De Donde Venimos y Hacia Donde Vamos? El Presupuesto por Resultados en América Latina ƒ. Gabriel Filc* Carlos Scartascini** *Consultor Independiente

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1 De Donde Venimos y Hacia Donde Vamos? El Presupuesto por Resultados en América Latina ƒ Gabriel Filc* Carlos Scartascini** *Consultor Independiente **Banco Interamericano de Desarrollo Resumen Los países de América Latina han avanzado en la utilización de presupuestos por resultados como mecanismo para aumentar la eficiencia y efectividad de los programas públicos. Este avance no ha sido homogéneo. Mientras que algunos países deciden un porcentaje importante de su presupuesto en base a resultados, otros países no han incorporado los sistemas que permiten generar y utilizar la información necesaria para asignar los recursos de acuerdo a sus mejores usos. En este documento se exploran las razones que explican dichas diferencias. Los resultados parecen indicar que aquellos países que habían avanzado previamente con procesos de fortalecimiento del proceso presupuestario, poseen estabilidad en sus cuentas fiscales, poseen mayores capacidades en su servicio civil y legislatura, tienen legisladores con mayor experiencia y especialización, y los incentivos del proceso de negociación del presupuesto conducen a respetar los acuerdos alcanzados durante el proceso de aprobación, son los países que han avanzado más en desarrollar procedimientos que facilitan la utilización de presupuestos basados en resultados. - Versión preliminar- Preparado para presentación en Seminario ADI 2011: La Reforma de la Fiscalidad en América Latina Barcelona, 7 y 8 de Octubre de 2011 ƒ Los autores agradecen a Roberto García López por facilitarles los datos sobre presupuestos por resultados en América Latina y el Caribe que se utilizan en este documento y a Diego Focanti por su colaboración en la preparación de este documento. Gabriel Filc agradece a la Fundación CIDOB por su apoyo financiero para la realización de este documento. Las opiniones expresadas en este documento son de los autores y no deben ser atribuidas al Banco Interamericano de Desarrollo, sus autoridades, o los países que ellos representan. 1

2 1. Introducción Los episodios de crisis de los años 80 dieron lugar a un amplio proceso de reformas en América Latina que produjo cambios fundamentales en el manejo macroeconómico y fiscal de los países (Lora 2007). Dichas reformas fueron acompañadas, a partir de los años 90 por reformas profundas a las reglas fiscales. Como tal, un número importante de países centralizaron el proceso presupuestario en Ministerios de Finanzas poderosos, establecieron límites al crecimiento del gasto y el tamaño del déficit, y avanzaron en transparentar las cuentas fiscales de manera de mejorar los mecanismos de rendición de cuentas. Así, a principios de este milenio las reglas que enmarcan el proceso presupuestario se habían modificado sustancialmente comparado a la realidad que existía una década antes (Filc y Scartascini 2007). La mayor estabilidad de la última década junto a los mayores reclamos de la ciudadanía por mejoras en el uso de los recursos públicos ha hecho que en los últimos años, muchos de los países de la región hayan ido aun más allá, incorporando también mecanismos que les permiten no sólo controlar la situación fiscal, sino también mejorar la eficiencia y efectividad del gasto. Una vez resueltos los problemas financieros más acuciantes, mejorar el uso de los recursos públicos era la materia pendiente en una región donde las necesidades son muchas y los recursos con los que cuenta el sector público son escasos. Estos mecanismos se han concentrado en incorporar mecanismos de evaluación de los programas públicos y en basar las decisiones presupuestarias en base a resultados. Aun cuando estos procesos son incipientes en la región, y puede todavía existir convergencia de los países más retrasados, el grado de avance y de interés en las reformas no ha sido parejo. Mientras que algunos de los países han adoptado estándares y mecanismos parecidos a los de los países más desarrollados, otros todavía no han iniciado el proceso de reformas (e incluso algunos han retrocedido en los avances que habían realizado). En este documento se exploran las razones que explican las diferencias en el desarrollo del sistema de presupuestación por resultados (PpR) entre países de América Latina y el Caribe. Los resultados preliminares indican que aquellos países que habían avanzado previamente con 2

