Ayuda al desarrollo y objetivos del milenio en América Latina: el impacto de las estrategias de reducción de la pobreza

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1 Centro de Investigación Latinoamérica Europa Ayuda al desarrollo y objetivos del milenio en América Latina: el impacto de las estrategias de reducción de la pobreza Juan José Almagro Documento de Trabajo DT/05/05 Fundación CILAE Diciembre

2 2005 Centro de Investigación Latinoamérica Europa (CILAE). Los puntos de vista e interpretaciones de este documento son los del autor y no deben ser atribuidos al Centro, o a ningún individuo que lo represente. ISBN

3 Ayuda al desarrollo y objetivos del milenio en América Latina: el impacto de las estrategias de reducción de la pobreza Juan José Almagro Resumen: a través del estudio de la evolución de la iniciativa de los Países Pobres Muy Endeudados (PPME) el documento presenta un breve repaso a los posibles cambios macroeconómicos en los países en vías de desarrollo derivados de la condonación de la deuda y la subsiguiente creación de políticas a favor de los pobres mediante las Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERP). Centrándose en los países latinoamericanos, se presentan las perspectivas de crecimiento para la región, subrayando el impacto de la reducción de la deuda para los países participantes en la iniciativa PPME, la importancia de las políticas de gasto público en inversión favorable a los más pobres o la necesidad de una recaudación impositiva más equitativa. Se examina también el papel de los donantes ofreciendo algunas opciones de política para ayudar a la segunda generación de estrategias. Palabras clave: América latina, desarrollo, estrategia, macroeconomía, pobreza. Juan José Almagro. Investigador de la Fundación CILAE. jalmagro@cilae.org

4 1. Breve introducción a las Estrategias de Reducción de la Pobreza El enfoque de las Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERP), reflejado en los Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP), fue puesto en marcha por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial en 1999 ampliando el proceso de reducción de la deuda externa que comenzó en 1996 a través de la iniciativa para los Países Pobres Muy Endeudados (PPME o HIPC Highly Indebted Poor Countries- en sus siglas inglesas). Si bien no es el propósito de esta comunicación trazar el origen de las ERP, si cabe decir que bajo la evidencia del insostenible peso de la deuda externa para un gran número de países en vías desarrollo y dentro de un cambio de paradigma desde las ideas del consenso de Washington (Williamson 1990, 1997) hacia un concepto más integrador de desarrollo basado en capacidades (ver Sen 1999, Shaffer 2001), la idea era articular la reducción de la deuda a través de una estrategia integral de reducción de la pobreza creada directamente por los países más pobres (World Bank 2001). En este cambio de paradigma tuvo también una importancia crucial la presión de la sociedad civil reclamando la eliminación de la deuda de los países en vías de desarrollo con motivo del Jubileo del año 2000 así como el papel de algunos donantes bilaterales (ODI 2004c). Las ERP procuran establecer el vínculo esencial entre las medidas adoptadas por las autoridades nacionales, el respaldo de los donantes y los resultados en materia de desarrollo necesarios para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas, que se centran en reducir la pobreza a la mitad entre 1990 y Los DELP proporcionan una base operativa para los préstamos concesionarios del FMI y el Banco Mundial en el marco de la iniciativa PPME. La Iniciativa supone una acción coordinada de la comunidad financiera internacional, incluidas las instituciones multilaterales y los gobiernos, para reducir a niveles sostenibles la carga de la deuda externa de los países pobres más endeudados. En 2005, como parte del impulso dado a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la Iniciativa para los PPME se complementó con la Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral (IADM). Aunque la estudiaremos más adelante, la IADM contempla un alivio del 100% de la deuda de ciertos países, ya inmersos en el proceso PPME, y está liderada por tres instituciones multilaterales: el FMI, la Asociación Internacional de Fomento (AIF) del Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo (BAD). No obstante, cabe señalar que la iniciativa PPME, incluso si se complementa con la IADM, no es una panacea ni la solución final a los problemas de la deuda. Aunque se condonase la totalidad de la deuda externa de estos países, la mayor parte seguiría dependiendo de niveles significativos de asistencia externa en condiciones concesionarias, ya que durante muchos años la magnitud de dicha asistencia ha sido mucho mayor que el monto que representan los pagos del servicio de la deuda.

5 Para tener acceso a la asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME, los países deben: 1) enfrentar una situación de endeudamiento insostenible, que supera el alcance de los mecanismos de alivio de la deuda tradicionalmente disponibles; 2) establecer una trayectoria satisfactoria de reforma y aplicación de políticas económicas adecuadas en el marco de programas respaldados por el FMI y el Banco Mundial; y 3) haber elaborado un documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP), siguiendo un proceso participativo de base amplia (basta una estrategia provisional para iniciar el proceso). Al mismo tiempo, el mecanismo de los DELP se basa en cinco principios básicos, estableciendo que las estrategias de lucha contra la pobreza deberían ser: Impulsadas por los propios países, promoviendo la identificación nacional con las estrategias mediante una amplia participación de la sociedad civil. Orientadas a los resultados, concentrándose en resultados que beneficien a los pobres. Integrales, al reconocer la naturaleza multidimensional de la pobreza. Basadas en la participación coordinada de los socios en el desarrollo (gobierno, partes interesadas nacionales y donantes externos). Basadas en las perspectivas a largo plazo de reducción de la pobreza. El primer paso es llevar a cabo un análisis de sostenibilidad de la deuda a fin de determinar las necesidades de alivio del país. Si el coeficiente de deuda externa de un país, después de aplicados los mecanismos tradicionales de alivio de la deuda, sobrepasa un umbral determinado de valor de la deuda en relación con la exportación (o, en casos especiales, el valor de la deuda en relación con los ingresos fiscales), estará habilitado para recibir asistencia en el marco de la Iniciativa. Una vez que el país haya avanzado lo suficiente en el cumplimiento de los criterios establecidos para el alivio de la deuda, los Directorios Ejecutivos del FMI y el Banco Mundial deciden oficialmente su habilitación, y la comunidad internacional se compromete a reducir la deuda hasta el umbral de sostenibilidad. Este se denomina el punto de decisión. Cuando los países alcanzan el punto de decisión, pueden empezar a recibir inmediatamente un alivio provisional del servicio de la deuda que se venza. No obstante, para recibir una reducción completa e irrevocable de la deuda en virtud de la Iniciativa para los PPME, los países deben establecer una trayectoria ulterior de buenos resultados en programas respaldados por el FMI y el Banco Mundial. La longitud de este segundo período depende de: i) la aplicación satisfactoria de las reformas fundamentales de política acordadas en el punto de decisión, ii) el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica y iii) la adopción e implementación de un DELP por un año como mínimo. Una vez cumplidos estos criterios, los países pueden alcanzar el punto de culminación, en el cual los prestamistas deberán suministrar la totalidad del alivio prometido en el punto de decisión. Se estima que el costo total de brindar asistencia a los 28 países que han alcanzado el punto de decisión y los 13 que podrían reunir los requisitos de la Iniciativa reforzada para los PPME ronda los US$ millones en cifras netas actualizadas de

