Secretaría de Educación Pública Carrera Magisterial Auditoría de Desempeño: DS-007

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1 Secretaría de Educación Pública Carrera Magisterial Auditoría de Desempeño: DS-007 Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2012, considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF Objetivo Fiscalizar el Programa Nacional de Carrera Magisterial para verificar el cumplimiento de sus objetivos y metas. Alcance La auditoría comprende la evaluación del avance hacia el Sistema de Evaluación del Desempeño; la eficacia en el cumplimiento de los objetivos y metas del programa; la eficiencia en la operación del programa; la economía en la aplicación de los recursos asignados, y la rendición de cuentas. Antecedentes En el artículo 21 de la Ley General de Educación se indica que los docentes son promotores, coordinadores y agentes directos del proceso educativo, y que se les debe de otorgar los medios para laborar eficazmente y que contribuyan a su constante perfeccionamiento. 1/ En 1992, los gobernadores de los 31 estados de la Federación, los representantes del Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Educación (SNTE) y el Presidente de la República suscribieron el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB). 2/ En este documento se señaló la necesidad de contar con docentes que, a partir de su participación en programas de capacitación, actualización y superación profesional, fortalecieran sus conocimientos e innovaran su práctica educativa para mejorar la enseñanza y asegurar el aprendizaje. 3/ Para atender la problemática educativa, en particular la docente, en el ANMEB se estableció el compromiso de transformar el Sistema Educativo Nacional (SEN) y elevar la calidad de la educación pública. 4/ Como resultado del Acuerdo, en 1993, mediante la suscripción de los Lineamientos Generales del Programa Nacional de Carrera Magisterial por integrantes de la Comisión 1/ 2/ 3/ 4/ Diario Oficial de la Federación del 9 de abril de Secretaría de Educación Pública, Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, Diario Oficial de la Federación del 19 de mayo de México, 1992, pp. 4 y 7. Secretaría de Educación Pública, Sistema Nacional de Formación Continua y Superación Profesional de Maestros en Servicio, México, 2008, p. 6. Secretaría de Educación Pública, Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, Diario Oficial de la Federación del 19 de mayo de México, 1992, p

2 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2012 Mixta SEP-SNTE de Carrera Magisterial, se formalizó la creación del programa. Ante la necesidad del SNTE de revisar y actualizar todos los procesos que fortalecieran la calidad de la educación, en el IV Congreso Nacional de Educación se resolvió impulsar la reforma de los Lineamientos Generales del Programa Nacional de Carrera Magisterial. 5/ En el Plan Nacional de Desarrollo (PND) , se reconoció el insuficiente impulso al mejoramiento de la calidad del trabajo y de vida de los maestros, así como la carencia de una cultura de la formación continua que permita a los docentes de educación básica pública renovar sus conocimientos y capacidades para mejorar su práctica profesional, y lograr que el aprendizaje de los alumnos responda a los retos de la sociedad actual. En ese documento, se destacó el bajo desempeño de los alumnos de educación básica: de los 14.5 millones de alumnos de primaria, el 19.0% presentaba problemas de lectura, y el 21.0% no sabía resolver ejercicios matemáticos; en secundaria, de los 6 millones de alumnos, el 32.0% tenía competencias lectoras insuficientes y el 54.0% no alcanzaba los conocimientos mínimos requeridos en matemáticas. Para contribuir en la atención de la problemática descrita, en el PND y en el Programa Sectorial de Educación (PSE) , se estableció el objetivo de elevar la calidad de la educación para que los estudiantes mejoren su nivel de logro educativo, cuenten con medios para tener acceso a un mayor bienestar y contribuyan al desarrollo nacional. En los Lineamientos Generales del Programa Nacional de Carrera Magisterial se establece que el programa es un sistema de estímulos de promoción horizontal. Su concreción histórica responde a la exigencia, tanto en el ámbito nacional como en el escenario mundial de elevar la calidad de la educación. Consta de cinco niveles "A", "B", "C", "D" y "E", en donde el docente puede acceder a niveles superiores de estímulo, sin que exista la necesidad de cambiar de actividad. 6/ Asimismo, el programa se sustenta en un sistema de Evaluación Global por medio del cual es posible determinar de forma objetiva y transparente, a quién se le debe otorgar el estímulo económico. Se incorporan o promueven los docentes que obtienen los más altos puntajes. El programa está regulado por tres instancias que funcionan con responsabilidades compartidas: la Comisión Nacional SEP-SNTE, máximo órgano de gobierno del programa; la Comisión Paritaria Estatal, órgano responsable en cada entidad federativa; y los Consejos Técnicos o equivalentes, quienes son la instancia responsable del programa en el centro de trabajo; sin embargo, la Coordinación Nacional de Carrera Magisterial (CNCM) es la responsable de la operación del programa. 7/ En los Lineamientos Generales del Programa Nacional de Carrera Magisterial 2011, vigentes en 2012, se describen las principales características del PNCM: 5/ Secretaría de Educación Pública. Lineamientos Generales del Programa Nacional de Carrera Magisterial, 2011, pp / Secretaría de Educación Pública, Lineamientos Generales del Programa Nacional de Carrera Magisterial, 2011, p / Ibid, pp

