Lineamientos para una Reforma Presupuestal Orientada en Resultados: El caso de Uruguay. Peter Siegenthaler María Pía Zanetti

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1 Lineamientos para una Reforma Presupuestal Orientada en Resultados: El caso de Uruguay Peter Siegenthaler María Pía Zanetti

2 Outline Introducción y propuesta analítica Marco de evaluación Evaluación del caso uruguayo Conclusiones y futuras líneas de investigación 2

3 Introducción Número creciente de países en América Latina y OCDE han introducido presupuestos orientados en resultados. Motivación: Mayor coherencia entre recursos presupuestarios y prioridades gubernamentales. Mejorar la calidad del gasto público y la eficiencia y transparencia en el uso de recursos. Facilitar el rendir de cuentas del gobierno hacia la sociedad. Parte de cambios más globales hacia gestión pública orientada en resultados. Uruguay: Reforma en curso: introducción de un presupuesto programático con informes sobre resultados. Como latecomer puede beneficiarse de gran cantidad y variedad de experiencias (Brasil, Chile, Colombia, México). 3

4 Propuesta analítica Cuáles son los principales factores (fundamentos) que hacen funcionar una reforma presupuestal orientada en resultados? Identificar y analizar estos fundamentos para crear un marco analítico. Aplicar el marco analítico al caso Uruguayo: perspectivas y pre-requisitos para que la reforma Uruguaya tenga el impacto profundo deseado en la gestión pública. 4

5 Outline Introducción y propuesta analítica Marco de evaluación Evaluación del caso uruguayo Conclusiones y futuras líneas de investigación 5

6 Definición Presupuesto informado por resultados: En el presupuesto se incluyen indicadores de resultados que otorgan transparencia y contribuyen a la toma de decisiones en la gestión del presupuesto por el poder ejecutivo y legislativo. 6

7 Lineamientos para presupuestos orientados en resultados Factores de Contexto Estabilidad macroeconómica y fiscal. Factores Técnicos y Organizacionales Presentación del presupuesto por programas y objetivos. Credibilidad de políticas de presupuesto. Objetivos y metas claros y medibles. Capacidad, incentivos, y margen de maniobra de los poderes ejecutivos y legislativos. Planificación presupuestal multi-anual. Acceso y capacidad de comprensión de resultados presupuestales por parte de los ciudadanos. Sistemas adecuados de monitoreo y evaluación. Reforma presupuestal parte de reforma de estado hacia gestión por resultados. Sistema robusto de gestión financiera. 7

8 Lineamientos para presupuestos orientados en resultados: Factores de Contexto Factor Relevancia Indicador Estabilidad macroeconómica y fiscal Credibilidad de políticas de presupuesto Capacidad e incentivos del Poder Ejecutivo Capacidad e incentivos del Poder Legislativo Acceso y comprensión de resultados presupuestales por ciudadanos Reforma presupuestal parte de modernización del estado Disponibilidad y previsibilidad de los ingresos y posibilidad de enfocarse en temas de eficiencia. Si el presupuesto ejecutado difiere demasiado del proyectado, las asignaciones de recursos en base a resultados pierden relevancia. Puede/quiere usar información de resultados en la preparación y ejecución del presupuesto? Puede/quiere usar información de resultados en proceso de revisión y aprobación legislativo del presupuesto? Capacidad de sociedad de exigir la rendición de cuentas sobre la provisión de los servicios y el logro de resultados. Cambio de enfoque de insumos a resultados requiere reformas parales en políticas de RR.HH, acceso a información, etc. Resultado fiscal Grado de sub-/sobreejecución del presupuesto Cambio en el presupuesto asignado de un año al otro Encuesta sobre el uso de indicadores Nivel educativo general Grado organización de sociedad civil Contratos de desempeño entre unidades Sistemas de evaluación de desempeño individual 8

