Las$Políticas$de$Desarrollo$Productivo:$ Una$visión$Siglo$XXI$para$transformar$economías$

Transcripción

1 1 LasPolíticasdeDesarrolloProductivo: UnavisiónSigloXXIparatransformareconomías ConferenciadeJoséManuelSalazarBXirinachs DirectorRegionalparaAméricaLatinayelCaribe,OIT EnlaXXVIReunióndePresidentesdeOrganizacionesEmpresariales Iberoamericanas CEOE,Madrid,12deJunio,2015 Buenosdías.Muchasgraciasporsuinvitaciónparaconversarsobreeltemade laspolíticasindustrialesopolíticasdedesarrolloproductivo. Esungrangustoyunprivilegioestarconustedesyvisitardenuevoesta importantecasadelsectorempresarialespañol. Eltemadelatransformaciónproductivaesuntemadecisivoparaelfuturode AméricaLatinayelCaribe,temaquedesafortunadamentehasidoenelmejorde loscasossubestimadoporlasprincipalescorrientesdepensamientoeconómico enlaregión,yenelpeordeloscasosfuertementeatacadocomountipode políticaspeligrosas,enparteporquesupuestamentepodíanserdistorsionadoras delosmercadosyenparteporquepodíansercapturadasnadamenosquepor ustedeslosempresarios. Lasbuenasnoticiasesquelostiemposhancambiadoyqueahoramásymás economistasyorganismosinternacionales,yanosololacepalquesiempre creyóenestasideas,sinoelbid,yhastaelbancomundial,estánreconociendo esagranverdadquenosenseñalahistoriaeconómica:el#hecho#incontrovertible# de#que#ningún#país#ha#recorrido#el#arduo#camino#desde#la#pobreza#rural# generalizada#hasta#la#riqueza#postindustrial,#sin#políticas#proactivas#de#gobierno##y# alianzas#público;privadas#para#acelerar#la#transformación#productiva#y#el# dinamismo#de#la#economía. Enlosúltimos30añoslaideadetenerpolíticaindustrialfuefuertemente rechazadaporelsabereconómicoconvencional,particularmenteenelmundo anglosajón.yaúnahora,hayresistenciaausarelnombredepolíticaindustrialy sehablamásdepolíticasdedesarrolloproductivo.talvezeseesdespuésde todounmejortérmino,dadoquelasfronterasentrelaindustria,losserviciosy lamismaagriculturasehandesdibujadoconlasnuevastecnologíasylasnuevas estructurasdelascadenasdevalor. Perolociertoesqueafortunadamenteeldebateeconómicohacambiadodeuna discusiónmuyestérilsobresi#tener#o#no#política#industrial,alacuestiónconcreta decómo#hacerla,cómodiseñarestrategiasypolíticasdetransformación productivaycómoponerlaenprácticademaneraefectivaenlascondiciones específicasdecadapaís.

2 2 Yhaytodaunaseriedecontribucionesrecientessobreeltema.JosephStiglitz recientementeeditódoslibros,danirodrik,ricardohausmann,justinlin, MarioCimoliyotrosreconocidoseconomistastienenimportantes contribuciones.elreporteanualdelbiddel2014trataprecisamentesobrelas PolíticasdeDesarrolloProductivo. Asíquepodemoshablardelavida,muerteyresucitacióndelapolíticaindustrial. EnlaOIT,dondetrabajodesdeel2005,laspolíticasdetransformación productivasonuntemaquelainstituciónimpulsacomoelementocentraldelas políticasdeempleo.porqueparadecirloenunafrase:paraserexitosauna políticadeempleotienequeestarancladaenunapolíticaclaradedesarrollo productivo. Nobastaconunapolíticadecrecimiento,esnecesarioalgomásprofundo,una estrategiadetransformaciónproductivaqueinfluyasobrelavelocidady patronesdeesecrecimiento,ylohagaeconómicaysocialmenteinclusivo,con mayorproductividad,mayoressalariosyreduciendolainformalidadyla pobreza. EnMayosalióunlibroqueeditéjuntocondoscolegastitulado Transformando Economías:Cómohacerquelapolíticaindustrialfuncioneparael crecimiento,elempleoyeldesarrollo.estelibrotienecontribucionesde27 especialistasenpolíticasindustriales.muchodeloquevoyadecirhoyestá basadoenestascontribuciones.quienesesténinteresadospuedenencontrary bajarestelibrocompletodelapáginawebdelaoit. Semehasolicitadohablarsobrelastendenciasmundialesentemasdepolíticas paraeldesarrolloindustrialyproductivoyquisierasacarestatareacontres mapeos: Elprimermapeoserámuyrápidoytratasobrelosabordajesteóricos Segundo,unabrevenarrativadepolíticasindustrialesin4países. Eltercero,larevisiónalgunasleccionesyprincipiosparaeldiseñoy puestaenprácticadepolíticasindustriales. I.ABORDAJESTEORICOS Haycincoperspectivasoabordajesconceptualessobrelatransformación productiva,envariosdeloscualeshayaspectosmuynovedososyútilesquehan contribuídoamovereldebate:(1)laeconomíaneoclásica,(2)elestructuralismo, (3)laeconomíadelaevolución,(4)lateoríadelaspotencialidadesproductivas, y(5)unaconversación,enciertosaspectosnueva,sobrecómobeneficiarsedelas cadenasdevalormundialesyelpapeldelapolíticaindustrialenlograrese objetivo.

