REVISTA ESPAÑOLA DE CONTROL EXTERNO

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1 Vol. IV MAYO 2002 N. 11 REVISTA ESPAÑOLA DE CONTROL EXTERNO TC DOCUMENTACIÓN Y TEXTOS, ARTÍCULOS LA REFORMA DE LA LEGISLACIÓN PRESUPUESTARIA LA HACIENDA PÚBLICA ESPAÑOLA DURANTE LA VIGENCIA DE LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA HACIA UNA TEORÍA GENERAL SOBRE LA CORRUPCIÓN EN LA VIDA PÚBLICA EL TESORO Y LA DEUDA PÚBLICA ANTE LA REFORMA DE LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA LA ADMINISTRACIÓN CONTRATANTE Y LOS CONTRATISTAS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS LOS RIESGOS ASOCIADOS A LA FINANCIACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS ESPAÑOLAS: LAS SUBVENCIONES PÚBLICAS PARA LAS ACTIVIDADES I+D+I COMUNICACIONES Y NOTAS, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA, PUBLICACIONES Eduardo Bandrés Moliné José Barea Tejero Carlos Cubillo Rodríguez Leopoldo Gonzalo y González Juan José Torres Fernández José Andrés Dorta Velázquez Javier de León Ledesma TRIBUNAL DE CUENTAS

2 REVISTA ESPAÑOLA DE CONTROL EXTERNO VOL. IV Mayo 2002 N. 11

3 Tribunal de Cuentas ISSN: Depósito Legal: M Edita: Tribunal de Cuentas Realización: DiScript, S. L.

4 Índice Págs. Las reformas obligadas, Juan Velarde Fuentes Artículos La reforma de la legislación presupuestaria, Eduardo Bandrés Moliné La Hacienda Pública española durante la vigencia de la Ley General Presupuestaria, José Barea Tejero Hacia una teoría general sobre la corrupción en la vida pública, Carlos Cubillo Rodríguez El Tesoro y la Deuda pública ante la reforma de la Ley General Presupuestaria, Leopoldo Gonzalo y González La Administración contratante y los contratistas de las Administraciones Públicas, Juan José Torres Fernández Los riesgos asociados a la financiación de las universidades públicas españolas: las subvenciones públicas para las actividades I+D+I, Dr. D. José Andrés Dorta Velázquez y D. Javier de León Ledesma Documentación y Textos Recomendaciones del V Congreso de EUROSAI Comunicaciones y Notas Nota bibliográfica sobre La consolidación de cuentas en el sector público, de Santiago Fuentes Escribano y Elisa M. a Gómez Méndez, Susana Casado Robledo Legislación y Jurisprudencia Primer cuatrimestre del año 2002, Javier Medina Guijarro y José Antonio Pajares Giménez Publicaciones Joseph E. Stiglitz: El malestar de la globalización (Andrés Fernández Díaz) Contraloría General de la República de Venezuela: Informe de Gestión 2000 (María José de la Fuente y de la Calle) Víctor Manteca Valdelande: Formación del control externo del Sector público en la España contemporánea. El Tribunal de Cuentas: origen y evolución (Juan Carlos López López)

5 4 Revista Española de Control Externo CONSEJO EDITORIAL Ramón Álvarez de Miranda Susana Casado Robledo Rafael María Corona Martín Andrés Fernández Díaz Milagros García Crespo Paulino Martín Martín Javier Medina Guijarro Vicente Montesinos Julve Ana María Pérez Tórtola Pascual Sala Sánchez Juan Velarde Fuertes (Director) José Pascual García (Secretario) La correspondencia puede dirigirse a: REVISTA ESPAÑOLA DE CONTROL EXTERNO Tribunal de Cuentas Padre Damián, Madrid - Fax: Los originales deberán ir acompañados del correspondiente soporte informático; la Secretaría del Consejo Editorial facilitará instrucciones concretas respecto a la forma de preparar y presentar los diferentes artículos y textos. El importe de la suscripción anual (3 números), incluido I.V.A., será de 42. Advertencia: Los originales recibidos en esta REVISTA son sometidos a la evaluación anónima de especialistas cualificados. NOTA: Ni el Consejo Editorial ni el Tribunal de Cuentas se hacen responsables de la opinión vertida por los autores de los artículos publicados en esta Revista.