6 2004. Un poco más de la mitad de este monto será proporcionado por acreedores bilaterales y el resto provendrá de prestamistas multilaterales. La parte del costo correspondiente al FMI, por ejemplo, se financia principalmente mediante la renta de la inversión neta proveniente de las ventas directas de oro efectuadas en 1999 que se depositó en el Fondo Fiduciario PPME del FMI. Además, los países miembros han efectuado aportaciones a dicho fondo. En los 28 países para los cuales ya se han aprobado estrategias, el servicio de la deuda que se vencía entre 1998 y 2004 bajó en promedio más de la mitad en relación con la exportación y los ingresos públicos. Sin embargo, para que la reducción de la deuda produzca un efecto tangible sobre la pobreza, los recursos adicionales deben ser invertidos en los sectores pobres. Antes de la Iniciativa para los PPME, los países que reunían los requisitos gastaban, en promedio, ligeramente más en el servicio de la deuda que en salud y educación combinadas. Actualmente, en los recientes programas respaldados por el FMI y el Banco Mundial, los países han incrementado acusadamente sus gastos en salud, educación y otros servicios sociales y, en promedio, dicho gasto equivale ahora a casi cuatro veces el monto de los pagos del servicio de la deuda (IMF 2005). Si bien los datos por países comprueban que se están registrando avances claros, se ha requerido tiempo y esfuerzo para garantizar que el dinero se reoriente hacia la ayuda a los sectores pobres de manera que reduzcan más la pobreza. Y persisten problemas difíciles, como veremos más tarde. También persisten problemas difíciles en PPME que aún no han podido alcanzar sus puntos de decisión. Algunos de estos países sufren trayectorias políticas desiguales o de malos gobiernos, que a su vez pueden ser causados por graves problemas, entre ellos, conflictos civiles. Otros PPME tienen deudas demasiado elevadas para ser canceladas frente al nivel actual de financiamiento de la Iniciativa. Esto ocurre, por ejemplo, en los casos de Liberia y Sudán, que sufren sendos conflictos civiles. El FMI y el Banco Mundial acordaron recientemente prorrogar el plazo otros dos años ( la caducidad de la Iniciativa ), hasta fines de 2006, para que los demás PPME puedan adoptar un programa de ajuste y reforma respaldado por el FMI o el Banco Mundial que les permita recibir alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa reforzada para los PPME. Y es que mantener una posición de deuda sostenible, a la vez que se busca el financiamiento adicional necesario para avanzar en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, continúa representando un enorme reto para los países, incluso después de haber recibido alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa para los PPME. Hasta finales de 2005 (ver tabla 1) un total de 60 países se han sumado al proyecto y han comenzado a elaborar las estrategias. Más de la mitad se encuentran en África, con Europa del Este y Asia Central jugando un papel destacado. Es estos momentos, se comienza a apreciar el surgimiento de varios grupos diferenciados de países, desde aquellos que simplemente han aprobado una ERP provisional como la República del Congo o Guinea Bissau- hasta aquellos que, tras sucesivas revisiones, se

7 encuentran ya en la segunda versión de sus estrategias, tales como Burkina Faso, Nicaragua o Uganda. Tabla 1. Presentación de las ERP/DELP ante el Banco Mundial (Diciembre 2005) REGION Países DELP Provisional DELP Revisión 1 Revisión 2 Revisión 3 Revisión 4 DELP 2 África Este Asiático y Pacífico Europa y Asia Central Latinoamérica y Caribe Norte de África y Oriente Próximo Sudeste Asiático TOTAL Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco Mundial. Al mismo tiempo, cabe señalar que la influencia de la iniciativa PPME como conductora del proceso se está desvaneciendo a medida que los países progresan y van alcanzando sus respectivos puntos de decisión del proceso, que implican la reducción efectiva de la deuda. Nuevas presiones se pueden empezar a sentir, sin embargo, en el deseo de los donantes de demostrar cierto progreso hacia los ODM antes del 2015 o de asegurar el papel de la ayuda al desarrollo como una contribución más a la seguridad global, olvidando el objetivo central de reducción de la pobreza. Estos movimientos conllevan también el riesgo de minar los frágiles pasos dados hacia una mayor apropiación de las estrategias por parte de los países receptores. Así, sigue presente el riesgo del desencanto con la ayuda al desarrollo, dada la dificultad de transformar inmediatamente la trágica herencia de los últimos cincuenta años en cuanto a intentos de desarrollo fallidos. En todo caso, el mecanismo de los DELP ya está bien establecido en un número considerable de países y se ha vinculado a la identificación de los países en los programas del FMI y el BM, contribuyendo a que la lucha contra la pobreza figure de forma más prominente en los debates de política y promoviendo un diálogo más abierto, dentro del país y con los donantes. A finales de 2005, el Directorio Ejecutivo del FMI y la Junta de Gobierno del Banco Mundial habían examinado 50 DELP definitivos (cuatro en America Latina y el Caribe), y 2 países más habían concluido sus DELP provisionales. En la mayoría de países, por tanto, la atención se está centrando ahora en la aplicación eficaz de las estrategias. Cabe señalar que el proceso de los DELP tiende a perfeccionarse constantemente, entre otros medios, a través de las revisiones regulares de los avances en la implementación por parte del BM y evaluaciones detalladas de distintos donantes y la sociedad civil (por ejemplo, Trocaire 2004 y Oxfam 2005). En septiembre de 2005 los Directorios Ejecutivos del FMI y el Banco Mundial concluyeron la segunda revisión detallada.

