Las per so nas y las so cie da des siem pre se han preo cu pa do por los de sas - PROTECCIÓN SOCIAL: CONCEPTO DINÁMICO?

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1 PROTECCIÓN SOCIAL: CONCEPTO DINÁMICO? María Ascensión MORALES RAMÍREZ* Re su men: Descifrar las diferencias conceptuales entre pre vi sión, se gu ri dad y pro tec ción so cial no es ta rea fá cil y mu cho me nos en los tiem pos ac tua les con cam bios tan fre cuen tes en la si tua ción la bo ral de las per so nas y los nue vos mo de los de or ga ni za ción del tra ba jo. La li te ra tu ra en la ma te ria no ayu da mu cho, por que una gran par te de ella em plea in dis tin ta men - te los conceptos de seguridad y protección social. Sin em bar go, la sig ni fi ca ción, los en fo ques y es tra te - gias que du ran te la úl ti ma dé ca da se han uti li za do pa ra ha cer fren te a los de sa fíos de una eco no mía glo ba li za da han ele va do a la es ce na in ter na cio nal el con cep to de pro tec ción so cial. Los al can ces atri - bui dos a es te con cep to va rían de acuer do con los en fo ques; por un la do, se pre sen ta co mo un con jun - to de me di das pa ra pro te ger a los po bres o vul ne ra - bles y, por otro, co mo un con cep to in te gra dor que involucra y articula diversos objetivos, valores y polí ti cas, cu yo con te ni do ha evo lu cio na do con el pro - gre so so cial y eco nó mi co por cons ti tuir un de re cho fundamental. I. INTRODUCCIÓN Las per so nas y las so cie da des siem pre se han preo cu pa do por los de sas - tres naturales y los problemas relacionados con el ingreso y la salud. Los riesgos asociados a estas fuentes dieron origen a estrategias de precaución in - dividual y mecanismos formales para compartir los riesgos; empero, con el pro ce so de de sa rro llo han sur gi do otras fuen tes de ries go a par tir de las po lí ti - cas económicas y sus perturbaciones macroeconómicas recurrentes que in - flu yen en el bie nes tar de las per so nas, los ho ga res y las co mu ni da des. 1 Adi cio - * Pro fe so ra de de re cho del tra ba jo y de la se gu ri dad so cial en la Fa cul tad de De re cho de la UNAM. 1 Los ries gos que sur gen a par tir de las po lí ti cas eco nó mi cas y el pro ce so de de sa rro llo in - cluyen la inflación y la devaluación inducidas por políticas, cambios en los precios relativos gene ra dos por tec no lo gías o el co mer cio, in cum pli mien to de pro gra mas so cia les y cam bios en la Revista Latinoamericana de Derecho Social Núm. 2, ene ro-junio de 2006, pp

2 202 MARÍA ASCENSIÓN MORALES RAMÍREZ nal men te, el au men to de la fle xi bi li dad en el em pleo se ha tra du ci do en una proliferación de formas de trabajo atípicas y ha introducido una diversidad mucho mayor de situaciones individuales y pautas de vida laboral. Hoy, un nú me ro ca da vez ma yor de em pleos es tán sur gien do en el tra ba jo no asa la ria - do y el cam bio en la si tua ción la bo ral de las per so nas es mu cho más fre cuen - te, así co mo sus ne ce si da des de en trar y sa lir de la fuer za de tra ba jo en di ver - sas ocasiones. Ante estas nuevas condiciones, los supuestos y la cobertura de los re gí me nes so cia les es tán de jan do de ape gar se ca da vez más a la nue va rea - lidad del riesgo social y económico. Bajo este contexto, en la actualidad las expresiones de previsión social, seguridad social y protección social resultan a veces intercambiables cuan do se ha bla de ellas co mo fun ción u ob je ti vo. En efec to, al re vi sar la li te - ratura en la materia pueden observarse algunos casos en donde tales expre - siones se emplean como sinónimos, atribuyéndoles la misma visión, objeti - vos y va lo res, y en otros ca sos se uti li zan co mo ca te go rías, en don de el gé ne ro es la pro tec ción so cial. Estu diar la sig ni fi ca ción y al can ce que pue da apor tar la adop ción del con - cepto de protección social, contribuir a determinar su ámbito y alternativas para hacer frente a nuevos e históricos desafíos en el mundo contemporáneo, constituye el llamativo mensaje central de este trabajo. II. NATURALEZA DE LA PROTECCIÓN SOCIAL La literatura, al emplear las expresiones de previsión, seguridad y protección social como sinónimos, las considera como un sistema de administra - ción, entendiendo por tal el conjunto integrado de medidas, generalmente de carácter estatal, ordenado para afrontar diferentes contingencias que pue - den afectar la vida de sus comunidades e individuos de manera eventual o permanente. 2 Debido a limitaciones de interpretación, la previsión, seguridad y protección social han quedado circunscritas, en mayor o menor medida, a sistemas, como planes de seguros financiados con fondos públicos o priva - tri bu ta ción. Igual men te, el pro pio pro ce so de de sa rro llo que pue de in cluir rea sen ta mien to y de gra da ción am bien tal, pue de au men tar los ries gos so cia les. 2 Se co Mar tín-ro mo, Ma ri no, La or ga ni za ción de la se gu ri dad so cial, Bue nos Ai res, Fun da - ción Inte ra me ri ca na pa ra el De sa rro llo y For ma ción de Fon dos de Pen sio nes La bo ra les, 2005, p. 1.

3 PROTECCIÓN SOCIAL: CONCEPTO DINÁMICO? 203 dos, vin cu la dos al tra ba jo, y por en de les apli can el con te ni do que co rres pon - de a los sistemas de seguros sociales (pensiones, atención médica hospitalaria por riesgo profesional, maternidad, enfermedades), asignaciones familiares, asistencia social y sistemas nacionales de salud o programas públicos. 3 En el segundo supuesto, cuando se asumen las expresiones como catego - rías, sue le se ña lar se que la pro tec ción so cial es más glo bal y am plia; por tan to, comprende dos subcategorías o edades: la previsión y la seguridad social. 4 Al considerar a la protección social como género, suele atribuírsele el carácter y los principios universales recogidos en las declaraciones sobre los derechos humanos: Artícu lo 25 de la De cla ra ción Uni ver sal de los De re chos del Hom bre: Toda persona tiene derecho a un nivel de vida suficiente que asegure su sa lud, su bie nes tar y el de su fa mi lia, es pe cial men te pa ra la ali men ta - ción, el vestido, el alojamiento, los servicios médicos y para los servicios sociales necesarios; tiene derecho a la seguridad en caso de desempleo, de en fer me dad, de in va li dez, de viu dez, de ve jez o, en otros ca sos, de pérdida de sus medios de subsistencia como consecuencia de circunstancias independientes de su voluntad. 5 Artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos: toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad so - cial.... Artículo 9o. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Socia - les y Culturales: Derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social. Asimismo, se considera que la OIT ha contribuido significativamente a la di vul ga ción uni ver sal de la pro tec ción so cial y de los va lo res so bre los cua - les está fundada (solidaridad, dignidad humana y justicia social). En resumen, 3 OIT, Exten sión de la pro tec ción so cial en sa lud a los gru pos ex clui dos de Amé ri ca Lati na y el Ca ri be, Mé xi co, OIT/OPS, 1999, p Gon za lo Gon zá lez, Ber nar do, La pro tec ción so cial: pers pec ti va his tó ri co-crí ti ca, Fo - ro de Se gu ri dad So cial, Ma drid, Aso cia ción Pro fe sio nal del Cuer po Su pe rior de Téc ni cos de la Administración de la Seguridad Social, 2001, p. 4; Euzeby, Alain, Protección social: valores que hay que de fen der, Re vis ta Inter na cio nal de Se gu ri dad So cial, Gi ne bra, núm. 57, Diccionario Jurídico sobre la Seguridad Social, Mé xi co, UNAM-Insti tu to de Se gu ri dad y Servi cios So cia les de los Tra ba ja do res del Esta do-insti tu to Me xi ca no del Se gu ro So cial, 1994, p. 345.