3 procesos de fortalecimiento del proceso presupuestario, poseen estabilidad en sus cuentas fiscales, poseen mayores capacidades en su servicio civil y legislatura, tienen legisladores con mayor experiencia y especialización, y los inventivos del proceso de negociación del presupuesto conducen a respetar los acuerdos alcanzados durante el proceso de aprobación, son los países que han avanzado más en desarrollar procedimientos que facilitan la utilización de presupuestos basados en resultados. Por supuesto, la evidencia que se presenta en este documento es preliminar. Por un lado, dado que este proceso es reciente existe todavía la posibilidad de que haya países que converjan a los de mayor desarrollo relativo. Por el otro, existe una gran limitación en la disponibilidad de datos. Por ello, las conclusiones de este documento son de dos tipos. Primero, el documento refleja la necesidad de invertir en reformas presupuestarias de primera generación, en aumentar las capacidades de los agentes involucrados en el proceso presupuestario, y principalmente generar incentivos para que los agentes políticos concentren su interés en mejorar la eficiencia y efectividad del gasto antes que buscar objetivos políticos de corto plazo. Segundo, existe una amplia necesidad de seguir generando información cuantitativa que permita avanzar con estudios más detallados respecto del grado de desarrollo, usos, y resultados de los presupuestos de gestión por resultados. Este documento debería servir como piedra basal para una literatura prolífica. 2. El presupuesto por resultados Qué es PpR? Desafortunadamente, no existe una definición única respecto de qué constituye un presupuesto por resultados. Para Schick (2003): El presupuesto por resultados puede ser determinado como cualquier presupuesto que presente información acerca de lo que los distintos organismos han hecho o esperan hacer con los fondos que les son asignados. En este caso, sólo se refiere a la información de rendimiento presentada como parte de la documentación del presupuesto o de una clasificación presupuestaria en que los créditos están divididos por grupos de productos o resultados. 3

4 Más recientemente, la OCDE (2007) define presupuesto por resultados como una forma de presupuestación que vincula la asignación de fondos a resultados medibles. y para el Banco Mundial - Manning (2008)- Es el uso adecuado de información de desempeño por parte de actores clave en cada etapa del proceso presupuestario para alimentar sus decisiones acerca de asignación de recursos y mejorar la eficiencia del uso de los mismos. Mario Marcel (2009: 43) resume estas definiciones poniendo énfasis en las demandas y el carácter político de la presupuestación. En particular, definimos el PpR como el conjunto de metodologías, procesos e instrumentos que permiten que las decisiones involucradas en un presupuesto incorporen de manera sistemática consideraciones sobre los resultados pasados y futuros-, de la aplicación de los recursos públicos, pero que también motivan y facilitan que las instituciones públicas obtengan dichos resultados. Finalmente, García López y García Moreno (2010) lo definen como un Proceso presupuestal (programación, aprobación, ejecución y rendición de cuentas) que incorpora el análisis de los resultados producidos por las acciones del sector público y cuya previsión de gastos se clasifica de acuerdo a los programas establecidos en el plan estratégico de mediano plazo. El análisis de los resultados se basa en indicadores de desempeño y en evaluaciones. En todos los casos, las definiciones tienen dos componentes fundamentales. Primero, la necesidad de contar con información respecto del uso y resultados de los programas financiados por el erario público. Segundo, que esta información sea utilizada para guiar la asignación de los recursos del Estado. 4

5 La introducción de los presupuestos por resultados se ha ido desarrollando lentamente, siendo los países de la OCDE los que comenzaron con su implementación. Hay tres hitos que deben ser destacados en este proceso. En primer lugar, en los años sesentas, la difusión de la presupuestación por programas desarrollada en EEUU. En segundo lugar, el desarrollo de nuevas técnicas vinculadas a indicadores de desempeño en el Reino Unido, Nueva Zelandia y Australia en los ochentas. Por último, la vinculación directa con el presupuesto a partir de la legislación aprobada en Francia a comienzos del presente siglo (Scott 2008). A pesar de la introducción generalizada del presupuesto por resultados, el aumento significativo en el volumen de información no ha ido acompañado por un aumento correspondiente en su uso para la toma de decisiones presupuestarias. (Curristine et al. 2007). En el caso de América Latina, la introducción de PpR ha sido dispar hasta ahora, como puede observarse en la Figura 1, donde se ordenan los países de acuerdo a su valor en el índice de presupuesto por resultados. Este índice, que puede alcanzar valores entre 0 (no existe ninguno de los componentes) y 5 (todos los componentes necesarios se encuentran en su lugar), ha sido desarrollado por García López y García Moreno (2010) para analizar el grado de desarrollo de la presupuestación por resultados en América Latina y el Caribe. Este índice está compuesto por diversos indicadores que aproximan la consistencia en la implementación de una serie de mecanismos necesarios para un PpR: clasificación del presupuesto en programas; existencia de un marco fiscal de mediano plazo; existencia de una ley de responsabilidad fiscal; evaluación de efectividad del gasto; incentivos para la efectividad en la gestión, y existencia de mecanismos de difusión de la información. La construcción del índice se realizó en varias etapas. La primera étapa consistió en el análisis del marco legal e institucional y diversas fuentes secundarias. La segunda se centró en entrevistas a funcionarios de gobierno. Por último, una vez asignados los valores a las variables se validaron los informes con las autoridades de los distintos países. 5

