R-DCA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.

Transcripción

1 R-DCA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. División de Contratación Administrativa. San José, a las doce horas del once de octubre del dos mil trece Recurso de objeción interpuesto por Grupo Comercial Tectronic S.A, en contra del cartel de la Licitación Pública N 2013LN , promovida por el Banco Nacional de Costa Rica para la compra e instalación de unidades de potencia ininterrumpible (UPS) de 10 kva. monofásicas paralelables y 10, 20 y 30 kva trifásicas modulares, con entregas por demanda para un período de cuatro años, para oficinas del Banco Nacional I. POR CUANTO: Que Grupo Comercial Tectronic S.A. presentó en tiempo y forma recurso de objeción. II. POR CUANTO: Que mediante auto del 30 de setiembre del año en curso, ésta Contraloría General concedió audiencia especial al Banco Nacional para que se refiriera en forma amplia y bien fundamentada a los argumentos de la empresa recurrente III. POR CUANTO: Que mediante resolución N R-DCA del 1 de octubre del 2013, esta Contraloría General resolvió Rechazar ad portas por ser extemporáneo el recurso de objeción interpuesto por Comtel Ingeniería en contra del cartel de la Licitación Pública N 2013LN promovida por el Banco Nacional de Costa Rica IV. POR CUANTO: Que mediante oficio L del 3 de octubre del 2013, el Banco Nacional de Costa Rica atiende la solicitud de la audiencia especial concedida por parte de este Despacho V.- POR CUANTO: Sobre la admisibilidad del recurso. En primera instancia corresponde indicar que tal como lo establece el artículo 170 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA): Contra el cartel de la licitación pública y de la licitación abreviada podrá interponerse recurso de objeción, dentro del primer tercio del plazo para presentar ofertas, contado a partir del día siguiente de la publicación o de aquel en que se realice la invitación. ( ). De conformidad con lo expuesto, y a afectos de determinar la procedencia del recurso interpuesto se tiene que la publicación del cartel se realiza a través de La Gaceta N 180 del 19 de setiembre del 2013, estableciendo la fecha de apertura para el día 10 de octubre del año en curso; ante lo cual, el plazo para objetar venció el día 26 de setiembre de los corrientes, cómputo establecido al considerar el plazo que se obtiene del número de días hábiles que median entre la publicación y la fecha de apertura (15 días hábiles) y el resultado del tercio de dicho plazo (5 días hábiles), por lo que, dicho recurso fue interpuesto en tiempo, considerando que Grupo Comercial Tectronic S.A. lo presentó ese mismo día VI.- POR CUANTO: Sobre el fondo. 1) Sobre el punto del cartel, rango de voltaje. Que la empresa objetante solicita a la Administración modificar el rango de 176 a 276 VAC, al siguiente: -15%

2 2 + 10%, a efectos de poder ofrecer su marca de equipos, la cual es reconocida a nivel mundial y de tal forma garantizar que el BNCR tenga más opciones. Señala la Administración, como referencia para todos los puntos objetados indica que el recurrente pretende se modifique el cartel, reduciendo las características técnicas, con el único propósito de poder ofrecer bienes por debajo del umbral de idoneidad mínima definido, sin acreditar que los requisitos cartelarios, por sí mismos y sin sujeción a las limitaciones técnicas de la recurrente, sean técnicamente necesarios para satisfacer las necesidades administrativas, desatendiendo de tal manera la carga de la prueba que sobre sí pesa, tal como lo señala el artículo 170 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. No obstante lo anterior, en cuanto a este punto específico del recurso, y con base en el criterio técnico emitido mediante oficio N CM del 2 de octubre del 2013, emitido por parte de la Sección de Construcción y Mantenimiento de la Dirección de Logística de Recursos Materiales, se acuerda modificar el cartel para estipular un rango de voltaje de entrada desde 176 V alimentado a 208 V (-15%) y 264 V. (sic) alimentado a 240 V (+10%) Criterio del Despacho: De conformidad con lo expuesto por la Administración, se procede con la modificación requerida por la empresa objetante, en tanto se cuenta con el allanamiento del Banco Nacional. Así las cosas, se declara con lugar este punto del recurso, pese a la falta de fundamentación del recurso, considerando que es la Administración quien mejor conoce sus necesidades y la forma adecuada de satisfacerlas. 