8 Tabla 2. DELP en América Latina ERP PAIS REGION Provisional ERP Revisión 1 Revisión 2 ERP 2 Bolivia LAC 27-Ene-00 5-Jun-01 Dominica LAC 29-Dic-03 Guyana LAC 14-Nov Sep Jul-04 Honduras LAC 6-Jul Oct Feb Abr-05 Nicaragua LAC 21-Dic Sep Dic Ene-04 Previsto Feb-06 Nota: LAC Latinoamérica y Caribe; Fuente: Banco Mundial En las revisiones oficiales se ratificó, sobre todo, la importancia de la identificación de los países con los programas; la necesidad de establecer prioridades de forma más eficaz, realista y flexible al fijar los objetivos, y de un debate más abierto sobre las distintas opciones de política. También se destacó la importancia de que los donantes acrecienten la eficacia global de la asistencia alineando su respaldo en mayor medida con las prioridades enunciadas en los DELP y armonizando y simplificando sus políticas y prácticas. En el caso de América Latina, tan solo cinco países participan en el proceso, con características muy diferentes y en estadios distintos de aprobación de los documentos (ver tabla 2). Bolivia empezó muy pronto en el proceso, pero la inestabilidad en el país ha paralizado la progresión del proceso, mientras que Nicaragua se espera apruebe en febrero de 2006 su segunda versión de la ERP, en la que también trabaja Honduras. En la última evaluación detallada del BM y el Fondo (World Bank/IMF 2005) se formulan algunas conclusiones en relación con la estrategia de reducción de la pobreza como modelo para lograr una cooperación más eficaz en pro del desarrollo, y se identifican prácticas y medidas óptimas que pueden adoptarse para fortalecer esta estrategia, también desde el punto de vista macroeconómico. Se observa que sería beneficioso transformarla en un marco operativo para incrementar los esfuerzos por alcanzar los ODM. También se destaca que las estrategias de reducción de la pobreza pueden proveer los medios para reducir la tensión que existe entre las distintas prioridades, especialmente entre la fijación de unos objetivos realistas y elevados, y entre la rendición de cuentas a nivel interno lo cual está estrechamente vinculado a la identificación nacional con las estrategias y la rendición de cuentas a los donantes y a otros socios externos en el desarrollo. Como consecuencia de las revisiones y evaluaciones anteriores, se ha enmendado el proceso de los DELP para otorgar mayor flexibilidad a los países en el diseño y la aplicación de sus propias estrategias. A veces se ha interpretado esta evolución como una artimaña del FMI y el BM para mejorar su imagen pública, pero al menos es cierto que los DELP ya no tienen que ser explícitamente endosados por los Directorios Ejecutivos de ambas instituciones para garantizar la concesión de préstamos en el marco del SCLP. Además, se espera que el personal de ambas instituciones centre su atención en formular comentarios francos a los países acerca de los DELP, por medio de las notas consultivas

9 que reemplazaron a las evaluaciones conjuntas, y en vincular las operaciones de concesión de crédito de las dos instituciones más explícitamente con la estrategia y las prioridades de los DELP. En todo caso, siguen siendo necesarios para acceder a la reducción de la deuda bajo la iniciativa PPME, por lo que su condicionalidad continua siendo objeto de crítica, como veremos más tarde. Un punto de partida ha sido la vinculación de los programas que respalda el FMI en condiciones concesionarias a través del Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (SCLP) con el mecanismo de los DELP. A fin de mejorar aún más las operaciones y satisfacer las necesidades de los países, las prioridades del FMI en el corto plazo serán las siguientes: Ayudar a los países a diseñar programas macroeconómicos realistas y flexibles que estén vinculados con las estrategias y los presupuestos nacionales, lo que ha sido identificado como uno de los problemas de la primera generación de estrategias (World Bank/IMF 2002). Centrar aún más la atención en los factores que impulsan y obstaculizan el crecimiento, y en los efectos de las políticas sobre el crecimiento y su impacto distributivo. Fortalecer la gestión del gasto público y el análisis del efecto en la pobreza y la situación social de las opciones de política. Colaborar con otros donantes para coordinar mejor la asistencia a fin de aumentar la eficacia de la misma y racionalizar el respaldo para la aplicación de los DELP. En los siguientes puntos, la comunicación introduce algunos puntos de discusión derivados de la condonación de la deuda y la aplicación de las ERP, dentro del contexto macroeconómico mundial de los últimos años. Centrándose en América Latina, donde se concentran una minoría de las estrategias desarrolladas hasta hoy, se analizan las perspectivas de crecimiento para la región (subrayando la importancia de las políticas fiscales), los nuevos movimientos de condonación de la deuda en relación con los Objetivos del Milenio (ODM), así como el posible papel de los donantes y algunas opciones de política para mejorar la segunda generación de estrategias. 2. Perspectivas de crecimiento en América Latina El desempeño de los países en vías de desarrollo a lo largo de los últimos cinco años ha sido bueno y esta tendencia continúa con un crecimiento proyectado de 6,6% en 2006, la mayor tasa promedio que hayan experimentado en décadas. En el caso de Latinoamérica, donde nos centraremos, se espera un crecimiento del 3,6% (ver tabla 3) para el próximo año, un punto y medio más que la media de los noventa y con un fuerte crecimiento de la renta per cápita. Sin embargo, incluso si se mantienen estos altos niveles y el crecimiento sea también beneficioso para los más pobres (Dollar 2000, World Bank 2001), en muchos de estos países el crecimiento del ingreso per cápita no será lo suficientemente fuerte como para lograr el progreso necesario para cumplir el Objetivo del Milenio de reducir a la