6 Figura 1. La presupuestación por resultados en América Latina y el Caribe Fuente: Elaboración propia en base a información recopilada por García López y García Moreno (2010) Cómo puede explicarse el desarrollo dispar de este proceso? Parte de la explicación tiene que ver con el grado de desarrollo de los países. Dado que PpR requiere de sistemas de información complejos entonces aquellos países con mayores ingresos pueden dedicarle mayores recursos a desarrollar dichos sistemas. En la Figura 2 puede observarse que existe una relación positiva entre el nivel de ingreso per cápita y el desarrollo de los sistemas de presupuesto por resultados. 6

7 Figura 2. Nivel de desarrollo económico y PpR en América Latina y el Caribe 5 Chile 4 Brasil Índice de Presupuesto por Resultados Guatemala Nicaragua Bolivia Honduras Paraguay Perú México Argentina Uruguay Colombia Costa Rica Ecuador Panamá Rep. Dominicana Barbados Haití Guyana Surinam El Salvador Jamaica Trinidad y Tobago Belice PBI per cápita (PPP) Coeficiente de correlación = 0.26 Fuente: Elaboración propia en base a información recopilada por García López y García Moreno (2010) y WDI Sin embargo, el nivel de ingreso explica sólo una porción menor de la variabilidad total en los valores del indicador de presupuestos por resultados. Como puede observarse en la figura, un mayor desarrollo económico parecería facilitar la posibilidad de implementar reformas (condición necesaria) pero ello no implica que las mismas se lleven adelante (condición no suficiente). Parte de la razón tiene que ver con el hecho de que la introducción de reformas a los procesos presupuestarios no es un proceso automático que depende de las decisiones de tecnócratas sino que es un proceso eminentemente político. Para que estas reformas prosperen, es necesario que los actores políticos se encuentren interesados en llevarlas adelante. Por ello, para identificar la viabilidad de las reformas es necesario tener en cuenta cuales pueden ser los incentivos y motivaciones que lleven a los actores involucrados a estar interesados en avanzar en este proceso. Por lo tanto, hay que evaluar primero cuáles son los 7

8 objetivos (o visto de otra manera, los resultados) que pueden alcanzarse a partir de la introducción de PpR. El objetivo fundamental para la adopción de presupuestos por resultados es aumentar la eficiencia y efectividad del gasto público al mismo tiempo que mantener la sostenibilidad de las cuentas públicas. Este objetivo principal sólo puede lograrse si se consiguen mejoras en el proceso de toma de decisiones presupuestarias que permitan focalizarse en lograr mejoras en el bienestar en lugar de beneficios políticos, y si se aumenta la transparencia del proceso presupuestario y se fortalecen los mecanismos de rendición de cuentas tanto en relación a la sociedad civil como al Poder Legislativo. Por supuesto, aun las reformas mas loables pueden no alcanzarse si no existen las condiciones adecuadas para su éxito. La historia de las reformas fiscales en América Latina está plagada de estos ejemplos. Filc y Scartascini (2007) lista una serie de reformas legales en Bolivia, Colombia y Ecuador que no tuvieron efecto en la práctica porque los actores encontraron maneras de evitar cumplir con las mismas ya que sus incentivos no estaban alineados con las mismas. Hallerberg, Scartascini y Stein (2010) describe como diferencias en el contexto legal, pero más que nada en los incentivos, explican las diferencias en los resultados de la introducción de las leyes de responsabilidad fiscal de finales de los 90 en Argentina y Brasil. Las lecciones aprendidas que se han acumulado en estos años de desarrollar los sistemas en América Latina, pero particularmente de la experiencia en los países de la OCDE han sido muchas (Anderson 2009, Marcel 2009). Siguiendo el trabajo de Shah y Shen (2007) en este documento se resaltan las condiciones fundamentales para el desarrollo de PpR. La primera de dichas condiciones es que se haya avanzando en la construcción de una arquitectura institucional presupuestaria que sea compatible con este tipo de presupuestación. Segundo, que exista motivación para impulsar la reforma (y las reformas que debieron precederla). Esto es, que exista interés por parte de los actores involucrados, particularmente el presidente y los ministros, en alcanzar los objetivos de las mismas y estar dispuestos a aceptar los costos que toda reforma involucra. Tercero, que exista capacidad administrativa, e incentivos dentro de la 8

