GUÍA BÁSICA DE GESTIÓN FINANCIERA PARA LOS BENEFICIARIOS DE LOS FONDOS DE LA UE EN EL MARCO DE LAS ACCIONES EXTERIORES COMISIÓN EUROPEA

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1 GUÍA BÁSICA DE GESTIÓN FINANCIERA PARA LOS BENEFICIARIOS DE LOS FONDOS DE LA UE EN EL MARCO DE LAS ACCIONES EXTERIORES COMISIÓN EUROPEA Versión 15 de noviembre de 2010

2 GUÍA BÁSICA DE GESTIÓN FINANCIERA PARA LOS BENEFICIARIOS DE LOS FONDOS DE LA UE EN EL MARCO DE LAS ACCIONES EXTERIORES ÍNDICE Página ÍNDICE Introducción y resumen... 2 Módulo 1 Controles internos Módulo 2 Documentación, archivo y registro Módulo 3 Contratación Módulo 4 Gestión de activos Módulo 5 Gestión de nóminas y presencias Módulo 6 Gestión bancaria y de efectivo 76 Módulo 7 - Contabilidad Módulo 8 Informe financiero Anexo Glosario de términos Los instrumentos y modelos de este documento están disponibles en Página 1

3 GUÍA BÁSICA DE GESTIÓN FINANCIERA PARA LOS BENEFICIARIOS DE LOS FONDOS DE LA UE EN EL MARCO DE LAS ACCIONES EXTERIORES INTRODUCCCIÓN Y RESUMEN INTRODUCCIÓN Y RESUMEN Página 2

4 INTRODUCCIÓN Y RESUMEN PROPÓSITO DE LOS INSTRUMENTOS El objetivo de este conjunto de instrumentos es ayudar a los Beneficiarios de los fondos de la UE en el marco de las acciones exteriores a cumplir los requisitos para la gestión financiera establecidos en los contratos para acciones exteriores financiadas por la Unión Europea. Sus objetivos específicos son: Proporcionar una guía básica y práctica con un formato fácil de usar; Dar a conocer las Condiciones Contractuales de la CE; Identificar áreas de riesgo importantes, indicar qué es lo que podría salir mal y explicar cómo se pueden evitar esos riesgos; Proporcionar buenas prácticas, instrumentos y modelos. LO QUE NO SON LOS INSTRUMENTOS: No son un conjunto de normas que se añaden al marco regulador y a las guías contractuales legales existentes; No son un manual general de instrucciones de gestión financiera; no garantizan una cobertura completa y precisa de todas las Condiciones Contractuales existentes para la gestión financiera; No son una interpretación de las Condiciones Contractuales de la CE vigentes; No sustituyen la lectura de las Condiciones Contractuales y guías e instrucciones de la CE vigentes. INTRODUCCCIÓN Y RESUMEN ADVERTENCIAS La CE no queda obligada jurídicamente por la información proporcionada u omitida en este documento y no asume ninguna responsabilidad a este respecto. Las Condiciones Contractuales y el marco regulador y legal pertinentes que rigen la ejecución de una determinada acción exterior financiada con fondos de la UE son vinculantes. Los beneficiarios deben adquirir una comprensión suficiente de éstas. Los nombres y descripciones en las historias de la vida real se han cambiado para evitar revelar las identidades de la entidad o las personas implicadas. Cualquier similitud con las entidades o personas reales es accidental. Toda la información contenida en el presente documento se basa en la publicación de la Comisión en 2009 de los modelos y guías de contratación. Debe procederse con cautela a la hora de aplicarla a proyectos basados en modelos de contratos anteriores. Página 3

5 INTRODUCCIÓN Y RESUMEN USO DE LOS INSTRUMENTOS Y TÉRMINOS BÁSICOS Estos instrumentos deberán ser utilizados por los Beneficiarios de los fondos de la UE en el marco de las acciones exteriores. INTRODUCCCIÓN Y RESUMEN Los Beneficiarios de los fondos de la UE en el marco de las acciones exteriores se refieren a organizaciones que han firmado un contrato para recibir fondos de la UE. El Beneficiario de los fondos de la UE será responsable de la ejecución del contrato, la gestión y el uso de los fondos de la UE y la información sobre el uso de los fondos. Los Beneficiarios de los fondos de la UE en el marco de las acciones exteriores pueden ser: Organizaciones (con frecuencia ONG) adjudicatarias de un contrato de subvención con fondos de la UE; Contratistas de contratos de servicios financiados por la UE (a menudo empresas consultoras y de asistencia técnica); Contratistas de contratos de obras y suministro financiados por la UE; Gobiernos de Estados beneficiarios que han firmado un acuerdo financiero con la UE para la financiación de acciones exteriores (donde el acuerdo financiero puede incluir presupuestos-programa), y que pueden convertirse ellos mismos en el Órgano de Contratación. El Órgano de Contratación se refiere a la autoridad que ha firmado el contrato con un beneficiario de fondos de la UE. Dependiendo del modo de gestión (por ejemplo, la ayuda puede ser centralizada, descentralizada o gestionada conjuntamente con organizaciones internacionales), el Órgano de Contratación puede ser la Comisión Europea ( CE ), un país socio o una organización en la que la CE haya delegado su ejecución. Cuando el Órgano de Contratación es la CE, suele estar representada por EuropeAid o una Delegación de la UE. Página 4

6 INTRODUCCIÓN Y RESUMEN USO DE LOS INSTRUMENTOS Y TÉRMINOS BÁSICOS (continuación) INTRODUCCCIÓN El contrato puede referirse a cualquier documento convencional o contractual firmado por el Órgano de Contratación y un Beneficiario que constituye la base legal específica para una acción exterior financiada por la UE. Los anexos del Contrato también forman parte del Contrato. Los contratos de servicios y subvenciones son los tipos más comunes de contratos para la concesión de fondos de la UE en el marco de las acciones exteriores. Los presupuestos-programa son otro modo común de ejecutar la ayuda exterior, pero no son contratos en un sentido estrictamente legal. Estas tres maneras de ejecutar la acción exterior serán mencionadas con frecuencia en este documento. Otros tipos de contrato no se incluyen explícitamente (por ejemplo, los contratos de obras y suministro, los acuerdos de contribución con organizaciones internacionales y los acuerdos de delegación con agencias nacionales). Las Condiciones Contractuales se refieren aquí a las condiciones, normas y criterios que se expresan en un Contrato de Fondos de la UE para acciones exteriores. Los términos Beneficiario de fondos de la UE en el marco de las acciones exteriores (o Beneficiario ), Contrato, Condiciones Contractuales y Órgano de Contratación son términos básicos usados en el presente documento. La razón fundamental de ello es que el objeto del presente documento es ofrecer una guía básica para la gestión financiera a disposición de cualquier Beneficiario o para cualquier tipo de Contrato, al margen de quién sea el Órgano de Contratación. Y RESUMEN Página 5