10 mitad la extrema pobreza para el En cualquier caso, gran parte de la prosperidad reciente ha sido producto de los altos precios de exportación de los productos básicos, que probablemente no sean sostenibles a largo plazo. Al mismo tiempo, los países en desarrollo y menos desarrollados que son importadores netos de petróleo y productos agrícolas, se han visto negativamente afectados por los altos precios de las importaciones de petróleo y alimentos. En la región, las exportaciones netas siguen teniendo un peso negativo sobre el crecimiento y el equilibrio fiscal continúa siendo precario. Tabla 3: América Latina, datos macroeconómicos (% crec.) P 2007P 1. PIB a precios de mercado PIB per cápita, const. US$ PIB PPA Consumo privado Consumo público Inversión en capital fijo Exp. de bienes y ser Imp. de bienes y ser Exp. netas, influencia en el crec Bal. en cuenta corr, % de PIB Deflactor del PIB (med, mon. local) Equilibrio fiscal, % del PIB LAC excl. Argentina Caribe América Central Fuente: FMI y Banco Mundial, Previsiones para Se estima que la actividad económica en América Latina y el Caribe ha aumentará un 3,6% durante 2005, en línea con el año pasado. El ritmo de crecimiento ha sido mucho más rápido que el promedio regional de principios de milenio, que coincidió con las crisis en Argentina y Brasil. En las grandes economías de la región, se estima que las restricciones de la oferta y una estricta política monetaria han hecho disminuir el crecimiento del PIB de Brasil al 3,8% (en comparación con el 4,9% en 2004), mientras que para México cabe prever que los cinco días hábiles menos en 2005 con respecto a 2004 contribuyan a una desaceleración significativa. Sin incluir a estos dos países, se estima que en 2005 el crecimiento regional es de un sólido 5,9%, impulsado tanto por la fuerte demanda mundial de exportaciones de la región (sobre todo petróleo, café y cobre, que representan el 65% de las exportaciones de productos básicos de la región) y por las bajas tasas de interés. Entre los factores internos que han contribuido a este buen desempeño cabe mencionar los esfuerzos realizados en el pasado para abrir la región al comercio internacional, la adopción de una política presupuestaria más responsable, la introducción de sistemas cambiarios más flexibles y las menores tasas de inflación. El menor ritmo de

11 crecimiento mundial ya está aliviando las tensiones en los mercados de productos básicos distintos del petróleo que han impulsado la recuperación en América Latina y el Caribe, y se prevé que esta tendencia continuará (World Bank 2006). Además, si bien muchos países de la región se benefician de los elevados precios del petróleo, muchos otros, particularmente los países del Caribe, dependen en gran medida de este producto y enfrentan considerables pérdidas de ingresos. En consecuencia, las proyecciones indican que el crecimiento del PIB regional disminuirá al 3,6% para De ese modo, a pesar de la tasa de expansión más moderada, el crecimiento de la región sigue siendo sólido y muy superior al crecimiento promedio del 2,5% de los últimos 20 años. Como resultado de estas medidas, la región se encamina a alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio con respecto a la pobreza. Sin embargo, su desempeño ha sido inferior en relación con otras regiones en desarrollo, en especial Asia, pero también Europa y Asia central. Para que el desempeño económico continúe mejorando, se requiere que los gobiernos consoliden las recientes mejoras de las políticas y establezcan políticas microeconómicas estructurales clave para mejorar su competitividad. Será necesario mantener también un énfasis permanente en las políticas macroeconómicas de estabilización y en la reforma de las políticas estructurales. Las políticas deberían conjugarse con un planeamiento presupuestario a mediano plazo. Un régimen tributario y de gasto público más estable podría reducir la tendencia de la política fiscal en la región a actuar procíclicamente, aumentando el gasto público en las épocas buenas y luego recortándolo en los períodos de menor crecimiento. Asimismo, el crecimiento económico y la asignación de los recursos también podrían mejorarse a través de un aprovechamiento más eficiente del gasto público y de la transferencia de recursos hacia proyectos que promuevan el crecimiento, como el desarrollo de infraestructura, la erradicación de la pobreza, la educación y la mejora de la salud. A pesar de que la relación entre exportaciones y PIB de la región es relativamente alta, el comercio internacional aún es muy dependiente de los productos básicos. En este caso, el hipotético éxito en la Ronda de Doha sobre la liberalización del comercio podría proporcionar al sector agrícola muchos de los beneficios logrados para el sector manufacturero en rondas anteriores. El sector primario todavía representa una proporción importante del PIB de la región, y un aumento de los ingresos de este sector mejoraría la calidad de vida de las clases más pobres de la sociedad. Las inversiones en infraestructura (entre ellas, mejoras en los sistemas viales y de irrigación) también podrían cumplir un papel fundamental al reducir la vulnerabilidad ante a las inclemencias climáticas y al disminuir los costos de transporte. Por evidente que sea la necesidad de acelerar considerablemente las tasas de crecimiento económico de los países de la región a fin de que aumenten los ingresos de los pobres, el crecimiento no bastará por sí solo para reducir mucho la pobreza. En una hipótesis optimista, en la cual los beneficios del crecimiento se distribuirían por igual (sin variaciones en la distribución de los ingresos) la región tendría que alcanzar una tasa media anual de aumento del ingreso per cápita del orden del 3,4% a fin de reducir a la

