Importancia de la Transparencia en el Desarrollo del Sector de Petróleo y Gas Natural

Transcripción

1 Importancia de la Transparencia en el Desarrollo del Sector de Petróleo y Gas Natural Tegucigalpa, 23 de abril de 2013 Hilda Harnack Oil, Gas and Mining Department 1

2 Temas Antecedentes Principios / Estrategias Cadena de Valor de las Industrias Extractivas 1er Eslabón: Concesión de contratos y licencias 2do Eslabón: Regulación y Monitoreo de Operaciones 3er Eslabón: Recaudación de Impuestos y Regalías 4to Eslabón: Gestión de las Rentas 5to Eslabón: Implementación de Políticas y Proyectos de Desarrollo Sostenible 2

3 Introducción Los Recursos Extractivos, petróleo, gas natural y minerales, tienen el potencial contribuir de manera significativa al desarrollo económico sostenible y la reducción de la pobreza en los países ricos en estos recursos. Mi presentación sigue un marco metodológico para definir, primero las etapas claves en el ciclo de estas industrias, y luego subraya algunas buenas practicas internacionales, a lo largo de estas etapas de la cadena de valor de estas industrias que de aplicarse mejorarían su contribución. 3

4 Principios para el Desarrollo Sostenible Principios de Gobernabilidad y Transparencia a lo largo de las etapas de la cadena de valor. Contar con una estrategia de desarrollo de largo plazo y un marco general del gasto fiscal. La mitigación de los impactos ambientales y sociales debe ser parte de todo proyecto de las IEs. La voluntad política principalmente del Gobierno para adoptar principios de gobernabilidad y transparencia, y hacerlos cumplir, es clave para asegurar el éxito de la industria. 4

5 Una gestión efectiva de las IEs se sustenta en principios de buena gobernabilidad y transparencia a lo largo de la Cadena de Valor Recurso no renovable Desarrollo Sostenible EITI Concesión de Contratos y Licencias Regulación y Monitoreo de Operaciones Recaudación de Impuestos y Regalías Distribución y Gestión de las Rentas Implementación de proyectos y políticas de Desarrollo Sostenible 5

6 Primer Eslabón Otorgamiento de Contratos y Licencias Los Gobiernos otorgan a empresas públicas y privadas derechos para la exploración, desarrollo y producción petrolera y minera en áreas o bloques por medio de concesiones; contratos; o licencias. Las políticas efectivas y eficientes para otorgar estos derechos tienen estas características: 1. Un marco legal, reglamentario y contractual bien definido; 2. Procedimientos transparentes, competitivos y no-discrecionales, y 3. Responsabilidades institucionales bien definidas. 6

7 Otorgamiento de licencias y contratos 1. Marco legal y contractual bien definido Como se establece en la Ley el sistema de otorgamiento de contratos; instituciones que intervienen? Una Ley bien definida debería incluir los siguientes elementos Establecer la Propiedad de los hidrocarburos; Definición del papel del Estado (para regular y administrar el sector); Responsabilidades del contratista; Requisitos para la protección socio-ambiental; Un plan de cierre de operaciones; Términos fiscales claros; Instituciones que intervienes en la contratación petrolera, entre otros: Mecanismo de resolución de conflictos. 7

8 Otorgamiento de licencias y contratos 2. Procedimientos transparentes, competitivos y no discrecionales La asignación de derechos de exploración y explotación de hidrocarburos y procesos de selección transparente mejora los procesos de licitación. Es posible establecer condiciones competitivas para los concursos o licitaciones, bajo algunas condiciones: Selección cuidadosa de las empresas Otorgamiento directo o por concurso sobre la base de: Regalías Participación en la producción Programa mínimo de trabajo garantizados y montos de inversión Mezcla de ellos. 8

9 Primer Eslabón: Ley de Hidrocarburos: Decreto y Reglamento Establece la propiedad de los hidrocarburos El rol del Estado a través de la Secretaria de Recursos Naturales (Dirección de Energía y Minas) Responsabilidades del Contratista: Duración de las etapas de investigación, exploración y explotación Programa mínimo de trabajo sujeto a negociación, podría estar mejor definido Estudio de Impacto Ambiental necesita mejor definición Términos fiscales: falta definir el tipo de contrato Petróleo de recuperación de costos hasta 80% Distribución de los hidrocarburos compartibles hasta el 50% No se define regalía Empresas sujetas al régimen fiscal aplicable a empresas Asegurar incluir un Manual de procedimientos contables. 9