7 INTRODUCCIÓN Y RESUMEN RENDICIÓN DE CUENTAS Al firmar un Contrato, los Beneficiarios aceptan la rendición de cuentas y la responsabilidad de: Llevar a cabo la acción y gestionar y usar los fondos de la UE de acuerdo con las Condiciones Contractuales; Realizar una gestión financiera responsable; Informar al Órgano de Contratación sobre la acción y el uso de los fondos de la UE. La CE se reserva el derecho a comprobar que los beneficiarios cumplen sus obligaciones con auditorias y controles realizados por su propio personal o empresas auditoras profesionales. El Tribunal de Cuentas Europeo y la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) también podrán llevar a cabo estas auditorías o investigaciones. Los Beneficiarios serán también responsables de cualquier contrato relativo a acciones exteriores financiadas por la UE que firmen con una Órgano de Contratación diferente de la CE. En estas situaciones, la cadena de responsabilidad implica a las dos partes, el Beneficiario y el Órgano de Contratación, que deben informar a la CE. POSIBLES CONSECUENCIAS DE NO CUMPLIR LAS OBLIGACIONES CONTRACTUALES Si un Beneficiario no cumple las Condiciones Contractuales se enfrenta a consecuencias graves como: La recuperación por parte del Órgano de Contratación de los fondos relacionados con un gasto injustificado o no subvencionable; Auditorías y controles adicionales de otras acciones financiadas por la UE de las que es responsable, o la extrapolación de los errores a esas acciones, si sus errores son sistémicos; Sanciones, que pueden adoptar la forma de penalizaciones pecuniarias y/o la resolución del contrato. Si se hallaran falsas declaraciones, errores sustanciales, irregularidades o fraude, al Beneficiario se le podrá prohibir la firma de cualquier contrato para la recepción de fondos de la UE durante un periodo de hasta 5 años. Este periodo puede extenderse a 10 años por una infracción repetida. INTRODUCCCIÓN Y RESUMEN Página 6

8 INTRODUCCIÓN Y RESUMEN ÍNDICE DEL DOCUMENTO Este documento abarca ocho áreas de gestión financiera: INTRODUCCCIÓN Y RESUMEN Módulo 1 Controles internos Módulo 2 Documentación, archivo y registro Módulo 3 Contratación Módulo 4 Gestión de activos Módulo 5 Gestión de nóminas y presencias Módulo 6 Gestión bancaria y de efectivo Módulo 7 - Contabilidad Módulo 8 Informe financiero Página 7

9 INTRODUCCIÓN Y RESUMEN CÓMO OBTENER UNA COPIA DE ESTE DOCUMENTO Este documento está disponible en forma impresa ( libro de bolsillo A5) y en MS PowerPoint. Las copias impresas del documento se pueden obtener en la Oficina de Desarrollo y Cooperación EuropeAid de Bruselas, Bélgica y en las Delegaciones de la UE. INTRODUCCCIÓN Y RESUMEN - Para contactar con la Oficina de Desarrollo y Cooperación EuropeAid, véase - Para contactar con una Delegación de la UE, véase: Este documento también se puede descargar del sitio web de EuropaAid: INSTRUMENTOS Y MODELOS Los instrumentos (principalmente listas de control) y los modelos (por ej., el registro de activos, etc.) que se van a usar en este documento están disponibles en: Página 8

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11 GUÍA BÁSICA DE GESTIÓN FINANCIERA PARA LOS BENEFICIARIOS DE LOS FONDOS DE LA UE EN EL MARCO DE LAS ACCIONES EXTERIORES MÓDULO 1 CONTROLES MÓDULO 1 CONTROLES INTERNOS INTERNOS Historia de la vida real Como Director del Proyecto de Desarrollo Forestal de Syldavia, estuve dirigiendo un equipo de agrónomos responsable de las actividades financiadas por la UE. El registro contable de nuestro proyecto lo llevaba el contable del proyecto con un ayudante administrativo principiante. Mi Director Adjunto y yo confiábamos plenamente en nuestro contable. Era un individuo muy eficiente y motivado. Entregaba sus informes siempre a tiempo y apenas requería mi supervisión o la de mi Director Adjunto. Sus tareas consistían en llevar el registro contable del proyecto y preparar las órdenes de pago. También se ocupaba de los gastos menores y controlaba los cheques y pagos. A la vista de su elevada competencia y fiabilidad, también le otorgamos poder de firma en la cuenta bancaria. Era un contable muy concienzudo que realizaba todas las conciliaciones de caja chica y bancarias semanalmente. Tras aproximadamente 18 meses de buen servicio, pidió unos días de vacaciones. Se marchó y no regresó. Contratamos a un contable sustituto, quien descubrió cuando llegó que faltaba una suma elevada de dinero de nuestra cuenta. Informamos del asunto a la policía, pero todavía no han podido encontrarlo. Moraleja: Si hubiéramos separado las tareas financieras básicas, lo más probable es que el robo no se hubiera producido Página 10

12 MÓDULO 1 CONTROLES INTERNOS POR QUÉ EL CONTROL INTERNO ES UN ÁREA DE GESTIÓN FINANCIERA CLAVE? MÓDULO 1 Más vale prevenir que curar: establezca controles internos. El objetivo del Control Interno es asegurar de manera razonable la eficiencia y eficacia de las operaciones, la fiabilidad de la información financiera y el cumplimiento de las Condiciones Contractuales. Si no se ponen los controles adecuados, existe el riesgo de que los fondos de la UE no se gasten de forma eficiente y como se acordó en el Contrato. Se pueden perder los activos del Proyecto y no se podrá dar debida cuenta del uso de los fondos. Ausencia de controles internos adecuados: un riesgo clave Es esencial tener un sistema de control interno que proporcione una seguridad razonable de que se alcanzan los objetivos. CONTROLES INTERNOS Contenido de este módulo Condiciones Contractuales Mínimas. Consejos básicos. Cuestión específica Importancia del entorno del control interno. Cuestión específica Proyectos multilocales/multisocios. Instrumentos y modelos. Página 11

