ANÁLISIS DE IMPACTOS TERRITORIALES DEL PLAN ESTRATÉGICO DE INFRAESTRUCTURAS Y TRANSPORTE : COHESIÓN REGIONAL Y EFECTOS DESBORDAMIENTO

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1 Elena López Suárez* Emilio Ortega Pérez* Ana Margarida Condeço-Melhorado** ANÁLISIS DE IMPACTOS TERRITORIALES DEL PLAN ESTRATÉGICO DE INFRAESTRUCTURAS Y TRANSPORTE : COHESIÓN REGIONAL Y EFECTOS DESBORDAMIENTO Las actuaciones previstas en el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT) suponen ampliar la red de carreteras de alta capacidad en km y la de ferrocarril de altas prestaciones en km, con una inversión de millones de euros. Esta mejora de las infraestructuras producirá una redistribución de los niveles de accesibilidad interregional, provocando claros impactos sobre la vertebración territorial junto con significativos efectos desbordamiento spillovers. Este artículo presenta una metodología para la evaluación de estos impactos, basada en el cálculo de indicadores de accesibilidad e implementada en un sistema de información geográfica, y la aplica al caso de estudio de las actuaciones en materia de infraestructuras de carreteras incluidas en el PEIT. Palabras clave: infraestructuras de transporte, cohesión regional, efectos desbordamiento, España. Clasificación JEL: H54, R Introducción * Centro de Investigación del Transporte. Escuela de Caminos. Universidad Politécnica de Madrid. ** Departamento de Geografía Humana. Facultad de Geografía. Universidad Complutense de Madrid. Las actuaciones previstas en el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT), suponen ampliar la red de carreteras hasta los km de vías Mayo-Junio N.º 848ICE 159

2 E. LÓPEZ SUÁREZ, E. ORTEGA PÉREZ Y A. M. CONDEÇO-MELHORADO de alta capacidad, reduciendo su marcada radialidad para dotarla de una estructura mallada, y alcanzar los km en la red ferroviaria de altas prestaciones (Ministerio de Fomento, 2005). En lo que se refiere a la red de carreteras esto supone, fundamentalmente, una reconversión de carreteras nacionales en vías de altas prestaciones, sin que suponga un incremento significativo de las densidades superficiales y poblacionales totales. Sin embargo, en lo que se refiere a la red de ferrocarriles, las actuaciones previstas en el PEIT se centran en la creación de infraestructuras de altas prestaciones de nuevo trazado. La mejora de las infraestructuras de transporte implica un impacto positivo sobre el desarrollo regional, al ejercer, funcionalmente, un efecto vertebrador del territorio. Algunos de los enfoques existentes para medir este efecto se basan en el cálculo de indicadores de accesibilidad. El mejor acceso a todo tipo de destinos (oportunidades) supone un beneficio, que recae en el conjunto de la sociedad. Esta mejora social tiene importantes implicaciones sobre la economía: de forma directa en el transporte de bienes, e indirectamente mediante una mejora en el acceso a los bienes y servicios (Ozbay et al., 2003; Vickerman et al., 1999). La accesibilidad es un concepto abstracto, que se traduce a términos matemáticos mediante indicadores. Para su cálculo es necesario un análisis integrado de la calidad del sistema de transporte y de las características del sistema territorial. Esta integración se realiza mediante la utilización de indicadores de accesibilidad agregados, en los que intervienen tanto la calidad de las conexiones entre centros de actividad económica, como la importancia socioeconómica de dichos centros. La utilización de indicadores de accesibilidad presenta un gran potencial como instrumento de planificación de infraestructuras de transporte. Este artículo se centra en dos áreas de investigación en las que comienza a explotarse este potencial, pues ambas utilizan, como base para la evaluación de impactos, el análisis de los cambios en la distribución territorial de los niveles de accesibilidad. En efecto, dicho análisis permite, por un lado, evaluar el grado en que las mejoras en las infraestructuras de transporte contribuyen a una distribución territorial de la accesibilidad más equilibrada es decir, su contribución a una mayor cohesión regional. Por otro lado, posibilita evaluar los beneficios que las mejoras en las infraestructuras de una determinada región generan en el resto de regiones es decir, la cuantificación de los efectos desbordamiento (spillovers). En este contexto, este artículo propone una metodología basada en el cálculo de indicadores de accesibilidad para la evaluación de impactos de los planes de infraestructuras de transporte en las dos áreas anteriormente mencionadas: cohesión regional y efectos desbordamiento. El diseño de esta metodología constituye una de las líneas de investigación que los autores están desarrollando en el marco del Programa TRANS- PORTRADE 1, tomando como base los trabajos realizados en otros proyectos de investigación 2. La estructura del artículo es la siguiente: el siguiente apartado incluye un breve resumen de las investigaciones más recientes sobre la materia. La metodología se describe en el apartado 3, procediendo a su aplicación en el apartado 4, para el caso de estudio del PEIT. Por último, en el apartado 5 se incluyen las principales conclusiones del artículo. 