica y pública, por sí o por sus causantes, durante 50 años, constando esa posesión por documentos públicos o auténticos, estará en todos los casos; al abrigo de las pretensiones del Fisco" Luego sería preciso modificar la redacción del art 45, en esta forma: "Cua-ndo no pueda probarse la posesión por documento público o autén tico, el poseedor -deberá promover juicio de prescripción ante el Juzgado Le trado Nacional -de Hacienda y de lo Contencioso Administrativo en laca-' pital y ante el respectivo Juzgado Letrado de 1^ Instancia en los demás de partamentos "Si el interesado probare, por los medios que admite el derecho común, la posesión que invoca, en las condiciones y por el tiempo que expresa el ar- (14) En esta última parte nos apartamos del régimen estaiblecido por la citada ley N'' 9880 de en atención a lo que establecen actualmente los arts 24 y 25 de la Cons titución Nacional

15 207 tículo 1194 inc 3 del Código Civil, se reconocerá que las tierras que ocupa, han salido definitivamente del dominio fiscal "El procedimiento será contradictorio con- el fiscal de Hacienda de Tur no en la Capital y con el correspondiente Fiscal Letrado en Departamental el Litoral e Interior Se seguirá el trámite del juicio posesorio "De la sentencia que recaiga podrán las partes apelar en relación den tro del término de diez días, para ante el Tribunal de Apelaciones de Turno, cuya resolución tendrá autoridad de cosa Juzgada 3 ) Debaí agregarse asimismo al proyecto los siguientes artículos: 1) El título vicioso de salida fiscal será equiparado al legítimo viese una antigüedad no menor de 50 años si tu Se entiende por título vicioso, a los efectos de este artículo, el que con tuviera defectos de fondo o de forma, que aparejaran nulidad 2) Los poseedores de tierras públicas que no te-ngan 50 años de po sesión, podrán obtener el dominio de las tierras que ocupan, por composir ción, justificando el tiempo de posesión y abonando además, tantos 50 avos del valor que se asigne a dichas tierras, como años enteros les faltaren, para completar los 50 años de posesión La denuncia se tramitará ante el Ministerio de Hacie-nda, ccn interven ción de la Dirección General de Catastro; esta dependencia- hará practicar la mensura y tasación de las tierras denunciadas Oído el Fiscal de Hacienda y consignado el importe correspondiente en la Tesorería General -dé la Nacíci-n el Poder Ejecutivo dictará resolución Notificado el interesado del importe que debe abonar, dispondrá de 30- días para consignarlo ; si no lo hiciere en ese término, caducarán todos sus derechos a las tierras denunciadas La escritura definitiva será autorizada por la Escribanía de Gobierno y Hacienda 3) Las escrituras ipúblicas de enajenación o afectación de bienes in muebles, deberán hacer expresa referencia al título o sentencia de salida fis cal; en el caso del inciso 3^ del artículo 1194 del Código Civil, la referencia comprenderá los instrumentos públicos o auténticos que configuren la usu capión Los registros de Traslaciones de Dominio y de Hipotecas no inscribi rán documentos que contengan actos de enajenación o afectación de bienes inmuebles, si no hacen referencia a su salida fiscal, en la forma que se índica en el inciso anterior Los documentos que se inscriban violando estas disposiciones, no sur^ tiran efectos contra terceros ; el escribario autorizante será responsable ante los contratantes, de cualquier perjuicio que tal omisión les cause y gado del registro, será castigado con una multa de $ el encar