9 burocracia, para poder adoptar los mecanismos y procedimientos que la presupuestación por resultados implica. Sin capacidades es imposible adoptar los mecanismos de evaluación de programas que son necesarios para adecuar la asignación presupuestaria. Pero aun los sistemas que cuentan con grandes inversiones no funcionan si los incentivos de la burocracia no están alineados con conseguir resultados medibles. Cuarto, que exista apoyo del resto de los actores que tienen un papel fundamental en el proceso presupuestario, particularmente la legislatura. El apoyo legislativo sólo tendrá lugar cuando los legisladores tengan la capacidad para entender y utilizar el sistema, y cuando afectar el sistema presupuestario en la búsqueda de mayor transparencia, eficiencia y efectividad sea más productivo políticamente que beneficiar prácticas clientelistas y asignación oscura del presupuesto. Finalmente, existe también un aliado importante para estas reformas en la ciudadanía, y particularmente a través de su articulación en las organizaciones de la sociedad civil, que para los propósitos de este documento no analizaremos explícitamente. En el resto del documento se evalúa la relevancia de cada una de estas condiciones como explicación del grado de desarrollo de la presupuestación por resultados en América Latina y el Caribe. 3. Condiciones iniciales La posibilidad de introducir e implementar en forma cabal reformas a cualquier tipo de proceso o mecanismo presupuestario no depende solamente de decisiones voluntaristas o de adecuación a buenas prácticas. Al menos, estas no son condiciones suficientes. Para su éxito, es necesario que ciertos factores de contexto estén presentes. Aspectos operativos como ser la capacidad de los políticos y funcionarios para resolver problemas prácticos de la implementación de las políticas y su habilidad para generar apoyos que mantengan el impulso de las reformas, resultan clave. En este sentido, la capacidad de estos actores para manejar los tiempos necesarios para que las agencias puedan aprender y construir capacidades a partir del nuevo escenario de la reforma, resulta una variable fundamental (Arizti et al. 2009). 9

10 Por lo tanto, se observa en la dinámica de la relación entre las medidas orientadas a impulsar un presupuesto por resultados y otras reformas presupuestarias dos dimensiones. En primer lugar, el orden de las reformas. Es necesario haber establecido ciertas reformas básicas vinculadas a establecer una integralidad del sistema de administración financiera, a la cobertura del presupuesto, a las distintas clasificaciones del gasto antes de poder abocarse a reformas más avanzadas como lo es el presupuesto por resultados. En segundo lugar, este marco de procesos y procedimiento se conjuga con el tiempo de maduración de las reformas que lo establecen. Los nuevos procesos requieren de un margen de prueba y error y de experimentación a partir del cual pueden ser apropiados por el servicio civil. Desde 1990 ha tenido lugar un proceso continuo de reforma a las instituciones fiscales en América Latina. En un número importante de países se introdujeron restricciones numéricas, fondos de estabilización, marcos plurianuales, y restricciones al endeudamiento de los gobiernos sub- nacionales. En diversos países, en el marco de las leyes de responsabilidad fiscal, se introdujeron tanto reglas numéricas como medidas tendientes a incrementar la transparencia del proceso presupuestario. El Cuadro 1 presenta una primera aproximación tanto al orden de las reformas como a su maduración. Como se puede observar, los intentos de implementar una presupuestación por resultados fueron precedidos por otras reformas presupuestarias que se extendieron en América Latina en forma más o menos simultánea. Se dieron dos momentos claramente diferenciados en el proceso de la reforma fiscal. A mediados de los noventa, se produjo un auge de las reformas tendientes a otorgar mayor jerarquía a los ministerios de finanzas en las decisiones fiscales, probablemente como parte del proceso más amplio de estabilización y reforma estructural. El segundo momento de intensa actividad reformadora en materia presupuestal ocurrió hacia finales de los noventa, cuando se introdujeron gran parte de las restricciones fiscales y las normas de transparencia. Mientras que las reformas de las reglas jerárquicas de concentran entre 1994 y 2000, las reformas a las reglas fiscales y de transparencia tuvieron lugar mayoritariamente a partir de 1998 (Filc y Scartascini 2007). 10