6 Presentación Las reformas obligadas Juan Velarde Fuertes Consejero del Tribunal de Cuentas El número de mayo de 2002 de esta publicación se centra en todo un amplio conjunto de reformas relacionadas con el sector público y muy especialmente en los aspectos financieros del mismo. Se dice muy frecuentemente que España aún tiene una libertad grande en la política del sector público, en la política presupuestaria, para caminar por una senda de equilibrio macroeconómico. Autonomía sí tiene; pero gran libertad, debido a las exigencias derivadas de la zona euro, no es precisamente la expresión adecuada. El examen crítico de toda una serie de planteamientos en este sentido centró los debates de los asistentes al Seminario de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo, celebrado en Formigal (Huesca) los días 10 al 12 de septiembre de 2001, bajo el título de La Reforma de la Ley General Presupuestaria. Tenía un motivo de celebración este Seminario: el II Centenario de Alejandro Mon. Precisamente se anunció dentro de las conmemoraciones recogidas por la Comisión que organizó este homenaje al primero que puso orden en nuestra Hacienda contemporánea, sin lo que hubiera hecho agua toda la importante obra económica emprendida por los moderados. Basta mencionar las fechas en las que esta reunión tuvo lugar para comprender que sus planteamientos de aquellos días exigieron una revisión por los propios ponentes, por si las alteraciones de la economía mundial, tanto en el aspecto real como en el financiero, afectaban a lo sostenido en Formigal. Por eso, voluntariamente se retrasó la recogida de los materiales que ahora se ofrecen, con plena 5

7 6 Revista Española de Control Externo asunción por parte de sus autores de las condiciones nuevas preocupantes que ofrece la economía mundial, acentuadas a partir del año En este sentido, me parece que el artículo del catedrático de la Universidad de Zaragoza y Consejero de Economía, Hacienda y Empleo del Gobierno de Aragón, Eduardo Bandrés Moliné, «La reforma de la legislación presupuestaria», tiene la alta calidad y el enfoque básico preciso para abrir este número. La cuestión del endeudamiento de las Comunidades Autónomas donde radica una situación clave de nuestra vida económica futura es enjuiciado así por Eduardo Bandrés: «La legislación aprobada ha prescindido por completo de la capacidad de autorregulación de su propia deuda por las Comunidades Autónomas, y si se acude a las emisiones de deuda llevadas a cabo en 2001, el diferencial respecto del euribor (1,72 puntos básicos) es muy reducido y atribuible más a cuestiones de liquidez que de riesgo. La solvencia de las Comunidades Autónomas y su responsabilidad fiscal se han incrementado con el nuevo sistema de financiación, por lo que la valoración de los mercados financieros adquiere mayor relevancia. Por tanto, la existencia de mecanismos de mercado que proporcionan un control indirecto debería reducir los temores a que las Comunidades Autónomas utilicen el recurso al endeudamiento de forma insostenible.» Esto se relaciona con la deuda oculta de Krugman, porque, «acaso no es también una deuda, para las futuras generaciones, la insuficiente dotación de infraestructuras, las necesidades no cubiertas de educación e investigación, o la ausencia de servicios públicos modernos?». De ahí que «la disciplina presupuestaria, definida de forma cuantitativa en términos macroeconómicos, aun siendo importante, no es ni mucho menos suficiente para garantizar dicha reputación. Por eso, la gran reforma presupuestaria en España habrá de venir de la mano no tanto de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, sino de la reforma de los procedimientos presupuestarios, es decir, de los contenidos y, sobre todo, del desarrollo posterior de la Ley General Presupuestaria». Este planteamiento, marcadamente incisivo, tenía que completarse con el trabajo, cargado de experiencia y de buen conocimiento presupuestario, de José Barea, «La Hacienda Pública española durante la vigencia de la Ley General Presupuestaria». En buena parte, podría ser un capítulo de las Memorias, que muchísimo interés tendrían, de ese servidor público impar que es José Barea. Comienza el relato en 1963, cuando se buscaba, de modo incansable, mantener los equilibrios macroeconómicos en España, dentro de las consecuencias de esa colosal reforma estructural iniciada a partir del 20 de julio de