3 PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA NACIONAL DE CARRERA MAGISTERIAL (PNCM), 2012 Objetivos generales: Coadyuvar a elevar la calidad de la educación nacional, mediante el fortalecimiento de la profesionalización de los participantes al impulsar la actualización e innovación de la práctica docente. Valorar la actividad docente, fortaleciendo el aprecio por la función social del profesor. Reconocer y estimular a los docentes que obtengan logros educativos relevantes, para mejorar sus condiciones de vida, profesionales y laborales. Instancias: La Comisión Nacional SEP-SNTE, las comisiones paritarias estatales y los consejos técnicos o equivalentes son los responsables del programa y tienen facultades para tomar decisiones en sus ámbitos de competencia. Están constituidos bilateralmente, con representantes de la autoridad educativa y del SNTE. Estructura: Carrera Magisterial cuenta con tres vertientes de participación: docentes frente a grupo, maestros en funciones directivas o de supervisión, así como profesores en actividades técnico-pedagógicas. Primera vertiente: Docentes frente a grupo: son aquellos docentes responsables del proceso enseñanza-aprendizaje que atienden directamente a los alumnos en los diferentes niveles o modalidades. Segunda vertiente: Maestros en funciones directivas y de supervisión: personal que tiene a su cargo la conducción y dirección de los planteles, zonas o sectores escolares de los niveles y modalidades educativos. Tercera vertiente: Profesores en actividades técnico-pedagógicas: son aquellos participantes oficialmente asignados en funciones técnico-pedagógicas que inciden en el proceso de enseñanza-aprendizaje. Participantes: podrán participar en Carrera Magisterial, en igualdad de condiciones, únicamente los profesores afiliados al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) que laboran en centros de trabajo de educación básica pública, ubicados en los niveles y modalidades de: educación inicial; preescolar; primaria; indígena; física; artística; especial; extraescolar; internados; secundaria general y técnica; telesecundaria, y centros de formación para el trabajo. Criterios de selección: los docentes que deseen incorporarse o promoverse deberán cubrir los siguientes requisitos: a) Haber concluido con los estudios necesarios para el nivel o modalidad en que participa. En este caso, para participar no se requiere acreditar antigüedad en el servicio docente. b) Acreditar los estudios académicos mediante certificados de estudios terminados, acta de examen profesional, título o cédula profesional, esta última expedida por la Dirección General de Profesiones de la SEP o por la dependencia estatal autorizada. c) Requisitar y entregar las cédulas de inscripción o reinscripción, según sea el caso, al consejo técnico en el periodo correspondiente. d) Para mantener vigente la participación en el programa, el participante tendrá que desempeñar las funciones de alguna de las tres vertientes durante todo el ciclo escolar. e) Los profesores que deseen participar con doble plaza requisitarán dos cédulas de inscripción o reinscripción, además de cumplir con la evaluación y los requisitos establecidos para cada una de ellas. Niveles: el PNCM es un sistema de promoción horizontal, integrado por cinco niveles de estímulo A, B, C, D y E, que incentiva a los docentes de educación básica pública para mejorar el aprendizaje de los alumnos y superarse profesionalmente. La incorporación al programa inicia en el nivel A. Los niveles de promoción B, C, D y E son consecutivos y seriados, por lo que, los docentes sólo podrán acceder a un nivel inmediato superior por periodo de promoción, previo cumplimiento de la permanencia establecida. Factores para cada vertiente: Puntajes máximos Factores 1ª vertiente 2ª vertiente 3ª vertiente 1 Aprovechamiento escolar Formación continua Actividades cocurriculares Preparación profesional Antigüedad Gestión escolar Apoyo educativo Total Años de permanencia en cada uno de los niveles: Niveles A B C D E Zona Años de permanencia Total de años Urbana y rural Bajo desarrollo1/ / Para que una localidad se considere de bajo desarrollo necesariamente debe cumplir tres criterios: 1) Que no cuenten con servicio de agua entubada; 2) Que carezcan del servicio de energía eléctrica, y 3) Que sean de difícil acceso, con tiempo de transporte mayor a 30 minutos, y que tengan que hacerse recorridos a pie. FUENTE: Secretaría de Educación Pública, Lineamientos Generales del Programa Nacional de Carrera Magisterial 2011, vigentes en Comisión Nacional SEP-SNTE de Carrera Magisterial, 9 de agosto de