13 MÓDULO 1 CONTROLES INTERNOS CONDICIONES CONTRACTUALES MÍNIMAS Los Contratos para acciones exteriores con fondos de la UE no incluyen requisitos de control interno exhaustivos. Sin embargo, sí contienen ciertos requisitos específicos que están relacionados con el control interno. Los principales son: MÓDULO 1 CONTROLES Segregación de obligaciones entre el ordenador y el contable Para presupuestos-programa, la Guía Práctica para los Presupuestos-Programa: Requiere que se mantengan separadas las obligaciones del administrador de anticipos y las del administrador contable (véase Roles y responsabilidades - Sección 2.5); Define los roles y las responsabilidades de estos dos agentes (véase El administrador de anticipos y El administrador contable de anticipos ) - Secciones y 2.5.2). INTERNOS Estos requisitos tienen como objetivo separar las obligaciones de la autorización del gasto y la gestión del pago (se conoce por el principio de los cuatro ojos ). La Guía Práctica para los Presupuestos-Programa se puede encontrar en inglés en: La mayoría de Acuerdos Financieros y Disposiciones Administrativas y Técnicas requieren la separación entre las obligaciones de la autorización y el pago. Prohibición de conflictos de intereses y pagos confidenciales Todos los Contratos para los fondos de la UE en el marco de las acciones exteriores prohíben conflictos de intereses, pagos confidenciales (por ej. comisiones secretas, sobornos) y otras prácticas poco éticas. Página 12

14 MÓDULO 1 CONTROLES INTERNOS CONDICIONES CONTRACTUALES MÍNIMAS (CONTINUACIÓN) MÓDULO 1 Controles regulares En acciones ejecutadas mediante una cooperación delegada (por ejemplo, contribuciones a organizaciones internacionales o acuerdos de delegación con organismos del sector público), el Contrato requerirá por lo general que el delegado realice controles regulares para garantizar de este modo que la acción ha sido ejecutada correctamente. CONTROLES INTERNOS Medidas para impedir irregularidades, fraude y corrupción En acciones ejecutadas mediante una cooperación delegada, el Contrato requerirá por lo general que el delegado establezca medidas para impedir las irregularidades, el fraude y la corrupción. Página 13

15 MÓDULO 1 CONTROLES INTERNOS CONSEJOS BÁSICOS MÓDULO 1 El Control Interno es un proceso continuo que requiere la atención constante de la dirección. Esta sección se ocupa de importantes medidas básicas concernientes a las actividades de control. CONTROLES Garantice una separación suficiente de las obligaciones. Una medida clave es asegurarse de que ninguna transacción o cadena de transacciones está en manos de una única persona. Una transacción o cadena de transacciones suele implicar varias tareas diferentes. Mediante la asignación de estas tareas a diferentes personas, los Beneficiarios reducirán el riesgo de que los individuos estén en una situación que les facilite cometer fraude u ocultar errores en el transcurso normal de sus deberes. Entre otros ejemplos de actividades que se pueden separar provechosamente están: El control material de los activos frente a las tareas de verificación (por ejemplo, la custodia del efectivo frente a tareas de conciliación); Las tareas de gestión frente a las tareas de autorización (por ejemplo, el seguimiento de los procedimientos de contratación pública frente a la autorización de un contrato con el proveedor); INTERNOS Las tareas de gestión frente a las tareas de contabilidad (por ejemplo, la aprobación de la factura de compra frente a su asiento contable); Tareas de contabilidad frente a tareas de pago (por ejemplo, la preparación del pago frente a la firma de la orden de transferencia bancaria). Página 14

16 MÓDULO 1 CONTROLES INTERNOS CONSEJOS BÁSICOS (continuación) MÓDULO 1 Considere la manera más efectiva de separar las obligaciones. Puede haber varias maneras de separar las tareas, y algunas de ellas pueden ser más efectivas que otras. Se podrían organizar las tareas de forma que los individuos que las realizan se controlen entre sí. Esto aumentaría los controles y mitigaría los riesgos. Los Beneficiarios deben tomarse el tiempo necesario para pensar el modo más efectivo de separar las tareas, dependiendo de la naturaleza del proyecto. CONTROLES INTERNOS Prevea puntos de aprobación efectivos. La aprobación también implica supervisión. Unos procedimientos de autorización apropiados aumentan los controles. Identifique los puntos de aprobación que son relevantes para el proyecto y asigne de la responsabilidad de realizar esas tareas a los individuos más adecuados. Estos individuos deben comprender que son responsables del control de todo lo que ellos aprueban. Por ejemplo, en un contrato de servicios, al jefe del equipo se le puede pedir que apruebe las fichas de presencia del personal que trabaja en el proyecto. La aprobación se manifestará, con frecuencia, por la firma del jefe del equipo en la tarjeta de registro horario. Sin embargo, para garantizar un control efectivo, el jefe del equipo debe controlar efectivamente las fichas de presencia antes de firmarlas. Página 15

17 MÓDULO 1 CONTROLES INTERNOS CONSEJOS BÁSICOS (continuación) MÓDULO 1 El personal tiene que entender sus responsabilidades Para que la separación de obligaciones funcione como se pretende, toda persona implicada debe comprender cuáles son, exactamente, sus responsabilidades. Para evitar malentendidos es importante describir todas las responsabilidades y tareas por escrito, por ejemplo, por medio de: Descripciones escritas del trabajo; Un organigrama que exponga con claridad cuáles son las responsabilidades y las tareas; CONTROLES INTERNOS Descripciones (o diagramas de flujos) del flujo previsto de transacciones, indicando los puntos de control y la frecuencia de los controles. Una manera efectiva de abarcar estos temas es el confeccionar un manual especialmente diseñado para el proyecto o programa. Las organizaciones pequeñas también tienen que separar obligaciones y controles. Las organizaciones con poco personal pueden encontrar dificultades para separar las obligaciones. Sin embargo, se requiere un nivel mínimo de separación (por ejemplo, la separación entre las funciones más importantes, como la autorización y la contabilidad). En algunas ocasiones sólo es posible y económicamente factible una separación limitada de las obligaciones. Los Beneficiarios deben compensar esto introduciendo un sistema riguroso de control y revisión operado por la dirección. Página 16