8 Las reformas obligadas , gracias al denominado Plan de Estabilización. Fuentes Quintana impulsaba las cuentas del sector público español dentro de la Contabilidad Nacional. De ahí que apareciese en Información Comercial Española, en la etapa en que era dirigida por el profesor Fuentes, el trabajo de José Barea, «Las cuentas del sector público español del año 1962». Finaliza este artículo del profesor Barea señalando los quince cambios institucionales que él, con una autoridad máxima en España, opina que es «necesario efectuar» para impedir «decisiones discrecionales en el proceso del gasto público». Carlos Cubillo nos obsequia con algo también muy ligado a un control adecuado de la realidad financiera del sector público, y lo expone en el artículo realmente impresionante, «Hacia una teoría general sobre la corrupción en la vida pública». Un planteamiento previo histórico y una perspectiva filosófica conducen a una minuciosa presentación de las principales prácticas en que cristaliza la corrupción: malversación de caudales públicos, irregularidades ya en la contratación administrativa, ya en las subvenciones y otras ayudas procedentes del sector público; el nepotismo, el tráfico de influencias, el uso de información privilegiada, y la lista aún la continúa más Cubillo. De ahí que sea posible pasar a estudiar el asunto de la prevención de la corrupción, donde existen algunos apartados tan importantes como el de «La ética pública» y el de «La formación de los empleados públicos». La transmisión de la corrupción a diferenciales clarísimos en el mercado de los bonos muestra el interés sumo de este trabajo. El profesor Leopoldo Gonzalo y González enlaza con las actitudes de los profesores Bandrés y Barea, quienes tienen como foco de atención primordial proporcionar puntos de vista «de cara a la anuencia de reforma de la Ley General Presupuestaria de 1977», o sea, la ley Barea, pero en su versión, muy deformada respecto a su concepción original, del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre. El profesor Gonzalo y González fue el que puso orden conceptual primero en España para que no se considerase sinónimo el Tesoro Público al Fisco o al Erario, sin más. Su trabajo primero, aparecido en 1972, en el número 14 de Hacienda Pública Española, trasladó a España «el esquema orgánico-funcional de la institución del Tesoro Público elaborado para la doctrina francesa e italiana». El profesor Ferreira Lapatza «dio curso a aquel... ensayo en las diversas ediciones de su Curso de Derecho financiero», aunque, dice el profesor Gonzalo, «hoy casi nadie lo cita, sin perjuicio... de su amplia utilización», hasta el punto de que «fue tenido en cuenta en la elaboración del Título V» de la Ley General Presupuestaria de Por otro lado, de la mano de Schumpeter, quien afirmaba que «nadie puede

9 8 Revista Española de Control Externo tener la esperanza de entender los fenómenos económicos de ninguna época tampoco de la presente si no domina adecuadamente los hechos históricos». Con la maestría y el espíritu crítico habituales en el profesor Gonzalo, denuncia mil equívocos en torno a esta cuestión del Tesoro, para llegar a la exposición del Tesoro Público y de la Deuda en el contexto económico e institucional creado en el ámbito de la zona del euro, a más de tener en cuenta que el Banco de España es la «entidad ejecutora de las funciones y estrategias del Tesoro Público, entendidas éstas en su más amplio sentido». Con todo esto llega a un punto crucial: «Si, como ha podido decirse con acierto, el Tesoro representa el aspecto monetario de la Hacienda Pública, en tanto que el Presupuesto expresa su semblante administrativo, cómo puede explicarse la desconexión entre la política de tesorería, atribuida al Ministerio de Economía, y la política presupuestaria, encomendada al Ministerio de Hacienda?» Ahí es preciso introducir el principio de unidad de caja, ese principio revolucionario si los hay, cuya rehabilitación plantea el profesor Gonzalo y González. Todo eso, más cuestiones tan importantes como los nuevos instrumentos de Deuda Pública, no puede ignorarse ante la obligada reforma legislativa que se espera, casi ansiosamente, en torno a nuestra Hacienda, pero con plena convicción de que el Tesoro y la Deuda Pública «sólo precisan de reformas puntuales que las adecúen a la nueva estructura organizativa del Estado y a la integración de nuestra economía en el marco de la Unión Europea». Este número también incluye un valioso ensayo de Juan José Torres, «La Administración contratante y los contratistas de las Administraciones Públicas. Capacidad, clasificación, solvencia y prohibiciones para contratar. Uniones temporales de empresas y agrupaciones de interés económico», que en más de un sentido enlaza con el artículo de Cubillo antes comentado. El autor, sucesiva y con claridad suma, expone los requisitos legales para contratar con las Administraciones Públicas, la necesidad de «que el empresario o empresa tengan personalidad jurídica con capacidad de obrar en el tráfico jurídico», las incapacidades y prohibiciones y finalmente, el presupuesto de la solvencia, que «puede sustituirse por la clasificación», que «reviste naturaleza de acto administrativo que determina la aptitud económica, financiera, técnica y profesional del contratista». Concluyen los artículos de este número con una aportación de José Andrés Dorta Velázquez y Javier de León Ledesma, sobre una cuestión relacionada con uno de los problemas más vivos de la economía española. Todos los estudios convienen en que nuestra econo-

