COSTA RICA en la última década: políticas pobres, para los pobres, con pobres resultados

Transcripción

1 Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL Consejo Nacional de las Mujeres de Ecuador Reunión de Expertos sobre políticas y programas de superación de la pobreza desde la perspectiva de la gobernabilidad democrática y el género Quito, 25 de agosto de 2004 Silvia Lara Costa Rica COSTA RICA en la última década: políticas pobres, para los pobres, con pobres resultados Se propone en esta ocasión de la reunión de expertos centrar la atención en el análisis de estrategias, políticas y programas nacionales para la superación de la pobreza poniendo el énfasis en tres ejes: I Inclusión, reconocimiento de la diversidad y participación ciudadana, enfatizando aspectos como: acceso a servicios de calidad, desarrollo de capacidades personales y sociales, participación en redes sociales y el reconocimiento de las mujeres como interlocutoras. II Institucionalización de los programas y su grado de articulación con las políticas sociales y económicas, con el interés de determinar su sostenibilidad e impacto en la institucionalidad del Estado. III Las dimensiones culturales y políticas y el grado en que las políticas y programas ponen en discusión y el debate público, político e institucional la equidad de género. Esta perspectiva de abordaje supone adoptar como referencia para el análisis estrategias, políticas y programas explícitos para la superación de la pobreza, deliberadamente formulados y ejecutados con tal propósito y claramente identificables, con el fin de profundizar en el estudio de la sensibilidad de los enfoques y metodologías utilizados, a las diferencias de género y las necesidades e intereses específicos de las mujeres, así como en su contribución a la gobernabilidad democrática. Para el caso de Costa Rica proponemos utilizar un enfoque distinto. A continuación puntualizamos algunos de los aspectos más relevantes para la reflexión y discusión de la reunión de expertos.

2 Costa Rica logró reducir el porcentaje de hogares en condiciones de pobreza de 50% en 1960 a 20% en Con la crisis de la deuda y la desestabilización macroeconómica que caracterizó el inicio de los años ochenta, la pobreza aumentó en esa década y no es sino hasta el año 1994 cuando el país logró apenas recuperar los niveles de pobreza de En los últimos diez años, el país ha experimentado un proceso de estancamiento de la pobreza en alrededor del 20% de los hogares, acompañado de un acelerado proceso de concentración de los ingresos a partir de Así, después de reducir la pobreza 30 puntos en 20 años, en los últimos 25 años no avanzamos y más bien se han concentrado los ingresos. Los últimos diez años: planes de lucha contra la pobreza En Costa Rica, los planes de lucha contra la pobreza no han tenido éxito, ni aceptación institucional ni política. Los planes diseñados e impulsados con el objetivo explícito de reducir la pobreza, se inician con la Administración Figueres y el Plan de Combate a la Pobreza ( ); seguido por el Plan de Solidaridad en el gobierno de Miguel Angel Rodríguez ( ) y actualmente por el Plan Vida Nueva del Presidente Abel Pachecho ( ). Paradójicamente, la implementación de estos tres planes coincide justo con el proceso de estancamiento del porcentaje de hogares en condiciones de pobreza en alrededor del 20% a partir del año 1994, y de una acelerada concentración de la riqueza a partir de Se trata de planes poco conocidos por la población e incluso por los funcionarios públicos, que no trascienden los 4 años de cada Gobierno y que han sido rápidamente desechados al inicio del seguiente período presidencial. Han sido planes marginales y periféricos al curso principal de la acción gubernamental aun cuando algunas acciones lograron resultados puntuales y permanecen. La implementación de los planes refleja una visión de la pobreza como efecto residual del crecimiento y, en esa medida, han terminado constituyendo planes marginales y puntuales a cargo de instituciones periféricas especializadas, descontectados y sin articulación con políticas globales. Se puede afirmar que se trata de políticas pobres, para los pobres, con pobres resultados. Desde los años setenta: arreglos institucionales específicos para la atención de la población en condiciones de pobreza Sin embargo, desde inicios de la década de los años setenta existen un conjunto de arreglos institucionales específicos para la atención de la población en condiciones de pobreza. En 1971 se creó el Instituto Mixto de Ayuda Social IMAS- con el fin de atender la pobreza extrema, con financiamento permanente de la recaudación de impuestos y con un esquema de responsabilidad compartida entre el Estado y la empresa privada ( mixto ) este enfoque pronto se dejó atrás-. En 1974 se creó el Fondo de Asignaciones Familiares, también con recursos permanentes provenientes de impuestos. El propósito del Fondo ha sido financiar programas específicos dirigidos a la población en condición de pobreza ejecutados por distintas instituciones del sector social: Ministerio de Educación,