4 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2012 El 26 de febrero de 2013, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En el Decreto se reformó el artículo 3 constitucional, para establecer las bases de creación del servicio profesional docente, el cual estará integrado por concursos de ingreso para los docentes y para la promoción a cargos con funciones de dirección y supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado. Asimismo, en el Diario Oficial de la Federación del 11 de septiembre de 2013, se publicó el Decreto por el que se expide la Ley General del Servicio Profesional Docente. Con la aprobación de la Ley General del Servicio Profesional Docente, el cambio sustantivo que se registró en materia de docentes, es que se reglamentó la entrada en vigor de un nuevo programa basado en el otorgamiento de estímulos e incentivos para favorecer el desempeño del servicio educativo. La participación en el programa será voluntaria e individual, y beneficiará únicamente a personal que realiza funciones de docencia, dirección o supervisión, ya no a asesores técnico pedagógicos como lo hacía el PNCM, y funcionará por medio de niveles, donde los docentes podrán confirmar su nivel o ascender al siguiente. Una vez que los docentes han alcanzado el segundo o sucesivos niveles, la vigencia de los beneficios del nivel que corresponda será de hasta cuatro años, pero los beneficios del nivel anterior serán permanentes. En 2014, el PNCM continuará en funcionamiento hasta en tanto entre en vigor el programa a que se refiere el artículo 37 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, cuya publicación deberá hacerse a más tardar el 31 de mayo de Resultados 1. Avance hacia el Sistema de Evaluación del Desempeño En la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) 2012 del programa presupuestario P001 Diseño y aplicación de la política educativa, en el que se insertan las acciones del PNCM, en la lógica vertical, la estructura sintáctica de los objetivos de componente no se ajusta a la metodología de marco lógico, ya que no especifica un producto terminado o servicio proporcionado, y la sintaxis de los objetivos de actividad no se ajusta a su estructura establecida en la metodología de marco lógico. En la lógica horizontal, no se incluyeron indicadores para medir el impacto del programa en el fortalecimiento de la profesionalización docente y su contribución en el aprovechamiento escolar de los educandos; el indicador de nivel de fin no permite verificar el cumplimiento del objetivo del programa, respecto del fortalecimiento de la profesionalización de los docentes para incrementar su nivel socio-económico e incidir en los resultados de aprovechamiento de los educandos; los indicadores de nivel de componente no miden la generación o entrega de los bienes y servicios del programa, y un indicador de actividad no es consistente con su objetivo y su método de cálculo no es claro, por lo que son insuficientes para evaluar el cumplimiento de los objetivos de fin, de propósito, de actividad y de componente de la MIR Recomendación al Desempeño Para que la Secretaría de Educación Pública revise y actualice los objetivos, indicadores y metas que se incluyan en la Matriz de Indicadores para Resultados del programa presupuestario en el que se insertan las acciones del Programa Nacional de Carrera Magisterial, a fin de evaluar sus resultados. 4

5 2. Cobertura del Programa Nacional de Carrera Magisterial En 2012, 808,360 docentes estaban incorporados al PNCM, lo que representó el 65.5% de los 1,234,597 docentes acumulados que se inscribieron para presentar la evaluación global e ingresar al PNCM durante el periodo , y un cumplimiento de 101.1% de la meta programada de 64.8%. De los 808,360 participantes en el PNCM, el 77.7% (627,889) desarrolló actividades frente a grupo; el 17.2% (139,468), correspondió a directivos y supervisores, y el 5.1% (41,003), a personal en actividades técnico-pedagógicas. Se constató que 808,360 docentes fueron incorporados y promovidos en el programa por nivel de estímulo económico, de los cuales el 53.8% (435,070) se ubicó en el nivel A, que es el nivel mínimo del programa; el 26.3% (212,926), en el nivel B ; el 11.9% (96,133), en el nivel C ; el 5.0% (40,154), en el nivel D, y el 3.0% (24,077), en el nivel E, que es el máximo nivel. Los 808,360 participantes en el PNCM representaron el 78.2% de los 1,033,362 docentes de educación básica existentes en el país. La SEP no estableció para los participantes en el PNCM la obligación de ser evaluados para conservar el nivel de estímulo obtenido antes del año Recomendación al Desempeño Para que la Secretaría de Educación Pública adopte las medidas necesarias, a fin de que se establezca la obligación de que los participantes en el PNCM sean evaluados para conservar el nivel de estímulo obtenido antes del año