ESTUDIO ECONÓMICO FINANCIERO DEL MANTENIMIENTO DE CAMINOS RURALES EN EL ÁMBITO MUNICIPAL

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1 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT) OFICINA DE ÁREA Y EQUIPO TÉCNICO MULTIDISCIPLINARIO PARA LOS PAÍSES ANDINOS Proyecto RLA/97/M08/DAN "Promoción de métodos intensivos de mano de obra en inversiones públicas en Bolivia, Ecuador y Perú" ESTUDIO ECONÓMICO FINANCIERO DEL MANTENIMIENTO DE CAMINOS RURALES EN EL ÁMBITO MUNICIPAL EMILIO SALOMON DOCUMENTO PRELIMINAR LIMA, AGOSTO DE 1998

2 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT) OFICINA DE ÁREA Y EQUIPO TÉCNICO MULTIDISCIPLINARIO PARA LOS PAÍSES ANDINOS Proyecto RLA/97/M08/DAN "Promoción de métodos intensivos de mano de obra en inversiones públicas en Bolivia, Ecuador y Perú" ESTUDIO ECONÓMICO FINANCIERO DEL MANTENIMIENTO DE CAMINOS RURALES EN EL ÁMBITO MUNICIPAL EMILIO SALOMON Este trabajo es un documento preliminar que circulará informalmente y en un número limitado, con fines de estimular la discusión y de obtener comentarios. LIMA, AGOSTO DE 1998 Lima, agosto de 1998.

3 ÍNDICE INTRODUCCIÓN INFORMACIÓN GENERAL Situación del sector vial...2 a. Antecedentes y centexto...2 b. El Patrimonio Vial...3 c. Plan de desarrollo de la infraestructura vial...4 d. El mantenimiento en el Plan de Desarrollo vial...5 e. El Programa de Caminos Rurales El Sistema Vial...8 a. Clasificador de Rutas...8 b. Competencias para la Gestión de la Red Vial Los Municipios y el Programa de Caminos Rurales...11 a. Alcance...11 b. El Fortalecimiento Municipal...12 c. Limitaciones legales para el manejo municipal de los caminos rurales El Financiamiento del Sistema Vial...16 a. Aspectos conceptuales...16 b. El cobro de peajes...16 c. Los municipios y el cobro de peajes...17 d. El desarrollo de un mercado de servicios para el mantenimiento de los caminos rurales ANÁLISIS DE LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL Y FINANCIERA DE LOS MUNICIPIOS DE LA PROVINCIA DE YUNGAY PARA EL MANTENIMIENTO VIAL Datos generales de la provincia de Yungay Red Vial de la Provincia de Yungay Selección de la muestra de análisis Costos de rehabilitación y mantenimiento de las carreteras seleccionadas en el marco del PCR...23 a. Costos de rehabilitación...23 b. Costos de mantenimiento rutinario...25 c. Análisis de los costos de ejecución del mantenimiento rutinario por las microempresas...25 d. Criterios para el establecimiento de tarifas a partir del análisis de costos...29

4 2.5. Financiamiento compartido Municipios/PCR...31 a. Alcances del Convenio...31 b. Requerimiento financiero para atender el mantenimiento de la red vial vecinal de Yungay Evaluación de la capacidad institucional de los municipios...33 a. Factores de ponderación...34 b. Calificación de la mano de obra...34 c. Calificación de la infraestructura...36 d. Calificación de la capacidad de generación de ingresos propios...37 e. Cuantificación de la capacidad institucional de los municipios de la provincia de Yungay Evaluación Económica Financiera de los Municipios...39 a. Composición de los ingresos municipales...39 b. Composición de los gastos municipales y su aplicación a vialidad...41 c. Disponibilidad presupuestal para gastos de vialidad Evaluación de otros Mecanismos de Financiamiento Complementarios CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Conclusiones Recomendaciones...52 Lima, agosto de 1998.

5 CUADROS Cuadro Nº 1: Evolución del estado de la red vial nacional...3 Cuadro Nº 2: Presupuesto financiero y previsiones sobre el sector vial ( ; equivalentes en millones de US...5 Cuadro Nº 3: Costo de mantenimiento estimado al Cuadro Nº 4: Programa de rehabilitación y mantenimiento vial, condición de los pavimentos (Km.)...8 Cuadro Nº 5: Sistema Vial desagregado por departamento...9 Cuadro Nº 6: Problemas típicos y factores que afectan la gestión Municipal...13 Cuadro Nº 7 Datos socioeconómicos de la provincia de Yungay...20 Cuadro Nº 8: Extensión de la red vial del departamento de Ancash y de la provincia de Yungay...21 Cuadro Nº 9: Distribución de la red vial vecinal de la provincia de de Yungay...22 Cuadro Nº 10: Costo de rehabilitación de caminos PCR/MTC...24 Cuadro Nº 11: Ingresos y costos mensuales de las microempresas (Actual)...26 Cuadro Nº 12: Indicadores de desempeño de las microempresas de mantenimiento...27 Cuadro Nº 13: Ratios de eficiencia y rentabilidad de las microempresas analizadas...28 Cuadro Nº 14: Ingresos y costos mensuales de las microempresas (Proyectado)...30 Cuadro Nº 15: Comparación de costos unitarios reales de cada microempresas...31 Cuadro Nº 16: Estructura de financiamiento del Convenio de Pre Transferencia Municipios/PCR...32 Cuadro Nº 17: Requerimiento financiero para el mantenimiento vial según costos reales...33 Cuadro Nº 18: Personal calificado y no calificado, por municipios...35 Cuadro Nº 19: Calificación de la mano de obra...35 Cuadro Nº 20: Equipamiento de los municipios año Cuadro Nº 21: Calificación de la infraestructura...36 Cuadro Nº 22: Generación de ingresos propios por venta de servicios y recaudación tributaria...37 Cuadro Nº 23: Calificación de la capacidad de generación de ingresos propios...38 Cuadro Nº 24: Resumen cuantitativo de la evaluación...38 Cuadro Nº 25: Composición de ingresos de los municipios estudiados...39 Cuadro Nº 26: Transferencias del Fondo de Compensación Municipal...40 Cuadro Nº 27: Gastos municipales y su relación con los gastos de vialidad 1997 y Lima, agosto de 1998.