4 204 MARÍA ASCENSIÓN MORALES RAMÍREZ se con ci be co mo un de re cho fun da men tal pa ra cu brir los ries gos de la vi da en sociedad con independencia de la calidad de asalariado de la persona. 6 Se adu ce que las eta pas de la pro tec ción so cial co rres pon den al pro ce so de maduración histórica de los sistemas de la administración pública destinados a la pro tec ción de los gru pos so cia les a tra vés de nu me ro sos ser vi cios y pres ta - ciones establecidos en una legislación especializada, las cuales se diferencian a primera vista por la distinta extensión del ámbito de las personas protegidas, la intervención de tales grupos y del propio Estado para la organización de los servicios respectivos. Esta evolución ha sido un complemento importante de la relación laboral mo der na, y por ello en la úl ti ma dé ca da ha to ma do ma yor im por tan cia la ex - presión de protección social, debido a la mayor flexibilidad de los merca - dos de tra ba jo y en res pues ta a los re tos que ca rac te ri zan a la ac tual glo ba li za - ción de la eco no mía. En es te or den, pue de pre sen tar se co mo un con cep to integrador que involucra y articula diversos objetivos, valores y políticas, o bien como un concepto dinámico cuyo contenido evoluciona con el progre - so so cial y eco nó mi co, con cep to al cual de di ca re mos la aten ción en el pre sen - te trabajo. Partiendo de este enfoque evolutivo o dinámico, algunos autores han pro - puesto definiciones funcionales de esas expresiones o subcategorías. 1. Pre vi sión so cial La industrialización y la urbanización trajeron consigo dos cambios im - portantes: un debilitamiento de los mecanismos tradicionales e informales para compartir los riesgos y la introducción de nuevos riesgos, principalmen - te los re la cio na dos con el tra ba jo y el de sem pleo. Este pro ble ma, en la se gun - da mi tad del si glo XIX, dio ori gen a la pre vi sión so cial, en tor no a la no ción de los riesgos sociales, emanada de la metamorfosis que sufrieron las técnicas jurídico-privadas del seguro y la mutualidad, al ser acogidas sus ventajas co - mo mecanismos protectores de necesidades sociales y de ser corregidas, al 6 En la Cum bre Mun dial de De sa rro llo So cial, ce le bra da en Co penha gue en 1995, se hi zo hincapié en la necesidad de adoptar criterios más amplios de protección social y se estableció el com pro mi so de apli car una po lí ti ca pa ra ase gu rar que to dos dis pon gan de pro tec ción eco - nó mi ca y so cial ade cua da du ran te el de sem pleo, las en fer me da des, la ma ter ni dad, la crian za de los hi jos, la viu dez, la dis ca pa ci dad y la ve jez.

5 PROTECCIÓN SOCIAL: CONCEPTO DINÁMICO? 205 tiempo, sus deficiencias en virtud de los principios solidaristas del nuevo Estado social. 7 La previsión social es considerada como el apoyo económico otorgado a los tra ba ja do res así co mo a sus fa mi lias en ca so de so bre ve nir la fal ta de me - dios para subsistir por motivos naturales o involuntarios derivados de acci - dentes, enfermedades, paros forzosos, invalidez, ancianidad o fallecimiento. Comprende de manera general los beneficios de carácter social que corres - ponden al seguro social propiamente dicho (cobertura de los riesgos en caso de de sem pleo por mo ti vo de in va li dez o muer te) en cuan to a los be ne fi cios del tra ba ja dor, y por lo que se re fie re a la asis ten cia so cial, com pren de la asis - tencia médica social, la asistencia alimenticia y la asistencia complementaria a la fa mi lia. 8 De acuerdo con esta etapa, los sujetos protegidos tienen un derecho subje - ti vo a las pres ta cio nes siem pre y cuan do es tén li ga dos a una re la ción de tra ba - jo asalariado en el periodo durante el cual surjan las contingencias, o durante el pe rio do in me dia to an te rior a és te, es to es, se li mi ta a la pro tec ción de los trabajadores asalariados, y tal etapa surgió unida al derecho del trabajo para re pa rar las con se cuen cias de los ries gos de tra ba jo y na tu ra les que al pri var al hom bre de su ca pa ci dad de la bo rar y de ga nan cia, le arro jan a la mi se ria. 9 Por ello se considera un derecho del trabajador y conlleva la sustitución de la res - ponsabilidad personal por la responsabilidad social de todos los patrones. 2. Seguridad social El con cep to co mo tal na ció a mi tad del si glo XX, 10 em pe ro no ha si do de - finido en una forma consensuada y tampoco existe un acuerdo para expresar 7 La pre vi sión so cial tie ne sus an te ce den tes his tó ri cos en la asis ten cia tan to pú bli ca co mo pri va da y en las mu tua li da des. En el si glo XIX, los se gu ros so cia les de Ale ma nia y la teo ría fran ce sa de los ries gos pro fe sio na les fue ron dos ins ti tu cio nes que de ri va ron de la pre vi sión social con la fi na li dad de pro te ger a la cla se tra ba ja do ra. La ba se fun da men tal de la pre vi sión social es que los ries gos se di lu yen en tre to dos los tra ba ja do res y los em pre sa rios que se en - cuentren sujetos a una relación jurídica de trabajo. 8 Diccionario jurídico..., cit., no ta 5, p Cue va, Ma rio de la, El nue vo de re cho me xi ca no del tra ba jo, Mé xi co, Po rrúa, 1984, pp. 20 y 21. En el ca so me xi ca no, la Cons ti tu ción de no mi na al tí tu lo sex to De re cho del tra ba jo y de la previsión social. Dentro del artículo 123 pueden distinguirse las fracciones que se refieren al derecho del trabajo de aquellas relativas a la previsión social. 10 El tér mi no de se gu ri dad so cial fue usa do por pri me ra vez en Esta dos Uni dos en la Ley de Se gu ri dad So cial de 1935, la cual ins ti tu yó re gí me nes pa ra cu brir só lo los ries gos de ve jez,