Logro educativo de los alumnos de primaria con docentes en el PNCM Para 2012, la SEP no estableció indicadores ni metas en la Matriz de Indicadores para Resultados del programa presupuestario P001 Diseño y aplicación de la política educativa, en el que se insertan las acciones del PNCM, a fin de evaluar el aprendizaje de los alumnos de primaria. La ASF determinó que en el ciclo escolar el logro educativo alcanzado en la prueba ENLACE por los alumnos de educación básica pública de primaria con docentes en el PNCM fue superior al obtenido por los alumnos con docentes que no participaron en el programa: en español, fue de puntos, superior en 5.4% (29.0 puntos); en matemáticas, de puntos, superior en 5.5% (30.7 puntos), y en ciencias, de puntos, superior en 4.1% (20.9 puntos). En las asignaturas de español y matemáticas, los alumnos de docentes con participación en el PNCM se ubicaron en el nivel de logro educativo bueno, mientras que el logro de los alumnos de docentes sin participación en el PNCM se ubicó en el nivel elemental para ambas materias, y en ciencias, los alumnos de docentes con y sin participación en el PNCM se ubicaron en el nivel de logro elemental. En relación con el puntaje obtenido por los alumnos, de acuerdo con el nivel de estímulo de Carrera Magisterial en el que se encuentra el docente, los resultados mostraron que el incremento en el nivel de promoción del docente no necesariamente aumenta el puntaje promedio de los alumnos. Los alumnos cuyo docente se ubicó en el nivel C obtuvieron, en promedio, un puntaje inferior en 37.4 puntos en español, en 37.9 en matemáticas y en 35.5 en ciencias, respecto de los alumnos cuyo docente se ubicó en el nivel A, y en 36.3 puntos en español, en 36.3 en matemáticas y en 34.7 en ciencias, respecto de los alumnos cuyo docente se ubicó en el nivel B. 5

6 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública Recomendación al Desempeño Para que la Secretaría de Educación Pública incluya indicadores y metas en la Matriz de Indicadores para Resultados del programa presupuestario en el que se insertan las acciones del Programa Nacional de Carrera Magisterial, a fin de medir el impacto del programa en el aprendizaje de los alumnos del nivel primaria Recomendación al Desempeño Para que la Secretaría de Educación Pública analice las causas por las que los alumnos de primaria que tuvieron docentes en el nivel "C" de Carrera Magisterial obtuvieron un logro educativo en español, matemáticas y ciencias inferior al de los alumnos con docentes que se ubicaron en los niveles de estímulo "A" y "B" y, con base en ello, adopte las medidas requeridas en la profesionalización de los docentes del nivel "C", a fin de que los alumnos de primaria mejoren su logro educativo. 4. Logro educativo de los alumnos de secundaria con docentes en el PNCM La SEP no estableció indicadores ni metas en la Matriz de Indicadores para Resultados del programa presupuestario P001 Diseño y aplicación de la política educativa de 2012, en el que se insertan las acciones del PNCM, a fin de evaluar el aprendizaje de los alumnos de secundaria. La ASF determinó que en el ciclo escolar el logro educativo alcanzado en la prueba ENLACE por los alumnos de educación básica pública de secundaria con docentes en el PNCM fue superior al obtenido por los alumnos con docentes que no participaron en el programa: en español, fue de puntos, superior en 3.7% (17.7 puntos), y en matemáticas, de puntos, superior en 5.5% (28.4 puntos). En las asignaturas de español y matemáticas, los alumnos de educación secundaria de docentes con y sin participación en el PNCM se ubicaron en el nivel de logro educativo elemental. En relación con el puntaje obtenido por los alumnos, de acuerdo con el nivel de estímulo de Carrera Magisterial en el que se encuentra el docente, los resultados mostraron que el incremento en el nivel de promoción del docente no necesariamente aumenta el puntaje promedio de los alumnos. Los alumnos cuyo docente se ubicó en el nivel E obtuvieron, en promedio, un puntaje inferior en 9.9 puntos en español y en 12.2 en matemáticas, respecto del promedio de los alumnos cuyo docente se ubicó en los niveles A a D Recomendación al Desempeño Para que la Secretaría de Educación Pública incluya indicadores y metas en la Matriz de Indicadores para Resultados del programa presupuestario en el que se inserten las acciones del Programa Nacional de Carrera Magisterial, a fin de medir el impacto del programa en el aprendizaje de los alumnos del nivel secundaria Recomendación al Desempeño Para que la Secretaría de Educación Pública analice las causas por las que los alumnos de secundaria que tuvieron docentes en el nivel "E" de Carrera Magisterial obtuvieron un logro educativo en español y matemáticas inferior al de los alumnos con docentes que se ubicaron en los niveles de estímulo "A", "B", "C" y "D" y, con base en ello, adopte las 6