9 Lineamientos para presupuestos orientados en resultados: Factores Técnicos y Organizacionales Factor Relevancia Indicador Presentación del presupuesto por programas y objetivos Hace posible y visible el vinculo entre gastos (insumos) y resultados (outputs y outcomes). Uso de clasificación GFMS 2001 Objetivos y metas claros y medibles Planificación presupuestaria multi-anual Sistemas adecuados de M&E Sistema robusto de gestión/información financiera Definición de objetivos coherentes con prioridades del gobierno, y metas realistas y que se pueden medir. Resultados de programas pueden tardar varios años en materializarse. Análisis cualitativo de desempeño de programas complementa indicadores agregados Presentación y análisis de datos de gasto público por programa, para vincular costos de programas y sus resultados. SI o NO SI o NO SI o NO Indicadores PEFA 9

10 Outline Introducción y propuesta analítica Marco de evaluación Evaluación del caso uruguayo Conclusiones y futuras líneas de investigación 10

11 El caso de Uruguay: Reforma ambiciosa pero incipiente y gradual Contexto general: gestión por resultados=prioridad en reforma del estado de la administración actual: Reformas en planificación estratégica en Ministerios: Tableros de control. Reforma de servicio civil: concursos y promociones por criterios competitivos y transparentes. Reforma de servicio civil Ley de presupuesto : transición de practicas tradicionales de gestión de tipo incremental hacia una gestión por resultados: Concepto de presupuesto como herramienta principal para planificación de políticas públicas. Estructuración del presupuesto quinquenal en torno a 17 áreas programáticas con objetivos y metas asociadas. Informes sobre indicadores de resultados y gestión en áreas programáticas en las Rendiciones de Cuenta. Evaluación de programas prioritarios (DID) y acuerdos de mejora entre OPP y entidades evaluadas. Perspectivas futuras para reforma: oportunidades y desafíos? 11

12 Factores de Contexto Factor Estabilidad macroeconómica y fiscal Situación en Uruguay Desde el año 2002 el resultado primario del GC y BPS como porcentaje del PBI es superavitario y relativamente estable. Credibilidad del presupuesto? Diferencia entre el presupuesto asignado y el ejecutado oscila entre el 6% y 9% cada año (sub-ejecución) se ejecuta aproximadamente el 90% del presupuesto asignado. Capacidad e incentivos del Poder Ejecutivo Capacidad e incentivos del Poder Legislativo Acceso y comprensión de resultados presupuestales por ciudadanos Reforma presupuestal parte de modernización del estado Creciente rigidez del gasto: espacio fiscal del gobierno central (gastos discrecionales/ingresos totales) aproximadamente 30%. En los últimos años se logró un aumento significativo del gasto en áreas prioritarias (educación, transferencias a la seguridad social) y una reducción en gastos por gestión de deuda. Ver resultados de encuesta a legisladores sobre el uso de los indicadores presentados en la Rendición de Cuentas (Tomo II). Transparencia de informes presupuestarios (publicación en web) Nivel educativo de población.? Grado de organización y influencia de ONGs con enfoque en política presupuestaria. Ley de presupuestos adopta y define la gestión por resultados.? Falta de estrategia explicita de la reforma del Estado. 12

13 Factores Técnicos y Organizacionales Factor Presupuesto por programas y objetivos Objetivos y metas claros Planificación multi-anual Sistemas adecuados de monitoreo y evaluación Sistema integrado de gestión/información financiera Grado de avance en Uruguay Estructuración del presupuesto quinquenal ( ) en torno a 17 áreas programáticas con objetivos y metas asociadas.? Autonomía y recursos de unidades para ejecutar programas Concepto claro (ver esquema metodológico Ley de Presupuesto)? Número alto de indicadores Presupuesto quinquenal (que sirve de plan de gobierno también) Falta de presupuesto actualizado al inicio de cada ejercicio anual Evaluaciones DID (4 cumplidos, 6 en curso) con acuerdos sobre planes de mejora? Proceso de selección de programas a evaluar? Rol poder legislativo No hay auditorías de desempeño externas Nivel de eficacia y transparencia generalmente alto (PEFA) Reforma SIIF en camino para cubrir deficiencias respecto a informes consolidados sobre estados contables y financieros Se embarcó en reorganización de controles internos y externos para clarificar roles y responsabilidades 13

