Gobernabilidad democrática y reformas económicas de segunda generación en América Latina 1

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1 Gobernabilidad democrática y reformas económicas de segunda generación en América Latina 1 Carlos Santiso Investigador, Johns Hopkins School of Advanced International Studies en Washington DC, Estados Unidos, y consejero del Stockholm Group for Development Studies, Estocolmo, Suecia. c Resumen Tras dos décadas de democratización y más de una década de reformas económicas de inspiración neoliberal, las democracias emergentes de América Latina siguen confrontándose a una serie desafíos para consolidar la democracia y profundizar las reformas económicas, y eso de manera simultánea. Este breve estudio subraya algunas de las tensiones entre, por un lado, los requisitos para consolidar la democracia (ampliación y efectividad de la participación ciudadana) y, por otro lado, la autonomía de la política económica requerida implícitamente por los preceptos neoliberales del Consenso de Washington y la gestión de las crisis económicas. Intenta demostrar que los modos de gobierno que permitieron llevar a cabo las reformas económicas ortodoxas dichas de primera generación a finales de los años 1 Esta ponencia fue presentada en el Seminario La reinvención de la política y de la ciudadanía: La gobernabilidad democrática para el desarrollo humano en América Latina organizado por el Instituto Internacional de Gobernabilidad (IIG), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Generalitat de Catalunya en Barcelona, España, 22 y 23 de enero de El autor agradece a los participantes de este seminario por sus comentarios y sugerencias, y en particular Joan Prats, Guillermo O Donnell, Edelberto Torres-Rivas, Carlos Luiz Bresser Pereira y Julio César Fernández Toro así como a José Rafael García y Anja Linder. Revista Instituciones y Desarrollo Nº 8 y 9 (2001) págs Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, Còrsega 255, 5º 1ª Barcelona, Espanya 1

2 Carlos Santiso 1980 y principios de los años 1990 (el decretismo) no son adecuados para sustentar el proceso reformador e iniciar las reformas estructurales dichas de segunda generación. Sostiene en particular que el contexto de gobernabilidad compartida requiere el establecimiento de coaliciones gubernamentales coherentes y eficaces para llevar a cabo las reformas estructurales que deben sustentarse en un consenso socio-político amplio. Esta realización implica ampliar la agenda del ajuste estructural e integrar consideraciones acerca de la reforma del Estado, del desarrollo institucional y, de manera más fundamental, de la reforma del sistema político. La consolidación simultánea de la democracia y de las reformas económicas exige cambios substanciales no sólo en la arquitectura institucional del Estado sino también en los modos y estilos de gobierno. Esto requiere la reinvención de la política y la reactivación de la ciudadanía. El caso argentino nos permite investigar algunas de las hipótesis del modelo de las democracias delegativas que caracteriza las dinámicas de los procesos de democratización en la región. Introducción El tiempo bifurca hacia innumerables futuros Jorge Luis Borges En este inicio de siglo, muchas democracias emergentes siguen en busca de consolidación, luchando por convertirse en verdaderas democracias liberales y multipartidistas (Diamond, 1999, 1997 y 1996; Boeninger, 1996). Es muy común para países que han intentado transiciones políticas quedarse con las formas pero no con la sustancia de la democracia. Varios países de América Latina siguen vulnerables a crisis de gobernabilidad democrática debido a disfunciones económicas, desigualdades sociales y desgaste democrático 2. Como lo señalaba el semanal The Economist en diciembre del 2000, la reforma, aunque emprendida, progresa lentamente. 2 Véase en particular: Instituto Internacional de Gobernabilidad, Oportunidades y Riesgos para la Democratización y el Desarrollo Humano. 2

3 Gobernabilidad democrática y reformas económicas de segunda generación en América Latina Si bien las crisis contemporáneas de gobernabilidad no suelen resultar en el fracaso o la interrupción de los regímenes democráticos, sí significan una erosión importante del marco democrático y pueden resultar en regímenes políticos híbridos, caracterizados por instituciones seudo-democráticas y modos de gobierno autocráticos (Santiso, 2001). En particular, las relaciones ambiguas y complejas entre los procesos de democratización y las reformas económicas han producido nuevos acercamientos sobre la economía política de las reformas. Como lo indica Roberto Peréz Rocha (1999), un proceso de democratización no lleva necesariamente a la adopción de una agenda de buen gobierno así como el buen gobierno no lleva necesariamente a la emergencia de la democracia. Si bien la democracia consolidada conlleva un mayor grado de estabilidad, al institucionalizar las reglas del juego político, la democratización es un proceso altamente volátil, inestable y vulnerable (Przeworski, 1995; Mansfield y Snyder, 1995). En los años 1960 y 1970, Samuel Huntington (1968) advertía que la democratización y la extensión de la participación política que ésta conlleva pueden resultar en crisis de gobernabilidad en situaciones de escasa institucionalización política y debilidad del Estado 3. Por lo tanto, todo proceso de democratización debe ser pensado en términos de grado y etapas, de ritmo y pautas. La cadencia de los procesos de democratización en Latinoamérica ha sido desigual y sigue inestable, refutando las hipótesis de las teorías clásicas de la modernización. Tras dos décadas de democratización y más de una década de reformas económicas de inspiración neoliberal, las democracias emergentes de América Latina siguen confrontándose a una serie desafíos para consolidar la democracia y profundizar las reformas económicas de manera simultánea. Entre los retos más importantes se encuentra la resolución de las tensiones entre reformas políticas y reformas económicas, no sólo en términos el diseño y sinergias, pero de manera más fundamental en términos de compatibilidad. Esta dimensión del debate contemporáneo sobre el desarrollo en América Latina representa el dilema central del proceso de desarrollo humano: las relaciones ambiguas y complejas entre democratización y reformas económicas. 3 La Comisión Trilateral, en su informe de 1975, describía la crisis que atravesaban entonces las democracias trilaterales (Estados Unidos, Europa occidental y Japón), con la parcial excepción de Japón (Crozier, Huntington y Waranuki, 1975). 3