2. Cohesión regional y efectos desbordamiento Las infraestructuras de transporte constituyen un elemento clave en la vertebración del territorio y en el desa- 1 Modelización espacial aplicada al movimiento de mercancías y personas en el ámbito internacional e interregional español. IV Plan Regional de Investigación Científica e Innovación Tecnológica (PRICIT) , de la Comunidad Autónoma de Madrid. 2 «Indicadores de impacto de las infraestructuras de transporte sobre la equidad social y territorial», Convocatoria 2004 de Ayudas a la Investigación sobre temas de infraestructuras del Ministerio de Fomento. «Cohesión territorial y eficiencia del sistema de transporte en relación con las propuestas contenidas en el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT)», contrato de consultoría y asistencia técnica realizado para la Dirección General de Planificación y Coordinación Territorial del Ministerio de Fomento. META - Modelo español de tarificación de carreteras, Ayudas para la realización de proyectos de investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica, ligadas al Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte, Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica ICE Mayo-Junio N.º 848

3 ANÁLISIS DE IMPACTOS TERRITORIALES DEL PLAN ESTRATÉGICO... rrollo regional. Entre los impactos territoriales que vienen recibiendo más atención en las investigaciones recientes se encuentran los efectos sobre la cohesión regional y los efectos desbordamiento. Comenzando por el primero de estos efectos, las infraestructuras de transporte se consideran instrumentos eficaces para alcanzar la cohesión económica y social (Comisión Europea, 2004a; 2004b), a la vez que constituyen uno de los principales instrumentos de la política de desarrollo territorial, tal como puso de manifiesto la Estrategia Territorial Europea (ETE), Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE (Comisión Europea, 1999). Las mejoras en el sistema de transporte aumentan la competitividad de las regiones y favorecen la cohesión territorial. La ETE vincula ambas cuestiones (competitividad y cohesión) cuando señala que el buen funcionamiento de los transportes es uno de los factores básicos para el refuerzo de la competitividad de las regiones periféricas o las menos favorecidas y, por lo tanto, para la cohesión económica y social de la UE. En este contexto, se señala que es imposible reducir las disparidades territoriales de la UE sin mejorar notablemente los servicios e infraestructuras de transporte en las regiones donde la falta de acceso a las mismas frena el desarrollo económico. Trasladando este esquema al proceso de planificación de infraestructuras, el objetivo de contribuir a la cohesión territorial y social significa abandonar el principio de construir solamente en función de la demanda prevista (prever para proveer), dado que llevaría al círculo vicioso del principio de causación acumulativa: las inversiones se focalizan en los lugares donde se concentran la población y la actividad económica, lo que favorece el crecimiento de estos centros, produciendo un aumento de la demanda de transporte que justificará que en el futuro sean también esos centros los que atraigan la mayor parte de las inversiones en materia de transporte (Gutiérrez, 2004; Gutiérrez et al., 2006; López et al., 2008). En este punto nos encontramos ante la disyuntiva entre dos objetivos contrapuestos presentes en los criterios con los que se planifican las infraestructuras: la eficiencia y la cohesión. Con respecto al segundo tipo de efectos a considerar, la inversión en infraestructuras de transporte produce efectos positivos que sobrepasan los límites de las regiones donde se construyen. Algunos economistas (Cantos et al., 2005; Hulten y Schwab, 1991), estudiando el efecto de las infraestructuras sobre la productividad regional, han obtenido menores elasticidades para las infraestructuras usando una escala de comunidades autónomas que usando una escala nacional. Estos resultados prueban que las infraestructuras de una región producen efectos en otras regiones conectadas a través de una red de transporte común. A los beneficios que una región recibe como consecuencia de las inversiones de transporte realizadas en otras regiones se los conoce por efectos de desbordamiento (Pereira y Sagalés, 2003). Estos resultados parecen lógicos si pensamos que muchas de las infraestructuras de transporte que se construyen tienen el objetivo de fomentar las relaciones interregionales. De este modo, puede ocurrir que autovías construidas en una región beneficien más a las regiones vecinas que a la región misma. En anteriores estudios (Gutiérrez et al., 2009) se pone de manifiesto