10 Segundo Eslabón Un marco regulatorio claro y completo, junto con instituciones con la capacidad de asegurar su cumplimiento ayuda a lograr una gestión transparente y eficiente de las IEs. Regulación y Monitoreo de las Operaciones Dos pasos claves para mejorar la efectividad de la regulación y monitoreo: 1. Asegurar que las responsabilidades de las entidades del gobierno estén claramente definidas en la ley y que estas entidades dispongan de la autoridad y de los recursos a la altura de sus responsabilidades, y 2. Mejorar continuamente los reglamentos de manera que incluyan incentivos para asegurar su cumplimiento. 10

11 Regulación y Monitoreo de Operaciones El gobierno debe asegurarse una vez suscrito el contrato que las operaciones cumplen con las normas técnicas, ambientales y contables en uso en la industria petrolera internacional. A nivel técnico el objetivo es que la normativa asegure que las operaciones se desarrollen eficientemente, usando las mejores técnicas de la industria. Varias instituciones las elaboran. A nivel socio-ambiental, los operadores deberán realizar las evaluaciones de impacto ambiental y cumplir con los planes de manejo respectivos. La necesidad de un monitoreo participativo. 11

12 Regulación y Monitoreo de Operaciones Desde el punto de vista económico, que se utilicen los principios de contabilidad petrolera y que las operaciones se hagan al menor costo posible. A menudo los contratos incluyen un manual de contabilidad. 12

13 Regulación y Monitoreo de Operaciones 1. Marco regulatorio claro e instituciones con capacidad de asegurar su cumplimiento Asegurar que las responsabilidades de entes gubernamentales estén claramente definidas en la Ley Identificar el rol de las instituciones reguladoras en Honduras y su capacidad tanto en recursos humanos, técnicos y financieros. Las normas técnicas y ambientales están bien definidas? Qué instituciones regulan y hacen cumplir la reglamentación ambiental en Honduras? Tienen la capacidad suficiente (profesionales calificados, presupuesto), como se financian? 13

14 Regulación y Monitoreo de Operaciones Con relación a las prácticas contables, cómo se hacen las auditorias técnicas y de costos? Quien sigue sus resultados? Del lado de la eficiencia técnica-económica, quien fiscaliza o revisa los planes de trabajo, presupuestos y auditorias de costos y precios que reportan las empresas públicas y privadas? Las empresas hacen sus informes de cumplimiento? Se ha incluido un manual de contabilidad en los contratos? Existe una buena base de datos y quien es el ente encargado? 14

15 Tercer Eslabón Las IEs están sujetas a una gama amplia de instrumentos fiscales, incluyendo impuestos comunes a todos los sectores de la economía e impuestos y tributos específicos a estas industrias. Recaudación de Impuestos y Regalías Los regímenes fiscales de las IEs son a menudo complejos y requieren de una cierta capacidad institucional para estimarlos y colectarlos. Dos pasos claves para asegurar una colecta eficiente y transparente de las rentas son: 1. Una institución competente con capacidad administrativa y de auditoria, y 2. La aplicación de estándares internacionales de contabilidad y de auditoria. 15

16 Recaudación de regalías, impuestos y otros pagos, y la contribución de la Empresa Nacional Sistemas Fiscales El Estado suscribe - a través de su empresa estatal contratos con empresas privadas. El riesgo de la exploración lo asumen estas empresas, en caso de descubrimiento. La empresa estatal puede asociarse con las empresas privadas y formar parte de El Contratista que ejecuta las operaciones. El Contratista y el Estado comparten los beneficios sea en especie o en barriles de producción, después de descontar regalías y costos. 16

17 Clasificación de Contratos Petroleros En América Latina muchos contratos petroleros son de este tipo, pero también de servicios 17

18 Recaudación de Impuestos y Regalías Escoger el régimen fiscal correcto es crítico para alcanzar la estabilidad contractual y de retribución justa a los inversionistas. El ingreso del gobierno consiste de varios flujos de ingresos, que los puede recibir en efectivo o en especie. Si todos los ingresos se mantienen en una sola cuenta del Tesoro (preferiblemente en el Banco Central), hay mayor transparencia y la conciliación de cuentas se facilita. Las auditorias regulares y la reconciliación de las cuentas del Tesoro y las cuentas de las empresas sirven para reforzar la transparencia y la confianza del público en general. 18