6 206 MARÍA ASCENSIÓN MORALES RAMÍREZ su contenido jurídico; 11 sin em bar go, sir ven de ejem plo las si guien tes de fi ni - ciones. La Organización Internacional del Trabajo (en adelante OIT) define la se - guridad social como: La pro tec ción que la so cie dad pro por cio na a sus miem bros, me dian te una se rie de me di das pú bli cas, con tra las pri va cio nes eco nó mi cas y so cia les que de otra ma ne ra de ri va rían de la de sa pa ri ción o de una fuer te re duc ción de sus in gre sos, co mo con se cuen cia de en fer me dad, ma ter ni dad, ac ci den te de tra ba jo o en fer me dad pro fe sio nal; de sem pe ño, in va li dez, ve jez y muer te, y tam bién la pro tec ción en for ma de asis ten cia mé di ca y de ayu da a las fa mi - lias con hi jos. 12 De acuerdo con esta definición, la seguridad social comprende el seguro social (los regímenes contributivos), la asistencia social (prestaciones finan - ciadas con ingresos fiscales que se facilitan exclusivamente a quienes tienen ingresos modestos) y las prestaciones universales (las que no exigen un exa - men pre vio de los in gre sos o de los me dios eco nó mi cos). 13 Por su parte, el Conferencia Interamericana de Seguridad Social (CISS) la de fi ne, por un la do, co mo la or ga ni za ción de la pre ven ción de aque llos ries - gos cuya realización privaría al trabajador de su capacidad de ganancia y de muer te, in va li dez y de sem pleo. Fue usa da tam bién en la Ley de Nue va Ze lan da de 1938, en donde se estableció un sistema orgánico de protección contra las necesidades, extensivo a toda la po bla ción, de no mi nado se gu ri dad so cial. Fue aco gi da en la Car ta del Atlán ti co de 1941, y consagrada definitivamente por la Declaración Universal de los Derechos del Hombre en 1948, en su ar tícu lo 22. Su má xi ma ex pre sión fue el Infor me Be ve rid ge, del Rei no Uni do, que pug na ba por pro veer ser vi cios de se gu ri dad so cial a los ciu da da nos des de la cu na has ta la tum ba y por in ser tar los se gu ros so cia les en es que mas más am plios de po lí ti cas con du cen tes al pro gre so so cial, a tra vés de la coo pe ra ción en tre el Esta do y los in di vi duos. 11 De acuer do con Alma nsa Pas tor, la ex pre sión no es uní vo ca, y ello de ri va de la di ver sa panorámica que a través de ella se quiere abarcar. Posee una doble perspectiva: política y jurí - di ca. Véa se De re cho de la se gu ri dad so cial, 7a. ed., Ma drid, 1991, p OIT, Intro duc ción a la se gu ri dad so cial, Gi ne bra, 1984, p. 3. Las eventualidades que considera esta definición concuerdan con las enumeradas en la nor ma mí ni ma so bre la ma te ria, el Con ve nio núm. 102 de la OIT, que es el más im por tan te de la trein te na de con ve nios adop ta dos por esa Orga ni za ción so bre el par ti cu lar en los úl ti mos ochenta años. Estas eventualidades surten efectos únicamente individuales; en razón de ello, los sistemas de seguridad social sólo se ocupan de los riesgos colectivos y los cubren indirectamen te por me dio de la asis ten cia so cial. 13 OIT, Infor me so bre el tra ba jo en el mun do 2000, Gi ne bra, 2000, p. 32.

7 PROTECCIÓN SOCIAL: CONCEPTO DINÁMICO? 207 sus medios de subsistencia, buscando restablecer lo más rápida y completa - mente posible esa capacidad perdida o reducida como consecuencia de enfer - me dad o ac ci den te y, por el otro, co mo la pro cu ra ción de los me dios ne ce sa - rios de subsistencia en casos de interrupción de la actividad profesional. 14 Van Gin ne ken se ña la que es la pro vi sión de be ne fi cios a los ho ga res y a los individuos a través de acuerdos públicos o colectivos con el objeto de otorgar protección contra los bajos o declinantes niveles de vida como pro - ducto de varios riesgos (desempleo, invalidez y retiro) y de satisfacer necesi - dades consideradas básicas por la sociedad. 15 La literatura sobre la materia considera que la seguridad social es un sistema más am plio que la pre vi sión so cial, pues se ex tien de a to da la po bla ción; ni ve - les, capacidades productivas y de consumo deben protegerse ante las contin - gencias que puedan mermarlos. Los sujetos obtienen prestaciones debido a su necesaria participación como productores o consumidores en el desarrollo y expansión de la economía. Le atribuyen los siguientes principios: a) uni ver - sa li dad (re sol ver en for ma to tal, en el pre sen te y en el fu tu ro, y en to dos los pueblos, el problema de la necesidad); b) integralidad (abarcar la prevención, la recuperación, el resarcimiento, la readaptación y la rehabilitación); c) expansi - vidad (adecuarse a las condiciones cambiantes de la economía integrando nuevos tipos de contingencias a cubrir); d) unidad de acción (centralizar la gestión de la seguridad social para optimizar recursos), y e) efi ca cia (las pres - taciones deben permitir superar las contingencias). Por último, se considera como un sistema avanzado de la administración pú bli ca que per mi te ofre cer a la to ta li dad de la po bla ción de un país, o cuan - do me nos a las tres cuar tas par tes, to dos los ser vi cios y pres ta cio nes de los se - guros sociales básicos. 16 Su funcionamiento puede asegurar al individuo des - de su concepción hasta su muerte, protegerlo contra todas las contingencias más significativas, así como garantizarle a él y a sus beneficiarios niveles de - 14 Conferencia Interamericana de Seguridad Social, 50 años de re so lu cio nes de la Con fe ren cia Inte ra me ri ca na de Se gu ri dad So cial, , Mé xi co, 1992, p Van Gin ne ken, W., So cial Se cu rity for the Infor mal Sec tor: a New Challen ge for De ve lo ping Coun - tries, Gi ne bra, OIT, Con su do ble sen ti do de uni ver sa li dad y eter ni dad, de jó de con tem plar a las cla ses so - cia les y mi ra úni ca men te al hom bre, a fin de re sol ver el pro ble ma de su ne ce si dad. Tie ne tres características: a) di ri ge su ac ción a la co lec ti vi dad en su con jun to; b) toma al individuo como componente de la colectividad, y c) le interesa tener esas sumas, pero para invertirlas en bienes que for ta le cen la eco no mía co la bo ran do en el de sa rro llo na cio nal. Só lo ac túa pla ni fi can do su acción.