16 Julio Adhémar Bardallo 208 Carámbula Para terminar, debemos señalar que en la primera reunión, la Comisión contó con la inestimable colaboración del profesor Rufino Larraud, quien se mostraba partidario del proyecto en lo fundamental, estimando que debía ser objeto de retoques Sin otro particular, nos es grato saludar al Señor Presidente a y la Co misión Directiva, con nuestra mayor estima Carlos A Viera Ortiz R H (Redactor) Sylvia Bentancor Fundamentos de una ley que sanee desde el punto de vista fiscal las tierras del Territorio Nacional I) Es necesario tender a simplificar las normas legales y los organis mos y mecanismos de aplicación de las mismas Cuanto más sencilla la solu ción, más clara, menos librada a las sutilezas de interpretación!, de más fácil y natural aplicación Cuanto menos complejos los organismos y aplicación de la misma, menos onerosa para el Estado y los particulares Mayor economía de energías humanas, menos gastos en dinero; en la mate ria que tratamos una protección a la libre circulación de la riqueza, que se traduce en beneficio de la economía general resortes de' II) La tierra que constituye el territorio nacional, está en general po seída por los particulares, lo sabe el Estado, lo conocen las autoridades y es pecialmente, los que ejercemos el Notariado Todas esas posesiones o menos extensas son más III) Se sabe también que en general toda la tierra nacional ha salido por disposición de los Gobiernos de la Colonia o de los Nacionales del do minio del Estado Quedarán contadas parcelas, de las cuales no se conoce SU- salida Fiscal es seguramiente, más un problema de comprobación, que de existencia de una tierra del Estado IV) Hace 87 años se espera la sanción de la ley prometida por el art 1194 del C C, que vendría a establecer el régimen prescriptivo de las tie rras públicas poseídas por particulares después -de 1795, (las poseídas con anterioridad a ese año, la misma disposición las declara al abrigo de las pre tensiones fiscales) Seguramente desde 1869 en adelante, no queda un pal mo de tierra no poseído Negar esa posesión es desconocer la realidad; ne gar el efecto adquisitivo de esa posesión, es sembrar la injusticia, la insegu ridad en el dominio inmobiliario, crear unía fuente de conflictos y perjudi car la eco-nomía

17 En Créase La Decláranse 209 ) No V) No obstante es posible que alguna pérdida pudiera tener el Esta do al reconocer un carácter general al dominio particular de toda la tierra del país, más por las concesiones legales de tierras, que por la existencia de tie rras reivindicables o recobrables \'I) Es preocupación actual del Estado, sanear la propiedad inmobi liaria, desde el punto de vista de su calidad fiscal La norma que aconseja el saneamiento debe ineludiblemente ser clara, sencilla, no aparejar dificul tades a la trasmisión y constitución de derechos sobre inmuebles, y no gra var la economía nacional, por el contrario debe favorecerla (Esto es pero es grullesco, pero esencial Es tan simple que ruboriza decirlo, pero es así es porque verdad verdad es esa, simple, elocuente por sí debe gravar la economía estimulando la burocracia, dificultando la circulación de la riqueza, creando trámites, trabajo y expedientes innecesarios Debe fa vorecerla facilitando la circulación de la riqueza y resarciéndola por cual quier pequeño quebranto que pudiera sufrir por la pérdida dé alguna even:- tual tierra pública existente Parece justo, por un principio de solidaridad, todos los tenedores de la tierra, contribuyan al saneamiento de la mis que ma Así pretende resolver el problema el proyecto adjunto PROYECTO DE LEY Artículo 1 salidas para siempre del patrimonio del Es tado, todas las tierras de la República, cualquiera sea el título legal con que las posean actualmente los particulares Se entiende 'por título legal aquel que einanado del Estado o de los particulares sea hábil para, transferir- el dominio y conste por instrumento público o auténtico Art; 2*? adelante los bienes fiscales del Estado se consideran prescriptos en, favor de los particulares que los hayan poseído por 45 años, con los requisitos fijados en el art 1196 del C C siendo aplicable en lo pertinente el art i206 del mismo Código Constando dicha posesió'n por documento piíblico o auténtico, es innecesario todo otro trámite o prueba de la prescripción No constando en esta forma la prescripción se computará por el procedimiento de las acciones posesivas (art 1171 sgts C dep Cj Art 3^? por 5 años un impuesto del 15 o oo; calculable so bre el aforo líquido de la propiedad territorial, que se recaudará conjunta mente con el de Contribución Inmobiliaria con los mismos procedimientos, plazos y recargos Art 4*? Quedan exceptuados del régimen establecido por los artí culos anteriores y del impuesto respectivo las tierras regidas por la ley N 4272 del 21 de octubre de 1912

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