10 Las reformas obligadas 9 mía pierde productividad. Esto significa serios problemas de competitividad en el futuro. Elementos esenciales para resolver el problema son las medidas capaces de mejorar la calidad de la enseñanza, por un lado, y por otro, incrementar el gasto en I+D+I. Este artículo, es especialmente oportuno, porque como señalan sus autores, «realiza por un lado un estudio general de las políticas de I+D+I de ámbito europeo y nacional y, por otro lado, un análisis particular para el caso específico de la Comunidad Autónoma de Canarias, tomando la Universidad de las Palmas de Gran Canaria... como punto de referencia» evaluando el riesgo financiero y de crédito asociado a esta fuente de financiación. En la sección de Documentación y Textos pareció oportuno transcribir las recomendaciones del V Congreso de EUROSAI, celebrado en Moscú en mayo de 2002, que abordó una cuestión tan importante como «Las entidades fiscalizadoras superiores y el control de la ejecución del presupuesto del Estado». En Comunicaciones y Notas se incluye la de Susana Casado Robledo, sobre la consolidación de cuentas en el sector público, en relación con la obra muy importante de este mismo título, de Santiago Fuentes Escribano y Elisa María Gómez, que fue galardonada con el IV Premio de Investigación «Mestre Racional». Este trabajo parte de la tesis de sus autores de que «la actual regulación completa de la Cuenta General del Estado no supone una consolidación completa del sector público estatal, proponiendo en su estudio cómo podría abordarse en un futuro dicha consolidación». Las finuras del análisis de Susana Casado obligan a consultar esta Nota para calibrar del todo la importancia de la obra de Fuentes Escribano y Elisa María Gómez. Como siempre, en la sección de «Legislación y Jurisprudencia» vuelve a lucir la capacidad de síntesis y agudeza en la interpretación jurídica que ofrecen Javier Medina y José Antonio Pajares, quienes presentan una información imprescindible «sobre la legislación y la jurisprudencia más relevante producida en el primer cuatrimestre del año, en relación con las materias que directa o indirectamente afectan a la actividad económico-financiera del sector público». Concluye este número con la sección de Publicaciones, en la que el magisterio universitario de Andrés Fernández Díaz nos ofrece una denosísima crítica al tan aireado libro de Stiglitz, El malestar de la globalización; de la mano de María José de la Fuente y de la Calle se ofrece un impecable comentario sobre el Informe de Gestión 2000 de la Contraloría General de la República de Venezuela, que sirve para entender más de todo lo que pudiera creer un lector poco avisado de la