18 MÓDULO 1 CONTROLES INTERNOS CUESTIÓN ESPECÍFICA IMPORTANCIA DEL ENTORNO DE CONTROL INTERNO La base fundamental de un buen sistema de control interno es el propio entorno interno del Beneficiario, establecido por los gestores del Beneficiario. Este entorno de control incluye: la integridad, los valores éticos y el comportamiento de los principales directivos; el modus operandi de los directivos; el compromiso y la competencia de los directivos; la estructura organizativa y la asignación de responsabilidad y autoridad; las políticas y prácticas de recursos humanos. Al establecer el entorno de control, la dirección da el tono de toda la organización, influyendo en la conciencia de control de su equipo. Promoviendo valores clave como la integridad, la ética, la transparencia, la competencia y la dedicación a las buenas prácticas de gestión, la dirección suministra un marco para la disciplina y la estructura. El marco de control interno ideado por el Comité de Organizaciones Patrocinadoras de la Comisión Treadway es en la actualidad el marco de control interno más aceptado. Este marco identifica varios niveles y dimensiones de control interno: el entorno de control interno la fijación de objetivos la valoración y gestión del riesgo las actividades de control las comunicaciones la supervisión. Se puede obtener información sobre el marco de control interno COSO en: MÓDULO 1 CONTROLES INTERNOS Página 17

19 MÓDULO 1 CONTROLES INTERNOS CUESTIÓN ESPECÍFICA PROYECTOS MULTILOCALES/MULTISOCIOS En proyectos multilocales, el proyecto suelen llevarlo a cabo varios socios independientes, cada uno con su propia estructura de control interno. En estos casos, por lo general, una sola entidad dirigirá y coordinará todo el proyecto. En los contratos para acciones externas con fondos de la UE, la entidad directora será, por lo general, el principal Beneficiario, que es considerado responsable de todo el proyecto. La entidad directora (coordinadora) en tal proyecto será por lo general considerada responsable de la ejecución deficiente de las actividades realizadas por los socios del proyecto. Con el fin de mitigar este riesgo, el Beneficiario director (coordinador) debe tener en cuenta las siguientes medidas básicas: En la fase de diseño del proyecto, valorar si las entidades que participan en el proyecto tienen controles internos adecuados vigentes, en sintonía con los principios generales esbozados en este Módulo; Durante la ejecución del proyecto, supervisar rigurosamente la actuación de los socios del proyecto para asegurarse de que sus controles internos son siempre adecuados y de que la ejecución está siempre bajo control; Durante el proyecto, obtener copias y/o revisar a intervalos regulares los registros contables y justificantes de las actividades dirigidas por las entidades participantes con el fin de asegurarse de que cumplen las Condiciones Contractuales. MÓDULO 1 CONTROLES INTERNOS Página 18

20 MÓDULO 1 CONTROLES INTERNOS INSTRUMENTOS Y MODELOS MÓDULO 1 El siguiente instrumento se puede descargar del sitio web de EuropeAid en: CONTROLES INTERNOS GBGF- MÓDULO 1 LISTA DE CONTROL INTERNO Se insta a los Beneficiarios a que usen la Lista de Control Interno aquí presentada. Como el control interno es un proceso continuado, se recomienda encarecidamente que los Beneficiarios actualicen a intervalos regulares sus respuestas a la Lista de Control Interno. Página 19

21 GUÍA BÁSICA DE GESTIÓN FINANCIERA PARA LOS BENEFICIARIOS DE LOS FONDOS DE LA UE EN EL MARCO DE LAS ACCIONES EXTERIORES MÓDULO 2 DOCUMENTACIÓN MÓDULO 2 - DOCUMENTACIÓN, ARCHIVO Y REGISTRO REGISTRO Historia de la vida real El propósito del proyecto Desarrollo agrícola en la Provincia de San Teodoro era construir silos para almacenar grano en aproximadamente 250 pueblos de la provincia. En una auditoría ordenada por el Órgano de Contratación, los auditores descubrieron que los registros contables del proyecto, guardados en las oficinas del Beneficiario, en la capital de la provincia, se basaban en listas de gastos enviadas por los pueblos en las que se resumían las cantidades y el coste de los materiales utilizados. Los justificantes, sin embargo, se guardaban en cada uno de los 250 pueblos. Los auditores descubrieron también que los justificantes se habían archivado en bolsas (varias bolsas en cada pueblo). Los documentos de cada bolsa no se correspondían con las listas de gastos enviadas por los pueblos, ni se habían archivado de ninguna manera. Muchos justificantes para la compra de materiales se habían obtenido de proveedores locales, la mayoría de los cuales eran proveedores rurales muy pequeños que no emitían facturas o recibos válidos. Lo que ocurrió: Los auditores enviaron un informe de advertencias al Órgano de Contratación, indicando que el informe financiero del proyecto no se prestaba a verificación, que no podía pasar una auditoria adecuada y carecía de la documentación acreditativa apropiada. Como consecuencia de ello, el Órgano de Contratación decidió resolver el contrato. Página 20

22 MÓDULO 2 - DOCUMENTACIÓN, ARCHIVO Y REGISTRO POR QUÉ LA DOCUMENTACIÓN ES UN ÁREA DE GESTIÓN FINANCIERA CLAVE? MÓDULO 2 Si no hay documentación, no se es elegible! Para un Beneficiario, guardar una documentación clara y relevante es vital. Sin la adecuada documentación escrita, es imposible demostrar que los costes reclamados al Órgano de Contratación cumplen las condiciones del Contrato. Aproximadamente 4 de cada 10 cuestiones que afectan a la financiación del proyecto durante las auditorías bajo el Plan de Auditoria de EuropeAid guardan relación con el registro adecuado de la documentación. La ausencia de documentación adecuada, un riesgo clave Si el Beneficiario no puede aportar documentación que demuestre que los fondos han sido usados de acuerdo con las Condiciones Contractuales, el Órgano de Contratación puede decidir recuperar el gasto no justificado. DOCUMENTACIÓN REGISTRO Contenido de este módulo Condiciones Contractuales mínimas. Qué podría salir mal? Medidas fundamentales de control. Consejos básicos. Cuestión específica Proyectos multilocales/multisocios Cuestión específica Entornos locales difíciles Cuestión específica Documentación electrónica Instrumentos y modelos. Página 21

