XXIX SIMPOSIO NACIONAL DE PROFESORES UNIVERSITARIOS DE CONTABILIDAD PÚBLICA

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1 XXIX SIMPOSIO NACIONAL DE PROFESORES UNIVERSITARIOS DE CONTABILIDAD PÚBLICA TITULO DEL TRABAJO: LAS MODIFICACIONES A LA LEY Nº DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y CONTROL DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL. ANÁLISIS ACTUALIZADO COMO APORTE A LA INVESTIGACIÓN Autor: CPN Cancellieri, Argentino Urbano Profesor Titular 2012 UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO Facultad de Ciencias Económicas y Estadística

2 Las modificaciones a la Ley nº de Administración Financiera y Control del Sector Público Nacional. Análisis actualizado como aporte a la investigación. Resumen El presente trabajo se ha desarrollado en dos partes. La primer parte analiza las modificaciones introducidas a la referida Ley durante los veinte años de que fue sancionada, emitiendo una opinión crítica sobre los aspectos modificados. Esta particular visión se centra en que las mayorías de las modificaciones introducidas fueron efectuadas a través de leyes de presupuesto vulnerando principios doctrinarios y legales. En la segunda parte se efectúa una comparación con la Ley de Administración, eficiencia y control de la Provincia de Santa Fe, verificando que en esta Ley se incluyen una serie de sistemas que no existen en la Ley Nacional, los cuales resultan de importancia en la medida que se pretenda contar con una administración integral e integrada. Por lo expuesto, se eleva una ponencia para que, de compartirse el criterio, se forme una Comisión a fin de elaborar un proyecto proponiendo nuevas modificaciones a la Ley en mérito a las consideraciones que en cada caso se formulan. 1

3 Las modificaciones a la Ley Nº de Administración Financiera y Control del Sector Público Nacional. Consideraciones previas La elección del tema responde a un íntimo convencimiento de la necesidad de actualización de la norma legal, basado en que han transcurrido ya veinte años de su sanción, lapso en el cual se le han introducido una serie de modificaciones, la mayoría de ellas surgidas de las diferentes leyes de presupuesto. Por tal razón, se puede suponer que, tal vez, en cada caso se han tenido en cuenta situaciones coyunturales y no aspectos doctrinarios surgidos de serios análisis metodológicos y aportes de la doctrina especializada. Por tal motivo, he considerado conveniente efectuar un detalle de dichas modificaciones y a partir del mismo, proponer recomendaciones sobre cuáles deberían ser los cambios a introducir con el propósito de elaborar un proyecto que, de ser recogido por el Simposio, pueda elevarse al Congreso como contribución al mejoramiento de la administración financiera. Sin lugar a dudas, dejo sentado que es una opinión personal, fruto de la divulgación que he ido realizando durante los años de vigencia de la referida norma, razón por la cual estimo que puede ser enriquecido por los docentes de nuestra materia como una manera de aportar la experiencia en pos de la mejora continua de la administración gubernamental. Modificaciones producidas en la Ley desde su sanción Por el artículo 8º de la Ley Nº , que estableció el Presupuesto para el ejercicio 2004, fue incorporado en el artículo 8 de la Ley el siguiente texto: c) Entes Públicos excluidos expresamente de la Administración Nacional, que abarca a cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el Estado nacional tenga el control mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado nacional tenga el control de las decisiones. d) Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado nacional. Por los artículos 53 y 67 de la Ley que sancionó el presupuesto para el ejercicio 2006, se modifican los artículos 9 y 15 de la Ley quedando redactados: ARTICULO 53. Sustitúyese el último párrafo del artículo 9º de la Ley Nº por el siguiente texto: "En el contexto de esta Ley se entenderá por entidad a toda organización pública con personalidad jurídica y patrimonio propio, y por jurisdicción a cada una de las siguientes unidades: a) Institucionales - Poder Legislativo - Poder Judicial - Ministerio Público - Presidencia de la Nación, Jefatura de Gabinete de Ministros, los Ministerios y Secretarías del Poder Ejecutivo Nacional b) Administrativo-Financieras - Servicio de la Deuda Pública - Obligaciones a cargo del Tesoro 2