3 3 1.Laeconomíaneoclásica. Laeconomíaneoclásicaeselparadigmabásicodelaeconomíademercado. Comoesbiensabido,usalacompetenciaperfectacomonormao"benchmark" idealizadoparaevaluarlarealidadyconcibelasintervencionesdepolítica públicacomoformaderemediarlas"fallasdelmercado". Hacereconomíasinlalógicaneoclásicaescomotratardeviajaraotrosplanetas sinconocimientosdefísica,perodesafortunadamentelaformaenquemuchos economistasenestatradiciónhanabordadoeltemahageneradounadiscusión bastanteestéril,enlaqueobiensimplistamentesecondenanlasintervenciones sectorialesoverticalescomointentoscuestionablesdeescogerganadores (pickingwinners),obienseterminaplanteandounfalsodilemadetenerque escogerentrelas fallasdelmercado olas fallasdelgobierno. Lasbuenasnoticiassonquerecientementelallamadaeconomíainstitucional dentrodeestamismatradición,haaportadonuevasyvaliosasperspectivaspara romperestefalsodilemaypoderconversarconseriedadydetallesobrelos esquemasdecooperaciónpúblicobprivados,susestructuras,comportamientos,y desempeño. 2.Estructuralismo Elestructuralismoestáfuertementeasociadoconlatradicióncepalina.LaCEPAL siempresehaocupadodediagnosticarlosproblemasdeloquehallamadola "heterogeneidadestructural"deaméricalatinaydeavanzarlosobjetivosde incrementodelaproductividadyladiversificaciónproductivapromoviendo cambiostecnológicos,organizacionalesyestructuralesbajounenfoque integradodepolíticasmacroeconómicas,comerciales,tecnológicasysectoriales. SobreestabasesiemprehasostenidoquelospaísesnecesitanEstrategiasde DesarrolloProductivo(EDP)yhainsistidoenelmantenimientodetiposde cambiocompetitivoscomoingredienteesencialdeestasestrategias. 3.Economíadelaevolución:TecnologíaBaprendizajeBinnovación Unaterceratradiciónoenfoquehacialaspolíticasdetransformaciónproductiva eslallamadaeconomíadelaevolución.estaseconcentraenlosprocesosde cambiotecnológico,aprendizajeeinnovaciónyargumentaquelaseconomíasde altorendimientosonlasquehanencontradolamanerademoverlasestructuras productivasyelempleode actividadesdebajacalidad,caracterizadaspor rendimientosdecrecientes,procesosdeaprendizajelento,bajaproductividad,y salariosbajos,a actividadesdealtacalidad,caracterizadasporeconomíasde escala,aprendizajeacelerado,rápidoprogresotecnológico,altaproductividad,y salariosaltos. Esteenfoquevelosprocesoscomodinámicosyacumulativos,ynosenseñacómo yporquélastrayectoriasdecrecimientodemañanadependendelosesfuerzosy gradodediversificaciónycapacidadesdehoy.dentrodeestaperspectivalas

4 4 políticaspúblicassonclaveenlasapuestascompetitivas,yenlainnovacióny desarrollodetecnologías. 4.Teoríadelaspotencialidadesproductivasylacomplejidadeconómica Encuartolugarestálateoríadelaspotencialidadesproductivasylacomplejidad económica,queharecibidounaseriedecontribucionesrecientes.estanosdice quehayquedistinguirentrelascapacidadesproductivas(productive capacities)queresidenenladotacióndefactoresdeproducciónmateriales (tierra,trabajoycapital),ylaspotencialidadesproductivas(productive capabilities)queexistenenlaesferadelconocimientoinmaterialdelaeconomía, enlasestructurasdeconocimientodelasociedadtantoenlosindividuoscomo enlosámbitoscolectivoscomolasempresas,lasorganizaciones,ylascadenasde valor.esdecir,esteeselsaberbhacercolectivo. Esteenfoqueveelprocesodecrecimientocomounaseriedeprocesosde aprendizaje,aprendizajesquesedanendiferentesnivelesylugares:unodeellos eselsistemadeeducaciónformal,peroaúnmásimportanteenmateriadel saberbhacercolectivodeunpaís,sonlosaprendizajesquesedanenelsistema productivo,aniveldeempresa,desectorydecadenadevalor.tambiénhay aprendizajesimportantesenlasredessocialesyenlasorganizacioneso institucionespúblicasyprivadasasícomoenlasinstitucionesdecoordinación entrediferentessectores,ministeriosyagenciasencargadasdediferentes ámbitosdepolítica. Esteenfoquellevaaunaconclusiónprácticamuyimportante,yesquelas sociedadesdebentenerestrategiasdeaprendizajeentodosestosámbitos. EstoesloqueStiglitzllamaunaSociedaddeAprendizaje(una"Learning Society"). 5.LapolíticaindustrialenlaeradelasCadenasdeValorMundialesBCVMs Finalmente, quésepuededecirdelaspolíticasdedesarrolloproductivoenla eradelascadenasdevalor?quisieradestacartreslecciones: Una,queparavincularseconesascadenasserequierenintervencionesmásfinas ygranularesaniveldeactividadesmuyespecíficas.osea,queserequieremás, envezdemenosselectividadenlasintervenciones. Dos,quehayunanecesidaddemanejarlasrelacionesconlasempresaslíderes. LasCVMgeneralmentetienenpocasempresaslíderesensupuntaymuchos proveedoresrealesypotencialesensubase,esdecir,tienenestructurasde mercadoydegobernanzamuyasimétricas.estoobligaalosgobiernosyalas empresaslocalesacomprenderbienlasestrategiascorporativasdelasempresas líderesconlasquesequierahacernegociosoatraeralpaís.yestorequiere capacidadesinstitucionalesydenegociaciónsólidas. Ytres,quenobastaconmejorarladimensióneconómica,hayquetrabajarenlas dimensionessocialyambientaldelascadenasdevalor.ladimensiónsocialesel