23 MÓDULO 2 - DOCUMENTACIÓN, ARCHIVO Y REGISTRO CONDICIONES CONTRACTUALES MÍNIMAS MÓDULO 2 Entienda las Condiciones Contractuales. El texto siguiente resume los requisitos contractuales mínimos para la documentación y el registro en acciones exteriores financiadas por la UE gestionadas a través de contratos de servicios y subvenciones y presupuestos-programa. DOCUMENTACIÓN REGISTRO Contratos de subvención Las Condiciones Generales de los contratos de subvención especifican que: Para ser elegible, los costes tienen que ser identificables y verificables (Artículo 14). Esto implica que tiene que haber documentación adecuada que demuestre que cualquier gasto está relacionado con el proyecto. El Beneficiario tiene que permitir al Órgano de Contratación llevar a cabo controles y auditorías y examinar los documentos justificativos, documentos contables y cualquier otro documento relevante para la financiación del proyecto (Artículo 16(2)). Los documentos y registros acreditativos deben estar disponibles para la inspección del Órgano de Contratación hasta siete años después de pagado el saldo final de la subvención (Artículo 16(2)). Los documentos y registros acreditativos deben ser fácilmente accesibles y estar archivados adecuadamente para facilitar su inspección (Artículo 16(2)). Hay determinados documentos que es preciso guardar (Artículo 16(3)): se proporciona una lista de este tipo de documentos. Página 22

24 MÓDULO 2 - DOCUMENTACIÓN, ARCHIVO Y REGISTRO CONDICIONES CONTRACTUALES MÍNIMAS (continuación) MÓDULO 2 Contratos de servicios Las Condiciones Generales de los contratos de servicios establecen que: Es necesario guardar todos los registros y documentos contables con sistema y precisión con el fin de demostrar los días trabajados y los gastos menores en que se ha incurrido para proporcionar los servicios (Artículo 24.1). DOCUMENTACIÓN REGISTRO En el caso de los contratos de servicios basados en honorarios, es necesario guardar fichas de presencia donde se especifiquen los días u horas trabajadas (Artículo 24.2). Los registros y documentos deben estar disponibles para la inspección por parte del Órgano de Contratación durante siete años después del pago final del Contrato (Artículos 24.3 y 25.1). La documentación que debe guardarse tiene que incluir cualquier documento necesario para controlar el gasto, como fichas de presencia, billetes de transporte, tarjetas de embarque, facturas y hojas de pago o recibos de gastos menores (Artículo 24.3). Los documentos tienen que estar fácilmente accesibles y archivados de forma que resulte fácil inspeccionarlos (Artículo 25.2). Página 23

25 MÓDULO 2 - DOCUMENTACIÓN, ARCHIVO Y REGISTRO CONDICIONES CONTRACTUALES MÍNIMAS (continuación) MÓDULO 2 Presupuestos-programa La Guía Práctica para los Presupuestos-programa ofrece: Una lista de los justificantes requeridos para el registro de un gasto. (véase Documentos que componen el registro de un gasto, Sección 4.1.3); Una lista indicativa de los documentos requeridos para el archivo de los pagos (véase el anexo 11, Ejemplos de documentos acreditativos por tipo de gasto que hay que incluir en el archivo de los pagos ). La Guía Práctica para los Presupuestos-programa está disponible en: DOCUMENTACIÓN REGISTRO El Convenio de Financiación requiere normalmente que todos los justificantes estén disponibles para su inspección por parte del Órgano de Contratación durante siete años después del pago final. Los Beneficiarios deben consultar el Convenio de Financiación y las Disposiciones Administrativas y Técnicas pertinentes para averiguar si contienen algún requisito específico o adicional. Otros tipos de contrato Si la acción se financia mediante otro tipo de contrato, el Beneficiario debe atenerse a sus disposiciones. La mayoría de los contratos incluyen el requisito general de que los justificantes y registro deben estar disponibles para la inspección por parte del Órgano de Contratación durante siete años después del pago final. Página 24

26 MÓDULO 2 - DOCUMENTACIÓN, ARCHIVO Y REGISTRO QUÉ PODRÍA SALIR MAL? MEDIDAS DE CONTROL CLAVE. MÓDULO 2 Qué podría salir mal? Ciertos documentos pueden no estar redactados o guardados. Por ejemplo, los procedimientos internos del Beneficiario pueden no incluir ciertos documentos exigidos en el Contrato. Los documentos guardados no demuestran de manera suficiente que las Condiciones Contractuales se han cumplido. Los documentos del proyecto se han guardado, pero más tarde no pueden recuperarse. Medidas de control clave Asegurarse de que el personal del proyecto conoce y entiende las Condiciones Contractuales (estas incluyen las Condiciones Particulares, las Condiciones Generales y cualquier otra condición incluida en el Contrato). Asegurarse de que la documentación del proyecto proporciona una prueba sólida y pertinente (por ejemplo, los documentos son documentos oficiales procedentes de una fuente externa). Tener un sistema de numeración, archivo y registro que se pueda seguir fácilmente y permita una recuperación inmediata de los documentos. DOCUMENTACIÓN REGISTRO Los documentos del proyecto pueden ser desechados prematuramente. Esto puede ocurrir si las reglas del Beneficiario no requieren que se guarde un documento durante todo el periodo previsto en el Contrato del proyecto. Los documentos del proyecto pueden deteriorarse con el tiempo. Esto puede ocurrir si los documentos no se protegen convenientemente del calor o la humedad. Establecer claramente la fecha hasta la cual es preciso guardar los documentos en el sistema de archivo y registro. Apuntar también esta fecha en las cajas que contienen los documentos del proyecto. Disponer que los documentos sean archivados en condiciones seguras. Página 25