4 ARTICULO 67. Modifícase el segundo párrafo del Artículo 15 de la Ley Nº , el que quedará redactado de la siguiente manera: "Las autorizaciones para comprometer ejercicios futuros a que se refiere el presente artículo caducarán al cierre del ejercicio fiscal siguiente de aquel para el cual se hayan aprobado, en la medida que antes de esa fecha no se encuentre formalizada, mediante la documentación que corresponda, la contratación de las obras y/o la adquisición de los bienes y servicios autorizados." Por el artículo 26 de la Ley Nº de Presupuesto 2003, se modificó el artículo 34 de la Ley quedando redactado de la siguiente forma: ARTICULO 26. Sustitúyese el artículo 34 de la Ley N y sus modificaciones por el siguiente texto: "ARTICULO 34 A los fines de garantizar una correcta ejecución de los presupuestos y de compatibilizar los resultados esperados con los recursos disponibles, todas las Jurisdicciones y Entidades deberán programar, para cada ejercicio la ejecución física y financiera de los presupuestos, siguiendo las normas que fijará la reglamentación y las disposiciones complementarias y procedimientos que dicten los órganos rectores de los sistemas presupuestarios y de tesorería, excepción hecha de las Jurisdicciones del PODER LEGISLATIVO, del PODER JUDICIAL y del MINISTERIO PUBLICO que continuarán rigiéndose por las disposiciones contenidas en el artículo 16 de la Ley N , en su artículo 5, primer párrafo de la Ley N y en el artículo 22 de la Ley N , respectivamente. Dicha programación será ajustada y las respectivas cuentas aprobadas por los órganos rectores en la forma y para los períodos que se establezcan. El monto total de las cuotas de compromiso fijadas para el ejercicio no podrá ser superior al monto de los recursos recaudados durante éste." Por Ley Nº del año 2006 se modifica el artículo 37 de la Ley En este caso se efectuó una modificación a la de Administración Financiera como corresponde, vale decir, a través de una ley específica, aunque no se comparta el texto de la norma ya que implica una delegación de facultades del Congreso en la persona del Jefe de Gabinete de Ministros otorgándole atribuciones exageradas en materia de presupuesto. A partir de esa ley, el texto del artículo 37 quedó redactado de la siguiente forma: Artículo 37.- La reglamentación establecerá los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la Ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecución. Quedan reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto. El Jefe de Gabinete de Ministros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto, quedando comprendidas las modificaciones que involucren a gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y distribución de las finalidades. A tales fines, exceptúase al Jefe de Gabinete de Ministros de lo establecido en el artículo 15 de la Ley N El incremento de las partidas que refieran gastos reservados y de inteligencia sólo podrá disponerse por el Congreso de la Nación. 3

5 Por los artículos 79 y 81 de la Ley Nº de presupuesto para el ejercicio 2010, se modificaron los artículos 42 y el inciso j) del artículo 74 de la Ley 24156, los cuales quedaron redactados de la siguiente forma: ARTICULO 79. Sustitúyese el artículo 42 de la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional por el siguiente texto: "Artículo 42: Los gastos comprometidos y no devengados al 31 de diciembre de cada año se afectarán automáticamente al ejercicio siguiente, imputando los mismos a los créditos disponibles para ese ejercicio. Los gastos devengados y no pagados al 31 de diciembre de cada año podrán ser cancelados, durante el año siguiente, con cargo a las disponibilidades en caja y bancos existentes a la fecha señalada. Los gastos mencionados en el párrafo anterior también podrán ser cancelados, por carácter y fuente de financiamiento, con cargo a los recursos que se perciban en el ejercicio siguiente. La, programación de la ejecución financiera, prevista en el artículo 34 de la Ley , del ejercicio fiscal siguiente deberá ajustarse a fin de atender las obligaciones financieras determinadas en el párrafo precedente. El Poder Ejecutivo nacional promoverá, en la Ley de Presupuesto del ejercicio fiscal siguiente la aprobación de las obligaciones financieras determinadas en el tercer párrafo del presente artículo. El reglamento establecerá los plazos y los mecanismos para la aplicación de estas disposiciones." ARTICULO 81. Sustitúyese el Inciso j) del artículo 74 de la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional por el siguiente: "Emitir opinión previa sobre las inversiones temporarias de fondos que realicen las Entidades del Sector Público Nacional definidas en el artículo 80 de la presente ley, en Instituciones Financieras del país o del extranjero, en los términos que establezcan conjuntamente la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de Finanzas dependientes del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Las entidades integrantes del Sistema Bancario Nacional deberán informar a la Secretaría de Hacienda, a su requerimiento, las inversiones temporarias correspondientes a los Organismos del Sector Público Nacional alcanzados por el presente". Por Ley Nº de Presupuesto 2002 se efectúan diferentes modificaciones. Por el artículo 71 se cambia la denominación del capítulo III de la Ley pasando a llamarse Del régimen presupuestario de Empresas Públicas, Fondos Fiduciarios y Entes Públicos no comprendidos en Administración Nacional, como también en todos los casos en que en dicho capítulo se mencione empresas y sociedades del Estado se debe leer Empresas Públicas y Entes Públicos no comprendidos en Administración Nacional. Una de las modificaciones que en mi opinión debería revisarse exhaustivamente, es la del artículo 57 ya que al texto original se le introdujo un párrafo por el artículo 10 del Decreto Nº 1387/2001, en virtud de la delegación efectuada por el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo mediante Ley Art. 10. Sustitúyese el artículo 57 de la Ley Nº , el que quedará redactado del siguiente modo: 4