11 Cuadro 1: Implementación de reformas fiscales en América Latina Argentina N U R(N,C,T),S P,r(c),S r(n),s R(N,S,C) Bolivia S U Brasil N R(N,S,T),P Colombia C U N S R(N,P,T) Chile R(N,C) T Costa<Rica U,A Ecuador U N C R(N,P,C,T) T r(n) El<Salvador U A Guatemala P,N,U Honduras P,U México C C,P,T Nicaragua S,A r(n) P Panama R(N),S,T P,U Paraguay U P p Perú U R(N,P,C,T) C,T Rep.<Dom U Uruguay< U Venezuela C,U P R(N) Notas: N:-Reglas-numéricas;-C:-Fondos-contra?cíclicos;-P:-Marcos-fiscales-de-mediano-plazo;-R:-Leyes-de-responsabilidad-fiscal;-S:-Reglas-para-gobiernos-subnacionales;-U:-Cuenta-única;-T:-Transparencia,-y;-- A:-Principios-de-transparencia. Fuente: Filc y Scartascini (2007), revisado en Hallerberg y Scartascini (2011) Estas reformas parecerían haber sentado las bases para reformas posteriores. Como puede observarse en la Figura 3, aquellos países que obtuvieron un puntaje mayor en el indicador de reglas fiscales de Filc y Scartascini (2007), el cual evaluaba los paises de acuerdo a sus avances en la introducción de reglas numéricas, en el grado de jerarquía (o centralización de su proceso presupuestario en manos del gobierno central), y en el grado de transparencia del presupuesto, son también aquellos que luego han logrado un mayor puntaje en el indicador de presupuesto por resultados. 11

12 Figura 3. Indice de reglas fiscales y PpR en América Latina y el Caribe 5 Chile 4 Brasil Índice de Presupuesto por Resultados 3 2 Costa Rica Guatemala Nicaragua Colombia Bolivia Paraguay México Argentina Ecuador Panamá Honduras Uruguay Perú 1 El Salvador Índice de Reglas Fiscales Coeficiente de correlación = 0.53 Fuente: Elaboración propia en base a información recopilada por García López y García Moreno (2010) y Filc y Scartascini (2007) Dentro de las reformas introducidas, la implantación de sistemas de cuenta única constituye un hito en las reformas a las prácticas y procesos presupuestarios ya que es uno de los principales componentes de los sistemas integrados de administración financiera. La cuenta única constituye el instrumento operacional central que permite la administración de los recursos públicos basados en el principio de unidad de caja. En este sentido, puede ser considerada uno de los elementos básicos del proceso presupuestario que deben preexistir a reformas más complejas como lo es el presupuesto por resultados. La Figura 4 muestra que existe una relación positiva entre los años que ha estado en vigencia la misma y el grado de desarrollo de PpR (aun si se excluye a Chile de la muestra). Los países con un grado mayor de desarrollo de PpR coinciden mayormente con aquellos que han implantado la cuenta única a principios de los noventa - Brasil, Colombia, Argentina, Perú- o antes Chile-. Por lo tanto, no sólo es necesario avanzar con otras reformas sino que las mismas se consoliden en el tiempo para poder luego construir sistemas más complejos. 12

13 Figura 4. Años de vigencia de la Cuenta Única y PpR en América Latina y el Caribe 5( Chile( 4( Brasil( Índice'de'Presupuesto'por'Resultados' 3( 2( 1( México( Ecuador( Colombia( Costa(Rica( Panamá( Guatemala( Nicaragua( Bolivia( Honduras( Paraguay( Rep.(Dominicana( Perú( Argen&na( Uruguay( El(Salvador( 0( 0( 5( 10( 15( 20( 25( 30( 35( 40( 45( 50( Años'de'vigencia'de'cuenta'única' Coeficiente(de(correlación(=(0.76.(Excluyendo(Chile(=(0.50(( Fuente: Elaboración propia en base a información recopilada por García López y García Moreno (2010) y Filc y Scartascini (2007) A los efectos de poder separar el impacto individual de estas reformas anteriores del impacto que el grado de desarrollo puede tener, el Cuadro 2 presenta los coeficientes de regresión de las variables en la primer columna siendo el índice de PpR la variable dependiente, controlando por el grado de desarrollo de cada país. Como puede observarse en el Cuadro, teniendo en cuenta las restricciones que implica contar con un tamaño de muestra tan pequeño, un mayor avance en reformas al proceso presupuestario en el pasado tiene un efecto positivo en la capacidad de avanzar en la introducción y uso de los PpR. Cuadro 2. Qué condiciones iniciales importan para el PpR? Variable(independiente Coeficiente Error(Est. Obs. Índice(de(Reglas(Fiscales Índice(de(Jerarquía Años(de(vigencia(de(norma(de(tranparencia(en( Años(de(vigencia(de(la(cuenta(única *** 17 Años(de(vigencia(de(la(cuenta(única((excl.(Chile) * 16 Log((Años(vigencia(cuenta(única) ** 14 Indice(de(Transparencia(Presupuestaria((OBI) *** 15 Log((Indice(de(Transparencia(Presupuestaria) ** 15 Cada$coeficiente$corresponde$a$una$regresión$individual,$controlando$por$el$logartimo$del$PBI$per$cápita Significativo$al:$***$99%,$**$95%,$*$90%. 13