19 La Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI) Definición Es una Iniciativa global que reúne a un grupo de gobiernos, empresas petroleras, gaseras y mineras, inversores institucionales y grupos de la sociedad civil con el objetivo de establecer los principios y criterios de la EITI como estándar internacional para la transparencia en las industrias extractivas, reconociendo que un refuerzo por transparentar los ingresos puede transformar la economía, reducir la pobreza y mejorar el nivel de vida de poblaciones enteras en los países ricos en recursos. 19

20 En qué consiste la EITI? Las Empresas revelan sus pagos efectuados al Estado El Estado revela los ingresos recibidos de las Empresas Verificación independiente de pagos e ingresos Supervisión por parte de grupo de múltiples partes interesadas 20

21 Principios de la EITI Reconciliación periódica e independiente de las cuentas auditadas de los pagos y recibos de la industria Publicación periódica de esta información para una amplia audiencia, de manera exhaustiva, y de fácil acceso público Cobertura completa/ materialidad significativa: todas las empresas importantes participan Compromiso de dar a la sociedad civil una participación activa al proceso y al debate público Plan de Trabajo con cronograma de implementación y financiamiento sostenible 21

22 Beneficios para las Partes Gobierno Mejor imagen al hacer público los beneficios derivados de proyectos grandes y a veces controversiales. Mejora la calificación de crédito y el clima de inversiones. Empresas Extractivas Menor riesgo de reputación, lo que asegura que las empresas pueden mantener su licencia para operar. Mejores relaciones con los inversores institucionales Licencia para operar en el país La sociedad civil Mejor acceso a informaciones vigilar las actividades de las IEs mejor posibilidad para Oportunidad para Influir en las decisiones relacionadas al sector. Desarrollo de confianza y reducción de conflictos 22

23 El proceso de implementación 23

24 ? La EITI es un compromiso con la transparencia Da una señal clara que hay un compromiso con la transparencia, de manera a: Mejorar el clima para las inversiones en el sector petróleo y gas. Un estándar global ser parte de una iniciativa reconocida internacionalmente Una plataforma de comunicación y colaboración entre representantes del gobierno, la industria y la sociedad civil Un canal de información creíble sobre los ingresos de las Industrias Extractivas (IEs) 24

25 Más allá de la EITI básica Objetivo es transformar a la EITI en un medio para lograr metas de mayor impacto inclusive mejor gobernabilidad sectorial y administración financiera Los contratos y licencias son adecuados? Como mejorar la capacidad del Gobierno para supervisar el sector? Los ingresos de las IEs se utilizan de manera transparente y óptima? Permite evaluar e introducir reformas en la administración de ingresos, Mejores instituciones, extender EITI a transferencias sociales y pagos sub-nacionales Hay planes de reducción de la pobreza y desarrollo sostenible? 25

26 Definición y Principios Empresas revelan pagos Gobierno divulga recibos Gastos presupuestarios Licencias y contratos Regulación y monitoreo de producción Conciliación independiente de pagos y ingresos Distribución y manejo de ingresos Implementa r políticas de desarrollo sostenible Supervisión por Grupo Multi-partita Vinculo con reformas de la gestión de finanzas publicas y responsabilidad fiscal 26

27 Organización y Funcionamiento de la EITI Sociedad Civil La CONFERENCIA y la Reunión de Miembros Empresas e Inversionistas Gobiernos Sociedad Civil Consejo Directivo Empresas e Inversionistas Comité de Multi-Donantes Gobiernos Secretariado Internacional Fondo Fiduciario Banco Mundial

28 Cuarto Eslabón Las rentas de las IEsdeben administrarse en un marco macro-económico y fiscal caracterizado por volatilidad de precios, su naturaleza cíclica y la naturaleza no renovable de los recursos. La distribución y gestión de las rentas Se debe establecer vínculos entre los presupuestos anuales y el marco a medio plazo, basados en hipótesis de precios y volúmenes realistas y transparentes. Las decisiones a tomar tiene que ver con: 1.Cuánto de las rentas se utiliza para gastos prioritarios o la reducción de la deuda y cuánto se pone a un lado para alisar el gasto o aun como ahorro para futuras generaciones; y 2.Cómo diseñar los mecanismos de ahorro incluyendo los arreglos institucionales para fomentar la transparencia. La distribución de las rentas entre el gobierno central y los gobiernos sub-nacionales se establece generalmente en la constitución del país. 28