27 MÓDULO 2 - DOCUMENTACIÓN, ARCHIVO Y REGISTRO CONSEJOS BÁSICOS MÓDULO 2 La prudencia nunca es perjudicial. Más vale prevenir que curar! El personal del proyecto puede no estar disponible cuando el Órgano de Contratación decida realizar una auditoría. Esto suele ocurrir si el personal ha sido contratado específicamente para el proyecto. En este caso, la documentación del proyecto será la única prueba fiable. Con esto en mente, no hay que olvidar que la mayoría de los contratos para la asignación de fondos de la UE en el marco de las acciones exteriores permiten al Órgano de Contratación realizar auditorías y controles hasta siete años después del pago final. Por estas razones, los Beneficiarios deben mantener un registro completo de forma que posteriormente puedan siempre demostrar cómo se gestionó el proyecto. Se aconseja a los Beneficiarios guardar más documentos que los mínimos que figuran en el Contrato. Los consejos ofrecidos a continuación pueden constituir una orientación útil. DOCUMENTACIÓN REGISTRO Página 26

28 MÓDULO 2 - DOCUMENTACIÓN, ARCHIVO Y REGISTRO CONSEJOS BÁSICOS (continuación) MÓDULO 2 Proporciona la Documentación del proyecto una prueba lo suficientemente sólida? Revisar toda la documentación con ojo crítico para asegurarse de que proporciona una prueba suficiente de la elegibilidad. He aquí algunos principios básicos: Un documento original es más fiable que una copia, porque es difícil de cambiar y ofrece una mejor protección contra el registro doble del mismo gasto. Por esta razón, durante los controles o las auditorías, los auditores, en general, pedirán ver los documentos originales. Un documento oficial es más fiable que uno no oficial. Por ejemplo, un extracto de cuenta bancario oficial proporciona una prueba más fiable de pago que un justificante de pago en efectivo emitido por el cajero del Beneficiario. Un documento emitido por una fuente externa es una prueba mejor que un documento interno. Por ejemplo, para la contratación pública bajo un contrato de subvención, una oferta o carta enviada por el licitador es una prueba mejor de consulta competitiva que una nota procedente del Beneficiario indicando que el licitador ha sido contactado. En el caso de un contrato de servicios, una hoja de registro horario convenientemente rellenada y firmada por la persona que ha hecho el trabajo es una prueba mejor que un resumen redactado por el departamento administrativo del Beneficiario. DOCUMENTACIÓN REGISTRO Página 27

29 MÓDULO 2 - DOCUMENTACIÓN, ARCHIVO Y REGISTRO CONSEJOS BÁSICOS (continuación) MÓDULO 2 Muestra la documentación del proyecto que los gastos son elegibles? Hay varios documentos que pueden ser necesarios para probar que los gastos son elegibles. Por ejemplo, la factura de un proveedor puede probar que un artículo se compró a un precio dado, pero no que el gasto fuese elegible en otros sentidos como: Relación con el proyecto: la factura del proveedor muestra que se compraron bienes, pero no necesariamente que se usaron para el proyecto. La vinculación con el proyecto tiene que documentarse mediante, por ejemplo, recibos firmados por el beneficiario último. En el caso de vehículos, puede llevarse un libro de registro para probar que el vehículo se ha usado para el proyecto y no para otros propósitos. Realidad: la documentación del proyecto debe probar que ha habido costes. Por ejemplo, la factura del proveedor puede demostrar que al proveedor se le debía dinero del proyecto. Pero no necesariamente prueba que el proyecto hizo la transacción al aceptar los bienes y pagarlos. Por lo tanto, puede ser necesario guardar la factura del proveedor Y el albarán Y el extracto de cuenta bancario (o recibo) que demuestre que el pago se ha realizado. Dentro del periodo de vigencia del proyecto: los Contratos para fondos de la UE destinados a acciones exteriores especifican, por lo general, el periodo durante el cual la acción debe ejecutarse. Cabe la posibilidad de que la factura de compra no muestre que los costes se sufragaron durante el periodo de vigencia del contrato. Un albarán o un documento de transporte que demuestre cuándo se recibieron los bienes puede ser útil. Condiciones contractuales específicas: el Contrato puede incluir condiciones específicas, por ejemplo, la realización de procedimientos de contratación pública competitiva o alguna forma de visibilidad de la UE. En estos casos, la documentación del proyecto habrá de incluir no sólo la factura del proveedor, sino también una prueba de que se han cumplido esas Condiciones Contractuales. DOCUMENTACIÓN REGISTRO Página 28

30 MÓDULO 2 - DOCUMENTACIÓN, ARCHIVO Y REGISTRO CONSEJOS BÁSICOS (continuación) MÓDULO 2 Evite acuerdos poco claros o ambiguos! Revisar los dispositivos de documentación con ojo crítico para asegurarse de que son totalmente transparentes o carecen de elementos ambiguos. A primera vista, algunos dispositivos del proyecto pueden parecer prácticos, pero si no están totalmente claros pueden causar problemas más adelante. DOCUMENTACIÓN REGISTRO Primer ejemplo Un proyecto tiene varias oficinas descentralizadas con personal radicado en pueblos remotos. Por carecer de un sistema bancario adecuado en la región, el proyecto tiene que pagar sus salarios en efectivo. Por razones prácticas, el personal radicado en ciertos pueblos decide enviar a uno de sus residentes a la oficina central del proyecto para que recoja sus salarios. Este residente, con buena fe, se ofrece a firmar el justificante de recibo del efectivo en nombre de los receptores de los salarios, el personal. Al mismo tiempo, el personal puede creer que este proceder es el más rápido y fácil para documentar el pago. Sin embargo, este dispositivo puede hacer que el Beneficiario más tarde no sea capaz de probar que el personal ha sido remunerado realmente. Un auditor que examine los documentos varios años después de los hechos podría creer que el cupón del pago era fraudulento. Segundo ejemplo Un Beneficiario gestiona varios proyectos de desarrollo sanitario, unos financiados con subvenciones de la UE y otros con subvenciones de otros donantes internacionales (por ej. USAid). Con el fin de conseguir precios más ventajosos, el Beneficiario podría decidir adquirir algunos suministros para los diferentes proyectos en una sola transacción. Pero si todos los bienes están incluidos en una sóla factura, esta factura tendrá que dividirse entre los diferentes proyectos. La misma factura se tendrá que usar también como justificante en los diferentes proyectos. Este proceder puede generar un riesgo de errores de división. También puede causar que la documentación sea más difícil de seguir. El Beneficiario debe pedir al proveedor que emita facturas específicas para cada proyecto. Página 29