4 Carlos Santiso En este contexto, el nuevo enfoque de la economía política parece orientarse no tanto sobre el análisis de las relaciones entre tipo de régimen político y desarrollo político, pero más bien entre la calidad de la gobernanbilidad democrática y desarrollo económico. En particular, este artículo hace hincapié sobre algunas de las tensiones y contradicciones señaladas por Stephan Haggard y Robert Kaufman (1992 y 1995) entre, por un lado, la necesidad de fortalecer los mecanismos de responsabilidad política (o accountability ) para consolidar la democracia y, por otro lado, la tentación de aislar la política económica de las presiones del juego democrático para llevar a cabo ajustes económicos ortodoxos y reformas económicas neoliberales. Este breve estudio subraya algunas de las tensiones y contradicciones entre reformas económicas y reformas políticas a la luz de la experiencia argentina durante las dos últimas décadas. Se concentra en el análisis de estas tensiones en la segunda fase del proceso reformador cuando el desafío reside en consolidar de manera simultánea las reformas económicas y la democracia. En particular, intenta demostrar que los modos de gobierno que permitieron llevar a cabo las reformas económicas ortodoxas dichas de primera generación a finales de los años 1980 y principios de los años 1990 no son adecuados para sustentar el proceso reformador e iniciar las reformas estructurales dichas de segunda generación. Esta realización implica ampliar la agenda de la reforma del Estado y del ajuste estructural e integrar consideraciones acerca del desarrollo institucional y de la reforma del sistema político. En este trabajo nos concentraremos en particular en las nuevas exigencias que las reformas económicas de segunda generación imponen a los sistemas políticos. Argentina se ve actualmente confrontada a una crisis aguda de confianza en su capacidad de gestión económica precisamente cuando, según Steven Levitsky (2000), aparece experimentar una cierta normalización de la política democrática tras las elecciones presidenciales de octubre de 1999 y su segunda alternancia democrática al poder. La victoria de Fernando de la Rúa, el cuarto presidente constitucional desde el retorno de la democracia en 1983, significó una segunda alternancia política en el poder, sustentada por un consenso en cuanto a la dirección general de la política económica. El caso argentino nos permite investigar algunas de las hipótesis del modelo de las democracias limitadas o delegativas que, según Guillermo O Donnell (1994), caracteriza las dinámicas de los procesos de democratización en la región. 4

5 Gobernabilidad democrática y reformas económicas de segunda generación en América Latina Este análisis apuntará a la imperiosa necesidad de conseguir una mayor convergencia y mejor sincronía entre reformas económicas y reformas políticas para sustentar un desarrollo humano con equidad. Esto requiere la reinvención de la política y la reactivación de la ciudadanía. En esta nueva agenda, la reforma del Estado, el desarrollo institucional y el fortalecimiento de la gobernabilidad ocupan el cruce de los caminos entre reformas económicas y consolidación de la democracia. Sin embargo, la arquitectura institucional de la gobernabilidad democrática semeja los misterios de las pirámides egipcias o mayas: Cómo emergen, se desarrollan y se consolidan las instituciones de gobernabilidad? Cómo cambian y se adaptan a las exigencias del cambio económico, político y social? Como lo indica Dani Rodrik (1999), la cuestión no es tanto el saber si las instituciones son o no importantes pero cuales son las instituciones que importan y como adquirirlas? Si bien la importancia de las instituciones políticas en la segunda fase de reformas es ampliamente reconocida, indicaciones de cómo llevar a cabo la reforma del Estado y desarrollar las instituciones de gobernabilidad siguen siendo escasas y parciales (Grindle, Lora, y Seddon, 1999). Todo consenso sobre este aspecto sigue elusivo cuando se pasa de los objetivos generales a las prescripciones específicas. La falta de un marco conceptual para guiar la implementación de las reformas institucionales desemboca en una agenda política compleja e imprecisa. Esta nueva agenda es sin embargo sumamente política y, a pesar de los esfuerzos de las instituciones financieras internacionales, no se pueden aislar las dimensiones económicas de las reformas de segunda generación de sus dimensiones políticas. Es necesario, sin embargo, subrayar una serie de consideraciones metodológicas. Primero, el análisis de las relaciones entre las dimensiones económicas y políticas de las reformas de segunda generación en América Latina nos invita y nos obliga a traspasar los marcos analíticos y conceptuales tradicionales tanto de la economía como de la política, o en las palabras de Albert Hirschman (1981 y 1999), a usar nuestras capacidades de autosubversión e innovación intelectuales (Santiso, 2000). Segundo, es igualmente necesario ir más allá de las falsas esperanzas de los paradigmas reduccionistas que ofrece el espejismo de soluciones estándares a problemas complejos. A pesar de la advertencia de Albert Hirschamn (1971) sobre los usos y los abusos de los paradigmas para el 5