8 208 MARÍA ASCENSIÓN MORALES RAMÍREZ corosos de bienestar y desarrollo. Su acción es integral y puede constituirse a través de un solo organismo nacional o integrarse a través de diversos orga - nismos estrechamente vinculados. Guarda una estrecha relación con el desa - rrollo general de la economía y la redistribución general y uniforme de la ri - queza entre todos los grupos sociales. 17 Sin em bar go, se re co no ce que al ser muy ge ne ral, pa ra al gu nos paí ses la se - guridad social considera sólo algunos de estos elementos o suele hacerse una clara distinción entre seguridad social y las medidas de atenuación de la pobreza, en particular de la asistencia social. 3. Significación de la protección social Co mo ya se ha bía ade lan ta do, la no ción de pro tec ción so cial se pre sen ta como un concepto integrador que involucra y articula diversos objetivos, va - lores y políticas, y a la vez como un concepto dinámico cuyo contenido evo - luciona con el progreso social y económico. Sin embargo, resulta difícil defi - nir y de ter mi nar to dos sus ele men tos por que se tra ta de un te ma am plio y multifacético, en donde uno de los inconvenientes es que la información disponible, tanto cuantitativa como cualitativa, es fragmentaria y asistemática. En razón de ello, en breves líneas se analizarán algunas definiciones que hasta ahora se han formulado, perfilado e insinuado sobre la noción de pro - tec ción so cial a la luz de tres lec tu ras: a) Organización de las Naciones Uni - das y Organización Internacional del Trabajo; b) Ban co Mun dial, y c) li te ra tu - ra en la ma te ria. La utilización expresa y formal del término protección social en el Informe del secretario general de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en 2001, señala como primera definición el conjunto de políticas y programas gubernamentales y privados con los que las sociedades dan res - pues ta a di ver sas con tin gen cias a fin de com pen sar la fal ta o re duc ción sus - tancial de ingresos provenientes del trabajo, brindar asistencia a las familias con hi jos y ofre cer aten ción mé di ca y vi vien da a la po bla ción. 18 El secretario general precisa que la anterior no se trata de una definición ex haus ti va; en esen cia es un pun to de par ti da, y en el mis mo Infor me ex po ne 17 Diccionario jurídico..., cit., no ta 5, p Infor me del se cre ta rio ge ne ral de la ONU, El me jo ra mien to de la pro tec ción so cial y la reducción de la vulnerabilidad en el actual proceso de mundialización, Nueva York, Comi - sión de De sa rro llo So cial, 39o. pe rio do de se sio nes, de fe bre ro de 2001, p. 3.

9 PROTECCIÓN SOCIAL: CONCEPTO DINÁMICO? 209 una segunda definición de protección social: intervención colectiva de la so - ciedad a fin de proteger a sus ciudadanos de diversos riesgos y vulnerabilida - des, man te ner su bie nes tar y au men tar su ca pa ci dad de ha cer fren te a los ries - gos. El pa pel del Esta do es vi tal, pues de be ga ran ti zar la exis ten cia de los marcos institucionales y normativos apropiados y que las personas conozcan sus de re chos en esa es fe ra. 19 Pa ra la OIT, la pro tec ción so cial com pren de: no so la men te los re gí me nes de se gu ri dad so cial si no tam bién los pla nes pri - vados o no obligatorios que persiguen un objetivo similar, por ejemplo las mutuas y los planes profesionales de pensiones. Se entiende también todo ti - po de pla nes no obli ga to rios, es truc tu ra dos o no, a con di ción de que las co ti - za cio nes a los mis mos no ven gan de ter mi na das ex clu si va men te por las fuer - zas del mer ca do. Pue de tra tar se de un dis po si ti vo de so li da ri dad co lec ti va o de un sub si dio del pa trón, o qui zá del Esta do. 20 Por su par te, el Ban co Mun dial de fi ne a la pro tec ción so cial co mo una ga - ma de me di das pú bli cas que apo ya a los miem bros más po bres y vul ne ra bles de una sociedad, y que ayuda a individuos, familias y comunidades a manejar me jor los fac to res de ries go. 21 Para el director del Departamento de Protección Social se trata de inter - venciones públicas para asistir a personas, hogares y comunidades a mejorar su ma ne jo del ries go y pro por cio nar apo yo a quie nes se en cuen tran en la ex - trema pobreza. 22 De la revisión de la literatura se localizaron las siguientes definiciones de protección social: El Co mi té de la Pro tec ción So cial de la Unión Eu ro pea la de fi ne co mo: Toda intervención de los organismos públicos o privados destinados a ali - viar a las fa mi lias y a los in di vi duos de una se rie de ter mi na da de ries gos o de 19 Ibi dem, p OIT, Infor me so bre el tra ba jo..., cit, no ta 13, p Ban co Mun dial, Protección social en América Latina y el Caribe, visible en: co mun - dial.org/pro tec ción so cial. 22 Ro bert Holz mann con si de ra que su de fi ni ción y el mar co con cep tual de la mis ma es más am plia en re la ción con la de fi ni ción tra di cio nal del Ban co Mun dial. Véa se Ma ne jo so cial del ries go: un nue vo mar co con cep tual pa ra la pro tec ción so cial y más allá, Wa shing ton, Ban co Mun dial, Se rie Do cu men tos de Dis cu sión so bre la Pro tec ción So cial, núm. 6, 2000, p. 3.

10 210 MARÍA ASCENSIÓN MORALES RAMÍREZ necesidades, sin que ello implique ningún acto recíproco simultáneo ni ninguna disposición individual. Engloba las prestaciones dispensadas por los em plea do res a sus tra ba ja do res, a ex cep ción de las re tri bu cio nes sa la ria les, par ti cu lar men te los com ple men tos de las pres ta cio nes en las si tua cio nes de in ca pa ci dad tem po ral o de ma ter ni dad y, por su pues to, en ca sos de ju bi la - ción, in va li dez y muer te. 23 Para el Ministerio de Protección Social de Colombia, el sistema de protec - ción social se constituye como un conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y mejorar la calidad de vida especialmente de los más desprotegidos. 24 En el Programa Integral de Protección Social de Honduras se considera que és te de be con tri buir a me jo rar el ca pi tal hu ma no de las fa mi lias más po bres del país, a tra vés de una es tra te gia in te gral... Bus ca pro pi ciar cam bios en el com - por ta mien to de las fa mi lias, pro mo vien do su par ti ci pa ción ac ti va pa ra al can - zar me jo res ni ve les de bie nes tar... Es par te de una nue va ge ne ra ción de pro - gra mas so cia les que otor gan in cen ti vos eco nó mi cos a los be ne fi cia rios, con di cio na dos a que és tos ac ce dan a los ser vi cios de edu ca ción y sa lud e invier tan en su ca pi tal hu ma no. Su en fo que es in te gral con sub si dios es pe cí - ficos y focalizados a la población pobre. Los incentivos económicos se les en tre gan a las mu je res de los ho ga res, re co no cien do la im por tan cia, res pon - sabilidad y compromiso de ellas en el desarrollo de la familia. 25 Para la revista Spectrum es una nue va for ma de ayu dar a los sec to res más vulnerables a enfrentar pérdidas repentinas de ingresos y a protegerse de ma - yor volatilidad y crisis. 26 III. ENFOQUES Y ALCANCE DE LA PROTECCIÓN SOCIAL La definición de protección social de acuerdo con las lecturas expuestas difieren considerablemente. A continuación se abordarán los contenidos que 23 Infor me so bre la pro tec ción so cial en Eu ro pa 1999, Bru se las, Co mi sión de Pro tec ción So cial, Ley 789 de Pro gra ma Inte gral de Pro tec ción So cial de Hon du ras, HO Spectrum, re vis ta se mes tral del Sec tor de Pro tec ción So cial del Ban co Mun dial, Wa shing - ton, no viem bre de 2003.