7 medidas requeridas en la profesionalización de los docentes del nivel "E", a fin de que los alumnos de secundaria mejoren su logro educativo. 5. Cumplimiento de la meta anual de evaluar a los docentes de acuerdo con la nueva normatividad En el seguimiento de la MIR 2012, la SEP reportó que en ese año se evaluaron a 391,118 docentes de educación básica pública, respecto de los 673,162 docentes inscritos en el programa. Sin embargo, de acuerdo con los registros internos de la SEP, en 2012 se evaluó al 100.0% de los 500,115 docentes inscritos al PNCM, cifra superior en 13.8% a la meta de evaluar a 439,645 docentes y en 27.9% a los 391,118 docentes reportados como evaluados en el SMIR 2012 del programa, sin que la dependencia explicara las causas al respecto. Además, no fue posible identificar la contribución en el cumplimiento del objetivo relativo a fortalecer la profesionalización de los docentes para incrementar su nivel socio-económico e incidir directamente en los resultados del aprovechamiento de los educandos, establecido en la MIR 2012 del programa, ya que dicho indicador se limita a definir el número de docentes evaluados, y no permite conocer en qué medida los docentes se profesionalizaron y mejoraron el aprovechamiento de los educandos Recomendación al Desempeño Para que la Secretaría de Educación Pública investigue las causas por las que existen diferencias entre las cifras reportadas en el Seguimiento de Metas de la Matriz de Indicadores para Resultados del programa presupuestario en el que se insertan las acciones del Programa Nacional de Carrera Magisterial y los registros internos de la dependencia, sobre el número de docentes evaluados para ser incorporados o promovidos en el programa, a fin de garantizar la confiabilidad de las cifras que se consignen en el reporte anual de Seguimiento de Metas de la Matriz de Indicadores Recomendación al Desempeño Para que la Secretaría de Educación Pública incluya indicadores y metas en la Matriz de Indicadores para Resultados del programa presupuestario en el que se insertan las acciones del Programa Nacional de Carrera Magisterial, a fin de evaluar el impacto del programa en el fortalecimiento de la profesionalización de los docentes. 6. Cumplimiento de la meta anual de dictaminar eficientemente a los docentes en la vigésima etapa de Carrera Magisterial En el seguimiento de la MIR 2012, la SEP reportó que en la vigésima etapa del programa se dictaminó eficientemente al 6.7% de docentes de educación básica pública. Con base en los registros internos de la dependencia, para dicha etapa se dictaminaron eficientemente a 45,456 docentes; sin embargo, se careció del registro correspondiente al universo de docentes dictaminados, por lo que no fue posible verificar el cumplimiento de la meta, ni el resultado reportado en el SMIR 2012 sobre el porcentaje de docentes dictaminados eficientemente en la vigésima etapa correspondiente al ciclo escolar de Carrera Magisterial Recomendación al Desempeño Para que la Secretaría de Educación Pública investigue las causas por las que existen diferencias entre las cifras reportadas en el Seguimiento de Metas de la Matriz de 7

8 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2012 Indicadores del programa presupuestario en el que se inserten las acciones del Programa Nacional de Carrera Magisterial y los registros internos de la dependencia sobre el número de docentes dictaminados eficientemente para ser incorporados o promovidos en el programa, a fin de garantizar la confiabilidad de las cifras que se consignen en el reporte anual de Seguimiento de Metas de la Matriz de Indicadores Recomendación al Desempeño Para que la Secretaría de Educación Pública diseñe e instrumente un sistema de información bajo criterios de utilidad, confiabilidad y oportunidad, con mecanismos de actualización permanente, a fin de acreditar el número de docentes dictaminados en el Programa Nacional de Carrera Magisterial. 7. Monto otorgado por nivel de estímulo En 2012, la SEP estableció en la Guía Técnica para Apoyar el Proceso de Dictaminación de la Vigésima Primera Etapa los montos de los estímulos económicos destinados al pago de los docentes incorporados al nivel A o promovidos a los niveles B, C, D y E, de acuerdo con el tipo de vertiente y la zona económica a la que correspondan. 8. Entrega de estímulos económicos a docentes frente a grupo (primera vertiente) En 2012, de los 1,033,692 docentes de educación básica pública se evaluó, mediante el PNCM a 425,789 docentes frente a grupo durante la vigésima primera etapa, correspondiente al ciclo escolar , de los cuales 196,782 (46.2%) obtuvieron al menos 70 puntos en la evaluación global y 229,007 (53.8%) registraron menos de 70 puntos. De los 196,782 docentes que obtuvieron al menos 70 puntos en la evaluación global, 43,219 (22.0%) correspondieron a docentes incorporados al programa, y 42,885 (21.8%) a docentes promovidos; mientras que los 110,678 docentes restantes que cumplieron con el puntaje mínimo no fueron incorporados o promovidos, debido a que no se había concluido su proceso de dictaminación. Sin embargo, con la revisión del Cronograma de Actividades para la vigésima primera etapa se constató