cómo el análisis de los efectos de desbordamiento resultantes de las infraestructuras de transporte aporta una valiosa información sobre cuáles son los verdaderos beneficiarios de las inversiones en infraestructuras de transporte. La inclusión de la cohesión regional y de los efectos desbordamiento en los procedimientos de evaluación de grandes inversiones en infraestructuras de transporte, es en la actualidad un tema objeto de gran interés y de múltiples trabajos de investigación (Gutiérrez et al., 2009; López et al., 2008; Martín et al., 2004). Sin embargo, en la mayoría de los casos no se le da un papel relevante en la evaluación de inversiones (Bristow y Nellthorp, 2000). El análisis de estos efectos entra a formar parte de los llamados impactos indirectos, sobre los que hay menor grado de acuerdo en lo que se refiere al pro- Mayo-Junio N.º 848ICE 161

4 E. LÓPEZ SUÁREZ, E. ORTEGA PÉREZ Y A. M. CONDEÇO-MELHORADO cedimiento para analizarlos e introducirlos en las metodologías de evaluación y en los procesos de toma de decisiones (Grant-Muller et al., 2001). Es dentro de este grupo de impactos donde pueden resultar de utilidad los indicadores de accesibilidad (López et al., 2008; Martín et al., 2004; Gutiérrez et al., 2006). El concepto de accesibilidad, analizado de forma rigurosa, tiene un potencial poco desarrollado como instrumento de toma de decisiones en el proceso de planificación de infraestructuras de transporte, debido a su relación con objetivos económicos, sociales y medioambientales. La literatura sobre los distintos tipos de indicadores de accesibilidad y su clasificación es muy amplia (para una descripción más detallada ver Geurs y Ritsema Van Eck, 2001; Gutiérrez, 2004), existiendo un consenso general sobre la idea de que no existe un indicador de accesibilidad «ideal», ya que la finalidad del análisis es la que determina el indicador o indicadores a utilizar. Recientemente, y en relación con la introducción de la Teoría de la Utilidad en los estudios de movilidad y de los sistemas de transporte, se le han dado a la accesibilidad otras dos aplicaciones: una es la que relaciona la accesibilidad con el beneficio neto que se obtiene de una determinada localización; la otra la vincula con el coste de crear un espacio vacío de forma que un determinado destino pueda ser alcanzado sin fricciones (Monzón, 1988): se trata de acepciones que consideran la accesibilidad como la propiedad de configurar las oportunidades de interacción espacial (Reggiani, 1998). 3. Metodología de evaluación Escenarios de evaluación y ámbito de estudio Se han considerado dos escenarios que sirven para analizar el efecto provocado por la realización de las infraestructuras de carreteras de la red de alta capacidad propuestas en el PEIT (Ministerio de Fomento, 2005), con un horizonte temporal de actuaciones hasta Por un lado está un «escenario PEIT», que contempla la realización completa del PEIT en el contexto de una evolución tendencial de las variables socioeconómicas. Por otro, el escenario «de referencia» se basa en la hipótesis de que las infraestructuras se mantuvieran invariables en la situación del año base (2005), hasta 2020, pero con la misma evolución del contexto socioeconómico del escenario PEIT. Los impactos se medirán mediante la diferencia de indicadores entre los dos escenarios. El ámbito de estudio, para el cálculo de los niveles de accesibilidad, ha sido todo el territorio peninsular de España, ampliado con Portugal y las tres regiones del sur de Francia, debido a que las infraestructuras planificadas por estos dos países influyen en los niveles de accesibilidad del nuestro. La red de carreteras incluye todas las vías de la red de interés general del Estado (RIGE), complementadas por un conjunto de vías de titularidad autonómica, bien se trate de autopistas, autovías o carreteras convencionales, que permiten cubrir todo el territorio de la España peninsular. El tiempo de viaje por carretera ha sido estimado en función del tipo de infraestructura, de acuerdo con las siguientes velocidades tipo: autopistas: 120 km/hora; autovías: 110 km/hora; carreteras nacionales: 85 km/hora; otras carreteras: 70 km/hora. En ambas redes se han calculado caminos de mínimo tiempo entre los nodos de la red y los centros urbanos seleccionados. El tiempo de viaje es igual a la suma de los tiempos de los arcos recorridos, desplazándose por el camino mínimo. En la red se han identificado aquellos nodos que se comportan como principales centros de actividad económica del país y para ellos se ha almacenado su población, proyectada al año Se han considerado como centros de actividad económica todas las ciudades y aglomeraciones urbanas españolas que superan los habitantes o que, no superando ese umbral de población, tienen la condición de capitales de provincia. Por su proximidad y especial vinculación también se han tenido en cuenta las capitales de provincia portuguesas y las capitales de las regiones del suroeste de Francia. 162 ICE Mayo-Junio N.º 848