11 PROTECCIÓN SOCIAL: CONCEPTO DINÁMICO? 211 han co men za do a pro po ner se o per fi lar se por par te de la OIT y el Ban co Mundial, así como sus alternativas o respuestas para hacer frente a nuevos e históricos desafíos en el ámbito de la protección social. 1. Organización Internacional del Trabajo Ba jo el en fo que de la ONU y de la OIT, la pro tec ción so cial re pre sen ta las respuestas de la sociedad a los niveles de riesgo o privación considerados inaceptables. Implica un acceso seguro a formas aceptables, a mecanismos que permitan satisfacer necesidades básicas y ejercer derechos fundamentales como el ingreso, medios de vida, empleo, servicios de salud, educación, ali - mentación y vivienda, porque la protección social tiene dimensiones múlti - ples y no se re fie re úni ca men te a com pen sar las va ria cio nes de los in gre sos en efectivo mediante transferencias públicas o seguros reglamentados; com - prende también programas de asistencia social para los pobres, creados para garantizar un nivel mínimo de dignidad mediante la prestación de servicios so cia les a los an cia nos, los ni ños y otros gru pos vul ne ra bles. 27 Asimismo, estas organizaciones internacionales consideran que la protección social se basa en valores de seguridad social, solidaridad y fraternidad, así como en la responsabilidad y la autoayuda, en donde estos valores no son es tá ti cos, pues se ha pro du ci do un cam bio en la com pren sión y apli ca ción de la solidaridad social y otros principios. En este orden, la protección social se ocupa tanto de la privación total y las vulnerabilidades de los más po bres co mo de las ne ce si da des de los que en la ac tua li dad no lo son pero necesitan sentirse seguros ante circunstancias adversas y determinadas etapas del ciclo de vida (en parti - cular el envejecimiento). El objetivo final de la protección social es aumentar la ca pa ci dad y las opor tu ni da des de la po bla ción y, por en de, pro mo ver el de - sarrollo humano. Las características de las medidas adoptadas pueden deter - minar la participación de toda una gama de instituciones: el gobierno central o local, la sociedad civil (asociaciones de voluntarios y otras sociedades, sin - dicatos y organizaciones no gubernamentales) y el sector privado. 28 En el se no de la OIT, de una for ma pre li mi nar, se han for mu la do co mo elementos de la protección social los siguientes aspectos: Informe del secretario general..., cit., no ta 18, p Idem. 29 OIT, Sec tor de pro tec ción so cial, Gi ne bra, 2001, p. 2.

12 212 MARÍA ASCENSIÓN MORALES RAMÍREZ a) Seguridad del ingreso. b) Se gu ri dad y sa lud en el tra ba jo y el me dio am bien te. c) Condiciones de trabajo y cuestiones de familia. d) Pensiones y jubilaciones. e) Igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. f) Migración internacional y la pandemia del VIH/Sida. g) Exclusión social. 30 Pa ra aten der es tos ele men tos y ha cer fren te a los de sa fíos de la eco no mía glo ba li za da, en su pro gra ma pa ra el , la OIT se plan teó co mo uno de sus objetivos estratégicos: realzar el alcance y la eficacia de la protección social para todos. 31 El cumplimiento de este objetivo se enfocó a cubrir dos aspectos fundamentales: la seguridad social y la protección del trabajador. Respecto de la seguridad social, las ac cio nes se han di ri gi do a am pliar el al - cance y los instrumentos de los sistemas de seguridad social (incluida la eco - nomía informal y los trabajadores empobrecidos, áreas rurales y trabajadores migrantes); mejorar y diversificar las prestaciones; consolidar la gobernación y la ges tión, y for mu lar una po lí ti ca de lu cha con tra los efec tos no ci vos de la inseguridad socioeconómica. Esto ha llevado implícito el desarrollo de pro - gramas de seguridad social y económica, de políticas y desarrollo de la seguridad social, así como de los servicios financieros, actuariales y estadísticos en la materia. 32 En tor no a la protección del trabajador, las actividades se han encauzado a me - jorar la seguridad, salud, condiciones en el trabajo y el respeto de la dignidad de los trabajadores, con especial atención a los sectores más peligrosos en donde los riesgos para la vida y la seguridad son manifiestamente muy altos: agricultura, minería, construcción, trabajadores del sector informal y perso - 30 La OIT se ña la que la ex clu sión es un so cio po bre de la de mo cra cia y es el peor ene mi go de una glo ba li za ción in te gral y efi caz en la que la eco no mía y el de sa rro llo so cial se for ta le cen y apo yan mu tua men te. 31 Real zar el al can ce y la efi ca cia de la pro tec ción so cial pa ra to dos cons ti tu ye uno de los cuatro objetivos estratégicos de la OIT dentro de la estrategia del Trabajo decente para todos y se ubi ca en pri mer lu gar en la agen da po lí ti ca mun dial al ini cio del mi le nio. Véa se OIT, Tra ba jo de cen te, Memoria del director general a la 87a. reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, Ginebra, Como puede apreciarse, el objetivo estratégico de OIT para extender la protección social re quie re de la apli ca ción de una estrategia de naturaleza multidimensional.