6 Carlos Santiso desarrollo, América Latina ha sufrido de una sucesión de paradigmas y contra paradigmas que, ayer como hoy, conviene cuestionar. La sospecha y la cautela deben guiar nuestras reflexiones. Como lo dijo Jorge Luis Borges, El tiempo bifurca hacia innumerables futuros y sería fatal creer en la existencia de una vía única hacia el desarrollo humano sostenible. Sin embargo, como lo indica Joan Prats (sin fecha), necesitamos disponer de una teoría de cómo cambian las instituciones y las capacidades de los Estados. Sin ella seguiremos prisioneros del gerencialismo y de su conocida falacia tecnocrática. Es imperioso profundizar la búsqueda de un marco conceptual riguroso y sistemático que integre suficiente flexibilidad para poder adaptarse a las exigencias de circunstancias y contextos específicos de cada país en un momento particular de su historia. Esta búsqueda es ante que todo un proceso posibilista y pragmático que se sustenta en la política de lo posible, y no tanto de lo deseable, como lo fueron los paradigmas del pasado. Este breve estudio esta dividido en dos partes. La primera analiza el debate entono al neo-consenso de Washington y delinea las dimensiones institucionales y políticas de las reformas de segunda generación. La segunda parte analiza las tensiones entre políticas económicas insulares y la consolidación de la gobernabilidad democrática en Argentina. Las reformas de segunda generación: más allá del consenso de Washington Las últimas dos décadas han sido marcadas por la emergencia de una nueva ortodoxia en materia de desarrollo económico. Durante la década de los años 1980, el debate acerca del desarrollo dio como resultado un modelo bien definido, pulido y compacto de lo que se dio en llamar el Consenso de Washington, reflejando una nueva ortodoxia para el diseño de políticas económicas adecuadas (Williamson, 1990 y 1999) 4. Este decálogo fue adoptado con mayor o menor grado de acatamiento por la mayoría de los países latinoamericanos durante las dos últimas décadas, empezando por Bolivia en 1985 (y Chile a mediados de los años 1970). 4 Entrevista con John Williamson, Senior Fellow en el Institute of International Economics, Washington DC, 8 de noviembre de

7 Gobernabilidad democrática y reformas económicas de segunda generación en América Latina Estas políticas vienen guiadas por las teorías neoliberales de la economía del mercado y las diez prescripciones políticas del Consenso de Washington, las cuales definen lo que constituye un buen gobierno y políticas públicas sanas 5. El fracaso de las políticas de estabilización heterodoxas con el Plan Austral en Argentina en 1985, el Plan Cruzado en Brasil en 1986 y el plan ajuste diseñado por el aprista Alan García, en Perú en 1985, agudizaron el fracaso fiscal del Estado y subrayaron la necesidad de reconsiderar el modelo de desarrollo económico centrado sobre el Estado. El surgimiento de la crisis estuvo relacionado con el retraso institucional de los Estados frente a los procesos de globalización y resultó en el agotamiento del modelo de desarrollo autárquico propio a la matriz Estad-céntrica (Cavarozzi, 1991). El Consenso buscaba la reducción del tamaño del Estado, y la redeficinión de las relaciones entre Estado, mercado y sociedad civil. Este proceso reformador coincidió con la transición hacia la democracia en numeroso países latinoamericanos: con la excepción de Chile, los programas de estabilización ortodoxa y de ajuste estructural fueron iniciados y llevados a cabo por gobiernos democráticos. Como consecuencia de este proceso de convergencia se produjo una reducción del campo de lo posible, es decir de las opciones políticas y modelos conceptuales alternativos a la disposición de los países en desarrollo para formular estrategias de desarrollo autónomas. Sin embargo, un balance de las primeras reformas muestra que el ajuste estructural, cuyo objetivo último era disminuir el tamaño del Estado, no resolvió una serie de problemas básicos de los países latinoamericanos, en particular en las áreas sociales (Burki y Perry, 1997; Banco Interamericano de Desarrollo, 1997). En particular, los niveles de pobreza, injusticia social y desigualdades en el reparto de las riquezas siguen inaceptablemente altos. 5 El temario de las reformas de primera generación comprendía 10 instrumentos de política económica: disciplina fiscal, reforma fiscal e impositiva, reorientación del gasto público hacia la educación y la salud, liberalización financiera, tipo de cambio competitivos, liberalización comercial, privatización, desregulación, apertura a las inversiones directas extranjeras, y defensa de la propiedad privada (Williamson, 1990). 7