6 Artículo 57.- El endeudamiento que resulte de las operaciones de crédito público se denominará deuda pública y puede originarse en: a) La emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo y mediano plazo, constitutivos de un empréstito. b) La emisión y colocación de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero. c) La contratación de préstamos. d) La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el transcurso de más de UN (1) ejercicio financiero posterior al vigente; siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan devengado anteriormente. e) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el período del ejercicio financiero. f) La consolidación, conversión y renegociación de otras deudas. A estos fines podrá afectar recursos específicos, crear fideicomisos, otorgar garantías sobre activos o recursos públicos actuales o futuros, incluyendo todo tipo de tributos, tasas o contribuciones, cederlos o darlos en pago, gestionar garantías de terceras partes, contratar avales, fianzas, garantías reales o de cualquier otro modo mejorar las condiciones de cumplimiento de las obligaciones contraídas o a contraerse. No se considera deuda pública la deuda del Tesoro ni las operaciones que se realicen en el marco del artículo 82 de esta ley". El agregado que figura en negrita, se habrá justificado en el año 2001, debido a la crisis en que el país estaba inmerso y que derivó en los sucesos institucionales de diciembre de 2001 y la declaración del default por parte del gobierno de ese momento. Entiendo que no se debe mantener esa redacción porque vulnera no solo principios de las Finanzas Públicas sino que avanza sobre la soberanía de nuestro país. Tenemos que recordar, que el término crédito proviene del latín credere que significa creer. Por lo tanto, el crédito del país se debe originar en la actitud que la administración adopte con sus compromisos internacionales y el cumplimiento estricto del pago de la deuda. Pero no debe sustentarse en el otorgamiento de las garantías que surgen del referido párrafo. Por el artículo 58 de la Ley de Presupuesto 2008 Nº 26337, se modifica el artículo 65 de la Ley quedando redactado: ARTICULO 58. Sustitúyese el artículo 65 de la ley , el que quedará redactado de la siguiente manera: "Artículo 65: El PODER EJECUTIVO NACIONAL podrá realizar operaciones de crédito público para reestructurar la deuda pública y los avales otorgados en los términos de los artículos 62 y 64 mediante su consolidación, conversión o renegociación, en la medida que ello implique un mejoramiento de los montos, plazos y/o intereses de las operaciones originales. Para el caso de deuda pública y los avales otorgados en los términos de los artículos 62 y 64, a los que resulte de aplicación el COEFICIENTE DE ESTABILIZACION DE REFERENCIA (CER), el PODER EJECUTIVO NACIONAL podrá realizar las operaciones 5