3 Ministerio de Salud, Banco Hipotecario de la Vivienda, Instituto de Desarrollo Agrario, etc 1. La Dirección del Fondo no tiene una estrategia para su inversión, ya que se entiende que ello corresponde a las instituciones que reciben los fondos. En ese sentido, si se transfirieran directamente desde el Ministerio de Hacieda, no haría diferencia. Sin embargo, cabe notar que tal forma de administrar el Fondo ha permitido que instituciones a cargo de políticas sociales universales, ejerzan la tarea y la responsabilidad de incluir a la población en condiciones de pobreza con el apoyo de los recursos del Fondo. En los años setenta ambas instituciones tenían un rol secundario frente a la primacía del crecimiento económico, el empleo y las políticas universales como estrategia de reducción de la pobreza. Con el aumento de la pobreza en los años ochenta, el cambio en el estilo de desarrollo y del rol del Estado, así como el desvanecimiento de sus funciones de planificación del desarrollo, las dos instituciones y especialmente el IMAS, adquirieron un rol protagónico al punto en que hoy día población pobre es sinónimo de población IMAS. El IMAS actualmente, además de brindar asistencia social por medio de subsidios monetarios a población muy vulnerable (personas adultas mayores, con discapacidad o enfermedades crónicas, etc.), financia y ejecuta una colección dispersa de programas desconectados, para la población en condiciones de pobreza: la construcción de aulas, centros de salud, calles, acueductos, proyectos de electrificación, construcción de puentes, subsidios condicionados a la asistencia escolar, proyectos productivos, capacitación técnica, hogares comunitarios para el cuido de niños y hasta hace poco, incluso viviendas populares. Constituye una especie de Estado paralelo, pobre, para los pobres. En 1998 se aprobó la Ley de atención a mujeres en condiciones de pobreza, la cual se implementa por medio de la ejecución de un Programa específico en el IMAS. Con una estrategia interinstitucional e intersectorial, establece el mandato legal de brindar a las mujeres pobres 4 componentes: 1) empoderamiento personal; 2) capacitación técnica; 3) inserción en el mercado de trabajo; y 4) vivienda, acompañados de un subsidio por 6 meses condicionado a su asistencia al primer componente. El primer componente ha sido un éxito, desde el punto de vista de fortalecer personalmente a las mujeres. Sin embargo, muchas de ellas no logran continuar con el segundo componente porque no califican para los programas de capacitación técnica que ofrece la institución encargada. La inserción en el mercado de trabajo ha sido verdaderamente limitada y no existe una política de empleo en el país a la cual encargar la tarea. Con el tiempo y el desgaste cotidiano, muchas de ellas pierden la ilusión y la fortaleza. 1 Pensiones del régimen no contributivo Caja Costarricense de Seguro Social. Bonos gratuitos de la vivienda Banco Hipotecario de la Vivienda. Compra de tierras para asentamientos campesinos Instituto de Desarrollo Agrario- Comedores escolares Ministerio de Educación- Programa Equidad en la Educación (becas, transporte, bonos escolares) Ministerio de Educación. CEN-CINAI Ministerio de Salud. Acueductos rurales Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Programa de Albergues de Niños y Niñas Patronato Nacional de la Infancia- Programas diversos del Instituto Mixto de Ayuda Social. Pequeñas asignaciones presupuestarias para: Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor, Consejo Nacional de Rehabilitación, etc.

4 No obstante la centralidad que han adquirido FODESAF y el IMAS como estrategias de lucha contra la pobreza es importante subrayar lo poco que significan sus recursos financieros en el conjunto.de la inversión social. Costa Rica ejecuta anualmente cerca de millones de dólares en inversión social; los recursos de FODESAF y el IMAS juntos no suman más de 225 millones de dólares, es decir, menos del 15%. En la práctica, los recursos de inversión social llegan a la población en condiciones de pobreza, a través de las políticas universales de salud, educación y seguridd social (pensiones, principalmente). Si bien existen desde hace 30 años arreglos institucionales específicos para la atención de la población en condiciones de pobreza, no constituyen estrategias ni políticas para la superación de la pobreza; el IMAS y FODESAF no operan con una visión estratégica y de conjunto ni entre sí ni hacia dentro de cada institución. Pero sí se les atribuye, formal y simbólicamente, el mandato y la responsabilidad de la superación de la pobreza. El Estado reproduce el círculo de pobreza y exclusión En la medida en que en los últimos 20 años se ha reducido las funciones del Estado y han tendido a desaparecer las políticas sectoriales excepto en educación y salud- y la acción de planificación del desarrollo, se ha producido en una especie de sobreespecialización del IMAS en la atención y superación de la pobreza en respuesta a la perspectiva de atender a la población rezagada del proceso de crecimiento económico ( el natural e inevitable residuo ). Las causas y efectos de la sobre especialización es la justificación de otras instituciones públicas para no atender población en condiciones de pobreza, porque eso le toca al IMAS, excluyendo así a la población pobre de políticas y programas públicos y condenándola a ser atendida por una institución que no tiene los recursos financieros, humanos y técnicos para ejecutar las políticas y programas que esa población requiere. Así, el propio Estado genera exclusión al establecer condiciones para el acceso a ciertos bienes y servicios que de partida excluyen a la población pobre si tuvieran los requisitos no serían pobres- y al no tomar medidas de política para garantizar su acceso; con ello reproduce sin fin el ciclo de la pobreza que lleva a más exclusión, que lleva a más pobreza. En efecto, la pobreza se produce, en este caso lo hacen las prácticas excluyentes del Estado. La última década: crecimiento sin empleo y concentrador No es cualquier tipo de crecimiento económico el que contribuye a reducir de manera sostenible la pobreza, a cerrar las brechas sociales y generar bienestar. En Costa Rica, los años de crecimiento del PIB a finales de los años noventa no redujeron la línea de pobreza y coincidieron más bien con un proceso de concentración de la riqueza, más que en cualquier otro país de Centroamérica. Es notable el aumento de las exportaciones y de la inversión extranjera en nuestro país en los últimos 14 años, al punto en que Costa Rica llegó a alcanzar hacia el año 2000 los mayores niveles de exportaciones e inversión extranjera directa per cápita en América