6 Cuadro Nº 28: Cuadro Nº 29: Cuadro Nº 30: Cuadro Nº 31: Disponibilidad de recursos municipales para el financiamiento de caminos rurales...43 Estimación de posibles ingresos por cobro de peaje en el tramo Yungay-Yanama...46 Estimación de posibles ingresos por cobro de peaje en el tramo Buenavista-Quillo-Huacho...46 Esquema de financiamiento integral del mantenimiento de caminos rurales por fuentes...47 ANEXOS...54 Anexo N 1: Mapa Político y de carreteras del Departamento de Ancash...55 Anexo Nº 2: Caminos en Ancash según clasificador de rutas...57 Anexo Nº 3: Análisis de costos de las microempresas...62 Anexo N 4: Estados Financieros comparados de Municipios Distritales de la Provincia de Yungay Anexo N 5: Capacidad de las microempresas para atender el mantenimiento vial...67 SIGLAS...68 Lima, agosto de 1998.

7 INTRODUCCION El Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción (MTC) viene ejecutando el Proyecto Especial para la Rehabilitación de la Infraestructura de Transportes (PERT), con el objetivo de rehabilitar y mantener la infraestructura vial de tipo vecinal o rural, en doce departamentos del Perú, a través del Programa de Caminos Rurales (PCR). El PCR efectúa la rehabilitación de las vías mediante contratación de pequeñas empresas privadas, mientras que el mantenimiento de las ya rehabilitadas lo realiza por medio de microempresas que son formadas por el propio programa y contratadas luego, por dos años, para ejecutar la labor. Al finalizar ese período la responsabilidad será transferida a los municipios en cuyas jurisdicciones se asientan las vías, debiendo estos asumir la contratación de las microempresas encargadas de realizar las obras de mantenimiento. Esta transferencia generará en los municipios impactos financieros e institucionales que requieren ser evaluados para establecer la sostenibilidad del programa en el largo plazo. En algunos casos la fecha de transferencia se hace próxima, como en las vías Buena Vista-Quillo-Huacho (55 Km) y Yungay-Llanganuco-Yanama-Llacma (106 Km), que atraviesan el distrito de Buenavista en la provincia de Casma; y los distritos de Quillo, Yanama y el cercado en la provincia de Yungay. El PCR ha formado y contratado cuatro microempresas para realizar las labores de mantenimiento rutinario de esos caminos. El presente estudio tiene como propósito principal realizar una evaluación de las capacidades institucionales y financieras de los municipios involucrados en el proceso de transferencia. Para lograr eso el trabajo ha sido dividido en dos partes: La primera en la que se analiza el marco institucional, legal y financiero en el que se desenvuelve la experiencia del PCR, y en la que se definen aspectos conceptuales que resultan indispensables para entender la propuesta dentro de la cual se inscribe el análisis de la segunda parte, la forma en que se asume una conservación sostenible de los caminos rurales, y el rol de los agentes institucionales que participan en ese proceso. En la segunda parte se revisan los costos de rehabilitación y mantenimiento incurridos por el PCR en la red vial objeto del análisis; se hace un estudio de costos de operación de las microempresas contratadas con la finalidad de estudiar la pertinencia de las tarifas aplicadas por el PCR para cubrir sus costos de operación. Finalmente se evalúa la capacidad de gestión y financiera de los tres municipios objeto del estudio y se analizan las alternativas que procurarían la sostenibilidad financiera del programa a nivel provincial. Lima, agosto de

8 1. INFORMACIÓN GENERAL 1.1 Situación del sector vial a. Antecedentes y contexto 1 La situación de la Red Vial en el Perú refleja el gran esfuerzo institucional que han desplegado las autoridades del gobierno para mejorar la calidad y cobertura de la misma, procurando remontar la situación de deterioro que presentaba la infraestructura vial en Entre 1991 y 1993 el Estado, a través del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción (MTC), ejecutó un programa de emergencia destinado a recuperar un nivel de accesibilidad mínimo de las vías consideradas críticas para la circulación regional. Las obras de rehabilitación se ejecutaron con recursos del Tesoro Público por un monto de US$ 291 millones. En 1992 el Gobierno Peruano suscribió un contrato de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que posibilitaba el inicio de un programa para la rehabilitación de la carretera Panamericana en toda su extensión y la carretera Central (entre Lima y Huánuco) por un monto de US$ 300 millones. Si bien la asignación de recursos fiscales para la rehabilitación y mejora de las carreteras descendió del 99.6% del total de la inversión en 1991 al 52.8% en 1994, el monto total de la inversión ascendió de US$ 30.4 millones en 1991 a US$ millones en 1994, debido al aumento del financiamiento externo. La asignación de recursos revela la creciente importancia concedida a la rehabilitación del sistema vial; el PERT multiplicó su nivel de gasto por diez, pasando de US$ 13.3 millones en 1992 a US$ millones en 1994; la Dirección General de Caminos (DGC), que dispuso exclusivamente de recursos del Tesoro Público, aumentó sus desembolsos de US$ 83.4 millones a US$ millones en esos mismos años (representando un incremento del 25%). Además, se efectuaron algunas inversiones a través de los gobiernos departamentales (por un monto de US$ 47 millones en 1994) y del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE) (que invirtió US$ 13.1 millones). Como consecuencia de estas inversiones, la Red Vial Nacional ha tenido una notable mejora en su estado de conservación. El cuadro siguiente muestra la evolución de la Red entre 1990 y Datos tomados del Proyecto Especial para la Rehabilitación de la Infraestructura de Transportes (PERT). Perú/BID, 1995 Lima, agosto de