13 PROTECCIÓN SOCIAL: CONCEPTO DINÁMICO? 213 nas expuestas a abusos y explotadas en determinadas ocupaciones: mujeres, niños y migrantes. Adicionalmente, se ha orientado a aspectos no tradiciona - les: dro gas, al cohol, es trés y Si da, 33 y a otros de re cien te apa ri ción como los modelos que han surgido respecto al tiempo de trabajo y a la organización del mis mo a cau sa de la sus ti tu ción ca da vez ma yor de la se ma na la bo ral tra di cio - nal por dis po si ti vos fle xi bles, lo cual re per cu te en las fa mi lias y en las di fe ren - tes expectativas y experiencias de hombres y mujeres en el trabajo, hogar y maternidad. 34 En re su men, la OIT no só lo se en fo ca a la pre ven ción y pro tec - ción, adopta un enfoque integral; 35 sin em bar go, la aten ción y cum pli mien to de es tos as pec tos, de los ob je ti vos y la prio ri dad que se les asig ne de pen den en última instancia de las condiciones imperantes en cada país Banco Mundial De acuer do con el en fo que del Ban co Mun dial, la pro tec ción so cial se dirige a reducir la vulnerabilidad de los hogares de bajos ingresos respecto del consumo y los servicios básicos, permitir a las familias administrar el ingreso en for ma efi caz du ran te el ci clo de vi da com ple to, fi nan cian do con ello el consumo cuando sea necesario, así como aumentar la equidad, particular - men te en tér mi nos de la ex po si ción a las cri sis y sus efec tos Con ba se en la Re so lu ción re la ti va al VIH/Si da y el Mun do del Tra ba jo adop ta da en la 88a. reu nión de la Con fe ren cia Inter na cio nal del Tra ba jo ce le bra da en ju nio de 2000, se creó un pro gra ma en el se no de la OIT con el ob je to de li mi tar y con tro lar la di fu sión de la in fec - ción del Si da me dian te ini cia ti vas en el lu gar del tra ba jo, ha cer fren te a las con se cuen cias so cia - les y económicas de la epidemia y proteger los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus familias que sufren o están infectados. 34 OIT, Sec tor de Pro tec ción..., cit., no ta 29, pp El en fo que es in te gral por los pro gra mas que con si de ra pa ra la pro tec ción del tra ba ja - dor: se gu ri dad y sa lud en el tra ba jo y el me dio am bien te; con di cio nes, tiem po y or ga ni za ción del tra ba jo; tra ba jo y fa mi lia; pro tec ción de la ma ter ni dad; me jo ra de las con di cio nes de los tra - bajadores rurales y de la pequeña empresa; acoso sexual y violencia en el trabajo; migraciones in ter na cio na les, Si da y el mun do de tra ba jo. 36 Las fun cio nes de la pro tec ción so cial pue den apre ciar se con arre glo a cua tro di men sio - nes: una pro tec ción pri ma ria di ná mi ca que am pa re a las per so nas de im pre vis tos y ries gos; una fun ción de man te ni mien to pa ra sa tis fa cer ne ce si da des bá si cas; una fun ción del de sa rro llo di ri - gi da al fo men to de la ca pa ci dad de la po bla ción, y una fun ción de la jus ti cia so cial en ca mi na da a lograr la solidaridad y la integración sociales. 37 Ban co Mun dial, El Ban co Mun dial y la pro tec ción so cial en Amé ri ca La ti na y el Ca ri be, Wa - shing ton, no viem bre de 2003, p. 2.

14 214 MARÍA ASCENSIÓN MORALES RAMÍREZ Bajo este enfoque, la protección social incluye: 38 a) Programas de seguridad social: pensiones y seguro de salud. b) Programas de asistencia social: empleos de emergencia, asistencia a los indigentes y transferencias de efectivo. c) Programas y políticas del mercado laboral. Pa ra aten der es tos as pec tos en aras de pro te ger a los po bres y res guar dar los ser vi cios so cia les en épo cas de cri sis, el Ban co Mun dial ha brin da do asis - tencia técnica y apoyo financiero para el desarrollo de programas que inclu - yan: redes de protección social, pensiones, intervenciones del mercado laboral y fon dos so cia - les. 39 Las redes de protección social están orientadas a programas diseñados para brindar apoyo focalizado del ingreso (transferencias condicionales de dinero en efec ti vo) y ac ce so a ser vi cios so cia les bá si cos a los gru pos más po bres de la población y/o aquellos que necesitan asistencia después de depresiones económicas, desastres naturales u otras situaciones que representen riesgos mayores. En materia de pensiones se ha in du ci do la crea ción de pla nes de pen - siones privadas con ahorro obligatorio (cuentas individuales y administración pri va da) y apo yo a los in gre sos de la ter ce ra edad. En tor no a las in ter ven cio nes en el mercado laboral se han diseñado programas de perfeccionamiento de las capacidades, antes y durante el servicio, mejorando el funcionamiento de los mercados de trabajo y elaborando programas activos y pasivos de estos mer - cados. 40 Res pec to de los fon dos so cia les se han financiado proyectos de pequeña es ca la pa ra ayu dar a los po bres a po ner en prác ti ca sus pro pias ini cia ti vas (au - xi liar los a ayu dar se a sí mis mos). Adicionalmente, se ha hecho hincapié en la integración de los diversos programas sociales que abordan el mismo objetivo con distintos instrumen - tos y sin interrelación entre ellos Vi ve ros, Ale jan dra y Mo rri son, Lee, Amé ri ca La ti na de be cu brir a ma yor nú me ro de po bres, pa - ra con so li dar sus lo gros en pro tec ción so cial, Wa shing ton, Ban co Mun dial, 13 de no viem bre de 2003, p El Ban co Mun dial y la pro tec ción..., cit., no ta 37, p Se trata de potenciar capacidades para la creación de oportunidades y reducir la pobreza. 41 En 1999, el Ban co Mun dial creó un gru po de pro tec ción so cial pa ra coor di nar y ela bo - rar los pro gra mas de mer ca dos de tra ba jo, re des de pro tec ción y pla nes de se gu ro so cial de los paí ses que re cu rren a los ser vi cios del Ban co.

15 PROTECCIÓN SOCIAL: CONCEPTO DINÁMICO? 215 En es te en fo que, la pro tec ción so cial se fo ca li za en la po bla ción más des - protegida, vulnerable o críticamente pobre; las intervenciones se desarrollan pa ra lo grar un me jor ma ne jo del ries go so cial y se es truc tu ran en for ma de red o programas sociales integrados. Las iniciativas propician la participación de los beneficiarios y muchas de ellas definen mecanismos de control social por parte de los mismos. De igual forma, los programas determinan incentivos, requisitos, condiciones o contraprestaciones por parte de los beneficiarios, quienes deben cumplir alguna cuota de compromiso. El Ban co Mun dial ha en fo ca do la pro tec ción so cial des de el mar co con - cep tual de la ges tión de ries gos so cia les, ha cien do hin ca pié en la do ble fun - ción de to do ins tru men to de ges tión de ries gos: pro te ger los me dios bá si cos de vi da y, a la vez, pro mo ver ac ti vi da des que en tra ñen asu mir ries gos. IV. ESTRATEGIAS SOBRE PROTECCIÓN SOCIAL Habíamos adelantado que a partir de la última década el concepto de pro - tección social cobró mayor importancia en respuesta a los retos que caracte - ri zan a la ac tual glo ba li za ción de la eco no mía. Enfren tar el ries go so cial, y en es pe cial el ries go del in gre so, no es un de sa fío nue vo, pe ro han apa re ci do nuevos retos con una economía global sujeta a rápidos cambios. 42 Tres sucesos pusieron de vuelta en el temario internacional el concepto de protección social. El primer impulso comenzó sobre todo en América La - ti na a fi nes de la dé ca da de los no ven ta. A pe sar de que se mos tra ban lo gros en términos de indicadores sociales básicos, en la práctica se observaban seg - mentos importantes de la población en condiciones de pobreza crítica. Datos entre 1990 y 2000 reportaron un mejoramiento en indicadores tales como esperanza de vida al nacer, mortalidad infantil, analfabetismo, acceso a agua potable y saneamiento; sin embargo, al revisar cifras de pobreza e indigencia para el mismo periodo, se observaron estancamientos o retrocesos. 43 El se gun do impulso surge con las dificultades derivadas de los efectos de la crisis asiáti - ca que en la región generó diversos episodios de inflación, inestabilidad ma - croeconómica y en definitiva una menor capacidad potencial del Estado para 42 La noción de riesgo habitualmente se refiere a la incertidumbre o incapacidad de predecir y que ge ne ra pér di das en el bie nes tar so cial. 43 De acuer do con los da tos que du ran te en tre gó Pa no ra ma So cial de Amé ri ca La ti na, de die cio cho paí ses de la re gión, cin co pre sen ta ron es tos re tro ce sos.