5 Latina. Pero de nuevo, ello coincide con el estancamiento de la movilidad social y la concentración de los ingresos. Entre las características de la dinámica exportadora y de inversión extranjera en nuestro país, resalta la falta de encadenamientos y el contraste del dinamismo de las grandes empresas y de capital extranjero -especialmente de zonas francas- con el estancamiento que muestra el resto de las empresas nacionales, mayoritariamente micro y pequeña empresas. Las zonas francas generan el 50% del valor de las exportaciones, pero no más de un número de puestos de trabajo equivalente a cerca del 3% de la Población Económicamente Activa PEA-, adquieren apenas entre el 3% y el 5% de sus bienes y servicios en la economía nacional y en la mayoría de los casos sus utilidades salen del país. No sólo se caracteriza la economía costarricense por esta dualidad de su aparato productivo, sino por un crecimiento sin empleo. De los 519 mil empleos creados entre 1990 y el 2002, el 47%, es decir, casi la mitad de los nuevos empleos, fueron empleos informales. Muchos de estos trabajos informales son una forma de desempleo encubierto de quienes improvisan una fuente de ingresos a través del autoempleo. El desempleo ha venido aumentando para alcanzar 6.7% en el La incidencia de la pobreza es mucho mayor entre quienes se encuentran trabajando en el sector informal. En el campo social Costa Rica se está quedando atrás. Hoy día, el gasto público como porcentaje del PIB es menor que hace 20 años. Países como Panamá, Chile, Uruguay, Argentina y Brasil tienen ya mayores niveles de inversión social por persona. El rezago educativo amenaza con deteriorar las ventajas competititvas que ha gozado el país gracias al nivel de calificación de la fuerza de trabajo. En las zonas urbanas, el promedio de escolaridad de la población de 25 a 59 años, es mayor en Chile, Ecuador, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Argentina. Se administra el día a día del sector social con la inercia del pasado. No se lucha contra la pobreza, luchando contra la pobreza Dice un académico francés, que no se lucha contra la pobreza, luchando contra la pobreza. La pobreza se reduce con estrategias de desarrollo social, lo cual supone visualizar la pobreza en el contexto más amplio del crecimiento económico, la generación de empleo y de políticas universales... con políticas de inclusión y movilidad social. Lamentablemente, pareciera que la política es no tener política. La globalización y la apertura se han convertido en el sustituto de una estrategia de desarrollo, esperando que aquella haga su magia. Se necesita más mercado, de eso trata la globalización y la apertura. Pero también se requiere más Estado y, especialmente, se necesita recuperar la función democratizadora del Estado y su papel redistributivo. Redistribución que debe basarse en una estrategia tributaria verdaderamente progresiva, en un gasto público con equidad pero, sobre todo, la función democratizadora del Estado y su papel distributivo debe apostar a ampliar, democratizando, la base productiva y el acceso a los mercados, de manera que la riqueza se produzca repartida desde sus inicios. El desafío es promover un desarrollo endógeno, hacia adentro; es decir, un estilo de desarrollo que permita, participando de la apertura y la globalización, generar riqueza que se queda en el país y repartida. Costa Rica requiere integración hacia fuera e integración hacia adentro.