9 CUADRO Nº 1 EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE LA RED VIAL NACIONAL RED VIAL TOTAL Km BUENO REGULAR MALO Asfaltadas Afirmadas Sin Afirmar Total Porcentaje 5,740 6,958 2,994 15, % 6,096 6,843 3,574 16, % 1, ,883 12% 4, ,002 30% 1,985 3, ,905 44% 1,232 4,687 1,785 7,704 47% 2,361 2,541 2,002 6,904 44% 787 1,231 1,789 3,807 23% Fuente: Plan de Desarrollo de la Infraestructura Vial ; MTC, Lima, En él se aprecia que la calificación de tramos en buen estado se incrementa en más de 2.5 veces, mientras que los tramos en mal estado disminuyen casi en un 50%. Si consideramos, además, los esfuerzos realizados por los gobiernos regionales y por las municipalidades, el sistema vial del país se ha incrementado, en el quinquenio , en 3,442 Km, pasando de 69,942 a 73,384 Km 2. b. El Patrimonio Vial 3 El valor original del patrimonio de carreteras de la Red Vial ha sido estimado en US$ 12,500 millones. Sin embargo, por la falta de una adecuada política de rehabilitación y conservación, a 1990 este patrimonio había descendido a poco más de US$ 6,000 millones. Así, la pérdida efectiva de US$ 6,500 millones significó, para un periodo de 20 años de vida útil del camino, a la tasa del 10 por ciento, un valor de pérdida anual de US$ 750 millones. La pérdida adicional en costos operativos directos por el mal estado de los caminos a nivel nacional, para 8 millones de vehículos/km/día de recorrido, con 60 por ciento de vehículos pesados y 40 por ciento de vehículos ligeros, se ha estimado en 450 millones de dólares por año. Esto significaba que en total el país venía perdiendo aproximadamente 1,200 millones de dólares por año por la falta de conservación de los caminos. De acuerdo a lo mencionado por los expertos viales de la CEPAL y GTZ, las principales causas de la falta de conservación de los caminos en América Latina son las siguientes: - Falta de fondos para efectuar las labores de mantenimiento. - Ejecución deficiente de los trabajos de conservación. 2 3 Fuente: Plan de Desarrollo de la Infraestructura Vial ; MTC, Lima, Datos obtenidos del documento Plan de Desarrollo de la Infraestructura Vial ; MTC, Lima, Lima, agosto de

10 - Falta de planificación preventiva. - Limitado parque de maquinarias en condiciones de operar y falta de mantenimiento de las mismas. - Trabas burocráticas y administrativas para la gestión vial eficiente. - Bajos salarios y baja motivación del personal de los organismos viales, los mismos que en gran parte ejecutan la conservación por administración directa. - Emigración del personal calificado a las empresas privadas por motivos salariales. - Exceso de personal en los organismos viales. - Reiteración del ciclo eterno y oneroso de: construcción de caminos - ausencia de conservación - destrucción - reconstrucción. - Desconocimiento o poca importancia política del significado real de la conservación, a veces incluso entre los altos funcionarios de los organismos viales. c. Plan de desarrollo de la infraestructura vial El MTC ha diseñado el Plan de Desarrollo de la Infraestructura Vial para el período , el mismo que estima inversiones por US$ 6,834 millones, para proyectos de construcción, mejoramiento, rehabilitación y conservación vial. A través de él se pretende asfaltar el 70% de la red vial nacional así como el 25% de la red vial departamental; el resto de la red vial departamental y el íntegro de los caminos rurales serían rehabilitados o mejorados con características de vías afirmadas. Específicamente, el Plan de Desarrollo comprende: - La ejecución de tres circuitos viales básicos 4 que permitirían integrar la costa, la sierra y la selva; - A partir de ellos se pretende la mejora de los circuitos complementarios y de las rutas de penetración dentro de un sistema de transporte multimodal; y, - La rehabilitación y el mejoramiento de las carreteras departamentales y de los caminos rurales o vecinales. El siguiente es el presupuesto financiero y las previsiones sobre el sector vial. 4 Comprende el Circuito Norte (Olmos, Corral Quemado, Huánuco y Lima); el Circuito Central (Lima, La Oroya, Ayacucho y Pisco); y, el Circuito Sur (Nazca, Abancay, Cusco, Juliaca, Puno y Desaguadero). Lima, agosto de

11 CUADRO Nº 2 PRESUPUESTO FINANCIERO Y PREVISIONES SOBRE EL SECTOR VIAL ( ; equivalentes en millones de US$) I. Inversión Total a. DGC b. PERT c. SINMAC II. Financiamiento total a. SINMAC b. Recursos externos c. Tesoro publico d. Otros Para efectos de este estudio interesa indicar que entre 1995 y el 2000 las inversiones viales para caminos rurales se encuentran dentro del presupuesto del PERT y alcanzan aproximadamente US$ 400 millones, de los cuales US$ 250 millones corresponden a créditos con el Banco Mundial y el BID y US$ 150 millones al aporte del gobierno peruano. Las inversiones viales en el PCR se aplican para dos tipos de componentes: la rehabilitación de caminos y el mantenimiento rutinario y extraordinario, en una relación aproximada de 3 a 1. Si se considera que el financiamiento externo está programado hasta diciembre de 1999, se puede afirmar que, en caso de no mediar una renovación de los convenios de cooperación con el BID y el Banco Mundial, para la ejecución de las labores programadas a partir del año 2000, se dispondría solamente de los recursos nacionales, y en ese sentido debe considerarse la alta dependencia de los mismos a la evolución de la economía nacional y a los lineamientos de la política económica. d. El mantenimiento en el Plan de Desarrollo Vial Con la finalidad de no volver a perder el esfuerzo de rehabilitación desarrollado, el MTC ha definido un programa de mantenimiento vial, iniciado en 1991 por la Dirección General de Caminos y reforzado, a partir de 1993, con la creación del Sistema Nacional de Mantenimiento de Carreteras (SINMAC). De acuerdo con el Plan de Desarrollo de la Infraestructura Vial , el gobierno peruano se ha comprometido a invertir en promedio 390 millones de dólares anuales entre 1995 y el De éste monto se destinaría como mínimo 50 millones de dólares anuales para el mantenimiento de carreteras. En 1995 se canalizaron alrededor de US $ 60 millones para el mantenimiento y conservación vial con recursos del Tesoro Público, superando la cifra comprometida. Lima, agosto de