29 Desafíos para el desarrollo basado en recursos Desafíos de la Maldición de los Recursos 1. Estabilidad del crecimiento 2. Diversificación del crecimiento 3. Sostenibilidad del crecimiento 4. Bienestar económico sin malestar político Rentismo : La abundancia puede hace perder de vista los desafíos del desarrollo basado en recursos 29

30 Ingresos petroleros y presupuesto Los recursos naturales son de propiedad de los ciudadanos de la nación. En consecuencia los mecanismos de colecta, distribución y uso de las rentas de las IEs deberían ser conocidos y aceptados por todos. Los ciudadanos deben estar informados de la manera como las rentas se invierten gastos de capital, subsidios o ahorros y como se reciben los beneficios. Una de las ideas que se debate es si distribuir a la población parte de las rentas. Algunos piensan que esta distribución puede tener un buen efecto en términos de transparencia, 30

31 Ingresos petroleros y gasto Los ingresos petroleros en países productores no deberían utilizarse en el mismo año en que se reciben. Todos los años convendría que el déficit sin el Petróleo sea igual a los dividendos que se obtienen de la Riqueza nacional. Fondos petroleros son una buena manera de evitar el mal uso de la riqueza que generan las IEs y la maldición de los recursos estabilizar los ingresos y desarrollar proyectos de infraestructura preservar ingresos para las generaciones futuras. 31

32 El caso de Sao Tomé y Príncipe Sao Tomé y Príncipe ha adoptado una ley para administrar de manera transparente los ingresos de las industrias extractivas. INGRESOS Cuenta Petrolera (i) Aporte Anual PRESUPUESTO NACIONAL Transferencia (ii) FONDO PERMANENTE Según monto Aprobado en la ley del Presupuesto del año Cuentas del Tesoro Transferencia al Fondo Permanente de excedentes para futuras inversiones Preparado por el Ministerio de Finanzas y Aprobado por el Congreso 32

33 Mecanismo de Supervisión del cumplimiento de la Ley El dinero se guarda (i) El Presupuesto y el Aporte Anual los aprueba el Congreso Se requiere de cuatro firmas para autorizar las transferencias de fondos al Presupuesto El dinero se envia electronicamente a la cuenta del Tesoro en la Cuenta Petrolera (ii) El dinero que no se aporta al Presupuesto es transferido automaticamente al Fondo Permanente La Comision de Vigilancia del Petroleo escoge las firmas auditoras Auditorias hechas por firmas internacionales El Controlador del país verifica que la gestión y las transferencias se hacen según la Ley El Comité de Gestión tiene reglas que aseguran un manejo responsable del Fondo 33

34 Quinto Eslabón Implementación de proyectos y políticas de Desarrollo Sostenible Cuando contratos y licencias han sido otorgados, la exploración ha tenido éxito, las operaciones se realizan bien supervisadas, y las rentas de las IEs se reciben y son bien distribuidas, el Gobierno dispone entonces de recursos suficientes para llevar adelante proyectos de inversión y para aumentar el gasto. Es entonces clave que se pongan en práctica políticas de desarrollo sostenible. 34

35 Políticas de desarrollo sostenible Una política socio-ambiental robusta que determine el marco legal y reglamentario que trate del desmantelamiento y cierre de instalaciones Pautas y guías derivadas de las mejores práctica en Protección Ambiental, Seguridad y Salud (HSE) relacionados con el cierre de instalaciones; Supervisión y monitoreo de la aplicación de los reglamentos; y Procedimientos de consulta y de involucramiento de todas las partes interesadas. 35

36 Políticas y áreas prioritarias Sistemas de adquisiciones y de gestión financiera adecuados. Procedimientos - que aseguren mejor gobernabilidad y transparencia del proceso y ejecución presupuestario. Programas de inversiones que efectivamente vayan a reducir la pobreza. Programas de desarrollo comunitario en beneficio de las regiones afectadas por estas industrias Mecanismos que garanticen la puesta en práctica de la reglamentación respectiva. 36

37 Hilda Harnack Sustainable Energy Oil, Gas, and Mining (SEGOM= World Bank 37