5 ANÁLISIS DE IMPACTOS TERRITORIALES DEL PLAN ESTRATÉGICO... Mediante técnicas de interpolación se han obtenido valores de accesibilidad para todos los municipios de la España peninsular. Finalmente, los resultados han sido agregados en forma de medias ponderadas, tomando como factor de ponderación la población de cada uno de los municipios citados. Infraestructuras de carreteras consideradas En España las infraestructuras consideradas corresponden a los dos escenarios ya mencionados (con PEIT y sin PEIT). Siguiendo el mismo criterio se considera que estarán terminadas las infraestructuras planificadas en el sur de Francia y Portugal en el horizonte 2020 (Parlamento Europeo, 2004). Tendríamos por lo tanto: Escenario de referencia: red española de carreteras de 2005 y vías de alta capacidad planificadas para 2020 en Portugal y Sur de Francia. Escenario PEIT: red prevista tras las actuaciones consideradas en el PEIT hasta el año 2020 y vías de alta capacidad planificadas para ese año en Portugal y Sur de Francia. Mejora de accesibilidad Existen multitud de indicadores de accesibilidad (Geurs y Ritsema van Eck, 2001). Su formulación depende del tipo de efectos que se pretenda medir y de la escala temporal y geográfica. Asimismo, en la elección del indicador a utilizar debe tenerse en cuenta la información disponible y su nivel de desagregación. Por otra parte, hay una limitación impuesta por la capacidad de los sistemas de manejo de la información, aunque ésta ha aumentado significativamente con el desarrollo de las nuevas tecnologías. Para este trabajo se han utilizado herramientas de cálculo implementadas en un sistema de información geográfica (SIG), lo que ha permitido el cálculo de todos los indicadores con un gran nivel de detalle. Asimismo, sobre la base de la experiencia de trabajos anteriores realizados por el equipo investigador en materia de indicadores de accesibilidad (Monzón et al., 2005; Gutiérrez et al., 2006; López et al., 2008; Gutiérrez et al., 2009), se ha desarrollado un conjunto de indicadores específicos para cada uno de los impactos que se quieren medir, basados en las mismas variables y la misma zonificación, pero con diferente formulación. Las variables básicas de los indicadores diseñados son las siguientes: Oportunidades en el destino: D j, tomando la aproximación de que son proporcionales a la población: P j. Coste generalizado de desplazamiento desde el origen hasta el destino: C ij, tomando la aproximación de que es proporcional al tiempo de desplazamiento: t ij. El tiempo mínimo para salvar la distancia entre origen y destino se calcula en el SIG, utilizando rutinas de análisis de redes. En este estudio se han calculado dos tipos de indicadores de accesibilidad, basados en ejemplos tomados de otras experiencias, correspondientes a los dos tipos de impactos a analizar: Indicador de eficiencia: mide la eficiencia del desplazamiento en razón de la calidad de las infraestructuras disponibles. Se ha utilizado para medir los efectos sobre la cohesión regional. Indicador de coste o locacional: mide el coste (tiempo) para acceder a esas oportunidades. Se ha utilizado para evaluar los efectos desbordamiento. En el Cuadro 1 se muestra la formulación de estos dos indicadores de accesibilidad. Su interpretación se detalla con más profundidad en el apartado correspondiente al cálculo de cada uno de los impactos. Mayo-Junio N.º 848ICE 163

6 E. LÓPEZ SUÁREZ, E. ORTEGA PÉREZ Y A. M. CONDEÇO-MELHORADO CUADRO 1 TABLA DE INDICADORES DE ACCESIBILIDAD UTILIZADOS Indicador de eficiencia de la red (E)* Indicador locacional (L)** Formulación E tr ij wij L trij wij j tiij j Variables tr ij : tiempo real de viaje por la red entre el origen i y el destino j. ti ij : tiempo ideal de viaje entre el origen y el destino (definido como el que correspondería a una autopista o línea de alta velocidad de trazado recto). w ij : peso ponderado para esa relación entre i y j, adoptando una formulación gravitatoria. Pj trij wij P tr j j ij tr ij : coste generalizado de desplazamiento desde i hasta j, en tiempo de desplazamiento por la red. w ij : peso o factor de ponderación de la relación entre i y j Pj trij wij P tr j j ij Unidades Adimensional Minutos FUENTE: * Basado en GUTIÉRREZ et al. (1998). ** Basado en GUTIÉRREZ y URBANO (1996) y GUTIÉRREZ et al. (1996). 