16 216 MARÍA ASCENSIÓN MORALES RAMÍREZ cu brir las de man das so cia les de la po bla ción. El ter cer ele men to que ha in ci - dido en el impulso o consolidación del concepto de protección social lo constituyen los Objetivos de Desarrollo del Milenio apoyados por 191 países miem bros de la ONU. 44 Estos tres ele men tos no só lo pu sie ron de vuel ta a la pro tec ción so cial, sino que ha aparecido con nuevas tendencias y enfoques. Por par te del Ban co Mun dial, la pro tec ción so cial ha re sur gi do co mo una estrategia dentro de la política social para confrontar las perturbaciones macroeconómicas recurrentes, la volatilidad y la crisis que afectan a los más po bres, a fin de mi ti gar el im pac to so bre és tos an tes de que ocu rran y ayu dar - los a en fren tar las una vez que han ocu rri do. Lo an te rior ha im pli ca do re for - mas económico-sociales e institucionales. Robert Holzmann, director del Departamento de Protección Social del Banco Mundial, considera que la definición del Banco corresponde a una de - finición tradicional de la protección social, porque en gran medida está orientada hacia medidas públicas de respuesta (especialmente en intervencio - nes del mercado laboral, previsión y redes de protección). Propone una nue - va definición y un marco conceptual llamado manejo social del riesgo, en don de pre sen ta a la pro tec ción so cial co mo una red de pro tec ción y a la vez co mo un tram po lín pa ra los po bres, a fin de que ten gan la ca pa ci dad de sa lir de la pobreza, o al menos puedan retomar un trabajo lucrativo; visualiza a la protección como un tipo de inversión en formación de capital humano, esto es, ayu dar a los po bres, au men tar el ac ce so a los ser vi cios so cia les bá si cos y evitar la exclusión social; sugiere proporcionar a los pobres la oportunidad de adoptar actividades de mayor riesgo y rentabilidad. 45 Con la de fi ni ción tra di cio nal o la nue va, lo cier to es que el en fo que de la protección social asumido por el Banco Mundial conforma una estrategia de po lí ti ca so cial di ri gi da a los po bres, y más que ayu dar a en fren tar ries gos, se propone reducirlos o mitigarlos; dispone de una responsabilidad pública mí - nima, esto es, limita las responsabilidades del Estado al combate de la pobre - za mediante redes de protección (entidades como un sistema modular de programas, flexible según los patrones específicos del riesgo) que contrapone 44 Ira rrá za val, Igna cio, Sistema único de información sobre beneficiarios en América Latina, Wa - shing ton, Ban co Inte ra me ri ca no de De sa rro llo, 2004, p Holz mann, Ro bert y Jor gen sen, Steen, Ma ne jo so cial del ries go: un nue vo mar co con cep tual pa ra la pro tec ción so cial y más allá, Wa shing ton, Ban co Mun dial, Se rie Do cu men tos de Dis cu sión so bre la Pro tec ción So cial, núm. 6, 2000, pp. 2 y 3.

17 PROTECCIÓN SOCIAL: CONCEPTO DINÁMICO? 217 las políticas focalizadas a las universales, desestima la solidaridad de la pro - tección y hace hincapié en la responsabilidad individual para protegerse contra los ries gos. 46 Con base en el enfoque, lineamientos y condiciones determinados por el Banco Mundial para el otorgamiento de préstamos, consistentes principal - mente en asegurar el financiamiento y operación de programas sociales pro - tegidos, orientados a cubrir las necesidades básicas de las personas de esca - sos recursos, nueve países de América Latina han encauzado la implantación de sus estrategias de protección social: Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, México 47 y Nicaragua. Otros más están unificando una serie de programas de educación, alimentos, renta, etcétera, que den cobertu - ra integrada y no aislada. Para la OIT, la protección social implica una estrategia para su fortaleci - mien to en el ac tual pro ce so de glo ba li za ción, a fin de adap tar se a las trans for - maciones que están ocurriendo en la vida del trabajo (flexibilidad en el em - pleo y nuevos modelos de organización del trabajo que se ha traducido en una proliferación de formas atípicas, una diversidad mayor de situaciones in - di vi dua les y pau tas de vi da la bo ral tan to pa ra los hom bres co mo pa ra las mu - jeres), a las nuevas estructuras familiares, a los notables cambios demográficos y a los pro ble mas no tra di cio na les. En efecto, el enfoque es hacia el fortalecimiento de la protección social al confirmarla como un derecho humano y un elemento fundamental de la viabilidad y aceptabilidad de la globalización económica. Considera que brin - dar una pro tec ción so cial ade cua da a la ma yo ría re quie re de una eco no mía global exitosa; en consecuencia, surge la necesidad de manejar el riesgo de 46 Pue de es ta ble cer se una ana lo gía con las pro pues tas re duc cio nis tas de fo ca li za ción pro - pug na das a par tir de 1980, cuan do el Ban co de Mé xi co, en el mar co de pro pues tas pri va ti za do - ras de las po lí ti cas so cia les que cons tre ñían la so li da ri dad de su fi nan cia mien to, abo gó por con - cen trar el gas to pú bli co so cial en los gru pos más vul ne ra bles me dian te pro gra mas fo ca li za dos, y con ello se des man te la ron ser vi cios uni ver sa les. Véa se So jo, Ana, Vul ne ra bi li dad so cial, ase - guramiento y diversificación de riesgos en América Latina y el Caribe, Re vis ta de la CEPAL 80, San tia go de Chi le, 2003, pp En el caso mexicano, sirve de ejemplo el Programa Oportunidades (transferencias condi cio na les de di ne ro en efec ti vo a fa mi lias po bres a cam bio de man te ner a los ni ños en las es - cuelas y llevarlos al médico) e incentivos para que los jóvenes terminen la preparatoria y de paso in te grar los al sis te ma fi nan cie ro, a tra vés del uso de tar je tas ban ca rias y cuen tas de aho rro pa ra trans fe rir di ne ro. En Argen ti na, Je fes de Ho ga res; en Chi le, So li da rio. Véa se Spectrum, 13 de no viem bre de 2003.