que la dependencia debió concluir la publicación de los resultados de la dictaminación durante la primera semana de diciembre de 2012, y el pago del estímulo a los docentes incorporados y promovidos en la etapa, durante la última semana de dicho mes. De los 229,007 docentes que obtuvieron menos de 70 puntos en la evaluación global, 151,448 (66.1%) correspondieron a docentes evaluados para ingresar al programa, y 77,559 (33.9%), a docentes que no fueron promovidos y permanecieron en el mismo nivel de estímulo en el que se encontraban desde la vigésima etapa correspondiente al ciclo escolar Recomendación al Desempeño Para que la Secretaría de Educación Pública investigue las causas por las que no se concluyó el proceso de dictaminación en el plazo establecido de 110,678 docentes evaluados para ser incorporados o promovidos en el Programa Nacional de Carrera Magisterial y, con base en ello, establezca los mecanismos de control necesarios para corregir esa situación, evitar su recurrencia y asegurar el cumplimiento de la normativa correspondiente. 9. Entrega de estímulos económicos a maestros en funciones directivas y de supervisión (segunda vertiente) En 2012, de los 1,033,692 docentes de educación básica pública se evaluó, mediante el PNCM, a 47,651 maestros en funciones directivas y de supervisión durante la vigésima 8

9 primera etapa, correspondiente al ciclo escolar , de los cuales 23,810 (50.0%) obtuvieron al menos 70 puntos en la evaluación global y 23,841 (50.0%) registraron menos de 70 puntos. De los 23,810 maestros que obtuvieron al menos 70 puntos en la evaluación global, 6,487 (27.2%) correspondieron a maestros incorporados al programa, y 12,719 (53.4%), a maestros promovidos; mientras que los 4,604 maestros restantes que cumplieron con el puntaje mínimo no fueron incorporados o promovidos, debido a que no se había concluido su proceso de dictaminación. Sin embargo, con la revisión del Cronograma de Actividades para la vigésima primera etapa se constató que la dependencia debió concluir la publicación de los resultados de la dictaminación durante la primera semana de diciembre de 2012, y el pago del estímulo a los docentes incorporados y promovidos en la etapa, durante la última semana de dicho mes. De los 23,841 maestros que obtuvieron menos de 70 puntos en la evaluación global, 6,086 (25.5%) correspondieron a maestros evaluados para ingresar al programa, y 17,755 (74.5%), a maestros que no fueron promovidos y permanecieron en el mismo nivel de estímulo en el que se encontraban desde la vigésima etapa correspondiente al ciclo escolar Recomendación al Desempeño Para que la Secretaría de Educación Pública investigue las causas por las que no se concluyó el proceso de dictaminación en el plazo establecido de 4,604 maestros evaluados para ser incorporados o promovidos en el Programa Nacional de Carrera Magisterial y, con base en ello, establezca los mecanismos de control necesarios para corregir esa situación, evitar su recurrencia y asegurar el cumplimiento de la normativa correspondiente. 10. Entrega de estímulos económicos a profesores en actividades técnico-pedagógicas (tercera vertiente) En 2012, de los 1,033,692 docentes de educación básica pública se evaluó, mediante el PNCM, a 26,675 profesores en actividades técnico-pedagógicas durante la vigésima primera etapa correspondiente al ciclo escolar , de los cuales 10,801 (40.5%) obtuvieron al menos 70 puntos en la evaluación global y 15,874 (59.5%) registraron menos de 70 puntos. De los 10,801 profesores que obtuvieron al menos 70 puntos en la evaluación global, 3,010 (27.9%) correspondieron a profesores incorporados al programa, y 3,140 (29.1%), a profesores promovidos; mientras que los 4,651 profesores restantes que cumplieron con el puntaje mínimo no fueron incorporados o promovidos, debido a que no se había concluido su proceso de dictaminación. Sin embargo, con la revisión del Cronograma de Actividades para la vigésima primera etapa se constató que la dependencia debió concluir la publicación de los resultados de la dictaminación durante la primera semana de diciembre de 2012, y el pago del estímulo a los docentes incorporados y promovidos en la etapa, durante la última semana de dicho mes. De los 15,874 profesores que obtuvieron menos de 70 puntos en la evaluación global, 7,645 (48.2%) correspondieron a profesores evaluados para ingresar al programa, y 8,229 (51.8%), a profesores que no fueron promovidos y permanecieron en el mismo nivel de estímulo en el que se encontraban desde la vigésima etapa correspondiente al ciclo escolar Recomendación al Desempeño 9