4. Impactos territoriales Efectos sobre la cohesión regional La metodología consiste en el análisis de los cambios en la distribución territorial de los niveles de accesibilidad, mediante el cálculo de medidas de dispersión, tal como se viene proponiendo en investigaciones recientes (Martín et al., 2004; Gutiérrez et al., 2006; López, 2007; López et al., 2008). El análisis se lleva a cabo mediante el cálculo del indicador gravitatorio de eficiencia de la red E (Gutiérrez et al., 1998). Este indicador mide la accesibilidad en términos de eficiencia de la red en las conexiones de cada nodo con los distintos centros de actividad. Para neutralizar el efecto de la localización geográfica de los nodos, y resaltar el efecto de la infraestructura, la noción habitual de distancia (longitud, tiempo, coste) se sustituye por otra que expresa la facilidad de acceso en términos relativos. El indicador de eficiencia de la red relaciona los tiempos de acceso reales con los ideales para conseguir ese efecto (Gutiérrez et al., 1998; Monzón et al., 2005), de acuerdo con la formulación incluida en el Cuadro 1. En dicha formulación, la ratio tr ij /ti ij, al comparar los tiempos real e ideal, expresa la facilidad relativa de acceso en cada relación: cuanto más se acerque la impedancia real a la ideal, más bajo será el valor del cociente. La importancia de cada relación se recoge en el factor de ponderación w ij de acuerdo con una formulación gravitatoria: el cociente entre la población en destino y el tiempo de viaje entre i y j. El indicador E ofrece información sobre las condiciones de accesibilidad de cada nodo con respecto a una situación ideal. Refleja al mis- 164 ICE Mayo-Junio N.º 848

7 ANÁLISIS DE IMPACTOS TERRITORIALES DEL PLAN ESTRATÉGICO... mo tiempo los índices de rodeo (estructura geométrica de la red) y el tipo de infraestructura utilizado para acceder a dichos centros. Este tipo de indicador es el que mejor refleja las mejoras introducidas en el sistema de transporte, ya que en su formulación el componente infraestructural tiene mayor peso frente al locacional. La interpretación de los resultados debe realizarse, pues, desde una perspectiva infraestructural: se mide la eficiencia de la red para las relaciones de cada nodo con los centros de actividad, adoptando un enfoque gravitatorio en la ponderación de las distintas relaciones. Siguiendo esta formulación, se calculan los valores del indicador en los dos escenarios considerados («con» y «sin» PEIT). Así, se ha obtenido la medida de las diferencias en forma relativa mediante la siguiente fórmula: Ai0 Aif % de mejora de Ai 100 A donde: A i0 indica la eficiencia de la red en el escenario de referencia, y A if indica la eficiencia de la red en el escenario final. El Mapa 1 refleja las mejoras relativas, en porcentaje, respecto de la situación «sin PEIT». En este mapa se dibujan claramente las distintas zonas en las que se concentran las mejoras. En primer lugar, destacan las mejoras experimentadas en el corredor Badajoz-Córdoba-Ciudad Real, motivadas por el efecto conjunto de una serie de actuaciones, entre las que se encuentran las nuevas autovías desde Badajoz a Córdoba, Ciudad Real y Huelva, el cierre de la autovía de la Plata, el eje Madrid-Córdoba y la autovía Ciudad Real-Levante. Asimismo, destacan las mejoras concentradas en el entorno de Teruel, debidas al eje Sagunto-Somport y la autovía Cuenca-Teruel, que la conectan con la red de alta capacidad. Los casos de los ejes Pamplona-Huesca-Lérida y el tramo de la autovía de la Plata comprendido entre Zamora y Sevilla son también ejemplos de zonas en las que las nuevas infraestructuras provocan sensibles mejoras de los niveles de accesibilidad. Con mejoras significativas aparecen también el corredor i 0 Cantabria-Meseta, debido al cierre de la A-67 (tramo Palencia-Santander); así como un corredor Norte-Sur entre las provincias de Jaén y Albacete, mediante la autovía Linares-Albacete y el eje Ocaña-La Roda. Aunque de carácter más puntual, son también destacables otras zonas con mejoras significativas. Se trata de áreas como el entorno de Girona autovía Girona-Lleida, de Cádiz construcción de la autovía Cádiz-Algeciras por citar algunos ejemplos. El Cuadro 2 incluye en su tercera columna los porcentajes de mejora en los niveles de accesibilidad. Los resultados numéricos confirman lo que muestran los mapas: capitales como Ciudad Real, Teruel o Salamanca encabezan la lista de las ciudades que mayores mejoras experimentan, con valores por encima del 10 por 100. Cuenca, Zamora, Cáceres, Badajoz, Córdoba, o Pamplona son ejemplos de capitales con mejoras importantes, superiores en este caso al 5 por 100. Por último, en los últimos puestos de la lista se encuentran Madrid, Barcelona y Gerona, con mejoras que no alcanzan el 1 por 100, seguidas por Valencia, Murcia, Tarragona, Bilbao y Castellón, en las que no se supera el 2 por 100 de mejora. En principio, el análisis de los resultados permite esperar que, gracias al aumento del mallado de la red, la distribución territorial de los niveles de accesibilidad resulte más equitativa. Así parecen también indicarlo los mapas correspondientes. Para cuantificar si efectivamente el efecto es «equilibrador» se ha utilizado como índice de dispersión el coeficiente de variación de la distribución resultante, que efectivamente demuestra que la cohesión regional mejora, con una reducción en el mismo del 6,7 al 4,6 por 100. Efecto desbordamiento entre regiones (spillovers) Las infraestructuras que se construyen en una región producen beneficios no sólo en esa región, sino también en las regiones vecinas. Es lo que se conoce como spillover effects o «efectos desbordamiento» (Pereira y Sagalés, 2003). Este enfoque supone la superación de los problemas clásicos de los indicadores de dotación (km Mayo-Junio N.º 848ICE 165