8 Carlos Santiso Primera y segunda generación de reformas Las experiencias de los países latinoamericanos con reformas neoliberales orientadas hacia el mercado han resultado en una revisión del Consenso de Washington y el forjamiento de un consenso renovado en torno de un nuevo marco conceptual que, aunque impreciso, contrasta con el discurso tecnócrata y economicista que prevaleció durante la década de los años Se ha venido, entonces, proponiendo una segunda generación de reformas, con la finalidad de reconstruir el aparato estatal y fortalecer las instituciones de gobernabilidad, a partir de una nueva concepción del papel del Estado en el proceso reformador. La distinción clásica establecida por Stephan Haggard y Robert Kaufman (1995) entre el inicio y la consolidación de las reformas económicas permite distinguir las reformas de primera y de segunda generación. La primera ola reformas económicas dichas de primera generación incluyen la estabilización macroeconómica y la liberalización económica y están orientadas a la estabilización y apertura económicas como respuesta al fracaso del modelo de desarrollo económico centrado sobre el Estado y políticas de industrialización por substitución de importaciones principios de años 1980s. Estas fueron adoptadas e implementadas a finales de los años 1980s o principios de los años 1990s por la mayoría de los países latinoamericanos, con varios grados de intensidad y de éxito. A mediados de los años 1990s las insuficiencias de la agenda de reformas estándares que se sustentaba en el Consenso de Washington obligaron ajustar el temario reformador e integrar reformas institucionales con el objetivo de consolidar y arraigar las reformas de primera generación. La necesidad de consolidar el ajuste estructural y las reformas económicas ortodoxas iniciadas según el modelo del Consenso de Washington se ha convertido en imperativo que guía a los reformistas latinoamericanos. El déficit social de las reformas de primera generación debe ser compensado en una segunda etapa de reformas, si no se desea perder el impulso de la primera fase y ganar en estabilidad política. Las reformas contenidas en esta segunda fase describen un amplio temario de reformas estructurales e institucionales dichas de segunda 8

9 Gobernabilidad democrática y reformas económicas de segunda generación en América Latina generación e incluyen la reforma del Estado, el desarrollo institucional y el fortalecimiento de la gobernabilidad. El nuevo discurso del neo-consenso de Washington o el Consenso de Santiago articulado durante la Cumbre de las Américas de 1998 no es una sinfonía, sino una polifonía: tienen su origen en la convergencia de distintas corrientes y en las autosubversiones de numerosas disciplinas en las ciencias sociales tales como la economía neo-institucional, el neo-institucionalismo o la economía política 6.Esta nueva sabiduría se basa en la premisa fundamental de que las instituciones son cruciales para el desarrollo sostenible con equidad y que el Estado debe ser reconstituido para poder desempeñar sus responsabilidades. El problema que plantea esta nueva visión es que la debilidad institucional constituye un cuello de botella importante para las transformaciones económicas fundamentales. Como lo indicó Miles Kahler (1990), la paradoja ortodoxa reside en el hecho que para reducir su rol en la economía y expandir las fuerzas del mercado, el Estado debe ser fortalecido. En otras palabras, para ser reformado, el Estado debe ser reforzado. El consenso en evolución es bastante laxo, especialmente cuando se lo compara con el rígido conjunto de prescripciones de políticas propuesto por el paradigma ortodoxo que orientó las reformas macroeconómicas de primera generación. De hecho, no existe un manifiesto de políticas que resuma las reformas que América Latina debería estar implementando en la próxima década. Ha habido numerosos intentos por cristalizar este nuevo temario en un decálogo simple y bien definido, tal como el que describe el Consenso de Washington. Sin embargo, muchos intentan plasmar este consenso creciente en un programa de reformas para la región (Birdsall y de la Torre, 2001). En su artículo de 1994 titulado The Second Generation of Reforms, Moisés Naím (1994, 1995a y 1995b) intenta dar forma y significado a lo que ahora se conoce como reformas económicas de segunda generación. El autor se concentra en segunda etapa de la liberalización económica la cual define por contraposición a la primera etapa de las reformas. Sin embargo, la caracterización, tal como se puede ver en la Tabla 1, es muy 6 Sobre el neo-consenso de Washington, véase en particular Williamson, 1993 y 1997; Burki y Perry et al., 1998; Stiglitz, 1998a y 1998b). 9

10 Carlos Santiso amplia. Tabla 1: Reformas de Primera y Segunda Generación Objetivos Principales Instrumentos Actores Desafíos Principales Primera Generación Segunda Generación Administración de crisis Mejoramiento de las reduciendo la inflación, el condiciones sociales desequilibrio interno y manteniendo la estabilidad externo y restaurando el macroeconómica. crecimiento. Cortes drásticos del Reforma del servicio civil, presupuesto, reformas reforma laboral, impositivas, liberalización reestructuración de los de precios, del comercio y ministerios sociales, de las inversiones, reforma judicial, desregulación, fondos modernización legislativa, sociales, agencias mejoramiento de la autónomas para contratos capacidad regulatoria, y privatización con mejoramiento de la propósitos fiscales. recolección fiscal, privatización estratégica de servicios y empresas estatales, reestructuración de las relaciones entre el gobierno central y el local (descentralización). Presidencia, gabinete Presidencia, gabinete, económico, banco central, legisladores, servicio civil, instituciones financieras judicial, sindicatos, multilaterales, grupos partidos políticos, prensa, financieros privados, gobiernos estatales y inversores en valores locales, sector privado, extranjeros. instituciones financiera multilaterales. Administración macroeconómica dirigida por una aislada elite tecnocrática, y como ganarse al electorado y a los que tienen interés. Desarrollo institucional altamente dependiente y de administradores de nivel medio en el sector público y la participación de personas interesadas. Fuente: Banco Mundial (1997b) y Naím (1994, 1995a y 1995b). Las instituciones financieras internacionales y en particular los bancos multilaterales para el desarrollo, decepcionados por la escasa eficiencia de la ayuda y los efectos perversos de la corrupción, han incorporado la agenda de las reformas económicas de segunda generación en sus políticas de préstamo y de asistencia (Santiso, 2000a, 2000b y 2000c; Fine, Lapavistas y Pincus, 2001). La tendencia general de la evolución intelectual de estos organismos está marcada en particular por una politización creciente de la agenda neo-institucionalista para el desarrollo. Según un informe del Banco mundial (Burki y Perry, 1997), las prioridades de la reforma para 10