5 5 empleo,lossalarios,lascondicionesdetrabajo,yelcumplimientoconlasnormas laborales.laresponsabilidadsocialcorporativaesimportante,perono suficiente.muyimportanteestambiénelpapeldelaspolíticaspúblicasenla aplicacióndenormasyestándares,tantolaboralescomoambientales.yestoes partedelretodeunapolíticaindustrialmoderna. Conclusiones Deestabreverevisióndeperspectivaseconómicassobrelatransformación productivasepuedensacarvariasconclusiones. Primero,todosestosabordajesplanteanunpapelimportanteparalaspolíticas públicasyparalacooperaciónpúblicoeprivada.lospaíseslatinoamericanosy delcaribenodebendudarenfortalecerlasaccionesylasinstituciones relevantesparalaspolíticasdedesarrolloproductivosiquierenacelerarlos procesosdeaprendizaje,decrecimientodeproductividadypromover estructurasproductivasdemásampliabaseydiversificadasyconmástracción enlosmercadoslaborales. Segundo,todoslosabordajessugierentambiénqueserequiereunenfoque integradoconatenciónalassinergíasylacoherenciaentrediferentes ámbitosdepolítica.sobreestovolveréenunosminutos. Tercero,almenostresdeestosenfoquesconsideranalaindustriacomosector líder.sinembargo,esclaroquelapolíticaindustrialnoseagotasoloconla manufactura,setratamásampliamentedepolíticasdedesarrolloproductivo queabarquenlaindustria,laagriculturaylosservicios. Yfinalmente,esmuyvaliosoeinnovadorconcebirlaspolíticasdedesarrollo productivocomopolíticasparapromoverelaprendizajeenlosdiferentesniveles ylugaresdondeesteocurre.noessoloqueasísepuedepromoverunasociedad delconocimiento,esqueestoesesencialparasalirdelatrampadelabaja productividadquecaracterizaaaméricalatina. II.POLITICASINDUSTRIALESENCUATROPAISES PasoahoraalasnarrativasdePDPsencincopaíses:laRepúblicadeCorea,Brasil, China,CostaRicayEstadosUnidos. RepúblicadeCorea Desdeprincipiosdelos60hastalacrisisdel97,esdecirpor37años,Corea sostuvotasasdecrecimientodemásde7%.comoresultadoelingresopercápita pasóensolo40añosde17%delpromediodeocdeen1970al90%enel2010. Elmotordeestofueelcrecimientodelaproductividad,quefueeldobledeldela OCDE.LosgastosenIyDcomoporcentajedelPIBpasaronde1.8%en1990a 2.90en2005,unaproporciónmayorqueelpromedioparaOCDEyqueEstados Unidos.