8 E. LÓPEZ SUÁREZ, E. ORTEGA PÉREZ Y A. M. CONDEÇO-MELHORADO MAPA 1 MEJORA DE LA ACCESIBILIDAD. ESCENARIO DE REFERENCIA vs. ESCENARIO PEIT, HORIZONTE 2020 (En %) Centros atractores Carreteras de gran capacidad Carreteras nacionales >10 7, , <2 Santa Cruz de Tenerife Las Palmas de Gran Canaria Ceuta Melilla FUENTE: MINISTERIO DE FOMENTO (2005). de red/km 2 o km de red/población), que consideran cada región como un sistema cerrado y no tienen en cuenta los spillovers. Aunque en la bibliografía especializada se reconoce la importancia del efecto desbordamiento, su medición es difícil. En el marco de este proyecto se desarrolló una metodología para su medida a partir de indicadores de accesibilidad. Se trata de evaluar las mejoras de accesibilidad que las infraestructuras construidas en una región producen en las regiones vecinas. Otro de los objetivos planteados es dar un valor económico a los spillovers, de forma que sea posible contrastar las inversiones a realizar con los beneficios recibidos en cada región. La metodología de medición de los efectos desbordamiento se ha aplicado al PEIT, analizando las actuaciones previstas en materia de carreteras. Los resultados del indicador de accesibilidad son calculados para el escenario PEIT y para el hipotético que englobaría todas las actuaciones previstas en el PEIT hasta el año 2020, excepto las previstas en la región que se esté analizando, que mantendría las mismas infraestructuras existentes en el año Este último escenario se repite para 166 ICE Mayo-Junio N.º 848

9 ANÁLISIS DE IMPACTOS TERRITORIALES DEL PLAN ESTRATÉGICO... CUADRO 2 INDICADOR DE EFICIENCIA DE LA RED. ESCENARIO DE REFERENCIA vs. ESCENARIO PETIT Ciudad Indicador de eficiencia Sin PEIT Con PEIT Diferencia (%) Ciudad Real... 1,42 1,25 11,97 Teruel.... 1,52 1,34 11,84 Salamanca... 1,35 1,21 10,37 Cuenca.... 1,43 1,31 8,39 Soria... 1,44 1,32 8,33 Córdoba... 1,34 1,23 8,21 Zamora.... 1,34 1,23 8,21 Cáceres... 1,37 1,26 8,03 Huesca.... 1,35 1,25 7,41 Badajoz... 1,36 1,26 7,35 Logroño... 1,38 1,29 6,52 Segovia... 1,40 1,31 6,43 Pamplona... 1,33 1,26 5,26 Huelva... 1,34 1,27 5,22 Orense... 1,41 1,34 4,96 Palencia... 1,36 1,30 4,41 Toledo... 1,21 1,16 4,13 Sevilla... 1,23 1,18 4,07 Albacete... 1,29 1,24 3,88 Lugo.... 1,29 1,24 3,88 Valladolid... 1,31 1,26 3,82 Burgos... 1,23 1,19 3,25 Zaragoza... 1,24 1,20 3,23 León.... 1,27 1,23 3,15 FUENTE: Elaboración propia. cada una de las comunidades autónomas, para lo que se requiere la preparación de 15 redes digitales de carreteras. Se calcula, para cada región, la diferencia entre el escenario PEIT y el hipotético de considerar todas las actuaciones previstas en el PEIT para 2020 menos en la región analizada, en la que se mantiene la situación de Esta diferencia representa la aportación de las actuaciones previstas para la región en la accesibilidad de las restantes comunidades, en suma, el efecto desbordamiento que ocasionan las actuaciones previstas en esa región. En este trabajo se utiliza el indicador de accesibilidad de localización L (Gutiérrez y Urbano, 1996; Gutiérrez et al., 1996), que consiste en calcular el tiempo medio de acceso a través de la red de carreteras desde cada nodo hasta los distintos destinos considerados (en este caso, centroides provinciales), tal como se detalla en el Cuadro 1. Tras implementar el indicador de localización en un sistema de información geográfica, se calculan caminos mínimos a través de la red (en este caso con la extensión Network Analyst, de ARC/GIS 9.1) para conocer los tiempos de acceso entre cada par de centroides origen y destino; a continuación se calcula el valor de accesibilidad de cada centroide, mediante operaciones de gestión de base de datos. Los resultados se interpolan mediante la extensión raster (en este caso por el procedimiento de la media ponderada por el inverso de la distancia) para poder mapificar los resultados. De esta forma, se obtienen mapas como el Mapa 2, que muestran los beneficios en valores de accesibilidad (tiempos medios de acceso) que producen las actuaciones previstas en la Comunidad Valenciana sobre las demás comunidades. Lógicamente, el mayor efecto se localiza en las regiones vecinas, aunque también se nota la propagación de efectos positivos a través de los corredores que confluyen en Valencia. Los beneficios se miden en las unidades del indicador de accesibilidad utilizado (en este caso, ahorros de tiempo en minutos). La región objeto de estudio se representa con un patrón diferente porque lo que se pretende es medir el efecto de sus nuevas autopistas sobre la accesibilidad de las demás regiones. Algunas regiones (sobre todo las centrales y extensas) generan importantes efectos desbordamiento, mientras que otras (generalmente las periféricas) apenas producen spillovers. La distribución de los spillovers en cada una de las regiones vecinas es irregular. Algunas áreas de una determinada región reciben beneficios muy importantes (generalmente las más próximas a la comunidad analizada), mientras que en otras los efectos son mucho más limitados. Dado que se dispone del dato de mejora de accesibilidad para todos los municipios del país, es posible agregar estos datos municipales por comunidades para conocer el benefi- Mayo-Junio N.º 848ICE 167