2) Sobre el punto 4.1.2, referente al rango de voltaje. Que la empresa recurrente solicita que se modifique el rango de entrada de voltaje de este punto, para que en lugar de señalar al menos 176 a 264 VAC se permita un rango de -15 % / + 10%, de modo tal que pueda ofrecer la marca de sus equipos, y asegurar mayor pluralidad de ofertas. En cuanto a este punto del recurso, señala la Administración que conforme al informe CM de la Sección de Construcción y Mantenimiento se acuerda modificar el cartel en el sentido requerido por la recurrente. Criterio del Despacho. No obstante la falta de fundamentación del recurso de objeción tal como es requerido por el artículo 170 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa-, considerando el allanamiento del Banco Nacional, entidad que conoce sus necesidades y la adecuada forma de satisfacerlas, se declara con lugar este punto del recurso. No obstante lo anterior, resulta oportuno indicar que es responsabilidad exclusiva del Banco dicho allanamiento. 3) Sobre el punto , en cuanto a la potencia de la UPS. Señala la empresa objetante lo siguiente: Se requiere que la unidad de potencia ininterrumpida tenga un factor de potencia de salida mínimo de 0.80 en atraso para la UPS. Ante lo cual solicita que se modifique este factor a 0.90 en atraso para el UPS con el propósito de obtener una mayor potencia Kw y

3 3 eficiencia en el UPS. En cuanto a este punto del recurso, se tiene que la Administración indica que: Si bien, un factor de potencia mayor significa una mejora en las características del UPS, esto limitaría la participación de posibles oferentes, ya que no todas las marcas disponibles en el mercado cumplen con esta especificación, y aplicando el mismo criterio que para el punto de apelación N 1 y N 2, para no restringir la participación de posibles oferentes, este punto se mantiene invariable, tomando en cuenta que lo solicitado en el cartel resulta suficiente, desde el punto de vista de eficiencia, para las necesidades del Banco Se indica que la exigencia de la recurrente es inatendible, pues no se trata de cuestionar un requisito cartelario que le impida injustificadamente su participación, objetivo válido de las impugnaciones, tal como lo indica los puntos 82 LCA y 170 RLCA. Así el reclamo de la recurrente no cumple con la exigencia normativa en cuanto a que se debe acreditar que se ha incurrido en alguna violación de principios de contratación administrativa o del ordenamiento, pues su pretensión no es reclamar contra tales vicios sino que se impongan barreras de entradas adicionales a otros oferentes, mediante la exigencia de requisitos mínimos de participación que a criterio de la Administración no se justifican pues no tienen valor agregado para la definición de un proveedor idóneo. Criterio del Despacho: Resulta oportuno señalar que al amparo de lo establecido en el artículo 170 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, todo recurso de objeción debe interponerse debidamente fundamentado con la prueba correspondiente, pero además, debe señalarse las infracciones precisas del cartel con señalamiento de la violación a los principios de contratación administrativa y el ordenamiento jurídico. Ahora bien, dicho ejercicio requiere no solo que se presente documentación técnica de los equipos ofrecidos, sino que con ocasión de la misma se configure un análisis que permita acreditar la conveniencia de implementar una modificación sobre el cartel de la licitación que permita la adecuada satisfacción del interés público inmerso en la compra; máxime considerando aquellos casos en los que la modificación limite la participación de potenciales oferentes. De conformidad con lo expuesto, se echa de menos el ejercicio mediante el cual la empresa objetante demuestre técnicamente la procedencia de la modificación en cuanto a la satisfacción del interés público; por el contrario, se tiene que la Administración considera de frente a sus necesidades que la inclusión de dicho aspecto no resulta tan relevante, como para limitar la participación de una mayor cantidad de potenciales oferentes: ( ) tomando en cuenta que lo solicitado en el cartel resulta suficiente, desde el punto de vista de eficiencia, para las necesidades del Banco. De conformidad con lo expuesto, se rechaza este punto del recurso. 4) Sobre el punto Señala la recurrente que el punto requiere que las UPS cuenten con los