11 10 Revista Española de Control Externo realidad actual de Venezuela, sintetizados en las frases de que «del somero análisis de los datos ofrecidos por la Contraloría General sobre la gestión desarrollada en el año 2000, resulta evidente que la República de Venezuela adolece de graves deficiencias institucionales, orgánicas y funcionales que dañan gravemente los cimientos y hace proliferar irregularidades que se perpetúan en el tiempo y, lo que es peor, provocan una situación excesivamente extendida de corrupción entre los Poderes Públicos»; finalmente, Juan Carlos López López comenta un libro muy interesante del que es autor Víctor Mantea Valdelande y que ofrece bases para comprender por qué el Tribunal de Cuentas es una institución revolucionaria, que nada tiene que ver con las realidades del Antiguo Régimen. Finalmente me complace extraordinariamente dar la noticia de la incorporación a nuestro Consejo Editorial de Milagros García Crespo, que fue Presidenta del Tribunal de Cuentas y, además, catedrática de Política Económica en la Universidad del País Vasco. Discípula de Fabián Estapé y de Emilio de Figueroa, miembro de la Real Academia de Doctores, esta incorporación honra a esta REVISTA, que mucho se va a beneficiar por ello.

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14 La reforma de la legislación presupuestaria* Eduardo Bandrés Moliné Consejero de Economía, Hacienda y Empleo. Gobierno de Aragón La feliz colaboración de la Comisión del II Centenario de Alejandro Mon en la celebración de un Seminario sobre las reformas presupuestarias en España obliga a realizar un reconocimiento mínimo de la trascendental reforma que aquel eminente hacendista produjo en la legislación fiscal y presupuestaria de nuestro país. Porque fue precisamente una Ley de Presupuestos, la correspondiente a 1845, la que implantaría en España un nuevo sistema fiscal de corte liberal, rubricado con la firma del entonces ministro de Hacienda, Alejandro Mon. Durante más de ciento treinta años, como reconocía el profesor Fuentes Quintana (1971), la herencia intelectual y política de la reforma de 1845 inspiró los principios básicos del sistema tributario español sobre la doble base de impuestos específicos sobre consumos e impuestos de producto sobre rentas. Fruto de los trabajos que culminaron en la Comisión de Reforma Tributaria, la denominación de la reforma de 1845 como reforma Mon-Santillán hace justicia a los dos principales responsables de la misma: el ya mencionado ministro de Hacienda, Alejandro Mon, y el principal arquitecto de la misma, Ramón Santillán, quien sucedería al primero al frente del Ministerio en Cuando reconocemos con Schumpeter que el sistema fiscal de * Conferencia de clausura del Seminario de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo «La Reforma de la Ley General Presupuestaria», dirigido por el profesor JUAN VELARDE FUERTES y celebrado en Formigal (Huesca) los días 10 al 12 de septiembre de

15 14 Revista Española de Control Externo un país es el reflejo mismo de su historia, habrá de convenirse que la huella de la reforma de 1845, prolongada en el tiempo hasta 1977, bien merece el reconocimiento bicentenario de quien la firmó, cuya Comisión de celebración colabora en este Seminario sobre la Reforma de la Ley General Presupuestaria. Porque, acompañando a la reforma del 45, se reorganizaron las funciones de administración, contabilidad y fiscalización, tratando de alcanzar así una mayor eficacia en la gestión de los ingresos públicos. Objetivo éste, el de la eficacia, que, formulado en términos estrictamente económicos, no tendría cabida en la legislación presupuestaria española hasta la Ley General Presupuestaria de También aquí, en cuanto concierne a los principios aplicables a la gestión presupuestaria, la contabilidad pública y el control interno, la primera Ley de Administración y Contabilidad de 1870 mantendría su influencia durante más de un siglo, a lo largo del cual el control de legalidad sería el único ejercido en el ámbito de la actividad económico-financiera del sector público. El artículo 124 de la Ley General Presupuestaria es la base del ulterior proceso modernizador de la contabilidad pública en España. Dicho artículo señala como fines de la contabilidad pública los siguientes: a) Registrar la ejecución de los presupuestos. b) Conocer el movimiento y situación del Tesoro. c) Reflejar las variaciones, composición y situación del Patrimonio. d) Proporcionar los datos para formar la Cuenta General del Estado y demás cuentas del sector público y las nacionales de España. e) Rendir la información económico-financiera necesaria para la toma de decisiones, tanto en el orden político como en el de gestión. La modernización de la administración financiera española, que se inicia justamente con la Ley General Presupuestaria de 1977, culmina en 1998 con la reforma operada por la Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social de ese año, que modifica en bloque el título VI del Texto Refundido referido a la contabilidad pública. Entre tanto, se inician los planes de contabilidad pública, se pasa de la contabilidad presupuestaria a la económico-financiera, se moderniza e informatiza el proceso de formación y rendición de cuentas y se profundiza en el contenido de los estados financieros con objeto de que la información económica de las Administraciones Públicas proporcione guías útiles para la gestión y la toma de decisiones