12 El Plan considera una reincorporación progresiva de la red vial al sistema de mantenimiento hasta cubrir en el 2005 el total de 75,000 Km, que incluye el crecimiento estimado de la Red Vial Nacional. Se estima, asimismo que en el año 2005 el costo de mantenimiento vial de carreteras habrá alcanzado una suma anual de US$ 180 millones de valor constante, con los siguientes componentes: CUADRO Nº 3 COSTO DE MANTENIMIENTO ESTIMADO AL 2005 Clasificación US$ (Millones) Caminos vecinales o rurales 20 Red Departamental 75 Red Nacional 85 Total 180 El Plan estima que la principal fuente de recursos para financiar el programa de mantenimiento vial será el ingreso por cobro de peajes. Para 1995 se estimó que el SINMAC recaudaría aproximadamente US $ 20 millones, mientras que para el año 2005 se estimaba que alcanzaría una recaudación de US $ 120 millones, contando que entonces habría alcanzado la meta de concesionar al sector privado un total de 6,000 Km de carreteras 5 nacionales. Este propósito, sin embargo, se ve limitado porque el programa de concesionamiento no ha alcanzado sus metas, entre otros aspectos por el fuerte deterioro sufrido en las vías, como consecuencia del fenómeno del niño 1997 y la necesidad de emprender un nuevo programa de rehabilitación en las zonas afectadas. e. El Programa de Caminos Rurales EL Programa de Caminos Rurales (PCR) se constituye por Resolución Ministerial No MTC/15.09, como el organismo ejecutor del PERT para la rehabilitación y mantenimiento de caminos rurales, con autonomía técnica, administrativa y financiera, dependiente del Vice Ministerio de Transportes. El PCR tiene como propósito establecer un sistema bien integrado y fiable de caminos rurales, con la finalidad de mitigar la pobreza rural reduciendo los costos del transporte para ampliar los mercados de los productos agropecuarios, integrar las zonas de difícil acceso con los centros económicos regionales, mejorar las condiciones de transporte en aldeas, generar empleo mediante la rehabilitación y el mantenimiento de los caminos rurales, y desarrollar la capacidad institucional local. 5 Sobre estos 6,000 km es que se basa el estimado de recaudación de US$ 120 millones al año. Lima, agosto de

13 A corto y mediano plazo, el PCR espera: - Rehabilitar aproximadamente 7,500 Km de la red de caminos rurales, a través de la eliminación de tramos críticos, la reparación de baches, recubrimiento de grava de capas superficiales, construcción de muros de retención, de drenaje adicional y de estructuras de control de la erosión. Luego de la reparación se espera proceder a un programa de mantenimiento. - Rehabilitar aproximadamente 2,200 Km de caminos secundarios directamente conectados al sistema de caminos rurales, a través de obras de recubrimiento de grava, nivelación, reemplazo de puentes, protección de laderas y reparación de sistemas de drenaje. - Establecer un sistema de mantenimiento rutinario de los caminos rurales y secundarios de enlace que hayan sido rehabilitados por el PCR. Para ello se considera la introducción de sistemas innovadores y eficaces en función de los costos, basados en la contratación de cooperativas o microempresas de las obras que requieran mayor concentración de mano de obra, y a pequeñas y medianas empresas para las obras que requieren mayor uso de equipo. La participación de estas empresas locales, se espera, pueda obligar a los municipios a una actividad continuada de mantenimiento de los caminos. - Mejorar el estado de calles en aldeas con poblaciones menores a los 2,000 habitantes, con métodos de construcción basados en la utilización de mano de obra. - Mejorar la red no clasificada de pistas y senderos para el transporte rural no motorizado que permita el acceso de anexos y caseríos a los caminos rurales. Para este efecto se espera que la comunidad beneficiaria aporte la mano de obra. - Fortalecer las instituciones para mejorar la planificación y ordenación de los caminos rurales. Este componente considera, a su vez, lo siguiente: - Fomentar la capacidad de los municipios de planificar y llevar a cabo el mantenimiento de los caminos rurales. - Promover la constitución de microempresas encargadas del mantenimiento rutinario y de urgencia de los caminos rurales, y el apoyo a una campaña de difusión entre los municipios para sensibilizarlos sobre los beneficios de estas microempresas. - Aumentar la capacidad técnica y administrativa de las pequeñas y medianas empresas locales para la construcción y mantenimiento de caminos rurales. Lima, agosto de

14 En el siguiente cuadro se aprecia la situación de la red vial vecinal (rural) del país a 1995 y su proyección al año 2000 y CUADRO Nº 4 PROGRAMA DE REHABILITACION Y MANTENIMIENTO VIAL CONDICION DE LOS PAVIMENTOS (Km.) TOTAL RED NACIONAL RED DEPTAL. RED VECINAL Condición B % R % M % Total Km. B % R % M % Total Km. B % R % M % Total Km. B % R % M % Total Km , , , , , , , ,540 Condición Programada B % R % M % B % R % M % B % R % M % B % R % M % Plan Plan 2005* *A partir del año 2005 se rehabilitaran o reforzaran anualmente el 10% de caminos que conformaran la red vial que se presume alcanzaran el nivel de mal estado. El programa prevé que la red vial se mantenga en esta proporción de porcentajes permanentemente. B= Bueno R= Regular M= Malo Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones - Dirección General de Caminos 1.2 El Sistema Vial a. Clasificador de Rutas El sistema vial comprende una red de carreteras de aproximadamente 73,450 Km, que se compone de 16,500 Km de rutas nacionales, 14,350 Km de rutas departamentales y 42,600 Km de caminos vecinales (o rurales). Para este efecto, el MTC realiza un inventario de tramos de carretera a los que califica como Nacionales, Departamentales o Vecinales (rurales) 6, según un Clasificador de Rutas 7. Por otro lado, cabe señalar que esta red de carreteras del sistema vial tiene un 11% de vías asfaltadas, un 19% de caminos de grava y un 70% de caminos sin trazado técnico Ver los D.S. Nºs TC, TC, TC y el MTC. Así, por ejemplo, para el caso del departamento de Ancash, según el D.S. Nº MTC, existe una Clasificación de Vías. Para mayor información ver Anexo Nº 2. Proyecto de Rehabilitación y Mantenimiento de Caminos Rurales ; BID, Lima, agosto de