6 6 Hastaelaño97laaperturadelaeconomíafuecontroladaconmuchocuidado. Despuésdelacrisisdel97laspolíticascambiaron,conunaaperturamás profunda,perocuandoyaelpaísestabaennivelesdepaísdesarrolladoyde potenciaindustrial. UnodelosaspectosdemayorinterésenelcasodelaRepúblicadeCoreaesla estrechacoordinacióndelaspolíticasdeeducaciónyentrenamientoconla políticaindustrial.elmilagroeconómicocoreanohasidoacompañadoporun milagroeducativo.elpaísconstruyóunaparatodeescuelas,politécnicos, universidadesyunareddecentrosdeformaciónvocacionalpúblicosyprivados. Laeducaciónformalfuefortalecidaconaltainversiónincluyendoensecundaria. Ytodoelsistemaeducativofueorganizadobajounafuerteorientaciónde satisfacerlademandadelossectoresproductivos.alrededordelaño2000corea producíaunaproporcióndegraduadoseningenieríaycienciamásaltaquelade cualquierotropaísdelmundo. Apartirdel2001unaestrategiaclavefueladeDesarrollodelosRecursos Humanos,cuandosefusionaronelMinisteriodeEducaciónyeldeRecursos Humanos,yelMinistrofuepromovidoaSubbPrimerMinistro.Ademásse estableciólacomisiónministerialdedesarrollodelosrecursoshumanoscon14 Ministerios.Ysedesarrollarontodaunaseriedeplanesparaactivarla cooperaciónacademiabempresas,paramejorarlosrecursoshumanosen sectoresestratégicos,ysefortalecióelsistemadepredicciónoanticipaciónde lasdemandasparalaformaciónvocacional.enel2003tambiénseinstituyóun programallamado IndustriasMotordelCrecimientodePróximaGeneración,y unodelosaspectosbásicosfueronlasinversionesenrecursoshumanosenesos sectores. Brasil EnBrasilenel2004elgobiernodelPresidenteLulatrajoderegresolapolítica industrialluegodeañosdeausencia.estosehizoenunaprimerafasedel2004al 2007conunprogramallamadoPolíticaIndustrial,TecnológicaydeComercio Exterior. Laprincipalcontribucióndeesteprogramafuemodernizarysentarlasbases institucionales,incluyendolegislaciónparapromoverlainnovación,unforo tripartitodealtonivel,ylacreacióndevariasagenciasfacilitadoras. Enunasegundafase,lallamadaPolíticadeDesenvolvimientoProductivo (PDP)del2008al2010secentróenpromoverlainversión,comopartedela políticaanticíclicacuandopególacrisis.además,seampliaronlossectores cubiertos. Yapartirdel2011yhastaelpresenteelPlanoBrasilMaior(PBM)seenfocóen elvaloragregadoylainnovaciónyenmejorarlacompetitividaddelasempresas locales.esteplanesparticularmenteambiciosoporquesefijó10objetivos

7 7 estratégicosentresdimensiones:construircompetenciascríticas,cambio estructuralyeficienciayexpansióndemercados.lasindustriasrelacionadas conlaenergíarecibieronunaprioridadespecial. UnodelosaspectosquemáshainteresadoenelcasodeBrasileselpapeldel BancoNacionaldeDesarrolloenlideraryfinanciarlapolíticaindustrial.Porsu tamaño,yporelrangodeinstrumentos,elbndeshajugadounpapelmuy influyenteenvariosámbitos: 1. Elfinanciamientodirectoparaproyectosindustrialesydeinfraestructura degranescala 2. Elfinanciamientodemaquinariayequipoatravésdelosbancos comerciales 3. Elapoyoalasexportacionesdebienesyserviciosintensivoseningeniería 4. ElcréditoyfondosdegarantíaparaPYMES 5. YlosFondosaccionarios,venturecapital,einversióndirectaenempresas, siempreconparticipaciónminoritaria. Lossectoresprioritariosrecibieronel80%delosdesembolsosdelBancoentre 2006y2012. SéquehayundebateimportanteenBrasilsobrelosaciertosyerroresdelas políticasindustrialesydedesarrolloproductivo.ymegustaríaescucharlos puntosdevistadelosempresariosbrasileñossobrelasfortalezasydebilidades delaspolíticas.creoquehayallíleccionesmuyimportantesparaelrestode AméricaLatina,tantopositivascomonegativas,queesimportantecomprender bien. China PasoahoraalcasodeChina.Laspolíticasindustrialesydedesarrolloproductivo hansidoclaveseneléxitodeestepaís,peroconcaracterísticaschinasúnicas difícilessinoimposiblesdereproducir. UnaspectointeresanteescómoChinavinculósuspolíticasfiscalesysocialescon susobjetivosdetransformaciónproductiva.duranteelprimerperíodode reformaenlos90selénfasisdelgastopúblicoestuvoenlainfraestructurayel crecimientoindustrialmuyintensivoencapital,peroapartirdefinesdelos90s lapolíticacambiaparaconstruiruna sociedad#armoniosa. Yaunqueloschinostienenunapredilecciónespecialpormetáforasfloridas,la sociedad#armoniosaesmuchomásqueunslogan.reflejaunanuevalíneade políticaquedamayoratenciónalaspolíticassociales,acontrarrestarla crecientedesigualdadqueelmodelochinoestágenerandoylacreciente polarizaciónsocial. Estanuevalíneadepolíticaincluyóalinearmejorlossalariosconelcrecimiento delaproductividad,adoptarpolíticasdesalariosmínimos,medidaspara