7 mencionadas en el párrafo anterior, siempre que la nueva deuda no ajuste por el mencionado coeficiente y que resulte una mejora que se refiera indistintamente al monto o al plazo de la operación." Por el artículo 38 de la Ley Nº de Presupuesto 1997 se modificó el artículo 92 de la Ley 24156, siendo su redacción actual: ARTICULO 38. Sustitúyese el artículo 92 de la ley por el siguiente texto: Dentro de los dos (2) meses de concluido el ejercicio financiero, las entidades del sector público nacional, excluida la administración central, deberán entregar a la Contaduría General de la Nación los estados contables financieros de su gestión anterior, con las notas y anexos que correspondan. También el artículo 109 de la Ley Nº fue modificado pero en este caso por la Ley de Ministerios Nº 25233, la que en su artículo 12 establece: ARTICULO 12. Sustitúyese el artículo 109 de la Ley Nº , por el siguiente: ARTICULO 109. Para ser Síndico General de la Nación será necesario poseer título universitario en el área de Ciencias Económicas o Derecho y una experiencia en Administración Financiera y Auditoría no inferior a los ocho (8) años. Por Ley Nº se modifica el artículo 118 incorporándose el inciso k) con el siguiente texto: ARTICULO 1º Incorpórase como inciso k) del artículo 118 de la Ley Nº 24156, de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, el siguiente texto: k) Fiscalizar el efectivo cumplimiento de los cargos que se imponga al beneficiario de un bien inmueble de propiedad del Estado nacional transferido a título gratuito por ley dictada en virtud del artículo 75, inciso 5, de la Constitución Nacional. Como ha podido comprobarse muchos de los artículos modificados por la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control, lo han sido a través de leyes de presupuesto, vulnerándose el principio de exclusividad que consagra el artículo 20 de la misma Ley 24156, el que establece: Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a la presente ley que regirán para cada ejercicio financiero. Contendrán normas que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto del que forman parte. En consecuencia, no podrán contener disposiciones de carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos. Modificaciones que se proponen En forma particularizada se han mostrado las modificaciones que a lo largo de los 20 años de vigencia de la Ley se han introducido. En algunos casos hemos manifestado nuestra opinión contraria a los cambios incorporados. En otros aspectos, distintos colegas docentes han formulado trabajos con críticas concretas a las sucesivas delegaciones por parte del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo, vulnerando el sentido republicano de la división de poderes. 6

8 Pero que consideraciones efectuamos respecto de esta Ley?. Creemos que es oportuno no quedarnos solo en la crítica sino que deberíamos proponer modificaciones que contengan la experiencia de estos años de vigencia de la norma legal. Por ejemplo, se ha trabajado en la reglamentación del artículo 85 de la Constitución Nacional referido a las nuevas atribuciones a otorgar a la Auditoría General de la Nación, las cuales podrían reemplazar el Título VII Del control externo de la Ley También se ha criticado la falta de disposiciones que regulen la rendición de cuentas, ya que pese a que el artículo 3º de la Ley en su última parte menciona y el régimen de responsabilidad que estipula y está asentado en la obligación de los funcionarios de rendir cuentas de su gestión, en el resto de las disposiciones no se trata en particular el referido tema. Se ha expresado que a pesar de haber estado considerado en el Programa de la reforma una serie de sistemas, no se han incluido en la Ley al ser sancionada. Por lo tanto, sería conveniente incluir nuevos sistemas a fin de integrar la administración financiera. Para fundar nuestra posición se ha realizado un análisis comparativo con la Ley de Administración, eficiencia y control del sector público de la provincia de Santa Fe. En virtud de dicho análisis surgen otros sistemas que no están presentes en la Ley Nacional, a saber: Sistemas de Administración Financiera Sistema de Ingresos Públicos Sistemas de Administración de Bienes y Servicios Sistema de Gestión de Bienes Sistema de Contrataciones Sistema de Recursos Humanos y Función Pública Sistema de Inversión Pública Sistemas de Administración de Información Sistema de Administración de Recursos Informáticos Por todo lo expuesto, me permito formular una ponencia en el sentido que la Asociación de Profesores de Contabilidad Pública, en el marco del presente Simposio y como aporte a la investigación, proponga crear una Comisión que estudie la actual Ley de Administración Financiera con el propósito de formular un proyecto en el cual se aporten sugerencias a fin de producir una actualización de la misma. Dicho proyecto puede ser sometido a consideración de quienes tienen en sus manos crear la legislación específica para este tipo de temas. Es comprensible que una labor de tal magnitud no puede ni debe ser ejecutada por un docente en particular, sino que en virtud de las diferentes experiencias y competencias que cada uno posee, se pueda lograr un intercambio enriquecedor que resulte de utilidad para la Administración Pública en general. 7

9 En consecuencia, si bien quien suscribe este trabajo puede tener opinión formada sobre diferentes aspectos incluidos en esta Ley, considera que el trabajo del conjunto puede lograr un producto de mejor calidad. La Plata, 9 de noviembre de

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