11 Gobernabilidad democrática y reformas económicas de segunda generación en América Latina América Latina se agrupan en cinco grandes áreas de políticas, entre las cuales el perfeccionamiento del entorno legal y regulador, el aumento de la calidad de gobernabilidad del sector público y el fortalecimiento fiscal. La gobernabilidad del sector público y el fortalecimiento fiscal son identificados como prerrequisitos para el programa de reformas. Un segundo informe del Banco mundial (Burki y Perry, 1998) investiga en particular el temario de reformas más allá del Consenso de Washington. Éste ofrece una perspectiva más abiertamente política sobre las reformas institucionales necesarias para consolidar y profundizar las reformas económicas de primera generación. La reforma del sistema judicial y de la administración pública viene identificada como una dimensión esencial de la nueva agenda destinada a reforzar la gobernabilidad democrática. El informe del Banco Interamericano de Desarrollo de 1997 sobre América Latina tras una década de reformas también introduce la dimensión política en el análisis de los sistemas fiscales descentralizados. Su informe de 2000 sobre el desarrollo más allá de la economía subraya la importancia de las instituciones políticas para la efectividad gubernamental e incluye en el conjunto de reformas políticas necesarias la reforma de los sistemas electorales, la división vertical de poderes entre nivel central y sub-nacional, la modernización de los partidos políticos, la reforma de los poderes judicial y legislativo así como la promoción de la participación ciudadana. Estos nuevos acercamientos marcan una importante transformación de la agenda de las instituciones financieras internacionales, que sigue todavía en gestación. Hacia senderos que bifurcan? Sin embargo, La distinción entre la primera y la segunda generación de reformas corresponde a una concepción en etapas de la reforma, no en senderos que bifurcan. Tanto el neo-consenso de Washington como el que le precedía siguen marcados por las hipótesis de las teorías de la modernización según las cuales el desarrollo económico desembocará, en un momento u otro, al desarrollo político. El objetivo de las reformas de segunda generación consiste en profundizar, completar y corregir las insuficiencias de las reformas de mercado de primera generación. Por lo tanto, el consenso post-washington, o en el ámbito latinoamericano el Consenso de Santiago, no constituye una repudio de la lógica neoliberal de las reformas eco- 11

12 Carlos Santiso nómicas, sino más bien la corrección de sus imperfecciones originales (en particular su escasa atención a las cuestiones sociales en materia de educación y salud, a la reducción de la pobreza y de las desigualdades, y a la promoción del capital social ). Como lo indica Moíses Naím (1999 y 2000), las reformas de primera generación son ahora consideradas necesarias pero no suficientes para promover un desarrollo sano y sostenible. El énfasis sigue puesto sobre la eficiencia del Estado y la efectividad de las políticas públicas, más que sobre la legitimidad del Estado y la capacidad de respuesta de las políticas públicas a las demandas ciudadanas, en particular a la de los desfavorecidos. Más específicamente, los esfuerzos parecen estar dirigidos a lograr un sector público más eficiente y eficaz. La tendencia funcionalista e instrumentalista de esta lógica tiende, sin embargo, a desvalorar la importancia y la autonomía de la política como vector de cambio. El nuevo paradigma que está emergiendo actualmente no constituye entonces una negación de la agenda neoliberal del Consenso de Washington. Más bien complementa los esfuerzos de reforma anteriores. No intenta desmantelar lo que se logró en la década anterior, sino más bien fortalecer y arraigar esos logros. No constituye una alternativa a lo que le ha precedido, sino su continuación, y según algunos analistas su legitimación política y social. Fernando de Carvalho sugiere, por ejemplo, que el enfoque de las instituciones financieras internacionales sobre la apropiación o mejor dicho re-apropiación, de las reformas económicas ( ownership ) constituye, no tanto un ajuste de las políticas iniciales de la condicionalidad de la ayuda, sino más bien, un cambio de estrategia para que las reformas propuestas por estas instituciones sean interiorizadas, pero no cuestionadas o negadas. El objetivo último es asegurar la sostenabilidad de las reformas económicas arraigándolas en un compromiso y un consenso nacionales. El proceso que va desde la primera ola de reformas (y el reduccionismo económico que la sostuvo) hasta las reformas de la segunda generación (y el reconocimiento de la importancia de los factores políticoinstitucionales y sociales en el cambio macroeconómico) mantiene, todavía hoy, un límite borroso entre la política y la economía. La síntesis contenida en la sección anterior muestra importantes novedades en áreas de políticas y principios universales, y sin embargo también muestra proble- 12