16 La reforma de la legislación presupuestaria 15 políticas. La Ley General Presupuestaria introdujo también las novedades normativas suficientes para que, desde su entrada en vigor, el objetivo del control interno no se dirigiera únicamente a la verificación del cumplimiento de los aspectos legales de carácter formal, sino que se extendiera a la consecución de una correcta gestión financiera mediante el establecimiento de controles de eficacia y eficiencia complementarios de la función interventora tradicional. Con todo, el crecimiento del sector público experimentado en España durante los últimos veinticinco años se ha traducido no sólo en una dimensión que prácticamente ha duplicado el peso del gasto público sobre el producto interior bruto, sino en un cambio cualitativo sustancial en los servicios que se prestan y en la forma de prestarlos. Así, la evolución de las funciones y actividades del sector público y sus efectos sobre los modelos de gestión, contabilización y control parecen poner de manifiesto la necesidad de reformar la norma institucional básica de la Administración financiera española, afectada gravemente, además, por las constantes modificaciones puntuales operadas desde la aprobación del Texto Refundido a través de las Leyes de Presupuestos o de Acompañamiento. De las líneas de reforma contempladas en distintos borradores y anteproyectos dejaré al margen las referidas a la sistemática y definición de los conceptos fundamentales del Derecho financiero y al alcance de la nueva contabilidad pública, para centrarme en las que tienen que ver con los procesos de elaboración, ejecución, control y modificación de los presupuestos. A tal efecto, las reformas que cabe anticipar en la futura Ley General Presupuestaria harán referencia, sin duda, a los siguientes puntos principales: Programación por objetivos, de acuerdo con la formulación de planes estratégicos que incluyan la evaluación de los recursos financieros necesarios. Gestión por objetivos, con integración de los procesos de planificación, presupuestación, gestión y control. Programación plurianual de la actividad económica del sector público. Potenciación de los aspectos funcionales del proceso presupuestario. Control de eficacia como instrumento básico para la exigencia de responsabilidades y la asignación de recursos financieros. Establecimiento de regímenes de presupuestación, contabilidad y control específicos para los distintos subsectores del sector público.

17 16 Revista Española de Control Externo Regulación expresa del control financiero en términos de control de eficacia, eficiencia y economía en la gestión, más allá de su carácter actualmente complementario respecto de la función interventora. Por otra parte, la contabilidad pública se configura como un sistema de información de la actividad económica desarrollada por las entidades integrantes del sector público mediante una definición precisa de las diferentes situaciones contables del sector público (administrativo, empresarial o fundacional), según el plan contable aplicable (público, privado o de entidades sin fines de lucro), y con una especificación bien delimitada de las entidades sometidas a cada uno de esos planes. Todo ello redundará en un mayor alcance de la Cuenta General del Estado, incluyendo a todos los agentes del sector público y estableciendo los niveles de consolidación de los distintos agentes por sectores (administrativo, empresarial y fundacional). En este mismo ámbito cabe finalmente anticipar la aplicación de la contabilidad analítica como instrumento para valorar el cumplimiento de objetivos y los niveles de eficiencia del sector público. Se trata, en todo caso, de principios extraídos, como ya se ha dicho, de los anteproyectos y borradores manejados en las oficinas ministeriales y que deberán plasmarse en el futuro en un Proyecto de Ley. Dígase, entre paréntesis, que los gobiernos de las Comunidades Autónomas están a la espera de esta modificación normativa estatal para adaptar sus correspondientes leyes de Hacienda. Entre tanto, el Gobierno promovió a lo largo del año 2001 la aprobación de dos leyes destinadas a garantizar la estabilidad presupuestaria de todas las Administraciones Públicas, convirtiéndose así el de la estabilidad presupuestaria en uno de los principios rectores de la política presupuestaria del futuro. Podemos hablar ya, por tanto, más allá de las especulaciones sobre la Ley General Presupuestaria, de leyes aprobadas y publicadas en el Boletín Oficial del Estado: la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, Complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Aun compartiendo el compromiso con la estabilidad presupuestaria y con la sostenibilidad de las finanzas públicas, han existido entre la doctrina y en las propias Comunidades Autónomas serias discrepancias con la formulación que el Gobierno ha llevado a cabo en las mencionadas leyes. No es ahora el momento de analizar los posibles problemas de inconstitucionalidad asociados al principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, ni el retroceso que