8 8 promovermayorrespetoalosderechosdelostrabajadores,ymayorprioridada losgastoseinversionessociales. Todoestoademásespartedelvuelcoenelmodelochinohaciaponerlemayor atenciónalmercadointernocomomotordelcrecimientoynosoloalas exportaciones.eldoceavoplanquinquenaldedesarrollotambiénponeun fuerteénfasisparalasiguienteetapaenlaspolíticasdeinnovación. Lalecciónquequierodestacaraquíeslaestrechaconexiónentrepolíticasy objetivosmacroeconómicos,detransformaciónproductivaydeempleoy mercadoslaborales. CostaRica PasoahoraalcasodeCostaRica,quecomoseimaginaránconozcomejorque cualquierotro. CostaRicaesfrecuentementecitadacomouna historiadeéxito entérminosde crecimientodelaexportaciónydiversificación.yelpaíshasidosindudaexitoso enunaseriedeámbitos.perotambiénhahabidoimportantesoportunidades perdidasyelmodeloenfrentavariosretosserios. Primero,algunascapacidades,comolasinstitucionesdeeducaciónyformación vocacionalylasinversioneseninfraestructuranosehanmantenidoaldíacon lasnecesidadesdelsectorprivado,ydeuncrecimientoinclusivo,odigamosque haymuchomargendemejoramiento. Segundo,CostaRicahadesarrolladocompetenciascolectivaseinstitucionespara atraeriedenproductosyserviciosdetecnologíamediayalta,ylohahecho proactivamenteyconcontinuidadentregobiernos.perosusinstitucionesson menos"inteligentes"yhahabidomenoscontinuidadenlacreaciónyelapoyoa lasempresaslocales.comoresultado,laacumulacióndecapacidadesenlas empresaslocalesylaspymehasidolimitadaysepuedehablardeuna estructuraproductivadual,conunsegmentomodernoyaltamenteproductivo deempresasextranjerasyalgunasempresasnacionales,yunvastosegmentode empresaspequeñasdebajaproductividadyqueenfrentamuchosobstáculos paracrecer. Además,elecosistemadeapoyoalemprendedurismoesdébil.Servicioscomo incubadoras,elpapeldelasuniversidadescomosemillerodeempresas,fondos decapitalderiesgooinversionistasángel,accesoalcrédito,yotrosservicios empresarialesestánrelativamentesubdesarrollados. Tercero,losesfuerzosparapromoverencadenamientosentreempresaslocalesy multinacionalessonpasosenladireccióncorrectaperohansidomuydébilesy conpocosrecursoshumanosyfinancieros. Ycuarto,aunqueelpaíshatenidoundiálogoimportanteenmateriadecienciay tecnología,ypormuchosañoshatenidounconsejonacionaldecienciay

9 9 TecnologíayunMinisterioenesteámbito,lapromocióndeprocesosacelerados deaprendizajeydeinnovacióntecnológicatodavíadejamuchoquédesear.la inversiónylascapacidadeseninvestigaciónydesarrollosonbajas,la adquisicióndetecnologíaencostaricaocurresobretodovíalasimportaciones debienesdecapital.haymuypocosproyectosdecooperaciónsector productivobacademia.elsistemanacionaldecienciaytecnología(snctb1990), elmicytyelcenat(1999)hantenidoalgunoslogrospositivos,perolamayoría deaccionestienenfinanciacióninsuficientequenoleshapermitidolaescalayel impactoquepodríanteneryhayunproblemadedescoordinación. EstadosUnidos Quépodemosdecirdelaspolíticasdedesarrolloproductivoycompetitividaden losestadosunidos?esciertoqueenestadosunidosnohayunapolítica industrialniunaagenciacoordinadoraúnicaenelgobiernofederal,pero EstadosUnidossíhatenidopolíticasindustrialesproactivas,envariosámbitos: eldelosgobiernosestatales,enciudadesyregiones,yalrededordevarias agenciasdegobiernofederal. LasprincipalesagenciasFederalesalrededordelascualeshayfuertesredes,bien financiadasycoordinadasparalainvestigación,desarrolloyapoyoal lanzamientocomercialdeinnovaciones,vinculandolaboratoriospúblicosy privados,empresas,universidades,fondosdecapitalderiesgoyagencias gubernamentalessoneldepartamentodedefensa,eldepartamentodeenergía, losinstitutosdesalud(nih),elinstitutonacionaldeestándaresytecnología (NIST),laAdministraciónparalosPequeñasEmpresas(SBA)ylaFundación NacionalparalasCiencias(NSF).Todasestasagenciastienenfondosde innovación,organizancompetencias,asignanrecursos,ypromuevenalianzasen sectoresytecnologíasespecíficos. Muchastecnologíasbásicashansidodesarrolladasporiniciativasyfondos públicos,ejemplosviejossonlascomputadoras,laenergíanuclearparausos civiles,eltransistor,latecnologíalaserylossatélites. EjemplosmásrecientesincluyenlastecnologíasbásicasdetrásdelosiPhones:el internet,elgps,laspantallastáctiles,elsistemasiri.tambiénmuchosavances ensemiconductoresybiotecnologías.actualmenteelprogramadarpa,la AgenciaparaProyectosAvanzadosdeInvestigacióndelDepartamentode Defensa,estápromoviendoinnovacionesenrobóticayautoseléctricos,entre otras. Plataformassimilaressonfinanciadasypromovidasaniveldeciudades,regiones oanivelestatal. EnunanálisisdelaspolíticasindustrialesenEstadosUnidos,enuncapítulodel libroqueeditérobertwadeargumentaqueestadosunidoshatenidoloqueél llamaun EstadoDesarrollistadisfrazado,yquelaideadequeEstadosUnidos notienepolíticaindustrialesunmito.