14 Por supuesto, además de los problemas de hacer inferencia con un número tan bajo de observaciones, es difícil separar las condiciones iniciales de las motivaciones de los políticos por llevar adelante estas reformas. En definitiva, aquellos países que más habían reformado durante los años 90 y principios de la primer década de este milenio son aquellos países donde las condiciones políticas han hecho posible dichas reformas y posiblemente también las reformas que dan lugar al presupuesto por resultados. Como se desarrolla en Hallerberg, Scartascini, y Stein (2010), el proceso presupuestario es una parte intrínseca del proceso de formulación de políticas. Por lo tanto, tanto las decisiones presupuestarias, como las decisiones de modificaciones a las reglas de discusión presupuestaria, dependen en forma fundamental de dicho proceso de negociación y de los incentivos que tienen los actores políticos en cada momento del tiempo para llevarlas adelante. 4. El proceso presupuestario y las motivaciones para llevar adelante reformas Uno de los objetivos básicos que debe alcanzar el sistema presupuestario de un país antes de embarcarse en reformas avanzadas es el de establecer controles presupuestarios adecuados que permitan asegurar la sostenibilidad de las cuentas públicas. Dado que uno de las principales fuentes de exceso de gasto radicaba en la existencia de un common pool problem la gran mayoría de los países adoptó reglas numéricas y centralizó el poder de decisión en los Ministerios de Finanzas. En el caso de PpR no sólo es necesario mantener la estabilidad de las cuentas públicas sino también asegurar cierta coherencia entre el proceso de presupuestación y la ejecución del mismo. Si el presupuesto finalmente ejecutado es muy superior o inferior al presupuesto original entonces es muy difícil que se pueda hacer seguimiento a las metas o que la asignación este de acuerdo a criterios de eficiencia y efectividad. La problemática de la estimación de los recursos y gastos es central para la presupuestación por resultados. De acuerdo a Schick (2008) la manera en que un presupuesto por resultados vincula los recursos con los resultados proviene del análisis de tres factores: i) proyecciones de los gastos y de los resultados si la situación presente no varía, ii) análisis de las tendencias que 14

15 siguen los fenómenos sociales con las actuales políticas y iii) propuesta de cambios en el presupuesto y análisis de la manera en que esto afectaría las tendencias. Esta claro que este análisis no puede tener lugar en un contexto en el cual las proyecciones de los recursos y con ellas las de los gastos son alteradas en forma constante. En el caso de América Latina existe un desfase importante entre el presupuesto aprobado y el finalmente ejecutado. Las razones son varias. Por un lado, existen deficiencias en las estimaciones por debilidades de las agencias presupuestarias de la región. Por el otro, existe un uso político de las estimaciones, ya sea para presentar durante la discusión presupuestaria una situación de mayor solidez de la que realmente existe (sobreestimación de ingresos), para tener un espacio fiscal mayor para negociar con los legisladores (sobreestimación de ingresos), para tener capacidad de cortar gastos en forma discrecional durante el año y de esa manera tener mayor capacidad de negociación (sobreestimación de ingresos), o para contar con excesos de recaudación que luego pueden ser asignados discrecionalmente por el poder ejecutivo. Filc, Scartascini y Stein (2005) comparan el caso de Brasil (desarrollado en detalle en Alston et al 2010), donde las reglas le otorgan incentivos al poder ejecutivo a sobreestimar los ingresos (ya que luego puede recortar discrecionalmente durante el año las partidas que no le interesan) y el caso de República Dominicana, donde las reglas presupuestarias le otorgaban incentivos al poder ejecutivo a subestimar los recursos ya que ante excesos de recaudación el ejecutivo estaba capacitado para asignarlo discrecionalmente. Adicionalmente, Filc y Scartascini (2007) ejemplifica incentivos similares pero por parte de los legisladores de Bolivia y Ecuador, y los autores de los capítulos del volumen editado por Hallerberg, Scartascini y Stein (2010) describen en detalle situaciones similares para Argentina, Paraguay, Perú, y Venezuela. Por lo tanto, la existencia de sub o sobre estimación de ingresos y gastos es necesariamente incompatible con la presupuestación por resultados ya que o bien su existencia no permite que los principios de presupuestación por resultados se cumplan, o bien demuestran que no existe interés político de sujetarse a metas y objetivos que pudieran disminuir la discrecionalidad en la asignación presupuestaria. La Figura 5 vincula el grado de sub o sobre ejecución del presupuesto promedio en el último lustro con los valores adoptados por el índice de PpR. El 15