18 La reforma de la legislación presupuestaria 17 dichas leyes representan en la cultura del pacto y la coordinación que debe presidir las relaciones entre niveles de gobierno en un Estado compuesto y que ha estado presente en la definición de los Escenarios de Consolidación Presupuestaria acordados entre el Gobierno Central y las Comunidades Autónomas hasta el año Es cierto que no todos han cumplido los pactos, pero el sistema podría haberse perfeccionado corrigiendo sus tres principales defectos: la bilateralidad de las negociaciones sin que existieran criterios comunes, explícitos y transparentes, la inexistencia o falta de credibilidad de los mecanismos de control y la desviación del déficit y el endeudamiento hacia el sector público empresarial. Pero vayamos a los antecedentes. El Tratado de la Unión Europea, en su artículo 104.c), establece de forma taxativa que los Estados miembros evitarán déficit públicos «excesivos», entendiendo como tales los que sobrepasan los valores de referencia fijados en un protocolo adicional y que se establecen en el 3 por ciento del PIB, en lo referente al déficit público, y en el 60 por ciento del PIB, en lo que concierne a la deuda pública. El artículo 121 insiste, a su vez, en que las finanzas públicas de los Estados miembros deberán encontrarse en una situación «sostenible», lo que quedará demostrado se dice en caso de haberse conseguido una situación del presupuesto sin un déficit público excesivo. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento, aprobado en el Consejo de Amsterdam el 17 de junio de 1997, señala que los Estados miembros deberán respetar a medio plazo el objetivo presupuestario establecido en sus programas de estabilidad o convergencia, consistente en conseguir situaciones presupuestarias próximas al equilibrio o con superávit, manteniendo en todo caso el déficit público dentro del valor de referencia del 3 por ciento del PIB. La aplicación efectiva de las previsiones del Tratado y el desarrollo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento se regulan en los Reglamentos 1466/97, de 7 de julio, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, y 1467/97, de 7 de julio, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo. Ambos Reglamentos se refieren igualmente a la necesidad de ajustarse a medio plazo a situaciones presupuestarias próximas al equilibrio o de superávit, evitando déficit públicos excesivos y manteniendo una situación sostenible de las finanzas públicas, atendiendo en todo caso a las pertinentes características cíclicas y estructurales de cada uno de los Estados miembros. Estos mismos Reglamentos reconocen que unas finanzas públicas saneadas no son un fin, sino «un medio» de reforzar las condiciones