10 10 Conclusiones Otravez, quéleccionespodemossacardeestoscasosderelevanciaparala formulacióndepolíticasdedesarrolloproductivoyempleoenaméricalatina? Hayvarias,peroenbreve: decoreaquenoesposibleunarevoluciónosisequieremilagro económicosinunarevolucióneducativaydeformaciónvocacional. DeBrasil,quedebeutilizarseconmayorvigorlosmecanismosdelabanca dedesarrollo. DeChina,quelaspolíticasmacro,fiscales,industrialesydeinclusión socialnodebenmantenerseencompartimentosestancos. DeCostaRica,quetenerinstitucionesdealtacalidadycontinuidadde políticaentregobiernoscomosehantenidoenlaatraccióndeiedpuede tenerunaaltoretorno,sobretodoenunaeconomíapequeña,peroqueno hacerlomismohaciaadentroconlaspymesyelecosistema emprendedorpuedellevaraestructurasproductivasduales. YdelosEstadosUnidos: doastheydo,notastheysay Esdecir,aprendamosdelosesquemasquetieneEstadosUnidosparapromover lainnovación,lasredesdecolaboraciónyelpapellíderdelasinstituciones públicasyprivadasenesto,yseamosescépticosdelasnarrativasquenosdicen quenohaypolíticaindustrialenesepaísyquesuéxitoentecnologíase innovaciónestodograciasalasstartbupssinunpapelmuyimportantey complementariodelaspolíticaspúblicas. III.LECCIONESYPRINCIPIOSPARAELDISEÑOYPUESTAENPRACTICA Pasoahoraalacuestióndeldiseñoypuestaenprácticadelapolíticaindustrial. Mevoyareferiratresaspectos:(1)laselectividadytiposdeintervención,(2) losvínculosysinergíasconotrasáreasdepolíticay(3)lasinstitucionesparala tranformaciónproductiva,enparticularlosmecanismosdecooperaciónpúblicob privados. 1.Selectividad(targeting)ytiposdeintervención Laselectividadhasidounadelascuestionesmáscontrovertidas.Lacrítica convencionalesquenoespapeldelestado escogerganadores porquelos ganadoreslosdefineelsectorprivadoyelgobiernoparaloúnicoqueesbueno esen meterlapata.yqueporlotantolaspolíticasdebenlimitarsea"medidas horizontales",quebeneficianatodoslossectorescomosimplificartrámites, construircarreterasyotrainfraestructura,proveereducaciónyformación vocacional,ynoa"medidasverticales"osectoriales. Perocuandosepiensabienestoesclaroqueestaesunadistinciónlimitaday hastaciertopuntofalsa.muchasdelasmedidassupuestamenteneutraleso

11 11 horizontalesenrealidadnoloson,sinoquebeneficianaciertosectoroproducto oregión.porejemplo: Lascarreterasalasmontañasfavorecenelecobturismoperonoayudana llevarproductosalospuertos. Unlaboratorioparacertificarquelacarnenotengaaftosanoesútilpara verificarquelasfrutasyvegetalesesténlibresdeenfermedades. Yhaymuypocodeneutralenlaeducaciónyelentrenamiento.Los programasdeformaciónvocacionalestánenfocados,odeberíanestarlo,a resolveralgúnfaltantedehabilidadesquedemandaelsectorprivado. Inclusolaescogenciadereglasparalostiposdecambio,favorecea algunossectoresypenalizaaotros. Entoncescuandoungobierno,ounainstituciónpúblicadecideentrenarauntipo particulardeingenieros,construirunlaboratorio,oinclusouncaminooun puente,oescogeunaseriedereglasparadefinireltipodecambio,está favoreciendoaunciertosectororegiónsobreotros,yestádefacto seleccionandoganadores Estoesahoraampliamenteaceptado.Comodicen RicardoHausmannyDaniRodrik,losgobiernosestán"condenadosaelegir. Laconclusiónentoncesesqueesmejorhacerestoconscientey transparentemente,ydiseñarlasinstitucionesylosprocesosconla transparenciaylos chequeosybalances adecuados,envezdepretenderuna neutralidadquenoexiste.enotraspalabraslapreguntanoessi##seleccionar# sectores#o#no,#o#hacer#apuestas#competitivas#en#ciertas#tecnologías#o#no,sinocómo# hacerlo#de#la#manera#más#efectiva#y#consistente#con#las#reglas#internacionales#para# el#comercio.# Porejemplo,CostaRicahasidomuyselectivaenlaescogenciadesectoresy empresasmetaensupolíticadeatraerinversiones.sehicieronapuestasa sectoresdealtatecnologíaelectrónica,productosmédicosyotras.estapolítica nohasidoneutra,yhafuncionadobastantebien. Otropuntoimportanteesquelaspolíticasdedesarrolloproductivonodeben concentrarsesoloenintervencionespararemoverobstáculosenelcrecimientoo competitividaddesectoresexistentes.tampocodebenponersetodosloshuevos enlacanastadeatraeried.ambostiposdepolíticassonnecesariaspero insuficientes.igualmenteimportantessonlaspolíticasparaincentivarlos procesosdedescubrimientoeinnovación,talescomoincubadorasybuenos ecosistemasparalosnuevosemprendimientos,losfondosdeapoyoala Innovación,inversionesenInvestigaciónyDesarrollo,alianzasentreempresasy universidades,ymuchasotras. Además,esclaroquelaspolíticasdeapoyoalasPequeñasyMedianasEmpresas sonunelementodelaspolíticasindustriales.perohaydospuntosaconsiderar: LacreacióndenuevosempleosestánoenlasPYMESper#sesinoenlos nuevosemprendimientos(startups)yporlotantoesclavedesarrollarun buenecosistemadeapoyoaellosincluyendocapitalderiesgo,