4 4 módulos de baterías suficientes para lograr una autonomía de respaldo de al menos 10 minutos a plena carga, independiente de la potencia total de la UPS (10, 20, 30 kva); ante lo cual solicita dar un margen en el respaldo de -+20% (8 minutos) debido a que no afecta el funcionamiento del equipo, ni afecta la solución final de respaldar los equipos sensitivos, considerando que sus equipos necesitarían gabinetes adicionales de baterías comprometiendo el costo de la oferta y siendo poco competitivos. Al respecto solicita que se modifique del siguiente modo: El oferente deberá incluir en su oferta el banco de baterías para la UPS de 10 kva monofásicas o módulos de baterías para las UPS de 10, 20 y 30 kva trifásicas modulares, que tendrán la capacidad suficiente para dar un respaldo en baterías (a plena carga) de al menos 8 minutos, bajos la condiciones aquí especificadas. Las baterías serán del tipo libre de mantenimientos y válvula regulada. En cuanto a este punto del recurso, señala la Administración que se rechaza la exigencia de la recurrente, en tanto se indica que ( ) Un tiempo de 10 minutos de respaldo, es el que se ha mantenido como regla en todas las UPS del Banco Nacional, además de que es un tiempo razonable que la mayoría de fabricantes lo cumplen por default, y además no limita la participación de ninguna empresa, ya que la autonomía en las baterías (minutos de respaldo) la pueden aumentar ya sea con baterías adicionales ó (sic) con baterías de mejor desempeño. Aunado a lo anterior, se tiene que mediante criterio técnico N CM del 2 de octubre del año en curso, se indica que para el Banco es de suma importancia el tiempo de respaldo de los equipos conectados a la UPS. Criterio del Despacho: El análisis de este punto del recurso, deviene en la necesidad de señalar lo dispuesto en el artículo 170 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, en el sentido que sobre el objetante recae la carga de la prueba, sea la obligación de demostrar mediante el análisis y la prueba pertinente que lo requerido en el cartel resulta técnicamente innecesario o constituye una limitante, de frente a los principios y normativa de contratación administrativa. En ese sentido, se echa de menos el ejercicio con base en el cual se acredite que un respaldo de +- 20% sobre el tiempo requerido por el cartel, tal como lo propone la empresa recurrente, no afecte el funcionamiento de los equipos y con ello de las necesidades de la Administración. Aunado a lo anterior, la Administración señala que este aspecto no limita la participación de la objetante en el tanto que la autonomía en las baterías puede aumentar con baterías adicionales o con baterías de mejor desempeño, aspecto sobre el cual la recurrente no realiza en el momento procesal oportuno- el ejercicio de demostrar situación contraria a la señalada por el Banco Nacional. Así las cosas, no queda más que rechazar este punto. 5) Sobre la experiencia del oferente. Indica el recurrente que para demostrar la experiencia mínima debe presentar con su oferta 5 cartas de

5 5 referencia que hayan adquirido como mínimo 2 UPS de al menos 30 kva con iguales o superiores características técnicas y de la misma marca a las requeridas en esta licitación dentro de los 5 años anteriores a la fecha de apertura; referencia que considera una limitante debido a que no todas las compañías o instituciones tienen en su infraestructura varias UPS de las capacidades solicitadas, por lo que solicitan una carta de referencia de instalación de UPS de 30 kva por cada cliente, ya que no afecta el tipo o calidad del servicio brindado. De tal modo solicitan que la condición se lea de la siguiente forma: El oferente como experiencia mínima, deberá presentar junto con su oferta cinco cartas de referencia en original de clientes que hayan adquirido como mínimo 2 o una UPS de al menos 30 kva con características técnicas iguales o superiores a las solicitadas en esta licitación y de la misma marca ofertada, dentro de los 5 años anteriores a la fecha fijada para la apertura de ofertas. ( ) En cuanto a este punto del recurso, señala la Administración que se rechaza la solicitud de la recurrente, en tanto se indica que el Banco no sólo debe garantizarse que los equipos que va a adquirir cumplan con especificaciones y estándares de calidad mínimos, también debe garantizar que la empresa