31 MÓDULO 2 - DOCUMENTACIÓN, ARCHIVO Y REGISTRO CONSEJOS BÁSICOS (continuación) MÓDULO 2 Se pueden recuperar fácilmente los justificantes? Si el Beneficiario no puede recuperar la documentación del proyecto durante una auditoría, las consecuencias podrían ser las mismas que si no se hubiera guardado ningún documento, especialmente si el proyecto ya ha terminado y no se puede contactar fácilmente con el personal. Cómo se puede impedir esto? Sistema de referencias simple y fácil de usar: Utilizar un sistema de referencias y numeración que todo el mundo pueda seguir, incluso las personas que no están familiarizadas con el proyecto. Asegurarse de que el sistema permite que los documentos se puedan encontrar rápida y fácilmente. Las referencias del proyecto pueden seguir un sistema cronológico, numérico, temático, geográfico o de otro tipo. El Beneficiario debe decidir el sistema más apropiado en función de las circunstancias. Un índice de archivo claro puede ahorrar muchos problemas. Archivo ordenado: usar métodos físicos ordenados para archivar los documentos. Por ejemplo, archivar los documentos en carpetas para poder recuperarlos fácilmente en lugar de rodearlos con una goma o guardarlos en bolsas o apilados. Si se archivan en cajas, una medida simple y eficaz es etiquetar la caja con su contenido. Condiciones materiales de archivo seguras: asegurarse de que los documentos están materialmente protegidos y no pueden deteriorarse mientras están almacenados o a la espera de estarlo. Los documentos no deben guardarse en condiciones de humedad o cerca de productos químicos o inflamables. Deben almacenarse en lugares cerrados a salvo de roedores y otros animales DOCUMENTACIÓN REGISTRO Página 30

32 MÓDULO 2 - DOCUMENTACIÓN, ARCHIVO Y REGISTRO CUESTIÓN ESPECÍFICA- PROYECTOS MULTISOCIOS/MULTILOCALES MÓDULO 2 El socio principal de un proyecto de múltiples socios o múltiples lugares tiene que conciliar varios requisitos. Como socio principal, tiene que reconocer que los socios locales pueden estar obligados a guardar localmente la documentación local para cumplir el régimen fiscal y las normas contables locales. Como Beneficiario de fondos de la UE, el socio principal es el responsable ante el Órgano de Contratación de la ejecución del contrato por parte de los socios locales. Tiene que: presentar justificantes cuando el Órgano de Contratación realice auditorías y controles; tener en cuenta que los auditores exigirán normalmente justificantes originales como prueba; facilitar las auditorías y controles teniendo en mente que podría ser un obstáculo el hecho de que la documentación esté dispersa en varias localidades. El socio principal tendrá que buscar maneras prácticas de conciliar estos diferentes objetivos. He aquí algunas maneras posibles. Para las subvenciones, en la fase de propuestas del proyecto, cuestionar si la documentación/ejecución del proyecto necesita realmente dispersarse entre tantos actores locales. Si fuese posible organizar el proyecto de forma que no esté tan disperso, este proceder facilitaría las auditorías y los controles. Considerar si la documentación se puede agrupar en menos localidades (por ejemplo, toda la documentación de un país determinado podría agruparse en una sola localidad de ese país). Considerar si la documentación se puede trasladar temporalmente a una localidad central cuando se realice una auditoría. Averiguar si se puede pedir a los socios locales que envíen una copia de su documentación junto a sus informes de financiación. Esto facilitaría al socio principal el control del trabajo de los socios locales. Este proceder también facilitaría las auditorías, y los auditores podrían así inspeccionar las copias centralmente. Pero los auditores pueden querer además verificar que las copias se corresponden con los originales. DOCUMENTACIÓN REGISTRO Página 31

33 MÓDULO 2 - DOCUMENTACIÓN, ARCHIVO Y REGISTRO CUESTIÓN ESPECÍFICA ENTORNOS LOCALES DIFÍCILES MÓDULO 2 Ciertos proyectos pueden presentar dificultades específicas relacionadas con el entorno regional. Por ejemplo: Algunos actores locales pueden ser analfabetos. Puede ocurrir que los proveedores no sepan leer, escribir o firmar documentos. Puede no haber en el mercado proveedores alternativos fiables, lo que complica los procedimientos de contratación pública competitiva. Puede no existir un sistema bancario eficaz, por lo que los actores locales piden recibir su remuneración en efectivo, y no a través de un banco. La lejanía de las operaciones sobre el terreno, junto con otros obstáculos, puede dificultar la preparación de justificantes. En estas circunstancias, es importante buscar maneras prácticas de adaptarse a las circunstancias locales para proporcionar justificantes aceptables. Por ejemplo: Si se tienen que tomar huellas digitales en lugar de firmas, considérese hacer una copia del carnet de identidad del firmante así como anotar su nombre al lado de su huella. Evitar prácticas poco claras. Por ejemplo, si una persona firma la recepción de fondos en el lugar de otra persona, posteriormente puede resultar imposible probar que la transacción ha sido regular. Si no se puede evitar hacer pagos en efectivo, hay que ser sumamente estricto sobre el modo en que se documentan los pagos. SI las circunstancias del proyecto son tan complicadas que es imposible obtener documentación suficiente, se aconseja a los Beneficiarios que informen por escrito y lo antes posible al Órgano de Contratación sugierendo medidas para reducir los riesgos, y recaben su autorización previa por escrito. DOCUMENTACIÓN REGISTRO Página 32