15 El sistema vial del país, desagregado por departamento, para 1995, era el siguiente: DEPARTAMENTO Amazonas Ancash Apurímac Arequipa Ayacucho Cajamarca Cusco Huancavelica Huánuco Ica Junín La Libertad Lambayeque Lima Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martín Tacna Tumbes Ucayali CUADRO Nº 5 SISTEMA VIAL DESAGREGADO POR DEPARTAMENTO LONGITUD TOTAL (KM) 1,681 4,712 2,779 6,066 3,963 5,258 5,231 3,342 2,738 2,370 6,236 3,768 1,910 4, ,605 2,103 3,391 5,026 1,870 1, RED NACIONAL (KM) 703 1, , , , RED DEPARTAMENTAL (KM) 395 1, , , , RED VECINAL (KM) 582 2,424 1,675 3,740 2,418 3,385 2,740 2,194 1,684 1,212 4,774 2, , ,201 1,863 2, TOTAL 73,384 16,513 14,331 42,529 Fuente: Plan de Desarrollo de la Infraestructura Vial; MTC, Lima, b. Competencias para la Gestión de la Red Vial La Ley Orgánica del Sector Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción, aprobada por Decreto Ley Nº del , determina que es función del MTC formular, evaluar, supervisar y ejecutar las políticas y normas sobre construcción, mejoramiento, y conservación de la infraestructura de transportes y circulación. De acuerdo a la legislación vigente, en especial los D.S Nº TC y MTC, y sus modificatorias reglamentarias, la competencia y responsabilidad en la Lima, agosto de

16 planificación, construcción, mejoramiento y conservación de la Red Vial del país se distribuye formalmente de la siguiente manera: - La Red Vial Nacional que comprende las rutas longitudinales (sierra, selva y costa) y transversales, está bajo responsabilidad del MTC, a través de la Dirección General de Caminos y del Sistema Nacional de Mantenimiento de Carreteras (SINMAC); según sea para su rehabilitación o mantenimiento, respectivamente. La identificación de las carreteras nacionales (también llamadas primarias) es a través de los códigos 001 al 040 del clasificador de rutas. - La Red Vial Departamental está conformada por las carreteras que unen capitales de provincia o zonas de influencia económica - social dentro del mismo Departamento, e incluso excepcionalmente entre dos departamentos (vías secundarias). Están bajo la responsabilidad de los Gobiernos Regionales (ahora denominados Consejos Transitorios de Administración Regional CTAR) los mismos que tienen jurisdicción departamental, a través de las Direcciones Departamentales de Caminos. El clasificador las identifica con un código que consta de dos partes. La primera que va del 01 al 23, identifica al Departamento. La segunda del 100 al 499 identifica a cada camino departamental en particular. - La Red Vial Vecinal está conformada por las carreteras de carácter local (vías terciarias) que unen centros poblados, urbanos o rurales, o aldeas y poblaciones pequeñas entre sí y además permiten el acceso a los mercados. Su responsabilidad, por falta de una norma legal, es compartida por el MTC a través del programa de Caminos Rurales, los Gobiernos Regionales a través de las Direcciones Departamentales de Caminos y los municipios (sin distinguir entre provinciales y distritales) 9. El clasificador de rutas las identifica con un código de 01 al 23 para localizar al departamento y del 500 al 948 para identificar cada camino vecinal (rural) específico. En este tipo de carreteras algunos distinguen entre Caminos rurales provinciales como aquellos caminos que están dentro de la jurisdicción de la provincia y su inicio y final no excede el limite provincial, de los caminos rurales interprovinciales. La regla de distribución que se aplicaría es la siguiente: para efectos del mantenimiento cada provincia es responsable de su red y para la rehabilitación debe existir financiamiento compartido. 9 A ello debemos sumar a otras dependencias del Estado que por iniciativa propia asumen responsabilidades sobre el sistema vial (i.e. INADE, PAR, Ministerio de la Presidencia, etc.). Lima, agosto de

17 Algunos municipios, como el Metropolitano de Lima 10, ha añadido otras clasificaciones y asignación de responsabilidades: - El Municipio Provincial es responsable de las vías Expresas, Arteriales, Colectoras Interdistritales, Distritales y Locales (estas dos últimas dentro del ámbito del Cercado), ubicadas dentro de su jurisdicción. - Los Municipios Distritales son responsables de las vías Colectoras Distritales y Locales, dentro de sus respectivas jurisdicciones. Como puede apreciarse, la responsabilidad de la construcción, mejoramiento y mantenimiento del sistema vial, en lo que respecta a los caminos vecinales o rurales no esta claramente definida, habiendo una superposición entre los CTAR s, el PCR y los Municipios. A ello se suma la fuerte dependencia hacia las asignaciones presupuestales del Gobierno Central, por parte de los CTAR s y de los Municipios, de modo que en la práctica es el Gobierno quien, en cada oportunidad de asignación de fondos, responsabiliza bien a uno o bien al otro. Es más, en lo que respecta a los Municipios, la Ley Orgánica de Municipalidades les asigna las mismas funciones y responsabilidades, no habiendo aún una norma de carácter nacional que deslinde las responsabilidades de cada uno en lo que respecta al sistema vial. Peor aún, además de la diferencia en capacidad financiera e institucional, un 80% de los municipios no tienen definido aún sus límites territoriales, lo cual genera permanentes conflictos que hace más crítica la atención de dichos caminos. En este contexto, el PCR asume que la responsabilidad de los caminos vecinales o rurales es de los municipios, considerándose a sí mismo como un programa transitorio que será transferido una vez que éstos se hayan fortalecido. 1.3 Los Municipios y el Programa de Caminos Rurales a. Alcance El Programa de Caminos Rurales considera que la gestión local y la responsabilidad de la sostenibilidad y continuación de la conservación de los caminos vecinales corresponde a los municipios provinciales y distritales. En esta perspectiva ha establecido dos etapas para materializar la transferencia: 10 Decreto de Alcaldía Nºs MLM y MLM Lima, agosto de