19 18 Revista Española de Control Externo para la estabilidad de los precios y para un crecimiento sostenible que conduzca a la creación de empleo. Por tanto, se determina que la situación de la Hacienda Pública es un medio para la consecución de objetivos finales a los que ha de entenderse subordinada. Por tal motivo los Reglamentos contemplan que en situaciones excepcionales de caída del PIB en un valor igual o superior al 2 por ciento, el déficit público anual pueda rebasar 3 por ciento del PIB. Es preciso reconocer que el alto grado de descentralización alcanzado en España conduce a la necesidad de coordinar la actuación de todos los niveles de gobierno en la consecución de la estabilidad presupuestaria. Sin embargo, dicha coordinación sólo es posible, a nuestro juicio, cuando dimana del pacto y del esfuerzo compartido y no de la imposición y la jerarquía. El Consejo de la Unión, celebrado el 19 de junio de 2000 en Santa María de Feira (Portugal), recomendaba acelerar el proceso de saneamiento fiscal en curso y mejorar la calidad y sostenibilidad de las finanzas públicas, y en el caso de España, «mantener y respetar plenamente el actual pacto de estabilidad entre las Comunidades Autónomas y el Estado, puesto que los gobiernos territoriales tienen un papel cada vez mayor en muchos ámbitos del gasto». Así se vino haciendo desde comienzos de los años noventa con los denominados Escenarios de Consolidación Presupuestaria, el último de los cuales referido al período , y que se materializaron en programas anuales de endeudamiento voluntariamente acordados en los que se fijaban los límites del crecimiento del déficit y la deuda de cada Comunidad Autónoma. Los Escenarios de Consolidación Presupuestaria permitieron crear una cultura de estabilidad presupuestaria en el conjunto de las Administraciones Públicas españolas, introduciendo mecanismos de autodisciplina en la sostenibilidad de las Haciendas territoriales. Más allá de sus resultados en términos de consolidación fiscal, los Escenarios procuraron un espacio de consenso entre el Estado y las Comunidades Autónomas en la configuración de la política presupuestaria de España mediante una definición conjunta, pactada y armónica de los objetivos presupuestarios del país. Todo ello se quiebra mediante unas leyes que sustituyen el acuerdo por la jerarquía, dando un paso atrás en la efectiva cooperación que debe presidir las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno en España. La metodología de toma de decisiones es esencial en un Estado compuesto; aun cuando pudieran compartirse los objetivos, el procedimiento elegido no es ni mucho menos irrelevante, por cuanto refleja una determinada concepción política que rompe los equilibrios constitucionales del Estado de las Autonomías.

20 La reforma de la legislación presupuestaria 19 Por otra parte, la legislación aprobada ha prescindido por completo de la capacidad de autorregulación de su propia deuda por las Comunidades Autónomas y ha renunciado a los mecanismos de control indirecto que proporcionan los mercados. Los mercados financieros juzgan de forma permanente la solvencia de las Comunidades Autónomas, y si se acude a las emisiones de deuda llevadas a cabo en 2001, el diferencial respecto del euribor (1,72 puntos básicos) es muy reducido y atribuible más a cuestiones de liquidez que de riesgo. La solvencia de las Comunidades Autónomas y su responsabilidad fiscal se han incrementado con el nuevo sistema de financiación, por lo que la valoración de los mercados financieros adquiere mayor relevancia aún. Por tanto, la existencia de mecanismos de mercado que proporcionan un control indirecto debería reducir los temores a que las Comunidades Autónomas utilicen el recurso al endeudamiento de forma insostenible. La concepción que subyace en los principios de estabilidad presupuestaria materializados en la ley vuelca todo el énfasis en la deuda financiera, sin tener en cuenta que hay otra deuda, de carácter real, que puede ser aún más perjudicial para el crecimiento económico y el bienestar social. Como señala Krugman (1994), se trata de una deuda oculta que consiste en la falta de cobertura del capital público necesario como consecuencia de los déficit de inversiones acumulados en el pasado. Acaso no es también una deuda, para las futuras generaciones, la insuficiente dotación de infraestructuras, las necesidades no cubiertas de educación e investigación, o la ausencia de servicios públicos modernos? La carga de la deuda financiera, asociada al pago de impuestos futuros, debe compararse con los costes a que daría lugar una política de inversión pública que dejase sin cubrir importantes parcelas de capital público necesarias para el funcionamiento eficiente de la economía. La deuda financiera equivale a detraer recursos del futuro para hacer gastos en el presente, pero esos gastos se corresponden con inversiones en capital público cuyos rendimientos se extienden a lo largo de más de un ejercicio presupuestario. En lo que se refiere al volumen, el endeudamiento de las Comunidades Autónomas representa un 7,2 por ciento del PIB nacional, mientras la del Estado alcanza el 50,3 por ciento en En su conjunto, el Reino de España se mantiene en niveles de Deuda pública inferiores al 60 por ciento, umbral que marca la Unión Europea. Por tanto, puede concluirse que el volumen de deuda de las Comunidades Autónomas es reducido y no hay razones económicas que impidan un crecimiento moderado de la misma. Es más, la eliminación

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