18 218 MARÍA ASCENSIÓN MORALES RAMÍREZ manera proactiva para poder aprovechar las oportunidades en términos de desarrollo y reducción de la pobreza. 48 No asu me la pro tec ción so cial co mo una función residual de la política encaminada a garantizar el bienestar de los más po bres, si no co mo una ba se a ni vel de la so cie dad pa ra fo men tar la jus ti - cia y la cohesión sociales, desarrollar la capacidad del ser humano, promover la creatividad y el dinamismo económico. Destaca la importancia del rol del Estado, asignándole, en estrecha cooperación con las organizaciones de la sociedad civil, la responsabilidad de crear los mecanismos para impedir que grupos de intereses especiales se adueñen de los sistemas de protección so - cial, así como de garantizar una reglamentación independiente del sector pri - vado. 49 V. CONCLUSIONES A través de la seguridad social, instrumento principal del Estado social, se buscó incluir en las estructuras nuevas categorías de trabajadores, incremen - tar en ca li dad y cuan tía nue vas pres ta cio nes, me jo rar la ga ran tía de esos de re - chos y re for zar las es truc tu ras pú bli cas; sin em bar go, al cam biar las co sas con la globalización de la economía surgieron nuevos desafíos, que por un lado han forzado a realizar reformas profundas en las instituciones protectoras, y por otro han obligado a encontrar remedios a la incompatibilidad entre el proceso de glo ba li za ción y el ries go so cial. Es por ello que, en la ac tua li dad, el concepto de protección social suele verse ligado a la globalización por la vulnerabilidad, volatilidad y las crisis. En efec to, la re cien te fa se de la nue va eco no mía ha he cho más evi den tes los rezagos sociales y permite observar cómo la volatilidad puede aumentar la pobreza, dificultar el acceso de las familias de bajos ingresos a los servicios sociales vitales y perjudicar al conjunto de la sociedad en áreas críticas como salud, seguridad social, empleo, educación, etcétera. Enfrentar esta problemática no es suficiente bajo el enfoque y estrategia del Banco Mundial, porque el resurgimiento del concepto de protección so - cial aparece en escena exclusivamente respecto de los más vulnerables y mi - nimiza la participación estatal. En un principio, sus programas se concibieron 48 OIT, Sec tor de pro tec ción..., cit., no ta 29, p Informe del secretario general..., cit., no ta 18, pp. 5 y 6.

19 PROTECCIÓN SOCIAL: CONCEPTO DINÁMICO? 219 de emergencia porque buscaban reducir la vulnerabilidad de los pobres ante las crisis; empero, progresivamente los han fortalecido y les han otorgado el ca rác ter de per ma nen tes an te la pro lon ga ción de las cri sis y la cer te za de los ci clos. Por el con tra rio, el en fo que y es tra te gia de la OIT, al ocu par se tan to de la pri va ción to tal y las vul ne ra bi li da des de los más po bres co mo de las ne ce si - da des de los que no lo son en es te mo men to pe ro ne ce si tan sen tir se se gu ros ante circunstancias adversas en determinadas etapas del ciclo de vida y en ra - zón de las modificaciones en la naturaleza y formas de organización del tra - bajo (horario diario flexible, trabajo a tiempo parcial, trabajo nocturno y por turnos, semana de trabajo comprimida, horas anuales y trabajo de espera de llamadas), confirman el carácter de género de la protección social dentro del desarrollo social tradicional y lo presentan como un concepto dinámico con un horizonte multifacético y más amplio que la propia seguridad social, a pesar de que ésta constituye su elemento esencial. Por un lado, como género, su implantación como objetivo de las políticas sociales y como marco jurídico consagrado en las principales declaraciones de derechos fundamentales de la persona humana constituyó un acierto y pue de con si de rar se co mo uno de los lo gros del si glo XX, pues se tra ta de per - mitir el acceso de todas las personas a niveles mínimos de seguridad contra riesgos o contingencias clásicas como las enfermedades, la vejez, el desem - pleo, en definitiva y de manera más contemporánea la migración, la exclusión so cial, así co mo el ac ce so a pro gra mas que pro te jan los in gre sos de la po bla - ción proporcionando a ésta seguridad alimentaria, formación profesional, educación suplementaria y viviendas a precios razonables; por otro lado, como concepto dinámico, ha involucrado diversos objetivos, valores, políticas y su contenido ha evolucionado con el progreso social y económico. Con lo anterior se corrobora que la protección social como derecho fun - damental de las personas evolucionó como un complemento importante de la vi da y eco no mía mo der nas; ra zón por la cual, en la ac tua li dad, tie ne aún ma yor pe so. La pro tec ción so cial pue de es ti mu lar a que se atien da y se in vier - ta en áreas co mo la sa lud, la edu ca ción y la for ma ción pro fe sio nal, lo que re - dundará en el aumento de capital humano y justicia social. Por último, independientemente de los enfoques o significados que se atribuyan a la protección social, posee sin duda un indisimulable contenido ético-valorativo, por lo que será necesario realizar una labor integradora para completar su diseño conceptual.

20 220 MARÍA ASCENSIÓN MORALES RAMÍREZ VI. BIBLIOGRAFÍA ACOSTA, Olga Lu cía y RAMÍREZ J., Juan Car los, Las re des de pro tec ción so cial: mo - de lo in com ple to, Santiago de Chile, CEPAL, Serie Financiamiento del desa - rro llo, núm. 141, ALMANSA PASTOR, Jo sé Ma nuel, Derecho de la seguridad social, 7a. ed., Ma drid, ALONSO OLEA, Ma nuel y TORTUERO PLAZA, Jo sé Luis, Instituciones de seguri - dad so cial, 17a. ed., Ma drid, Ci vi tas, BANCO MUNDIAL, El Ban co Mun dial y la pro tec ción so cial en Amé ri ca La ti na y el Caribe, visible en: social., Pro tec ción so cial en Amé ri ca La ti na y el Ca ri be, vi si ble en: co mun - dial.org/protección social. BARRETO GHIONE, Hugo, Concepto y dimensiones del trabajo decente: entre la protección social básica y la participación de los trabajadores en la empresa, Bo le tín del Cen tro Inte ra me ri ca no de Inves ti ga ción y Do cu men ta ción so bre For ma ción Pro fe sio nal, Montevideo, núm BEATTIE, Roger, Protección social para todos, pero cómo?, Revista Interna - cional del Trabajo, Gi ne bra, vol. 119, núm. 2, BERTRANOU, Fabio M., Desarticulación o subordinación? Protección so - cial y mercado laboral en América Latina, Protección social y mercado laboral, Santiago de Chile, Oficina Subregional para el Cono Sur de América Latina de la OIT, BUEN L., Nés tor de, Seguridad social, México, Porrúa, COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL), La CEPAL ante los objetivos de desarrollo del milenio, documento preparado para el seminario internacional América Latina y el Caribe: desafíos frente a los objetivos de desarrollo del milenio, organizado por el Banco Interameri - cano de Desarrollo, el Banco Mundial, el Programa de Naciones Unidas pa ra el De sa rro llo y la CEPAL, ju nio de CINTERFOR/OIT, Apor tes pa ra el diálo go so cial y la for ma ción. Una pers pec ti va des de los paí ses del Mer co sur y Mé xi co, Montevideo, CONFERENCIA INTERAMERICANA DE SEGURIDAD SOCIAL, Problemas de fi - nan cia ción y op cio nes de so lu ción, Mé xi co, 2002.

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