13 Gobernabilidad democrática y reformas económicas de segunda generación en América Latina mas en su enfoque del cambio institucional y la formulación de políticas. Como observan Gabriel Casaburi y Diana Tussie (1999), las reformas estructurales de segunda generación sólo pueden ser factibles políticamente, sostenibles en el largo plazo y lograr sus resultados esperados, si se llevan adelante bajo condiciones específicas: gobiernos legítimos, regulaciones económicas adecuadas, participación activa por parte de los más afectados directamente, una administración pública capaz y honesta, y un sistema descentralizado de implantación de políticas que genere la rendición de cuentas a todos los niveles. En su conjunto, estas nuevas condiciones cada vez se empaquetan más bajo el término general de gobernabilidad. Por lo tanto es necesario ampliar la concepción de la gobernabilidad y de las reformas institucionales contenida en las reformas económicas de segunda generación para integrar consideraciones acerca de la democratización del Estado y la reforma del sistema político. En otras palabras, es necesario reintegrar y rehabilitar lo político en el debate acerca de la reforma del Estado. Esto requiere en particular la reinvención de la política como vector de cambio y desarrollo humano integral y sostenible. Como lo señala Marcelo Lasagna (1999), la reforma del Estado quedará hipotecada en caso de no impulsarse cambios sustantivos en la gobernabilidad democrática que tiendan a hacerlo más transparente, eficaz, inclusivo y legítimo. Cambios que deberían tender a mejorar la capacidad de gobernar en un marco de mayor responsabilidad, eficiencia y legitimidad de la acción gubernamental. Más específicamente, es el buen gobierno como condición necesaria para el desarrollo humano sostenible lo que busca el temario de las reformas estructurales de segunda generación. En este contexto, el acercamiento del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) es particularmente revelador de las dimensiones políticas de la gobernabilidad y de las reformas institucionales correspondientes. Para el PNUD (1997a:2), la gobernabilidad es un concepto amplio que se refiere al ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa para 13

14 Carlos Santiso administrar los asuntos de un país en todos los niveles. Comprende los mecanismos, procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, ejercitan sus derechos jurídicos, cumplen sus obligaciones y median sus intereses. La gobernabilidad descansa sobre tres pilares: los procesos de toma de decisiones que afectan la economía de un país, la política y la implementación de políticas (PNUD, 1997b). La definición del PNUD, al distinguir tres tipos de gobernabilidades (gobernabilidad política, económica y administrativa) subraya los procesos de gobierno más que las estructuras institucionales del Estado. El buen gobierno aborda la asignación y administración de recursos para responder a los problemas colectivos: se caracteriza por la participación, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad política ( accountability ), Estado de derecho, eficacia y equidad. Asimismo, el buen gobierno abarca e incluye al Estado y al mismo tiempo lo trasciende, al incluir la sociedad civil y el sector privado. Las características del gobierno y su relación con los gobernados deben constituir el eje fundamental de todo concepto operativo de la gobernabilidad democrática. La reforma del Estado El debate contemporáneo sobre las reformas de segunda generación conlleva importantes innovaciones para nuestro entendimiento del desarrollo humano. En particular, introduce importantes elementos que hasta se habían descartado u olvidado, entre los cuales: (i) la reforma del Estado para reforzar la responsividad de las políticas públicas a las demandas y necesidades de los ciudadanos y para conseguir una mejor adecuación de las instituciones públicas con los cambios políticos, económicos y sociales; (ii) el fortalecimiento de las instituciones de gobernabilidad tras décadas de ajuste estructural con una excesiva obsesión fiscal; y (iii) la articulación de principios de gobierno como la participación, la responsabilidad ( accountability ), la transparencia y la efectividad. La reforma del Estado constituye uno de los elementos más definitorios de las reformas estructurales de segunda generación del neo-consenso de Washington (Haggard, 1998). La rehabilitación del rol del Estado para el desarrollo radica en las deficiencias de los mecanismos del mercado y de los conceptos de Estado mínimo. Para que funcionen correctamente, 14

15 Gobernabilidad democrática y reformas económicas de segunda generación en América Latina los mercados necesitan marcos reguladores e institucionales que sólo el Estado puede proveer (Olson, 2000). De hecho, el informe del Banco mundial sobre El Estado en un Mundo en Transición (1997) reconoce que: Han fracasado los intentos de desarrollo basados en el protagonismo del Estado, pero también fracasarán los que se quieran realizar a sus espaldas. Sin un Estado eficaz el desarrollo es imposible (pág.26). Sin embargo, tanto el neo-consenso de Washington como su predecesor se sustentan en una concepción particular del Estado, más liberal que republicano en el sentido descrito por Guillermo O Donnell (1999). En particular, la visión vinculada y promovida por las instituciones financieras internacionales viene marcada, implícita o explícitamente, por esta concepción minimalista y reduccionista del Estado, de las instituciones y políticas públicas de manera general del bien público y de los servicios públicos (Campbell, 2000). El Estado liberal propuesto por el Consenso de Washington constituye un ataque conceptual y práctico a la noción y ambición del Estado de bienestar ( welfare state ). Además tiende a esquematizar el modelo de Estado adecuado sobre el modelo de Estado Anglosajón. En muchos casos, lo que se propone es una privatización del Estado, sobre la base exclusiva de los requisitos de la economía de mercado y conceptos de eficiencia. Críticos de esta tendencia implícita sugieren modelos alternativos de filosofía y organización estatal, en particular el modelo de economía social de mercado (Benecke, 2000) y el proyecto social demócrata (Bresser Pereira et al, 1993). Más recientemente, propuestas para generar una tercera vía, entre Estado y mercado invitan a repensar los modelos de organización estatal y desarrollo económico. Como lo subraya Joan Prats, existe una amplia gama de arquitecturas estatales entre las cuales escoger y desde luego no un modelo único: Ese Estado eficaz ya no es ni el Estado megalómano de la sustitución de importaciones ni el Estado minimalista del radicalismo neoliberal. No es, pues, el Estado latinoamericano todavía existente, el cual más que reformado necesita ser reconstruido o refundado, sino un Estado a crear, con roles y capacidades nuevos, coherentes con las exigencias del nuevo modelo de desarrollo. 15