10 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2012 Para que la Secretaría de Educación Pública investigue las causas por las que no se concluyó el proceso de dictaminación en el plazo establecido de 4,651 profesores evaluados para ser incorporados o promovidos en el Programa Nacional de Carrera Magisterial y, con base en ello, establezca los mecanismos de control necesarios para corregir esa situación, evitar su recurrencia y asegurar el cumplimiento de la normativa correspondiente. 11. Estímulo económico promedio anual por docente beneficiado en el PNCM En 2012, el presupuesto ejercido por la SEP en el programa presupuestario P001 Diseño y aplicación de la política educativa, en el que se insertan las acciones del PNCM, correspondiente al gasto de operación de la Coordinación Nacional de Carrera Magisterial, fue de 27,212.2 miles de pesos, similar al presupuesto modificado de 27,215.7 miles de pesos, y superior en 7.1% (1,795.6 miles de pesos) al presupuesto original de 25,416.6 miles de pesos. La ASF determinó que en 2012 el pago del estímulo económico promedio anual para docentes que se incorporaron al programa fue de 3.1 miles de pesos, y de 1.6 miles de pesos para docentes que se promovieron. 12. Rendición de cuentas de 2012 La información reportada por la SEP en los documentos de rendición de cuentas de 2012 no permitió verificar el cumplimiento de los objetivos del Programa Nacional de Carrera Magisterial, relativos a coadyuvar a elevar la calidad de la educación nacional, mediante el fortalecimiento de la profesionalización de los participantes al impulsar la actualización e innovación de la práctica docente; valorar la actividad docente, fortaleciendo el aprecio por la función social del profesor, y reconocer y estimular a los docentes que obtengan logros educativos relevantes, para mejorar sus condiciones de vida, profesionales y laborales Recomendación al Desempeño Para que la Secretaría de Educación Pública diseñe e instrumente un sistema de información bajo criterios de utilidad, confiabilidad y oportunidad, con mecanismos de actualización permanente, con el fin de evaluar el cumplimiento de sus objetivos en materia de formación, capacitación y actualización de los docentes de educación básica. Consecuencias Sociales En 2012, participaron en el Programa Nacional de Carrera Magisterial 808,360 docentes, el 78.2% de los 1,033,692 docentes de educación básica pública en ese año. Respecto del logro educativo de los alumnos, en primaria, los resultados de la prueba Enlace del ciclo escolar mostraron que el logro educativo en español, matemáticas y ciencias de los alumnos que tuvieron docentes en el nivel "C" de Carrera Magisterial fue inferior al de los alumnos con docentes que se ubicaron en los niveles de estímulo "A" y "B. En secundaria, el logro educativo en español y matemáticas de los alumnos que tuvieron docentes en el nivel E" fue inferior al de los alumnos con docentes que se ubicaron en los niveles A - D, lo cual mostró que el incremento del nivel de estímulo del docente no necesariamente aumenta el logro educativo de los alumnos, contrario al propósito del programa de estimular el mejor desempeño docente en función del aprendizaje de los alumnos. A 20 años de operación del PNCM, la SEP logró la incorporación del 78.2% de los 1,033,692 docentes de educación básica, y el 21.8% (225,332 docentes) no se había incorporado al programa por la falta de interés en participar o porque no reunía los requisitos. 10

11 Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 10 observación(es) la(s) cual(es) generó(aron): 14 Recomendación(es) al Desempeño. Dictamen: con salvedad La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen. En 2012, la Secretaría de Educación Pública (SEP) cumplió, razonablemente, con los objetivos del Programa Nacional de Carrera Magisterial de coadyuvar a elevar la calidad en la educación, y reconocer y estimular a los docentes que obtengan logros educativos relevantes, ya que los resultados de la Prueba ENLACE con docentes en el PNCM reflejaron una mejora en el aprendizaje de los alumnos de educación básica pública. En cuanto al nivel primaria, el promedio obtenido en español por los alumnos con docentes en el PNCM (563.2 puntos) fue superior en 5.4% (29.0 puntos) al obtenido por los alumnos con docentes que no participaron en el programa (534.2 puntos); en matemáticas, el puntaje de los alumnos con docentes que participaron en el PNCM (587.2 puntos) fue superior en 5.5% (30.7 puntos) al promedio de los alumnos cuyo docente no participó en el programa (556.5 puntos), en ambos casos, se ubicaron en el nivel bueno, y en ciencias, el puntaje obtenido por los alumnos con docentes en el PNCM (527.9 puntos) fue superior en 4.1% (20.9 puntos) al obtenido por los alumnos con docentes que no participaron en el programa (507.0 puntos), lo que los ubicó en el nivel elemental. Respecto del nivel secundaria, el promedio obtenido en español por los alumnos con docentes en el PNCM (501.6 puntos) fue superior en 3.7% (17.7 puntos) al obtenido por los alumnos con docentes que no participaron en el programa (483.9 puntos), y en matemáticas, el puntaje de los alumnos con docentes que participaron en el PNCM (548.6 puntos) fue superior en 5.5% (28.4 puntos) al promedio de los alumnos cuyo docente no participó en el programa (520.2 puntos); en ambas materias, los alumnos se ubicaron en el nivel elemental. Los resultados con observación se refieren principalmente a que el puntaje