14 Factores de Contexto: Voluntad y margen de maniobra del PL 32,3% de los legisladores respondieron la encuesta (13 senadores y 29 diputados) La distribución de las 42 respuestas según partido político es la siguiente: 45% 40% 35% Total de Respuestas por Partido Político (en % del n de legisladores de cada partido) 40,3% 30% 28,2% 26% 25% 20% 18,2% 10% 64% 15% 10% 5% Frente Amplio Partido Colorado Partido Nacional 0% Frente Amplio Partido Colorado Partido Nacional 14

15 Factores de Contexto: Voluntad y margen de maniobra del PL Conoce el Tomo II de la Rendición de Cuentas? Utilizó los indicadores de resultados que se presentan en el Tomo II? 14,3% 16,7% 85,7% 83,3% Si No Si No 15

16 Factores de Contexto: Voluntad y margen de maniobra del PL En qué sentido dicha información lo ayudó en la discusión de la RC? 5% Qué cambios considera necesarios para poder hacer un mejor uso del Tomo II? 5% 12% 30% 27% 34% 16% 38% 32% Gestión del gobierno Programas Áreas Programáticas Otros Más indicadores Indicadores mas sencillos Otro Mejores indicadores Capacitar a los legisladores 16

17 Outline Introducción y propuesta analítica Marco de evaluación Evaluación del caso uruguayo Conclusiones y futuras líneas de investigación 17

18 Conclusiones y futuras líneas de investigación Reforma de presupuesto por resultado en Uruguay: aún incipiente, pero bien encaminada: a) cambio de modelo de presupuesto, b) fortalecimiento de capacidades en evaluación Fundamentos de la reforma: generalmente fuerte, pero quedan desafíos tanto en fundamentos contextuales y técnicos para avanzar hacia una gestión por resultados. Legisladores: encuentran útil esta nueva modalidad de presupuesto, pero reclaman capacitación e indicadores más sencillos. Desafíos analíticos futuros: evaluar experiencias de otros países para validar el marco analítico y analizar como se encuentra Uruguay en comparación con el resto de AL. 18

19 Bibliografía Banco Mundial (2009), Performance-Informed Budgeting in Latin America: Experiences and Opportunities García López, R. y García Moreno, M. (2010), La gestión para resultados en el desarrollo: Avances y desafíos en América Latina y el Caribe, BID. Filc, G. y Scartascini, C. (2012), El presupuesto por resultados en América Latina: un análisis de economía política de sus determinantes. Publicado en A. Bárcena y N. Serra (eds). Reforma Fiscal en América Latina. Qué fiscalidad para qué desarrollo? Santiago, Chile y Barcelona, España: CEPAL y CIDOB. OECD (2008), Performance Budgeting: A Users Guide Robinson, M. y Last, D. (2009), A Basic Model of Performance-Based Budgeting, IMF Technical notes and manuals Schick, A. (2008), Getting performance Budgeting to Perform 19

20 Factores de Contexto: Estabilidad Macroeconómica y Fiscal Resultado Primario GC+BPS (% del PBI) 5,0 4,0 3,8 4,0 3,7 3,6 3,0 3,0 2,0 1,4 1,2 1,9 2,0 1,0 0,2 0,0-1,0-1,5-1,2-0,9-2,

21 Factores de Contexto: Credibilidad del Presupuesto Sub-/Sobre-ejecución del presupuesto (% de cambio entre asignaciones definitivas y obligaciones del ejercicio) -5% -6% -6% -7% -6,0% -7% -8% -7,1% -7,1% -8% -9% -8,4% -7,8% -8,0% -7,9% -9%

22 Factores de Contexto: Voluntad y margen de maniobra del PE Espacio Fiscal del Gobierno Central (gastos discrecionales* como % de los ingresos totales) Presupuesto Asignado por Inciso (participación de cada inciso en el total asignado, en %) 35% 32% 33,1% 32,2% 31,1% 32,6% % 28,7% 29,1% 29,4% % % % *Gastos no personales + Transferencias + Inversiones Otros Transferencias Financieras a la SS ANP + UDELAR Intereses y Otros Gastos de la Deuda 22

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