que suministre, instale y dé mantenimiento a las UPS, posea una experiencia mínima que respalde el servicio que brindará al Banco. Es por este motivo que consideramos que la experiencia mínima solicitada, de que los clientes de las empresas al menos hayan adquirido dos UPS, es una experiencia razonable, sobre todo teniendo en cuenta que es una licitación por demanda de al menos un año (prorrogable por hasta 3 años más) con lo cual el Banco va a adquirir una cantidad importante de equipos UPS Así las cosas, esa Administración no considera de recibo la pretensión de la recurrente en cuanto a la modificación de la cláusula del cartel para adecuarla a la experiencia ordinaria y limitada de esa empresa. Señala que la recurrente no ha acreditado de qué manera la consideración de experiencia sustancialmente distinta al objeto licitado, permitiría asegurar la escogencia de proveedor idóneo, tal como lo establece el artículo 4 de la LCA. Aunado a lo anterior, señala que mientras que la Administración ha acreditado en el cartel la afinidad de la definición y alcance de la experiencia mínima y la experiencia adicional en el objeto licitado, la recurrente ha omitido desvirtuar ese vínculo de afinidad y correspondencia entre las cláusulas objetadas y el objeto de la licitación, con lo cual deviene en infundada su objeción. De conformidad con lo anterior, la recurrente solo pide que el cartel sea variado para considerar su limitada experiencia, con el afán de que la Administración se ajuste hacia abajo, sin importar la satisfacción de la necesidad que subyace a la contratación. Aunado a lo anterior, según Oficio CM , se tiene que se indica que el Banco se debe garantizar técnicos y profesionales en los equipos a instalar. Criterio del Despacho:

6 6 Siguiendo la línea de resolución expuesta anteriormente, se echa de menos el ejercicio mediante el cual la empresa objetante acredite, con ocasión de la carga de la prueba que pesa sobre sí, que la condición del cartel resulte innecesaria de frente al objeto de la contratación. En ese sentido, no se cuenta con la fundamentación requerida para demostrar que la presentación de experiencia en la venta de una sola UPS de al menos 30 kva resulta suficiente para que la Administración se garantice que la empresa tenga las condiciones para el suministro, instalación y mantenimiento de las UPS. De conformidad con lo expuesto, se rechaza por falta de fundamentación este punto del recurso, al amparo de lo establecido en el artículo 170 del RLCA. 6) Sobre la experiencia del oferente. En iguales términos que el punto anterior del recurso, la empresa objetante señala que requerir que la experiencia sea acreditada respecto a la misma marca ofertada constituye una limitante debido a que hay nuevas tecnologías de UPS en el mercado, con las cuales se brinda mejores soluciones en el respaldo de equipos sensitivos. Señala que es una limitante en cuanto a que el oferente debe tener una base instalada de UPS de la marca solicitada ya que afecta de manera negativa en ofrecer nuevas alternativas de alta calidad y eficiencia. Conforme a lo anterior, solicita que se modifique el punto del cartel relativo a marca, para que se permita ofertar diferentes marcas a la previamente instalada, considerando que lo importante es que el oferente tenga experiencia en el área de UPS y personal capacitado, de la siguiente manera: El oferente, como experiencia mínima deberá presentar junto con su oferta cinco cartas de experiencia en original de clientes que hayan adquirido como mínimo dos o una UPS de al menos 30 kva con características técnicas iguales o superiores a las solicitadas en esta licitación y de la misma marca ofertada o diferente, dentro de los cinco años anteriores a la fecha fijada para la apertura de ofertas. En cuanto a este punto del recurso, se tiene que la Administración rechaza el planteamiento de la objetante en tanto que El oferente no sólo debe demostrar que posee experiencia en los servicios que brinda, también debe demostrar experiencia en la marca de los equipos ofrecidos, el Banco no se puede jugar el chance de adquirir equipos sólo por el simple hecho de que la empresa demuestre experiencia en equipos similares. Así las cosas, señala que por tratarse de la adquisición, instalación y mantenimiento de equipos electromecánicos complejos, cada marca posee sus propias especificaciones técnicas, piezas especiales, y especiales procedimientos de mantenimiento que no son genéricos ni intercambiables entre equipos de distintas marcas ni siquiera de distintos modelos, en tanto existen diferentes tecnologías, distintas ubicaciones de componentes, distintas normas (americanas y europeas) que utilizan diferentes voltajes dentro de la UPS. Señala que la recurrente ha omitido indicar que el conocimiento genérico permita dar mantenimiento a equipos de distinta marca y