12 12 incubadoras,sistemasdementoríayotros.estegráficopresentalos elementosparaunvigorosoysanoecosistemadeemprendedurismo segúnelcentroparaelemprendedurismodebabsoncollege. Segundo,comosabemosAméricaLatinatieneunmuymaldesempeñoen materiadeproductividad:enpromedioestaes55%delaproductividad deestadosunidos,ylabrechanoseestáreduciendosinoqueseestá ensanchando.elbidllamaaestolatragediadeaméricalatina.un factorqueexplicalabrechaeselaltopredominiodemicroypequeñas empresaseneltejidoindustrialdelaregión,nosfaltanempresasde tamañomediano.laspolíticasindustrialesdebentratardeengrosareste medioperdido(missingmiddle)entérminosdetamañoyremoverlas barrerasqueloperpetúan. Otradistinciónimportanteesentreintervencionesquerequierenla coordinacióndevariosministeriosyagencias,llamémoslasde"bandaancha",e intervencionesqueestánenlasmanosodentrodelascompetenciasdeunasola agencia,ode"bandaangosta".entremásangostalaintervenciónmayoresson lasprobabilidadesdeéxito,porquelacoordinacióninterinstitucionales normalmenteeltalóndeaquilesdelsectorpúblico.perolaspolíticasdebanda anchatambiéndebenasumirse,porquesonindispensablesparaestrategiasque cambienlatrayectoriaopatróndecrecimientodeunpaís. 2.Vínculosconotrasáreasdepolítica Elotrotemaimportanteenmateriadediseñoinstitucionalesqueuna transformaciónproductivaexitosasoloresultadevínculosysinergíasentre variasáreasdepolítica.quieroreferirmeadosejemplos,eldelaspolíticas macroylasdeeducaciónyformaciónvocacional. Talvezelmecanismoatravésdelcuallaspolíticasmacroinfluyenmás directamenteenlatransformaciónproductivaeseltipodecambio.el mantenimientodetiposdecambiocompetitivossonuningredienteesencialde lasestrategiasdedesarrolloproductivo. Perolaspolíticasmonetariasyfiscalestambiénsonclave.Lacrisisfinancieradel 2008b09provocódebatesyabrióespaciosimportantesalrespecto.Porejemplo, eleconomistajefedelfmi,olivierblanchard,envariostrabajosconsuscolegas delmismofondo,hacuestionadoloslímitesdeloqueelfondotradicionalmente consideróbuenaprácticaenmetasdeinflación,proporcióndedeudarespecto alpib,ydéficitfiscalrespectoalpib.laideaesqueesposibleelevarunpoco estosparámetrosparaacomodarmayorcrecimientoymayorempleosinponer enriesgolaestabilidadydentrodeunaprogramaciónfinancieraresponsable. Asimismo,enunrompimientoconelpasadolaReservaFederaldeEE.UU.al anunciarennoviembredel2013queeldesempleotendríaquecaera6.5%antes dequelafedempieceaaumentarlatasadeinterés,establecióunvínculo previamenteinexistenteentrelapolíticamonetariayelobjetivodeempleo.