10 E. LÓPEZ SUÁREZ, E. ORTEGA PÉREZ Y A. M. CONDEÇO-MELHORADO MAPA 2 EFECTO DESBORDAMIENTO DE LAS ACTUACIONES PREVISTAS EN LA COMUNIDAD VALENCIANA: INDICADOR DE LOCALIZACIÓN Ahorro de tiempo (minutos) <0,5 0, ,5 1, >3 Comunidad Valenciana Nueva red de alta capacidad Mejoras generales de la red existente FUENTE: Elaboración propia. cio en cada comunidad. Esta agregación se puede hacer a partir de una media ponderada regional que considere como factor de ponderación la población de cada municipio. De este modo se puede estimar la distribución relativa de beneficios inducidos por las inversiones a realizar en cada región. A modo de ejemplo, el Cuadro 3 recoge cuál es la distribución regional de los beneficios producidos por las infraestructuras que se construirán en la Comunidad Valenciana. Lógicamente los mayores ahorros de tiempo corresponden a la propia comunidad que se analiza (en este caso Valencia), pero también hay beneficios importantes en algunas comunidades vecinas, como Murcia, Aragón y Navarra. Asimismo, se puede distribuir la propuesta de inversión en autopistas para una región en función del beneficio de accesibilidad medio que esa inversión produce en cada comunidad, considerando como factor de ponderación la población de cada región (y, por lo tanto, los potenciales beneficiarios). Así, por ejemplo, de los de euros que está previsto que se inviertan en la Comunidad Valenciana, a Andalucía le corresponderían unos beneficios equivalentes a , a Aragón de , etcétera. La consideración y medición de los efectos desbordamiento tiene profundas implicaciones políticas y de planificación de prioridades en la construcción de infraestructuras. De hecho, permite replantearse los criterios actuales de planificación de carreteras, según los cuales cada región quiere recibir la mayor cantidad posible de inversión en su territorio, sin considerar hasta qué punto esa inversión beneficia a las regiones vecinas, ni tener en cuenta, tampoco, los beneficios recibidos de 168 ICE Mayo-Junio N.º 848

11 ANÁLISIS DE IMPACTOS TERRITORIALES DEL PLAN ESTRATÉGICO... CUADRO 3 MEDIA PONDERADA DEL EFECTO DE DESBORDAMIENTO DE LAS CARRETERAS PREVISTAS EN EL PEIT PARA LA COMUNIDAD VALENCIANA Comunidad Minutos Millones de euros Comunidad Minutos Millones de euros Andalucía... 0,5 171 Navarra... 1,1 32 Aragón... 1,1 66 C.Valenciana... 2,1 476 Asturias... 0,0 2 Extremadura... 0,0 0 Cantabria... 0,4 11 Galicia... 0,0 1 Castilla y León... 0,1 9 LaRioja... 0,9 13 Castilla-La Mancha... 0,1 10 País Vasco... 0,9 83 Cataluña.... 0,5 178 Región de Murcia... 1,7 118 C. de Madrid.... 0,0 2 FUENTE: Elaboración propia. las inversiones en esas regiones vecinas. Para obtener una visión más realista del reparto de inversiones es preciso considerar el efecto desbordamiento. El procedimiento de cálculo es el siguiente: se considera la inversión prevista en el PEIT para cada región (inversión directa en su territorio expresada en millones de euros, suma de las filas en el Cuadro 4), se le restan los beneficios de esas inversiones que recaen en otras comunidades, calculados según el procedimiento descrito anteriormente (filas en el Cuadro 4) y se le suman los beneficios recibidos por las inversiones en comunidades vecinas (suma de las columnas en el Cuadro 4). El valor final obtenido se considera como la «inversión efectiva» que recibe cada comunidad. Así, por ejemplo, la Comunidad Valenciana recibe una inversión efectiva muy superior a la inversión directa prevista por el PEIT en su territorio, ya que «importa» muchos más beneficios de los que «exporta». Se puede comprobar, en este caso con un indicador que enfatiza las relaciones de largo recorrido, cómo hay comunidades que emiten más spillovers de los que reciben (con lo que la inversión efectiva recibida es inferior a la inversión directa), y otras en las que, sucede exactamente lo contrario (la inversión efectiva es superior a la directa). En el primer caso se encuentran casi siempre regiones centrales, que son áreas de paso para múltiples relaciones, como es el caso de Castilla y León; en el segundo, regiones periféricas, como Galicia o la Comunidad Valenciana. Mayo-Junio N.º 848ICE 169