7 7 modelo, lo que es un riesgo para la satisfacción de la necesidad administrativa. Criterio del Despacho: A efectos de resolver este punto del recurso, cabe señalar que esta Contraloría General, tiene por acreditada la importancia señalada por la Administración en cuanto a la necesidad de que la empresa contratista cuente con experiencia sobre la marca que ofrece en tanto que cada marca cuenta con sus propias especificaciones técnicas, componentes y tecnología; máxime considerando que la empresa recurrente no acredita adecuadamente, sea mediante el ejercicio de demostrar con la prueba idónea y el análisis respectivo, que es innecesario contar con dicha experiencia para brindar un adecuado cumplimiento del objeto de la contratación. El hecho de señalar que existen otras marcas que puede ofrecer nuevas alternativas de alta calidad y eficiencia, cosa que de por sí no acredita al amparo del artículo 170 RLCA, tampoco implica que cubra las necesidades de experiencia que son requeridas por la Administración, máxime considerando diferencias sustanciales sobre los equipos. De conformidad con lo expuesto, se rechaza este punto del recurso. 7) Sobre las características de entrada al UPS. Señala la empresa recurrente que el cartel solicita que la distorsión armónica total de entrada, a plena carga, sea de un máximo de un 5%, ante lo cual solicita que se modifique este punto debido a que limita su participación en tanto sus equipos ofrecen un rango diferente al solicitado y con la modificación solicitada no interfiere en ninguna forma en la funcionalidad de la UPS ni compromete la carga, con base en lo cual solicita para que se lea de la siguiente forma: La Distorsión Armónica total (THD) de entrada, a plena carga, será máximo de un 6%... Señala la Administración que, conforme al informe CM , se acuerda modificar el cartel para que indique lo siguiente: La Distorsión Armónica total (THD) de entrada, a plena carga, será máximo de un 6%, tanto para la corriente como para el voltaje, para un factor de amplitud de 3:1 No obstante lo anterior, se tiene que con vista en el criterio técnico aportado por la Administración (CM ) en cuanto a lo objetado por el recurrente se tiene que se indica: El oferente solicita cambio del porcentaje de la Distorsión Armónica (THD) a un 6%. Sin embargo, como en el mercado existen dispositivos con porcentajes menores al solicitado (5%), y además es esencial para el BNCR la calidad de la energía; el THD (Distorsión Armónico Total) se mantiene según lo estipulado en el cartel. Criterio del Despacho: A efectos de resolver este punto del recurso, se tiene que la Administración aporta junto a la contestación de la audiencia especial concedida, el criterio técnico N CM del 2 de octubre del Ahora bien, con vista en la respuesta de la Administración y el citado criterio técnico, se tiene que pese a que las citas que realiza el Banco Nacional en cada uno de los puntos objetados no se encuentran contenidos en el citado oficio, mantienen el mismo criterio. No

8 8 obstante lo anterior, en el presente punto, la contestación de la Administración señala que se acuerda modificar el cartel de acuerdo a lo solicitado por la recurrente, en tanto que el criterio técnico indica que es vital para el Banco la calidad de la energía, por lo que se mantiene el cartel. Ante esta inconsistencia, se declara parcialmente con lugar este punto del recurso para que la Administración proceda a aclarar y fundamentar adecuadamente su posición. Lo anterior, pese a la ya reiterada falta de fundamentación del recurso de objeción, tal como lo establece el artículo 170 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. 