promedio en español, matemáticas y ciencias de los alumnos de primaria que tuvieron docentes en el nivel "C" de Carrera Magisterial fue inferior al de los alumnos con docentes que se ubicaron en los niveles de estímulo "A" y "B ; mientras que el logro educativo en español y matemáticas de los alumnos de secundaria que tuvieron docentes en el nivel E" fue inferior al de los alumnos con docentes que se ubicaron en los niveles A - D. Además, la SEP no concluyó el proceso de dictaminación en el plazo establecido de 110,678 docentes frente a grupo, de 4,604 maestros en funciones directivas y de supervisión, y de 4,651 profesores en actividades técnico-pedagógicas; tampoco estableció indicadores ni metas para evaluar el impacto del programa en el fortalecimiento de la profesionalización de los docentes, en el incremento de su nivel socio-económico, ni en la mejora del aprendizaje de los alumnos; mostró deficiencias en la construcción de la MIR del Programa del Diseño y Aplicación de la Política Educativa, en el que se insertan las acciones del Programa Nacional de Carrera 11

12 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2012 Magisterial, y no presentó información suficiente en los instrumentos de rendición de cuentas para evaluar el cumplimiento del objetivo y las metas del programa. Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1. Verificar la suficiencia de los indicadores para evaluar el cumplimiento de los objetivos del PNCM, así como la lógica vertical y horizontal de la MIR de Verificar la eficacia del PNCM en 2012, en la cobertura de atención de docentes de educación básica. 3. Verificar que, en 2012, mejoró el logro educativo de los alumnos de primaria en la Prueba ENLACE, cuyo docente participó en las acciones de formación y profesionalización del PNCM, respecto de los alumnos de primaria cuyo docente no participó en el programa. 4. Verificar que, en 2012, mejoró el logro educativo de los alumnos de secundaria en la Prueba ENLACE, cuyo docente participó en las acciones de formación y profesionalización del PNCM, respecto de los alumnos de secundaria cuyo docente no participó en el programa. 5. Verificar que, en 2012, la SEP cumplió la meta de evaluar a 439,645 docentes de educación básica pública. 6. Verificar que, en 2012, la SEP cumplió la meta de dictaminar eficientemente a 24,510 docentes de educación básica pública en la vigésima etapa de Carrera Magisterial. 7. Verificar que la SEP estableció en los Lineamientos Generales del Programa Nacional de Carrera Magisterial 2011, vigentes en 2012, el monto correspondiente al pago de los estímulos económicos otorgados a los docentes incorporados o promovidos en el programa. 8. Verificar que, en 2012, la SEP ministró los estímulos económicos a los docentes frente a grupo (primera vertiente) para las acciones del PNCM, conforme al puntaje obtenido en la evaluación global. 9. Verificar que, en 2012, la SEP ministró los estímulos económicos a los maestros en funciones directivas y de supervisión (segunda vertiente) para las acciones del PNCM, con base en el puntaje obtenido en la evaluación global. 10. Verificar que, en 2012, la SEP ministró los estímulos económicos a los profesores en actividades técnico-pedagógicas (tercera vertiente) para las acciones del PNCM, con base en el puntaje obtenido en la evaluación global. 11. Verificar el estímulo económico promedio por docente beneficiado en 2012 mediante el PNCM. 12. Verificar que la información presentada en los diferentes informes de rendición de cuentas de 2012 fue suficiente para evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas del PNCM. 12

13 Áreas Revisadas Las Dirección General de Presupuesto y Recursos Financieros, y la Coordinación Nacional de Carrera Magisterial de la Secretaría de Educación Pública (SEP). Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos de las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan: 1. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: artículo Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Lineamientos Generales del Programa Nacional de Carrera Magisterial (PNCM) 2011, vigentes en 2012, numerales 1.1, 1.2., y 7. Criterios para la Revisión y actualización de la Matriz de Indicadores para Resultados del Presupuesto de Egresos de la Federación 2012, numerales 7, 8 y 15. Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno, artículo tercero, numeral 14, fracción I, norma cuarta, párrafos primero y tercero. Matriz de Indicadores para Resultados 2012 del programa presupuestario P001 "Diseño y aplicación de la política educativa" en el que se insertan las acciones del Programa Nacional de Carrera Magisterial, objetivos de fin y propósito. Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones derivadas de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto y fracción IV, párrafos primero y penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 29, fracción X; 32; 39; 49, fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado. 13

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