16 panel de la izquierda utiliza el valor promedio de sub o sobre ejecución en valor absoluto y el panel de la derecha el valor del promedio simple. Como puede observarse, se observa una relación, si bien no demasiado marcada, entre el índice y el grado de divergencia promedio entre el presupuesto aprobado y su ejecución. Mas allá de la relación global, un alto grado de divergencia parecería generar una frontera a la capacidad de avanzar con el desarrollo de PpR. Esto es, cuanto menores las diferencias entre el presupuesto aprobado y el finalmente ejecutado mayor la capacidad del país (o el interés de los políticos) de avanzar con reformas que favorezcan la utilización de presupuestos por resultados. Figura 5: Grado de sub/sobre ejecución del presupuesto y PpR en América Latina 5( 5( Chile( Chile( 4( Brasil( 4( Índice'de'Presupuesto'por'Resultados' 3( 2( Perú( México( Uruguay( Costa(Rica( Guatemala( Panamá( Colombia( Nicaragua( Bolivia( Paraguay( Argen&na( Ecuador( Índice'de'Presupuesto'por'Resultados' 3( 2( Ecuador( Argen&na( México( Panamá( Colombia( Honduras( Perú( Uruguay( Costa(Rica( Guatemala( Nicaragua( Bolivia( Paraguay( 1( Honduras( 1( El(Salvador( El(Salvador( 0( 0%( 5%( 10%( 15%( 20%( 25%( 30%( Porcentaje'de'Ejecución' Coeficiente(de(correlación(=(O0.30(( 0( K35%( K30%( K25%( K20%( K15%( K10%( K5%( 0%( 5%( 10%( 15%( 20%( Porcentaje'de'Ejecución'Promedio' Coeficiente(de(correlación(=(K0.11(( Fuente: Elaboración propia en base a información de ministerios de finanzas y García López y García Moreno (2010) Como se discutió previamente, y de acuerdo a las experiencias recogidas (Schick, 2008) para la implementación del presupuesto por resultados es necesario, en primer lugar, contar con un presupuesto creíble y realista que se ejecute sin desviaciones significativas de los montos autorizados. En segundo lugar, que el uso de los fondos públicos se destine solamente para los propósitos autorizados. Por último, que exista certidumbre sobre los fondos que dispondrán los ejecutores del gasto durante el año fiscal. Por lo tanto, además de analizar el nivel de sub o sobre ejecución del presupuesto es necesario evaluar si existen reasignaciones importantes durante el año entre partidas presupuestarias. 16

17 Para ello es útil establecer una medida que permita discernir cómo ha variado internamente la distribución, en términos funcionales o de unidad administrativa, del presupuesto entre las etapas de presupuestación y asignación. El índice de cambio presupuestario (Abuelafia et al 2010, Scartascini y Stein 2010) permite reflejar en qué medida la estructura de gasto aprobada ha sido respetada en el momento de la ejecución. Este índice captura las modificaciones en la estructura funcional o de unidad administrativa del presupuesto entre el presupuesto aprobado y el ejecutado. La Figura 6 permite comparar el índice que expresa el grado de desarrollo del sistema de presupuestación por resultados con el índice de cambio presupuestario. La Figura es similar a la anterior en el sentido que existe una relación negativa entre las variables y que además altos niveles de cambio parecerían ser una limitante fundamental a la capacidad de avanzar en la presupuestación por resultados. Esto es, sólo aquellos países que ejecutan durante el año en forma similar a lo que aprueban al inicio del período son aquellos que pueden avanzar con un sistema de metas y evaluación de la ejecución. Nuevamente, esta relación tiene dos explicaciones posibles. Por un lado, la existencia de alta volatilidad en la asignación intranual no permite utilizar metas y objetivos para asignar el presupuesto. Por el otro, la alta volatilidad refleja características del proceso de asignación presupuestaria que no son compatibles con restringir la capacidad de los políticos de introducir reformas durante el año. 17