12 mitad para 2015 la proporción de personas cuyos ingresos son inferiores a US$2 al día (paridad del poder adquisitivo). Ello representa casi el doble de la tasa media anual de aumento del ingreso per cápita de los noventa (1,8%). Para alcanzar este grado de crecimiento se necesitarían tasas medias anuales de aumento del ingreso per cápita del 2 al 6% según el país. En los países en que la incidencia de la pobreza es elevada, el aumento necesario sería naturalmente mayor. Por ejemplo, para alcanzar la meta de reducción de la pobreza en América Central se necesitaría una tasa anual de aumento del ingreso per cápita del 4,5%, que es el triple de la tasa media que han registrado los países de esa región en el decenio de Por ejemplo, China experimentó un crecimiento anual per cápita de aproximadamente 8,5% entre 1981 y 2000, factor que redujo la pobreza en el país en 42 puntos porcentuales, el PIB per cápita de América Latina disminuyó 0,7% durante los años ochenta y aumentó en alrededor de 1,5% al año en los años noventa, sin generar cambios significativos en los niveles de pobreza Uno de los problemas más importantes, y al que se ha prestado cada vez mayor atención en los últimos años, es la desigualdad (World Bank 2005). El grado notablemente elevado de desigualdad en América Latina y el Caribe es importante a los efectos que nos ocupan porque la medida en que el crecimiento reduce la pobreza depende, entre otras cosas, del grado de desigualdad. En general, cuanto mayor sea la desigualdad, especialmente en la distribución de los bienes, como la tierra y el capital humano, mayor será la tasa de crecimiento necesaria para reducir la pobreza en determinada proporción. La conclusión a que se llega en numerosos estudios es que es preciso adoptar medidas adicionales para que el crecimiento beneficie a los pobres tanto como a los que no lo son o más. Es necesario promover iniciativas que generen oportunidades económicas para los pobres, mejoren sus instrumentos de ordenación del riesgo, eliminen las desigualdades estructurales en la distribución de los bienes (especialmente en la educación), les den más acceso a la infraestructura física y social, eliminen las barreras que mantienen excluidos a grupos (étnicos, raciales, Investigación como medida no financiera de ayuda, etc). En cuanto a los resultados en el cumplimiento de los ODM de reducir a la mitad la pobreza extrema al 2015, el avance al 2004 era del 34%, habiendo transcurrido más de la mitad del tiempo para lograr la meta (CEPAL, 2005). Chile (100%), Uruguay (88%) Brasil (78%) y México (69%) son los países que más han avanzado. En cuanto a la distribución del ingreso, ésta ha permanecido altamente desigual, con leves variaciones, y el desempleo aumentó en el período (7,2%) en comparación a (6.6%). Adicionalmente, en los últimos 15 años se han apreciado altas tasas de ocupación en el sector informal de la economía. En Perú, Paraguay y Bolivia los empleos informales representaron el 60% de las ocupaciones urbanas entre CEPAL (2004) y La Fuente & Sáinz (2001) han señalado que, en promedio, los niveles de crecimiento observados en América Latina y el Caribe durante la década de 1990 fueron insuficientes como para esperar efectos sustanciales en las tasas de pobreza.

13 Tabla 4. Objetivos de desarrollo del milenio Erradicar la pobreza y el hambre Lograr enseñanza primaria universal Promover la igualdad de género y la autonomía de la mujer Reducir la mortalidad de los niños menores de 5 años Mejorar la salud materna Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente Fomentar una asociación mundial para el desarrollo Fuente: Naciones Unidas Una excepción fue Chile, país en el que la pobreza disminuyó en 18 % en el período , lo cual ha sido atribuido a una combinación de altas tasas de crecimiento y de programas sociales bien focalizados (CEPAL, 2004). En el caso de Brasil y México, que evidenciaron disminuciones en las tasas de pobreza, este resultado ha sido atribuido a las transferencias focalizadas y no al crecimiento (Banco Mundial, 2004; La Fuente y Sáinz, 2001). Por su parte, también hubo situaciones en las cuales las políticas monetarias y fiscales incidieron negativamente en el crecimiento, el empleo y la pobreza Este fue el caso del esquema de convertibilidad en Argentina (crisis del ) y el programa de estabilización de fines de la década de 1980 de Perú. Los países de América Latina y el Caribe y las principales fuentes de cooperación bilateral y multilateral se han comprometido a avanzar en el cumplimiento de los ODM. Para alcanzar la meta, será necesario redoblar los esfuerzos. La extrema pobreza se redujo en América Latina de 11,3% (1990) a 9.5% (2001), porcentaje muy lejano al 5,65% esperado para el 2015 (Banco Mundial, 2004), y las economías de la región, después de 6 años de estancamiento, crecieron en sólo 1,5%, mientras que la deuda externa llegó a los US$ 744 mil millones (BID, 2003). Así, para cumplir con la meta, será necesario alcanzar un crecimiento sostenido e implementar políticas más efectivas de reducción de la pobreza. Además, el rápido crecimiento de la población en algunos países implica que, en términos absolutos, la cantidad de personas que viven en estas condiciones aumentará en la práctica, imposibilitando el cumplimiento de los ODM al ritmo de crecimiento actual. En este aspecto, los encargados del diseño de políticas económicas deben prestar especial atención a las malas políticas macroeconómicas, como veremos en los próximos apartados, junto a la inestabilidad social y política, factores que desalientan las perspectivas de crecimiento a largo plazo de muchos países de la región. Si bien se ha progresado mucho en este aspecto, la calidad de las instituciones aún es deficiente en muchos países, lo que debilita la confianza de los inversionistas y mantiene el costo de hacer negocios en niveles excesivamente elevados. Los informes de avance de los ODM publicados por Naciones Unidas a lo largo del último año, muestran la necesidad de fortalecer el sector público y mejorar la gobernabilidad Este es el mayor reto que