18 En una primera, ha suscrito convenios de "pre-transferencia" con aproximadamente 18 municipios provinciales y 50 municipios distritales para la gestión compartida de la red vial rehabilitada y mantenida a través de microempresas. Un grupo de estos caminos cumplen dos años de gestión en el mes de julio de 1999 (seis municipios provinciales, entre los cuales se encuentra Yungay) y el otro grupo cumplirá dos años en octubre de ese mismo año. Dos son los objetivos de la pre-transferencia: - Preparar las condiciones para que los municipios se hagan responsables de la gestión vial de los caminos rurales rehabilitados y mantenidos por el PCR. - Cofinanciar los costos del mantenimiento rutinario durante el primer año. La participación financiera de los municipios varía del 5 al 15% según la disponibilidad presupuestal de cada uno de ellos. El saldo necesario es financiado por el PCR. Para el logro de esos objetivos se consideran aspectos de fortalecimiento y apoyo a la gestión vial de los municipalidades involucradas. Estos son los siguientes: - El PCR apoya la supervisión y control de calidad de los trabajos de mantenimiento que deben efectuar los municipios. - El PCR financia los gastos necesarios para el mantenimiento extraordinario que requieran los caminos (en este tipo de trabajos se utilizará maquinaria municipal en todos los casos en que fuese posible). - Se capacitará a los funcionarios y técnicos de los municipios en aspectos de gestión de caminos y gestión financiera para mejorar su capacidad técnica. - Se aplicará un programa de asistencia técnica para la puesta en marcha de las acciones de reforzamiento en gestión vial y gestión financiera con posterioridad a la capacitación. En la segunda etapa, se deberá definir el mecanismo financiero aplicable a los municipios y se efectuará la transferencia definitiva, previa acción de fortalecimiento municipal. b. El fortalecimiento municipal La situación crítica de la gestión y administración de los municipios es un hecho reconocido por todos los analistas de la problemática municipal. Si bien es cierto la preocupación central del PCR se orienta a lograr una capacidad de gestión municipal específicamente referida a la gestión vial que les será transferida, creemos necesario tomar en cuenta el marco general en el que se desenvolverá este programa. Lima, agosto de

19 El siguiente cuadro resume el estado de situación general que afecta a más del 80 % de las municipalidades provinciales y distritales del país. CUADRO N 6 PROBLEMAS TÍPICOS Y FACTORES QUE AFECTAN LA GESTIÓN MUNICIPAL PROBLEMAS TIPICOS DE LOS MUNICIPIOS - Desconocimiento de la legislación municipal vigente. - Poca experiencia municipal por parte de los alcaldes, sobretodo en los municipios distritales rurales. - Falta de planes de acción local y visión de desarrollo. - Estructura orgánica burocrática y deficiente. - Deficiente captación de recursos propios. - Herramientas de gestión inadecuadas y falta de capacitación del personal técnico. - Uso ineficiente de los recursos y excesiva dependencia del presupuesto público, en especial del Fondo de Compensación Municipal. FACTORES QUE AFECTAN LA GESTION DE LOS MUNICIPIOS - Relación conflictiva con el Gobierno Central respecto a la distribución de los recursos y asignación de los gastos. - Conflicto de competencias y responsabilidades entre municipios, Gobierno Central y Gobierno Regional. - Indiferencia y falta de participación vecinal respecto a la gestión de los servicios y su control. - Duplicidad y disfuncionalidad institucional al existir dos tipos de municipios sin mayor integración y jerarquía. - Politización y falta de autonomía de los municipios. Estudios recientes realizados por INICAM 11 y ESAN 12 sobre la situación financiera de los municipios precisan lo siguiente: - En general, existe un vacío en lo que se refiere a los instrumentos financieros para el mantenimiento de vías rurales a cargo de las municipalidades. - Actualmente, la principal fuente de financiamiento para el mantenimiento de las vías existentes, son las transferencias del Gobierno central a las municipalidades, lo que expresa el problema no resuelto, de un financiamiento específico para ese fin. En esta situación se encuentra el 56.7 % de las municipalidades provinciales y el 68 % de las municipalidades distritales. - La infraestructura vial, en todas sus categorías, es uno de los objetos de inversión con mayor importancia para las municipalidades, las cuales, en muchos casos, sustituyen al gobierno nacional en la inversión en vías de acceso, es decir en la construcción de nuevos caminos rurales. - La población rural tiene una amplia participación compartida en la inversión (mano de obra) en los caminos rurales. - El 30 % de los proyectos que elaboran los municipios son de tipo vial citar citar Lima, agosto de

20 - La capacidad y calificación del personal de la mayoría de las municipalidades está entre deficiente y regular. - En las condiciones actuales de gestión financiera y capacidad institucional las municipalidades no pueden asumir obras viales de mayor envergadura al mantenimiento y pequeñas rehabilitaciones. - Es indispensable buscar nuevas estrategias para mejorar la gestión municipal, entre las cuales tenemos: establecer relaciones de inversión y desarrollo con la empresa privada para realizar proyectos de inversión; la necesaria coordinación entre municipalidades provinciales y distritales, el mejoramiento y la capacitación de los recursos humanos con los que cuentan las municipalidades. Resulta evidente que uno de los principales problemas de los municipios es la escasez general de recursos y la dependencia casi exclusiva al Fondo de Compensación municipal para la atención de sus necesidades corrientes y de inversión, además de la deficiente gestión municipal. Por ello, a nuestro juicio, los aspectos que deben ser atendidos en un programa de fortalecimiento, son los siguientes: - El sistema de gestión financiera. - La planificación vial municipal. - El fomento de sistemas de colaboración entre los municipios. - La implementación de programas de capacitación y asistencia técnica. - La generación de mecanismos de participación comunitaria en la gestión vial. - La definición de funciones y competencias entre los municipios provinciales y distritales a través de mecanismos de gestión compartida y partiendo de la base provincial. El fortalecimiento municipal debe ser entendido, entonces, como un proceso que se orienta no sólo al desarrollo de capacidades del personal municipal, sino también al de los agentes involucrados en el tema carretero: los líderes de las comunidades rurales y los grupos que tienen interés económico en los caminos. De esta manera se lograría un mayor compromiso social y el afianzamiento en el largo plazo de los logros alcanzados. c. Limitaciones legales para el manejo municipal de los caminos rurales En relación al propósito de transferir a los municipios distritales y provinciales la gestión de los caminos rurales, se han encontrado algunas limitaciones de carácter legal que deben ser atendidas: Lima, agosto de