6 Ampliar la perspectiva y cambiar la agenda: equidad de género, libertad y prosperidad Enfrentar el desafío de la pobreza y la autonomía económica de las mujeres requiere ampliar la perspectiva y cambiar la agenda del desarrollo. Las estrategias de desarrollo y en particular el papel del Estado condicionan y determinan las posibilidades y resultados de las políticas públicas de género y de superación de la pobreza. Incorporar de manera sistemática y permanente este debate en la agenda es prioritario. En la región más desigual del mundo, la paridad con los hombres es un objetivo limitado: paridad en la miseria. No vamos a alcanzar la equidad de género sin equidad social en la Región, no vamos a alcanzar un mayor bienestar de las mujeres, sin prosperidad. Así, políticas sin Estado e igualdad en el reino de la desigualdad constituyen el doble desafío de la inclusión de género en las estrategias de desarrollo. La función democratizadora y (re) distributiva del Estado es especialmente crítica para hacer avanzar los derechos de las mujeres y particularmente su autonomía económica. La estrategia de la igualdad de oportunidades basada en el acceso equitativo a la educación, la salud y la seguridad social no ha significado para las mujeres igualdad de resultados en la distribución de los ingresos y las oportunidades económicas; tampoco en la distribución del poder político. La pobreza es comúnmente abordada y explicada desde el punto de vista de los ingresos monetarios de las personas y los hogares, sus posibilidades de consumo y de satisfacción de necesidades materiales básicas. Una perspectiva más amplia agrega al análisis las carencias en el campo de la educación y la salud como factores determinantes. En ambos casos, el foco de atención y el factor explicativo son las privaciones. Cuando al analizar las condiciones de pobreza de la población se pone el foco de atención en las mujeres dicho abordaje es claramente insuficiente y la impotencia aparece como un factor decisivo. La impotencia entendida como la imposibilidad de actuar por la restricción a sus libertades y opciones. Sin libertad no hay oportunidades. En Costa Rica no sólo hay más mujeres que hombres en condiciones de pobreza. También unas y otros viven de manera distinta la pobreza, por las diferentes tareas, responsabilidades y cargas que la sociedad ha asignado a cada cual. Pero sin temor a equivocarse, se puede afirmar que afecta más a las mujeres por que ellas tienen muchas menos opciones y su impotencia es mayor para cambiar la situación. Las oportunidades y las opciones de las mujeres para salir de la pobreza están limitadas por normas culturales que controlan su movilidad, sus relaciones sociales fuera del hogar y la independencia para tomar decisiones. Las normas sociales subvaloran sus puntos de vista, palabras y acciones y restringen su voz pública. Sus oportunidades se ven limitadas por el acceso desigual a la tierra, la tecnología, el crédito y por la discriminación en el mercado de trabajo, la desigualdad salarial y en los ingresos. Las mujeres tienen severas restricciones de tiempo por las cargas de trabajo que significa su doble trabajo en actividades económico productivas y en la economía del cuido. Pero quizá la más severa restricción a la libertad y las opciones de las mujeres se origina en la violencia doméstica que millones de mujeres sufren todos los días. Una de las violaciones más crudas al derecho a la libertad, a la autonomía, a la posibilidad de desenvolvimiento y a la seguridad personal es la violencia de la que son objeto cada vez más mujeres y la permanente inseguridad en la que viven. La amenaza

7 cotidiana y sistemática a su vida e integridad física, así como a sus hijos e hijas, las coloca en una posición de temor constante y de cautela. El temor, las amenazas, la vulnerabilidad y la impotencia de las mujeres frente a la violencia que ejercen los hombres en su deseo de obtener poder, dominación y control las obliga a restringir al mínimo sus relaciones sociales y movilidad, a limitar la toma de decisiones de forma independiente, a evitar el conflicto sacrificando su voluntad, en síntesis, se ven obligadas a recurrir a la expresión mínima de su existencia como ser humano. Esta es una de las formas más extremas de violación del derecho de libertad y autonomía de cualquier ser humano. La negación de la libertad genera privaciones para las mujeres y también para sus familias. Para expandir las libertades y opciones de las mujeres se requieren políticas explícitas que aborden las negaciones de la libertad, en razón de normas y prácticas culturales, de prejuicios y taboos. La libertad no se produce por casualidad. Fomentarla debería ser una preocupación básica de los gobiernos, incluso ante la ausencia de políticas explícitas de discriminación. Ampliar las libertades y opciones de las mujeres no va a suceder automáticamente como consecuencia de su acceso a la educación, a la salud y otras condiciones básicas de vida. La restricción a sus libertades responde a un orden social distinto con sus propias normas y mandatos. La autonomía económica, la autonomía física y la autonomía política de las mujeres constituyen tres libertades esenciales para ampliar las opciones de las mujeres para hacer y ser lo que valoran en la vida. Un mayor interés en la libertad de las personas y en su capacidad de iniciativa y de gestión es clave en la reflexión sobre las desigualdades de género. Las normas sociales y las dinámicas socioculturales son fuente de profundas desigualdades y barreras a la posibilidad y capacidad de iniciativa y de desenvolvimiento de las mujeres. Más Estado, más mercado y más sociedad.