12 E. LÓPEZ SUÁREZ, E. ORTEGA PÉREZ Y A. M. CONDEÇO-MELHORADO CUADRO 4 INVERSIÓN RECIBIDA Y EMITIDA POR EFECTO DESBORDAMIENTO ENTRE CC AA POR EFECTO DE LAS INVERSIONES PEIT (En millones de euros) Andalucía Aragón Asturias Cantabria Castilla- La Mancha Castilla y León Cataluña Comunidad Valenciana Extremadura Galicia La Rioja Madrid Murcia Navarra País Vasco Inversión según el PEIT Andalucía Aragón Asturias Cantabria Castilla-La Mancha Castilla y León Cataluña Comunidad Valenciana Extremadura Galicia La Rioja Madrid Murcia Navarra País Vasco Inversión efectiva FUENTE: Elaboración propia. 170 ICE Mayo-Junio N.º 848

13 ANÁLISIS DE IMPACTOS TERRITORIALES DEL PLAN ESTRATÉGICO Conclusiones El trabajo pone de manifiesto, en su conjunto, algunas de las posibilidades de los indicadores de accesibilidad para explicar los efectos territoriales de las infraestructuras de transporte. En efecto, permiten estimar impactos territoriales como los efectos sobre la cohesión regional y los efectos desbordamiento. Además, su aplicación a planes de infraestructuras, conjuntamente con su implementación en un adecuado sistema de información geográfica, permite disponer de poderosas herramientas de planificación y facilitar la toma de decisiones. Los indicadores desarrollados permiten evaluar los niveles de accesibilidad, antes y después de la ejecución del plan, desde perspectivas distintas: eficiencia de la red y tiempos de acceso (localización). Pero, además, se pueden analizar los resultados obtenidos desde la perspectiva de la cohesión, para comprobar si las regiones que más mejoran son efectivamente las que partían de niveles más bajos de accesibilidad. Asimismo, mediante indicadores de accesibilidad se pueden analizar y monetizar los spillovers regionales, de forma que en las tareas de planificación se pueda considerar, no simplemente la cantidad de inversión directa que recibirá cada territorio, sino también los flujos de inversión entre territorios, en forma de spillovers, y, por lo tanto, la inversión real que recibe cada territorio (de forma directa o indirecta). Ello permite superar la visión localista de demanda de nuevas infraestructuras, visualizando cómo se distribuyen sus efectos entre regiones vecinas; cabe priorizar, por tanto, las actuaciones de modo que se construyan primero las infraestructuras que beneficien a más regiones, o cabe plantear procedimientos de financiación relacionada con los beneficios percibidos. Referencias bibliográficas [1] BRISTOW, A. L. y NELLTHORP, J. (2000): «Transport Project Appraisal in the European Union», Transport Policy, 7, páginas [2] CANTOS, P.; GUMBAU-ALBERT, M. y MAUDOS, J. (2005): «Transport Infrastructures, Spillover Effects and Regional Growth: Evidence of the Spanish Case», Transport Reviews, 25 (1), [3] COMISIÓN EUROPEA (1999): ETE. Estrategia Territorial Europea. Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxemburgo. [4] COMISIÓN EUROPEA (2004a): Una nueva asociación para la cohesión: convergencia, competitividad cooperación. Tercer informe sobre la cohesión económica y social, Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo. [5] COMISIÓN EUROPEA (2004b): Decisión número 884/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se modifica la decisión número 1692/96/CE sobre las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte. [6] GEURS, K. y RITSEMA VAN ECK, J. R. (2001): «Accessibility Measures: Review and Applications. Evaluation of Accessibility Impacts of Land-use Transportation Scenarios, and Related Social and Economic Impacts», RIVM Rapport, , RIVM, Bilthoven. [7] GRANT-MULLER, S.; MACKIE, P.; NELLTHORP, J. y PEARMAN, A. (2001): «Economic Appraisal of European Transport Projects: The State-of-the-art Revisited», Transport Reviews, 21 (2), [8] GUTIÉRREZ, J. (2001): «Location, Economic Potential and Daily Accessibility: An Analysis of the Accessibility Impact of the High-speed Line Madrid-Barcelona-french Border», Journal of Transport Geography, 9 (4), páginas [9] GUTIÉRREZ, J. (2004): Carreteras y equidad territorial: el papel de los indicadores de accesibilidad, Ponencia presentada en la Semana de la Carretera, de octubre de 2004, Palma de Mallorca, páginas [10] GUTIÉRREZ, J. y URBANO, P. (1996): «Accessibility in the European Union: The Impact of the Transeuropean Road Network», Journal of Transport Geography, 4 (1), páginas [11] GUTIÉRREZ, J. y CONDEÇO, A. (2006): Medición de efectos de desbordamiento de las infraestructuras de transporte a través de indicadores de accesibilidad. Las Palmas, PANAM XIV-XIV Congreso Panamericano de Ingeniería de Tráfico y Transporte. [12] GUTIÉRREZ, J.; GONZÁLEZ, R. y GÓMEZ (1996): «The European High-speed Train Network: Predicted Effects on Accessibility Patterns», Journal of Transport Geography, 4 (4), páginas [13] GUTIÉRREZ J.; MONZÓN, A. y PIÑERO, J. M. (1998): «Accessibility, Network Efficiency, and Transport Infrastructure Planning», Environment and Planning A, 30, páginas [14] GUTIÉRREZ, J.; GÓMEZ, G.; GARCÍA, J. C. y LÓ- PEZ, E. (2006): «Análisis de efectos de las infraestructuras de Mayo-Junio N.º 848ICE 171

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