14 enfrentan los países. Las carencias más graves se presentan en las áreas de transparencia, responsabilidad y control de la corrupción. En promedio, los países de bajos ingresos pueden aumentar los ingresos tributarios en al menos uno a dos por ciento del PIB si eliminan las exenciones de impuestos y mejoran la administración tributaria. 3. Tendencias en el alivio de la deuda La creciente importancia concedida por la comunidad internacional a la reducción de la pobreza, manifestada en la iniciativa PPME, es la etapa más reciente de una cadena que se inició a finales de la década de los 80 cuando se puso de manifiesto que el alivio de la deuda que estaba concediendo el Club de París resultaba insuficiente, por lo que los acreedores comenzaron a incluir condonaciones de deuda en sus negociaciones con los países deudores. En un principio, surgió el llamado Tratamiento Toronto (1988) dirigido a los países más pobres del mundo altamente endeudados, con una reducción de deuda del 33%. En 1990, dirigido a los países de renta media muy endeudados y cuya deuda ha sido contraída mayoritariamente con acreedores oficiales, surgió el Tratamiento Houston, que incluye por primera vez una cláusula que permite realizar operaciones de conversión de deuda. Posteriormente, otros tratamientos dirigidos a los países más pobres y endeudados fueron el Tratamiento Londres (1991) con condonación de deuda del 50%; el Tratamiento Nápoles (1994) que llega a una reducción de hasta el 67% del stock de deuda o la Iniciativa HIPC original en 1996, que contempla el 80% de reducción. Así llegamos a 1999, cuando la Iniciativa HIPC Reforzada eleva ese porcentaje hasta el 90% y la virtual condonación total de la deuda multilateral acordada para determinados países en la reunión del G-8 de Estas iniciativas suponen pues la consolidación de un esfuerzo, por parte de la comunidad internacional, para lograr la sostenibilidad de los países más pobres altamente endeudados que estén demostrando un compromiso serio de estabilidad macroeconómica y de reformas estructurales. Tanto el BM como el FMI han optado por aplicar programas económicos específicos en los casos donde los mecanismos tradicionales de alivio de la carga de la deuda antes mencionados resulten insuficientes. En efecto, la situación de deuda externa de una serie de países de bajos ingresos, en su mayoría de África pero también en América Latina, sigue siendo difícil, como vemos en el gráfico siguiente. Si bien hay una reducción notable en la última década de la deuda respecto al PIB (desde el 67,2% en 1995 hasta el 54,3% en 2004), el servicio de la deuda ha aumentado como porcentaje de las exportaciones, situándose en torno al 26% de las mismas (gráfico 1). Generalmente la utilización de los mecanismos tradicionales de refinanciación y reducción de la deuda -junto con la canalización permanente de financiación concesional y la aplicación de sólidas políticas económicas- no permiten lograr niveles de endeudamiento externo sostenibles dentro de un plazo razonable y sin un apoyo exterior adicional.

15 Gráfico 1. Evolución de la deuda en América Latina Deuda (% de PIB) Servicio de la deuda (% de exp.) Fuente: OCDE y Banco Mundial La deuda soberana interna es también parte importante de la carga de la deuda en muchos países en desarrollo, pero aún no ha sido el foco de iniciativas políticas internacionales. La deuda gubernamental interna por lo general ha recibido menos atención en los diversos análisis de manejo de la deuda. Sin embargo, la deuda interna - como suele suceder con las tasas de mercado y en el corto plazo- se ha ido convirtiendo en una parte cada vez más grande de la carga de la deuda de muchos países, con consecuencias fiscales de consideración. Una deuda que se acumula demasiado rápidamente puede ser consecuencia de grandes déficits presupuestarios en el gobierno o de altas tasas de interés, mientras que la capacidad de servir la deuda podría verse reducida por una prolongada crisis en la economía debida a múltiples razones. Una importante área de discusión en el enfoque del FMI-Banco Mundial se refiere a los mejores indicadores para evaluar la sostenibilidad de la deuda. Existen dos numeradores principales para los coeficientes: el valor neto actualizado (VNA) de la deuda y el servicio de la deuda durante un período determinado. Para países de bajo ingresos se usa el VNA antes que el valor nominal, ya que permite la comparación entre cargas de deuda que pueden tener niveles muy diferentes de concesionalidad. Sin embargo, si bien el VNA intenta representar la carga general en una sola cifra, no presta atención al perfil de las obligaciones del servicio de la deuda en el curso del tiempo y, en consecuencia, no da cuenta de ninguna concentración importante de los plazos de vencimiento en los siguientes años. Así, el VNA debe ser complementado con proyecciones a largo plazo del servicio de la deuda, incluidos reembolsos de futuros préstamos, para tener una visión más cabal de probables riesgos de crisis. Tabla 5. Coste de la iniciativa PPME en 2004 CONCEPTO Millardos de dólares % Coste Total 54,

16 Acreed. Bilaterales y Comerciales Club de París No Club de París Comerciales Acreed. Multilaterales Banco Mundial -IDA -IBRD IMF BAD BID Otros Fuente: FMI. 29,4 19,0 07,6 02,8 25,2 10,8 10 0,8 5,2 3,9 1,3 4 53,9 34,8 13,9 05,1 46,1 19,8 18,3 1,5 9,5 7,1 2,3 7,3 Otra área de debate es la selección de los valores de umbrales para indicar si el trazo proyectado de los indicadores de deuda siguen siendo sostenibles. Para este fin, el análisis del Banco Mundial y del FMI se basa en cálculos empíricos de los umbrales para desarrollar indicadores de referencia. Sin embargo, los recientes estudios econométricos nacionales que han intentado identificar los factores que determinan la capacidad de un país para sostener su deuda externa y evitar la crisis por deuda, han descubierto rangos sustanciales de valores para estos factores (FMI y OID, 2004 y Kraay y Nehru, 2004). A pesar de todas la iniciativas lanzadas y la ya larga historia de intentos, el progreso en la implementación de la iniciativa para el alivio de la deuda para los PPME es lenta. La mayoría de los indicadores de endeudamiento de los países en desarrollo han mejorado y, sin embargo, los HIPCs siguen enfrentando dificultades para lograr y mantener un nivel de deuda sostenible, promover un crecimiento de largo plazo y reducir la pobreza. Algunos de ellos han tenido que endeudarse aún más para cubrir las mayores necesidades de financiación asociadas a sus estrategias de lucha contra la pobreza. A menos que reciban mayor financiación en condiciones concesionales, muchos de estos países tendrán que acudir a un mayor endeudamiento para cubrir los gastos de reducción de la pobreza, creando la posibilidad de un nuevo ciclo de endeudamiento externo a gran escala y no sostenible. Tabla 6. Deuda en América Latina Deuda (% de PIB) Deuda (% de exportaciones) América Latina y el Caribe Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador

17 Guatemala Honduras Jamaica México Nicaragua Panamá Perú Paraguay El Salvador Uruguay San Vicente y las Granadinas Fuente: FMI y Banco Mundial En lo que respecta a la deuda, la mayoría de los países de la región han aprovechado las bajas tasas de interés para reestructurar su deuda y reducir su exposición al riesgo de tasa de interés (como vemos en la tabla). Históricamente, los altos niveles de la relación entre reservas y deuda externa a corto plazo suponen un reducido riesgo de liquidez. Un menor endeudamiento, una mayor dependencia de la deuda interna y mercados de derivados más desarrollados conllevan un riesgo corporativo y soberano (en especial el riesgo cambiario) mucho menor en la actualidad que, por ejemplo, a mediados de la década de Además, hoy no existe ningún auge crediticio como sí lo hubo en expansiones anteriores. Dada la mayor capitalización y mejor supervisión y regulación de la banca, ahora es menos probable que una eventual alza en la tasa de interés y reversión de los flujos de capitales puedan provocar una crisis financiera. Sin embargo, el alza de 200 puntos básicos en las tasas de interés a nivel mundial, y la desaceleración mundial resultante, podrían tener graves consecuencias para la región. Las simulaciones sugieren que un aumento de esta magnitud en las tasas de interés provocaría una contracción del PIB regional (con respecto al del escenario de referencia) de alrededor del 2% para los próximos años, lo que implicaría graves consecuencias para la pobreza de la región. En todo caso, cabe señalar el importante costo de la Iniciativa para los PPME, que asciende de aproximadamente un VNA de US$ millones en el marco original a más de US$ millones en el marco reforzado (tabla 5). Después de las últimas actualizaciones de las cifras de deuda, el coste de la Iniciativa asciende a millones en VAN del Sin embargo, la culminación de este proceso representada en la condonación total de la deuda multilateral para algunos países no llegó sino hace unos pocos meses. En julio de 2005, los ministros de Finanzas del G8, formado por los siete países industrializados más ricos mundo, más Rusia, acordaron condonar la deuda de los 18 países más pobres, entre los que se encuentran 14 naciones africanas (Eurodad 2005). La suma total roza los 18 millardos de dólares, que dichos países debían al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional. El costo del plan asciende a 40 mil millones de dólares, casi 34 mil millones de euros, incluyendo la deuda y los intereses impagos. Otros

18 veinte países están en la lista de espera para beneficiarse de la condonación de sus deudas, pero, ante todo tienen que demostrar que están combatiendo la corrupción en sus respectivos países. Por lo tanto, en el marco de esta innovadora Iniciativa multilateral de condonación de la deuda (IADM o MDRI, por sus siglas en inglés), el Banco Mundial, el FMI y el Fondo Africano de Desarrollo (FAD), que depende del Banco Africano de Desarrollo (BAD) condonarán la deuda de los países que hayan concluido la Iniciativa PPME con el objetivo de ayudar a que dichos países logren los Objetivos de desarrollo del milenio. La IADM se basa en el alivio de la deuda que se ha proporcionado dentro del marco de la iniciativa PPME desde Durante los últimos diez años, el Banco y otros acreedores han aprobado más de US$ millones para paliar la deuda de 28 países. El FMI, en una primera fase, eligió a 18 países que ya habían alcanzado el Punto de Culminación de la Iniciativa HIPC y un país que no forma parte de iniciativa HIPC/PPME, Tayikistán, pero que tiene un ingreso per cápita anual menor a US$380, para condonarles el 100% de la deuda contratada hasta finales de diciembre de 2004 por valor de unos US$3,300 millones (IMF 2005b). Países elegibles a fines de 2005 Países que alcanzaron el punto de culminación y pueden acceder al alivio de la deuda Países que alcanzaron el punto de culminación y no pueden acceder al alivio de la deuda Tabla 7. Países elegibles para el alivio del FMI en el marco de la IADM a fines de 2005 Benín, Bolivia, Burkina Faso, Etiopía, Ghana, Guyana, Honduras, Madagascar, Malí, Mozambique, Nicaragua, Níger, Rwanda, Senegal, Tanzania, Uganda, Zambia Mauritania Países no HIPC Países que serán elegibles una vez que alcancen el punto de culminación de la Iniciativa HIPC Países HIPC potenciales cuya elegibilidad se confirmará según los datos de su deuda a fines de 2004 (países que se acogen a la cláusula de caducidad automática) Camboya, Tayikistán Burundi, Camerún, Chad, Gambia, Guinea, Guinea- Bissau, Malawi, Congo (R.D.), Santo Tomé y Príncipe, Sierra Leona Comoras, Congo (R.), Costa de Marfil, Lao (R.D.P.), Myanmar, República Centroafricana, Togo Países con atrasos persistentes Liberia, Somalia, Sudán Fuente: IMF Un país HIPC es seleccionado en esta nueva IADM con una serie de condiciones: si ha llegado al Punto de Culminación de la Iniciativa HIPC, si no ha deteriorado su estabilidad macroeconómica, si está implementando una estrategia de reducción de la