21 c.1 Jurisdiccionales Si bien es cierto que dentro de una concepción amplia de los Municipios, como gobiernos locales, es decir responsables de todo cuanto acontece en su jurisdicción, podría entenderse que a ellos les toca asumir toda atribución sobre las vías que se encuentren en su territorio, debe tomarse en cuenta que la reforma del Estado ha delimitado las funciones municipales en otro sentido. Y, como se ha indicado, legalmente no les está delegada la responsabilidad de la rehabilitación o mantenimiento de caminos conformantes de la Red Vial Nacional, (entre ellos los caminos vecinales o rurales). c.2 De carácter financiero-presupuestal La legislación actual tampoco contempla un tributo, partida presupuestal o renta específica para que los municipios puedan atender el mantenimiento y conservación de los caminos vecinales una vez que estos les sean transferidos. En tal sentido se entiende que de no mediar una modificación de tipo legal, deberán financiar el costo del mantenimiento vial con sus recursos propios o con la parte corriente de los ingresos provenientes del Fondo de Compensación Municipal (20% del total transferido) 13. c.3 Para la contratación de las microempresas En concordancia con el origen de sus recursos, los municipios están obligados a utilizar las normas generales del Sector Público para la contratación de obras (Reglamento Unico de Licitaciones y Contrataciones Públicas -RULCOP), o para la prestación de servicios (Reglamento Unico de Adquisiciones -RUA). En esta normatividad existen aspectos que se presentan, de alguna manera, como un obstáculo para la libre contratación de las microempresas promovidas por el PCR, por parte de los municipios. El primero se refiere a la modalidad de contratación, la cual queda delimitada por el monto del contrato, diferenciando los procesos de licitación pública, concurso de precios o la adjudicación directa. Aunque los montos de contratación para las microempresas se encuentran por debajo del límite menor establecido por la Ley de Presupuesto para la adjudicación directa (actualmente fijada en S/. 150,000 anual); para materializar ese tipo de contratación es requisito ineludible la presentación de tres cotizaciones, como un mecanismo que garantice una mínima competencia entre los postores. Esta situación es simplemente inexistente en el ámbito rural y es poco probable que pueda modificarse en el mediano plazo. 13 Muchas municipalidades distritales de tipo rural no tienen capacidad de generar ingresos propios, sea por la prestación de servicios municipales o por el cobro de tributos: predial, alcabala, o al patrimonio vehícular. Esto genera una muy alta dependencia del Fondo de Compensación Municipal. Lima, agosto de

22 La normatividad actual tampoco obliga a los municipios a contratar a las microempresas por el sólo hecho de serlas o por haber sido promovidas y apoyadas por el PCR (tampoco es aplicable en el caso que ellas hayan sido promovidas por el propio municipio). Estos asuntos deben ser materia de un tratamiento legal específico y motivo de atención en la actual etapa de pre-transferencia en la que deberá gestionarse la normatividad pertinente. 1.4 El Financiamiento del Sistema Vial a. Aspectos conceptuales Tradicionalmente se ha entendido que el mantenimiento de los caminos es una obligación del Estado, y concretamente del Ministerio de Transportes o del Gobierno Regional y/o Local respectivo, como si tratara de una prestación social similar a la educación, seguridad o salud pública. Este esquema ha sido negativo para el desarrollo y sostenibilidad del sector vial pues no ha generado responsabilidad entre los usuarios que usufructuan de los caminos, ni ha fomentado la eficacia de la gestión, ejecución y uso de los recursos públicos. En la mayoría de países el financiamiento de la conservación vial por medio de asignaciones presupuestales no ha resultado satisfactorio. La experiencia ha demostrado que en casi todos los países en desarrollo, así como también en muchas naciones desarrolladas, es imposible asegurar un flujo adecuado y estable de fondos para la conservación vial mediante los procedimientos presupuestarios normales, especialmente si su asignación depende del debate político anual. La mejor forma de asegurar un flujo de fondos adecuado y estable consiste en cobrar a los usuarios una tarifa de conservación a cambio del otorgamiento del servicio de mantenimiento de las vías para no tener que depender de los impuestos. No existe razón técnica, financiera o legal que impida considerar a la conservación vial como un servicio público que deba ser pagado mediante una tarifa por los usuarios; de esta manera debe ser financiada en forma similar a los servicios públicos, como la electricidad, el agua, la telefonía, etc. b. El cobro de peajes El financiamiento del sistema vial peruano actualmente es asumido por el Estado con cargo a los recursos del Tesoro Público o del Fondo Vial conformado por los ingresos de las tarifas de los peajes. Sin embargo, la capacidad de aportar recursos desde este Fondo se ha visto seriamente limitada porque el plan de montaje del sistema de peajes acusa retrasos respecto de las previsiones iniciales. Por ello es Lima, agosto de