13 13 HayleccionesimportantesparaALCenestosdospuntos.Esimportanteparalos BancosCentralestenerunametadual:estabilidadmonetaria,síclaro,pero tambiénplenoempleodelosrecursos. Veamosahoralarelaciónentrelaspolíticasdeeducaciónyentrenamientoylas dedesarrolloproductivo.normalmenteestaspolíticasvivenenuniversos paralelos,peroestoesunproblemamuyserioysuestrechacoordinacióny acercamientoentreactoresprivadoseinstitucioneseducativasesesencialy puededarunaltoretornoentérminosdeproductividadyempleo,comovimos enelcasodecorea. Unpuntoimportanteenmateriadeeducaciónyformaciónvocacionalesquehoy díanoesposiblehablardeeducación,habilidadesyocupacionesenlosmismos términosquehace20o30años.lanuevarevoluciónindustrialyenla informáticaestácambiandolasformasenquevivimos,pensamos,trabajamosy aprendemos.lassociedadesdelconocimientoestántrayendograndes transformacionesenlosambientesdetrabajoyenlostiposdecalificacionesde muchosempleos.loslugaresdetrabajosoncadavezmásricosentecnologíay haytodaunanuevaseriedeocupacionesbasadaenlaproducción,análisis, distribuciónyconsumodeinformación.elfuturodeltrabajoyaestácon nosotros. Empresas,organizacionesempresariales,autoridadespúblicaseinstitutosde formaciónvocacionaldebenhoydíaenfocarseenlasllamadas"habilidadesdel sigloxxi". Elproblemacrónicoyfrecuentededesencuentroentrelashabilidadesque buscanlasempresasylasdelosgraduadosestáengranparteasociadoconla lentituddelasinstitucionesdeeducaciónyentrenamientoenadaptarseaestas nuevasrealidadesydeasegurarsequesusgraduadostienenestashabilidades sigloxxi.hayaquítodaunaagendaparamodernizarlossistemaseducativosy deformaciónvocacional,paralaspolíticasdeempleo,sobretodoparalos jóvenes,yparalacooperaciónpúblicobprivada.específicamentecreoquecomo OITpodemoshacermuchomásenestoscamposenAméricaLatinayelCaribe conbaseenlareddeinstitucionesdeformaciónprofesionaldecinterfor. 3.DiseñoinstitucionalyalianzaspúblicoBprivadas. Elterceraspectoesprecisamentelosdiseñosinstitucionalesylacooperación públicobprivada.aligualquetodaslaspolíticas,laspolíticasdedesarrollo productivotienentantounadimensióntecnocráticacomounadeeconomía política. Latecnocráticasignificaquelospaísesnecesitantenerunaburocraciadedicada ycalificadaconunbuenconocimientodelacarteradeinstrumentosdepolítica, concapacidadesparalaevaluacióndeldesempeñoylanegociacióncontodoslos actoresrelevantes.estaburocraciahayqueconstruirla.conuna

14 14 institucionalidadatrofiadaoineficientenosololapolíticadedesarrollo productivo,ningunapolíticapuedeserefectiva. LasPDPstambiénrequierenorganizacionesdelsectorprivadofuertescapaces dearticularypriorizarnecesidadesaniveldesectorygrupo,organismosfuertes decoordinación,yagenciasfuertesdeconocimientoydeservicios.yes importantequesecomprometanymovilicennosóloalíderesempresarialesy públicos,sinotambiénaacadémicos,sindicatos,gruposdelasociedadcivil,yno sóloanivelnacional,sinotambiénenlosámbitosregional,provincialylocal. Dosdelosriesgosampliamentecomentadosson:lacapturadelasinstitucionese incentivosporlosmismosagentesquesesuponequeestánapoyandoyla dispersiónoatomizacióndelasresponsabilidades.novoyaentrarendetalles sobreelriesgodecaptura,perolaverdadesquesehaaprendidomuchoacerca decómodiseñarincentivoseinstitucionesparaevitarelabusoylacaptura. 1 Encuantoaladispersiónderesponsabilidadesserequierenmecanismos eficacesdecoordinaciónentrelosactoresclave.estosmecanismospuedenser ConsejosNacionalesdeCompetitividad;consejosocomitéssectoriales,redesde comunidadesdeprácticaodiversostiposdeasociacionespúblicobprivadasy otrasplataformasdecolaboración. Además,comoentodoámbitodepolíticasefectivo,serequiereunabuena métricademediciónyunsistemaestructuradoparaelseguimientoyla evaluacióndeprogramas. Yfinalmente,laspolíticasdetransformaciónproductivarequierenungradode consensosocialydeapoyo,yunavisióncompartida.estosignificaquelas institucionesparalaconsulta,ladiscusión,laparticipaciónyeldiálogosocialson clavesparalaeficacia,latransparenciaylarendicióndecuentas. Muchasgraciasporsuinvitaciónyporsuatenciónyesperotrabajarmuy estrechamentecontodosustedesenestostemas,quemeparecencríticosdentro deunavisiónmodernaparaelcrecimientoinclusivoylacreacióndemásy mejoresempleos. 1 Elestablecimientodeestándaresyreglasclaras,cláusulasdeextinciónautomática, establecimientodechequeosypuntosdereferenciaclarosparadeterminareléxitooelfracaso delosproyectosolasintervenciones,ejerciciosdeevaluaciónperiódicadeimpacto, transparenciayrendimientomutuodecuentas.