19 pobreza y si tiene un sistema fiable de administración del gasto público. Por supuesto, los países HIPC que aún no han alcanzado el Punto de Culminación de la Iniciativa PPME se clasificarán automáticamente en la IADM cuando lleguen al Punto de Culminación. Y los países elegibles que no pertenecen a este grupo, tienen que cumplir las tres condiciones antes mencionadas. El costo total para el FMI en concepto del Alivio MDRI para 35 países HIPC se aproxima a 5,050 millones de dólares. La deuda con el FMI elegible para la condonación del 100% consiste en el crédito desembolsado que quedaba pendiente de pago a fines de Sin embargo, la deuda que se condonará será la vigente a la fecha en que se habilite el acceso al alivio bajo esta Iniciativa. La elegibilidad para el alivio de la deuda con el FMI según los términos de la IADM está sujeta a tres condiciones: Debe tratarse de países PPME/HIPC o no que sean miembros del FMI y tengan un ingreso per cápita de US$ 380 o menos. El FMI ha ampliado el criterio de elegibilidad para incorporar a los países no HIPC más pobres y mantener así un tratamiento uniforme para todos sus países miembros. Los países HIPC deben haber alcanzado sus puntos de culminación a más tardar a fines de Los demás países HIPC se considerarán elegibles una vez que lleguen a sus puntos de culminación. Los países deben estar al día en el pago del servicio de su deuda y no deben registrar un deterioro sustancial con posterioridad al punto de culminación (o en los últimos años, en el caso de los países no HIPC) en las tres áreas básicas siguientes: - Estabilidad macroeconómica: la IADM debe estar precedida por seis meses de trayectoria positiva en los programas del Fondo; - Reducción de la pobreza: la IADM también debe estar precedida por la puesta en práctica durante seis meses de una ERP o un marco similar, y - Gestión del gasto público, medida en función de los parámetros de referencia indicados en los informes del Plan de Acción y Evaluación para los HIPC. En caso de que un país no cumpla con alguno de los criterios mencionados se propondrán medidas correctivas que, una vez puestas en práctica, darán lugar a una reevaluación. Las decisiones del FMI, del BM y del BAD para condonar las deudas en el marco de la IADM son independientes, debido al espinoso tema del financiación de los montos a ser condonados en cada una de esas instituciones. El FMI usará sus propios recursos para proveer el alivio MDRI a partir del 3 de enero de 2006, y es probable que Camboya y Tayikistán no reciban este alivio de parte del BM/IDA. El Alivio IADM es la responsabilidad de cada una de esas tres instituciones financieras internacionales y, todavía, las modalidades de su implementación en el BM/IDA y el BAD no han sido plenamente determinadas. A finales de 2005, el BM ya había decidido condonar la deuda contratada por los países pobres muy endeudados hasta el 31 de diciembre de 2003 y comenzar a entregar el Alivio MDRI a partir del 1 de julio de 2006, con las mismas tres condiciones señaladas por el FMI y, además, está considerando, junto con el FMI, la elegibilidad potencial de otros 4 países, Eritrea, Haití, República de Kirguiz y Nepal en la Iniciativa HIPC y, a más

20 largo plazo, la inclusión de Bangladesh, Butan, Sri Lanka y Tonga, países que no están en la lista previa al Punto de Decisión de la Iniciativa HIPC. Sobre la base de las primeras dos condiciones a fines de 2005 había 20 países elegibles (18 países HIPC más Camboya y Tayikistán), y todos ellos, con la excepción de Mauritania, habían cumplido la tercera serie de condiciones y por lo tanto podían acceder al alivio del FMI bajo los términos de la IADM, como se indica en el cuadro 1 más adelante. Mauritania no pudo lograrlo en forma inmediata debido al sustancial deterioro de su desempeño macroeconómico y de su gestión de las finanzas públicas a partir del momento en que alcanzó el punto de culminación en junio de En este caso, se desató una controversia entre Estados Unidos y Gran Bretaña, que mantuvo en vilo este acuerdo hasta junio de este año: Estados Unidos deseaba que el BM/IDA se achicara mientras que Gran Bretaña quería asegurar la compensación plena al BM con las contribuciones de los donantes, y esta disputa continúa en el centro de las tensiones sobre la implementación de la IADM que otorgará el Banco Mundial. Algunos donantes con problemas presupuestarios manifestaron claramente que no apoyarían un financiación extra para el pago de esta deuda a ser condonada, fortaleciendo la posición estadounidense de reducir el tamaño de las operaciones de las instituciones multilaterales; otros países argumentaron los mismos problemas para rechazar el nuevo alivio, o sea que no querían reducir la deuda de los países pobres ni disminuir el tamaño de las instituciones. El lanzamiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas en el 2000 y su vinculación con las estrategias de reducción de la pobreza por el Consenso de Monterrey en el 2002 condujo a un seguimiento más estrecho de los planes nacionales. Hasta ahora, Bolivia, Honduras, Nicaragua, Guyana y Dominica se han acogido a la iniciativa Países Pobres Altamente Endeudados, doce naciones de América Latina han efectuado informes de sus planes de desarrollo de acuerdo a los Objetivos del Milenio (SELA, 2005) y un número de países de la región está implementando estrategias. El FMI ha señalado recientemente, en su Informe de septiembre del 2005, que la deuda externa de América Latina en el 2004 se ubicó en los 780 billones, representando un 34,4% del PIB de la región. En 1980 este porcentaje era ligeramente inferior (33,2%). En cualquier caso, la historia de la región respecto a la deuda ha sido siempre tormentosa. La primera gran crisis de la deuda externa en la región estalló en agosto de 1982, cuando México anunció a sus acreedores bancarios que carecía de recursos para continuar con el pago de la deuda externa. En 1970, según datos del FMI y del BM, la deuda total de América Latina ascendía solo a 29 millardos de dólares y se incrementa en 1973 a partir del estallido de la gran crisis petrolera, cuando los precios del crudo casi se cuadruplicaron. Sólo entre 1979 y 1980, el monto de los intereses se incrementa de 15,8 millardos a 41 millardos en La mayoría de los nuevos créditos que se recibieron en el período se utilizaron para pagar el servicio de la deuda. Mientras que la deuda externa de la región en 1970 era de 29 millardos, en el año 2004, ya se había elevado a 723,09 miles de millones de dólares, es decir, se había incrementado en 24

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