16 Carlos Santiso Lo que se necesita pues es una nueva teoría de la intervención estatal legítima (Prats, sin fecha). Cierto, se está dando una cierta convergencia entre los principios de eficiencia y de legitimidad de las políticas públicas. Por ejemplo, la agenda de la reforma de la administración pública que durante décadas ha sido definida en términos de efectividad y capacidad, a la sombra de la escuela gerencial y las teorías acerca de la autonomía y la capacidad del Estado (Bresser Pereira y Peter Spink, 1999), integra ahora consideraciones sobre la despolitización de la administración publica y la responsividad ( responsiveness ) de las políticas públicas a las exigencias de los ciudadanos, en particular de los más vulnerables. Toda visión del rol del Estado en el nuevo modelo de desarrollo conlleva sin embargo una visión más amplia de la vida política y de la colectividad social. Esta visión no puede ser dogmática o estandarizada, como lo señaló Albert Hirschman, sino debe ser el fruto de una decisión política. Es entonces necesario ir más allá del esquema reduccionista avanzado en particular por las instituciones de Bretton Woods para investigar modelos alternativos de organización estatal, gubernamental y administrativa. Como lo indica Joseph Stiglitz (1998a), El estado tiene un rol importante que jugar en la producción de regulaciones apropiadas, la protección y el bienestar social. La discusión no debería ser si el estado debe implicarse, sino cómo debe implicarse. La cuestión central no sería así el tamaño del gobierno, sino las actividades y métodos del gobierno. Instituciones y desarrollo institucional Una alternativa a este acercamiento conceptual consiste en enfocarse no tanto sobre el modelo institucional de Estado sino más bien sobre el proceso de desarrollo institucional. Como lo señala Joan Prats (sin fecha), El punto clave es el cambio institucional. Si no disponemos de una buena teoría del cambio institucional no será posible ni definir en qué consiste la capacidad institucional del Esta- 16

17 Gobernabilidad democrática y reformas económicas de segunda generación en América Latina do ni indicar con fundamento qué deba hacerse para construir o fortalecer esta capacidad. Sin una teoría del cambio institucional, estamos condenados a dar o a seguir recetas, a veces quizás acertadas y aceptables, pero por casualidad, ya que se presentan o sin fundamentación o sin otro fundamento que el de haber funcionado en otros países. El segundo pilar de las reformas de segunda generación del neo-consenso de Washington reside en la centralidad de las instituciones y de la reforma institucional. Siguiendo a Douglas North (1990) y Jack Knight (1992) las instituciones son definidas como conjuntos de reglas que estructuran interacciones en determinadas formas. Las reglas pueden ser formales (definidas por el derecho positivo o regulación) o informales (noción compartida de cómo funciona algo, ya sea cuando no está cubierto por reglas formales o cuando las contradice), pero deben ser compartidas por la comunidad política. La noción de reforma institucional contiene, por definición, la idea de cambio. El desarrollo institucional se puede entonces definir como la búsqueda de equilibrio. Democracia y reformas económicas: en la búsqueda de consolidación simultánea La política necesariamente se encuentra en el centro de las reformas institucionales (Shepsle, 1999). Un aspecto importante de las reformas de segunda generación reside en su carácter suma e intrínsecamente político: requieren reinventar la política. Como lo señala Benecke (2000:43), La tarea de diseñar un modelo económico es una tarea política y depende de su viabilidad política. El reto para las democracias emergentes del Cono Sur consiste entonces en consolidar de manera simultánea las reformas económicas y la democracia. En este punto, los requisitos para la profundización de las reformas económicas convergen con las exigencias para la consolidación de la democracia. Sin embargo, los modos y estilos de gobierno que permitieron llevar a cabo las reformas económicas de primera generación a finales de los años 1980 y principios de los años 1990 no son adecuados para sustentar el proceso reformador e iniciar las reformas de segunda generación. 17

18 Carlos Santiso El debate acerca de las reformas estructurales de segunda generación saca a la luz, de nuevo, tanto sobre las sinergias como las tensiones entre las reformas económicas y el cambio político. La consolidación simultánea de la democracia y de las reformas económicas exige cambios substanciales no sólo en la arquitectura institucional del Estado pero también en los modos y estilos de gobierno. La reforma del Estado, el desarrollo institucional y el fortalecimiento de la gobernabilidad son procesos sumamente políticos que se arraigan en la rehabilitación de lo político, la reinvención de la política y la consideración de su centralidad en todo proceso de reforma. La reforma del Estado no puede ser completa sin la reforma de los modos de gobierno y la revitalización de la ciudadanía activa, en otras palabras en la consolidación de la democracia. Como lo subraya el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (1998), La redemocratización es un aspecto importante para la reforma del Estado en América Latina, ante todo porque afecta la dinámica y el ritmo del proceso. Muchas de las reformas dependen de la creación de nuevas instituciones, de cambios constitucionales o de modificaciones profundas en el sistema administrativo, afectando el status quo de diversos grupos, algunos atrincherados desde hace décadas en el aparato estatal. Este dilema especialmente se plantea cuando se pasa de la primera generación de reformas, realizada por un pequeño grupo de técnicos y burócratas aislados dentro del Estado, a la siguiente generación, en la cual es fundamental la concreción de coaliciones democráticas que sustenten el proceso de reforma del Estado. Políticas insulares y democracia delegativa Una de las características de las reformas económicas de primera generación ha consistido en la manera en que fueron definidas y llevadas a cabo. Las reformas económicas de primera generación fueron adoptadas por el poder ejecutivo en forma relativamente aislada del resto del sistema político, usando de las prerrogativas del poder ejecuti- 18