8) En cuanto a las condiciones ambientales de operación para todas las UPS. En cuanto a las condiciones ambientales de operación, señala el recurrente que el cartel dispone que la UPS y sus componentes no deben exceder el nivel de ruido a más de 60 db a 1 metro, al frente y costados de los equipos para el caso de carga del 100%. Al respecto, solicita que se modifique este punto en tanto limita su participación por cuanto sus equipos ofrecen un rango diferente al solicitado y con la modificación solicitada no se interfiere en la funcionalidad de las UPS, ni compromete la carga y aumenta las posibilidades de tener mayor cantidad de potenciales oferentes. Con ocasión de lo anterior, solicita que se modifique de la siguiente forma: La UPS y sus componentes no deberán exceder el nivel de ruido a más de 64 db a 1 metro, al frente y costados de los equipos para el caso de una carga del 100%. En cuanto a este punto del recurso, señala la Administración que con base en el criterio técnico N CM , se acuerda modificar el cartel para que se lea, en lo que interesa, lo siguiente: La UPS y sus componentes no deberán exceder el nivel de ruido a más de 64 db a 1 metro, al frente y costados de los equipos para el caso de una carga del 100% Criterio del Despacho: Con ocasión del allanamiento de la Administración, y tras considerar que es el Banco Nacional quien mejor conoce sus necesidades y la manera de satisfacerlas, no queda más que declarar con lugar este punto del recurso. No debemos desatender que dicho allanamiento resulta de la única y exclusiva responsabilidad de esa institución. 9) En cuanto al punto 8.4 referente a la experiencia del personal. Señala la empresa objetante que el cartel, en su punto 8.4, dispone que el personal del oferente deberá contar con un mínimo de 1 año de experiencia comprobada y documentada por el oferente en atención de fallas, instalación y aporte técnico de la UPS de la marca ofertada. En cuanto a este punto, se señala que existe una limitante ya que pueden ofrecer una marca diferente a las que tienen instaladas, pero cumpliendo con la calidad y características solicitadas, por lo que se requiere que se modifique este punto del cartel para que pueda haber mayor competitividad. En ese sentido propone que el cartel indique: El personal del oferente (profesional y técnico) debe tener como mínimo un año de experiencia, comprobada y documentada por el oferente, en atención de fallas,

9 9 instalación y soporte técnico en las UPS. En cuanto a este punto, señala la Administración que se rechaza la solicitud de la objetante en tanto que La experiencia del personal en los equipos a los cuales brindará servicio de instalación y mantenimiento preventivo y correctivo es primordial, es por esta razón que en otro punto del cartel se solicita entrenamiento en fábrica de los técnicos y profesionales ofrecidos. A pesar de que la mayoría de UPS poseen elementos básicos en común, no todas son iguales, existen diferentes tecnologías, distintas ubicaciones de componentes, distintas normas (ejemplo las europeas y americanas) que utilizan diferentes voltajes internos dentro de las UPS, para dar un ejemplo. Son equipos delicados y complejos, que necesitan entrenamiento específico del personal para mantenimientos y reparaciones. En ese sentido señala que el recurrente omite demostrar que el conocimiento genérico permita dar mantenimiento a equipos de distinta marca y modelo, lo que es un riesgo para la satisfacción del interés de la Administración. Criterio del Despacho: En cuanto al argumento expuesto, nuevamente se echa de menos la debida fundamentación del recurso, sea en el tanto acreditar mediante una análisis bien desarrollado y con base en la prueba pertinente, que el requerimiento cartelario resulta innecesario para satisfacer la necesidad de la Administración, sea que el conocimiento de la marca ofrecida no sea una condición necesaria en el mantenimiento de los equipos que se desea adquirir. Así las cosas, no queda más que rechazar por falta de fundamentación este punto del recurso POR TANTO De conformidad con lo expuesto y con fundamento en lo que disponen los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política; 81 de la Ley de Contratación Administrativa y 170 y 172 de su Reglamento se resuelve: 1) Declarar parcialmente con lugar el recurso interpuesto por la empresa Grupo Comercial Tectronic S.A., en contra del cartel de la Licitación Pública N 2013LN , promovida por el Banco Nacional de Costa Rica para la compra e instalación de unidades de potencia ininterrumpible (UPS). 2) Se da por agotada la vía administrativa NOTIFIQUESE GVG/yhg NI: 23407, 23663, 23407, NN: (DCA ) Ci. Archivo central G: Lic. Marco Vinicio Alvarado Quesada Gerente Asociado