23 previsible que en el corto y mediano plazo los recursos del presupuesto de la República sigan siendo la fuente principal para financiar los programas carreteros. La Ley Orgánica del MTC señala, en su artículo 23, que la Dirección General de Caminos es la encargada de la autorización y supervisión del Sistema de Peajes. Por medio del Decreto Legislativo Nº 676 del , se autorizó al MTC a otorgar en concesión, a personas o empresas del Sector Privado, los tramos de la Red Vial Nacional, bajo el compromiso de ocuparse de la rehabilitación y mantenimiento de las mismas, con cargo a tarifas (peaje) que se determinan previo estudio técnico. Posteriormente el D. L. Nº 758, establece que la Red Vial Nacional sólo puede ser otorgada en concesión a personas jurídicas, nacionales o extranjeras. El Decreto Supremo Nº TCC, del , señala que los tramos de la Red Vial Nacional se otorgarán en concesión al Sector Privado mediante Concurso o Licitación Pública; sin embargo, admite que el Ministerio puede entregar, mediante Convenio, los tramos de la Red Vial Nacional a entidades públicas (como los municipios) para su rehabilitación o mantenimiento. En todo caso, las tarifas de peaje que se cobren serán fijadas por el Ministerio, previo los estudios técnicos económicos necesarios que permitan definir su monto. En la actualidad el SINMAC es el único ente que tiene facultades para autorizar la instalación del cobro y establecer las tarifas de peaje por el uso de las vías, aunque esta facultad se limita a las vías que están bajo su jurisdicción. Sin embargo, las normas de promoción de la inversión privada en obras de infraestructura y de servicios públicos posibilita que empresas privadas pueden cobrar peajes, en caso de obtener contratos de concesión. c. Los municipios y el cobro de peajes Respecto a la posibilidad de establecer el cobro de peajes en los caminos rurales, debemos indicar que en el art. N 61 del Decreto Legislativo N 776 Ley de Tributación Municipal, de enero de 1994, se prohibe expresamente a los municipios el cobro de tasas o de contribución alguna que grave el uso de vías, puentes y obras de infraestructura 14. En el conjunto de disposiciones reseñadas en el acápite anterior ha podido apreciarse que las mismas están pensadas en los caminos nacionales asfaltados de primer orden, más no así en los caminos departamentales o vecinales. Cabe preguntarse entonces cuál es la instancia administrativa legalmente autorizada para aprobar el cobro de peajes en vías departamentales o vecinales?. 14 Debe entenderse que esta limitación se aplica a todo tipo de carreteras incluyendo las departamentales y nacionales. Lima, agosto de

24 Frente a ello, podría pensarse que siendo los Gobiernos Regionales competentes por concurrencia en la gestión de los caminos rurales, podrían autorizar la creación de peajes; y que aplicando el mecanismo de convenios de administración permitirían a las municipalidades cobrar peajes que se apliquen a la conservación vial, en calidad de aporte del Gobierno Regional. Sin embargo, la ausencia de una norma legal que establezca la facultad y los criterios, podría producir que cada órgano descentralizado establezca criterios diferentes. No olvidemos que de acuerdo al D.S N MTC, el Ministerio sólo tiene competencia de gestión a nivel de carreteras nacionales, las mismas que están claramente diferenciadas. De otra parte, hay que tener en cuenta que no todos los caminos son viables para su autofinanciamiento, como es el caso de muchos caminos rurales. Pero ello no debería constituir un impedimento para fomentar su construcción y conservación, porque aún cuando en el corto plazo puede tener pocos usuarios, es fácil considerar que en el mediano y largo plazo se generan grandes beneficios sociales y económicos que permitirán el desarrollo rural y facilitarán oportunidades imprevisibles. Por ello, si el objetivo es lograr el autosostenimiento de los caminos rurales, habría que pensar en la creación de sistemas integrados de peajes en ámbitos territoriales mayores (Provincias o departamentos), integrando tramos carreteros de distinto nivel (nacionales, departamentales o vecinales), de manera que en conjunto logren su autosostenibilidad. d. El desarrollo de un mercado de servicios para el mantenimiento de los caminos rurales Es evidente que el carácter empresarial brindado al Programa de Caminos Rurales nos hace presenciar la emergencia de un mercado vial que puede tener un desarrollo inusitado si logra su sostenibilidad en los próximos años. Ahora bien, como todo mercado, tiene una oferta, una demanda y un sistema de precios que nominalmente deben regularse. Respecto de la demanda, se puede señalar que actualmente ésta no es autónoma, en tanto ha sido impulsada por el Programa de Caminos Rurales como que es el único comprador y pagador de los servicios de rehabilitación y mantenimiento viales. La incorporación de los municipios en el mercado demandante, permitirá ampliar el número de demandantes y por tanto mejorar las condiciones de desarrollo del mercado de los servicios viales. Pero para lograr que esto sea permanente, debe auspiciarse la generación u obtención de los recursos necesarios, pues de lo contrario el mercado no podrá desarrollar compradores. Por el lado de la oferta, es fácil observar que hasta hace dos años no existía oferta de servicios de mantenimiento carretero en el ámbito local. Hoy después de que el PCR ha fomentado la creación de más de 300 microempresas y puesto en operación a cerca de la mitad de ellas, para atender algo más de 4,000 Kms de Lima, agosto de

25 caminos, existe un gran número de ofertantes de los servicios, capacitados y, en principio, con grandes posibilidades de ser eficientes. Queda como interrogante el curso que podrá tomar la competencia de estas microempresas dentro de su propio ámbito provincial o departamental, cuando los municipios tengan capacidad de evaluar su mayor o menor eficiencia, cuando esa eficiencia determine niveles de competencia y tienda a bajar tarifas. Esta competencia será inevitable, porque aún cuando el mercado de mantenimiento tenga mecanismos de protección, en el largo plazo nada podrá garantizar de que los municipios contraten por siempre a las mismas microempresas que se crearon originalmente. Sin embargo, debe tomarse en cuenta que esta perspectiva de competencia choca con los modos culturales tradicionales de las comunidades en las que se inserta el Programa, donde los principios de apoyo mutuo y reciprocidad prevalecen por encima de los criterios de competencia que el programa fomenta. Esta apreciación llevaría a sugerir la necesidad de estudiar los impactos que el programa viene suscitando en las comunidades, tanto a nivel económico como social. Lima, agosto de