18 Figura 6: Índice de presupuestación por resultados y modificación de partidas presupuestarias 5 Chile 4 Brasil Índice de Presupuesto por Resultados 3 2 Colombia Guatemala Perú Argentina Ecuador Panamá México Uruguay Costa Rica 1 Honduras Paraguay Nicaragua Bolivia El Salvador Índice de Cambio Presupuestario Coeficiente de correlación = Fuente: Elaboración propia en base a información de ministerios de finanzas y García López y García Moreno (2010) La literatura de reformas se ha concentrado fuertemente en entender el rol que las crisis tienen en la capacidad de los actores de llevar adelante reformas. Básicamente, las crisis aumentan el costo de no reformar (y con ello de permanecer en la misma situación) (Alesina y Drazen 1991, Drazen y Grilli 1993) y al mismo tiempo reducen la relevancia de las instituciones existentes como guía para resolver la crisis (Hirschman 1965, Gourevitch 1986, Haggard y Kaufman 1992a, 1992b, 1995, Keeler 1993, Torre 1998, Weyland, 1996, 2002). La combinación de la emergencia económica y la necesidad de introducir cambios junto al descrédito de las reglas existentes favorecen las reformas. En el caso del presupuesto por resultados, donde el objetivo principal es aumentar la eficiencia y efectividad del gasto más que lograr soluciones financieras de corto plazo, parecería que en lugar de ser los países más acuciados son en cambio aquellos con una situación fiscal más sólida los que pueden introducir estas reformas. Así la Figura 7 parecería indicar que existe una relación positiva entre el balance fiscal y los presupuestos por resultados. 18

19 Nuevamente, la relación es tenue en la medida en que mientras que parece ser que un déficit alto no permitiría avanzar con los presupuestos por resultados (condición necesaria), una posición fiscal holgada no implica que los actores políticos lo introduzcan (no es condición suficiente). Figura 7: Balance fiscal y el índice de PpR 5 Chile 4 Brasil Índice de Presupuesto por Resultados Barbados Colombia Perú Argentina Uruguay Costa Rica Guatemala Nicaragua Honduras Bolivia Paraguay Jamaica Rep. Dominicana Trinidad y Tobago El Salvador Bahamas 0-10% - 8% - 6% - 4% - 2% 0% 2% 4% 6% 8% Resultado Fiscal (en % del PBI) Coeficiente de correlación = 0.36 Fuente: Elaboración propia en base a información de ministerios de finanzas y García López y García Moreno (2010) Mientras que un ambiente de estabilidad fiscal parecería ser necesario, esto no parecería ser independiente de la manera en que se recaudan los ingresos ni del tamaño del sector público. Aquellos países donde la presión impositiva es mayor parecerían o bien tener más recursos para dedicarse a introducir estos sistemas o bien tener una mayor presión de la población para que el uso de dichos recursos sea bien utilizado. Como puede verse en la Figura 8, la relación entre la recaudación total del gobierno central y el uso de presupuestos por resultados es positiva. 19

20 Figura 8: Recaudación del gobierno central y el índice de PpR 5 Chile 4 Brasil Índice de Presupuesto por Resultados Perú México Ecuador Colombia Panamá Guatemala Paraguay Honduras Rep. Dominicana Argentina Costa Rica Nicaragua Bolivia Uruguay El Salvador 0 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% Recaudación Impositiva del Gobierno Nacional (en % del PBI) Coeficiente de correlación = 0.47 Fuente: Elaboración propia en base a información de WDI y García López y García Moreno (2010) Sin embargo, las diferencias que pueden observarse en términos de las fuentes de dicha recaudación parecería indicar que el segundo canal mencionado (presión por parte de los contribuyentes) podría tener mayor peso. Como puede observarse en la Figura 9, mientras que existe una relación positiva entre la recaudación por impuesto personal a la renta (y lo mismo ocurre con otras fuentes de ingreso que recaen sobre los contribuyentes como ser los impuestos a las ventas) existe una relación negativa entre el uso de presupuestación por resultados y los ingresos que provienen de tarifas al comercio exterior (e igualmente con los que provienen de ingresos por recursos naturales como ser las exportaciones de combustibles.) 20

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