19 Gobernabilidad democrática y reformas económicas de segunda generación en América Latina vo contenidas en las constituciones presidenciales adoptadas por las democracias latinoamericanas. Este aislamiento de la política económica resultó del uso de los decretos de emergencia y de la delegación del poder legislativo por el congreso (Haggard y Kaufman, 1992 y 1995; Graham y Naím, 1998). Estos procesos generaron políticas económicas insulares y políticas públicas desarraigadas del campo político, reforzando a veces las tendencias autocráticas de los presidentes, como en particular en el caso de Perú durante la presidencia de Alberto Fujimori. Esta característica de los procesos de toma de decisión para la adopción de las reformas económicas implicó una concentración del poder en el Ejecutivo y una autonomización de las políticas económicas del marco democrático. Si bien las circunstancias de crisis económica aguda (hiperinflación) exigían entonces tales procedimientos, la permanencia de estos estilos de gobierno tiende a generar importantes tensiones entre, por un lado, los requisitos para consolidar la democracia (ampliación y efectividad de la participación ciudadana) y, por otro lado, la autonomía de la política económica requerida implícitamente por los preceptos neoliberales del Consenso de Washington. De manera paradójica, este proceso de insularización o aislamiento de la política económica en Argentina se produjo en un contexto político democrático, resultando en lo que Guillermo O Donnell (1994) vino a calificar de democracia delegativa, caracterizada por una amplia concentración del poder en la presidencia y el recurso a decretos ejecutivos para gobernar 7. Las exigencias para iniciar las reformas de primera generación en el marco de un contexto democrático recobrado resultaron en el aislamiento de la política económica y el uso y, a veces, abuso de modos de gobierno expeditivos para esquivar los bloqueo de los sistemas políticos, y en particular la inestabilidad de las coaliciones gubernamentales y la fragmentación del sistema de partidos. La economía política de las reformas 7 La literatura sobre la economía política de la reformas económicas es muy amplia. Véase en particular, Haggard y Kaufman, 1992 y 1995, y Sturzenegger y Tommasi, Sobre la economía política de la reformas económicas en Argentina, véase en particular: Ferreira Rubio y Goretti, 1996; De Ruiz, 1996; Niño, 1996; Palermo y Navarro, 1996; Torre, 1998; Bambaci, Saront y Tommasi, 1999; Ferreira Rubio,

20 Carlos Santiso económicas en Brasil ilustra este aspecto del proceso reformador. A finales de los años 1980 y principios de los años 1990, la necesidad de iniciar de manera rápida reformas económicas radicales para luchar contra la hiperinflación implicó en numerosos casos la disociación de los lugares de toma de poder de las presiones del juego democrático, consideradas a veces contradictorias y contraproductivas, y por lo tanto nefastas a una gestión sana y coherente de la política económica. La adopción rápida de medidas radicales, según la lógica avanzada por los proponentes de la terapia de shock, exigía de cierto modo tal insulación de las políticas públicas según la cual la administración macroeconómica estaría dirigida por una elite tecnocrática aislada. Una de las características fundamentales de las condiciones en que se llevaron a cabo las reformas de primera generación y se ejerció el poder político decisionista es el contexto de crisis económica aguda, de crisis de gobernabilidad (a mediados de 1989) y de erosión de la autoridad del Estado. El contexto de emergencia amplió los márgenes de maniobra del gobierno (Palermo y Navarro, 1996). Desde el inicio de la transición democrática en 1983, el sistema político argentino ha experimentado una concentración progresiva del poder en el ejecutivo (Ferreira Rubio y Goretti, 1996). Una de las consecuencias políticas de las reformas económicas ha sido la alteración de los principios constitucionales y del sistema de control mutuo de los poderes ( checks and balances ). De hecho, la Constitución argentina consagra el principio de separación y equilibrio de poderes e incluye numeroso puntos de veto a diferentes niveles de gobierno. La división y separación del poder ocurre a diferentes niveles del sistema político: el régimen presidencial divide el poder en tres poderes independientes (ejecutivo, legislativo y judicial); el sistema bicameral divide el poder legislativo en dos entidades (la Cámara de Diputados y el Senado); y el sistema federal divide el gobierno en tres niveles, local, provincial y federal). Estos principios constitucionales han sido erosionados por el estilo de gobierno menemista, en particular durante los dos primeros años de su presidencia. Durante este período, la concentración del poder en el ejecutivo tuvo diversas manifestaciones, entre las cuales el recurso cada vez más frecuente a la delegación de facultades legislativas al presidente así como a los decretos de necesidad y urgencia. En esta fase del proceso de reforma, la presidencia, el gabinete econó- 20

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