34 MÓDULO 2 - DOCUMENTACIÓN, ARCHIVO Y REGISTRO CUESTIÓN ESPECÍFICA DOCUMENTACIÓN ELECTRÓNICA MÓDULO 2 El uso de documentación electrónica es cada vez más frecuente. Las Condiciones Contractuales para la documentación, el archivo y el registro son aplicables igualmente a la documentación electrónica. Para evitar el riesgo de que los documentos electrónicos no sean considerados fiables se aconseja a los Beneficiarios que sigan los principios que se expresan a continuación: La documentación electrónica debe usarse sólo si lo permiten las leyes del país Beneficiario sobre la contabilidad y el registro de documentación. Si un Beneficiario usa documentación electrónica, lo debe hacer en todas sus operaciones y no exclusivamente en el proyecto con fondos de la UE. El sistema de control interno se diseñará de forma que garantice que los documentos electrónicos sean genuinos, válidos y apropiados y estén sujetos a procedimientos de aprobación adecuados. Si los documentos originales se recibieran o redactaran en papel, el Beneficiario debería tenerlos disponibles para una inspección por parte del Órgano de Contratación. Se aconseja a los Beneficiarios que usen sistemas procesadores de imágenes o de archivo electrónico (lo que implica que los documentos originales son escaneados y almacenados electrónicamente) organicen su sistema de control interno de forma que garantice que: Cada documento escaneado sea idéntico al documento original. Sea imposible escanear el mismo documento en papel para producir varios documentos electrónicos diferentes. Cada documento electrónico sea único y no se pueda reutilizar para otros fines diferentes de su propósito inicial. El procedimiento de aprobación, contabilidad y pago de cada documento electrónico sea único. No debe ser posible aprobar, contabilizar o pagar dos veces el mismo documento electrónico. Una vez escaneados, resulte imposible enmendar o crear copias alteradas de los documentos electrónicos. DOCUMENTACIÓN REGISTRO Página 33

35 MÓDULO 2 - DOCUMENTACIÓN, ARCHIVO Y REGISTRO INSTRUMENTOS Y MODELOS MÓDULO 2 El siguiente instrumento se puede descargar del sitio web de EuropeAid en: DOCUMENTACIÓN REGISTRO GBGF- MÓDULO 2 LISTA DE CONTROL DE LOS DOCUMENTOS Se insta a los Beneficiarios a que usen la Lista de Control de documentos aquí presentada. Como cada proyecto es específico, cada Beneficiario tiene que determinar qué cuestiones de la lista son aplicables a su proyecto. Página 34

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37 GUÍA BÁSICA DE GESTIÓN FINANCIERA PARA LOS BENEFICIARIOS DE LOS FONDOS DE LA UE EN EL MARCO DE LAS ACCIONES EXTERIORES MÓDULO 3 CONTRATACIÓN MÓDULO 3 CONTRATACIÓN Historia de la vida real La ONG ALTERNOVI gestionó una serie de proyectos en África, Asia y Latinoamérica con subvenciones de fondos de la UE. La mayoría de estos proyectos implicaban un gasto considerable en suministros y equipamiento. Los auditores contratados por el Órgano de Contratación advirtieron que en una serie de proyectos muchos contratos públicos para suministro y equipamiento habían sido adjudicados a la misma empresa. Cuando revisaron una muestra de contratos públicos adjudicados a este proveedor particular, los auditores hallaron una serie de problemas, como contratos firmados antes de la fecha establecida para valorar las ofertas, falta de documentos en los procedimientos de la licitación, etc. Se comunicaron estos problemas al Órgano de Contratación. El Órgano de Contratación decidió investigar más y descubrió que un pariente cercano del Director de la ONG tenía una participación en con el proveedor en cuestión. Lo que sucedió: El Órgano de Contratación decidió recuperar los fondos entregados para todos los contratos públicos de la ONG. Como la cantidad que debía devolverse superaba la capacidad económica de la ONG, ésta tuvo que cesar su actividad. Página 36

38 MÓDULO 3 CONTRATACIÓN POR QUÉ LA CONTRATACIÓN ES UN ÁREA CLAVE DE LA GESTIÓN FINANCIERA? MÓDULO 3 La contratación es crucial: si no se ajusta a las normas, el Órgano de Contratación podría recuperar los fondos. La gestión financiera responsable es un principio clave del Reglamento financiero de la UE y requiere que los fondos de la UE se usen conforme a los principios de economía, eficiencia y eficacia. Una contratación pública adecuada es vital para alcanzar estos objetivos. La Comisión Europea presta mucha atención a la contratación pública. Si no se cumplen totalmente las obligaciones contractuales en materia de contratación pública, el gasto del proyecto podría no ser elegible, lo que puede dar lugar a que el Órgano de Contratación recupere los fondos. CONTRATACIÓN Contenido de este módulo Condiciones contractuales mínimas. Qué podría salir mal? Medidas fundamentales de control. Consejos básicos. Instrumentos y modelos. Página 37

39 MÓDULO 3 CONTRATACIÓN CONDICIONES CONTRACTUALES MÍNIMAS MÓDULO 3 Entienda las Condiciones Contractuales. Las reglas de la contratación pública se exponen en los modelos de contrato para los fondos de la UE en el marco de las acciones exteriores. Se resumen a continuación. CONTRATACIÓN Contratos de subvención Las normas de contratación pública para los contratos de subvención se presentan en un anexo normalizado del contrato (anexo IV). La Confederación Europea de ONG de Emergencia y Desarrollo (CONCORD) ha publicado interpretaciones útiles de estas normas. Estas interpretaciones se pueden encontrar en el sitio web de CONCORD: Contratos de servicios Los contratos de servicios normalmente no implican una contratación pública. Si así fuese, ello debe especificarse en el Pliego de Condiciones para la acción y los costes relevantes se financiarán con la partida de gastos menores del presupuesto. En estos casos, si el Órgano de Contratación requiere que el Contratista siga un procedimiento de contratación pública específico, lo expresará claramente en el Pliego de Condiciones aplicable a la acción. Página 38

40 MÓDULO 3 CONTRATACIÓN CONDICIONES CONTRACTUALES MÍNIMAS (continuación) MÓDULO 3 Presupuestos-Programa Las normas de contratación pública para proyectos gestionados mediante Presupuestos-Programa se establecen en la Guía Práctica para Procedimientos de Contratación de Acciones Exteriores de la UE ( PRAG ) redactada por la Comisión Europea. La PRAG, junto a los documentos de los distintos modelos, se puede encontrar en inglés en: Los Contratos que implican Presupuestos-Programa suelen requerir que los Beneficiarios se ajusten a la PRAG. CONTRATACIÓN Otros tipos de contrato Si la acción se financia por medio de otro tipo de contrato, los beneficiarios deben atenerse a sus disposiciones. Las organizaciones internacionales y organismos del sector público tendrán que consultar las Condiciones Contractuales Especiales con el fin de determinar si tienen que seguir los procedimientos de la contratación pública de la organización/país u otros procedimientos especificados por el Órgano de Contratación. Página 39