LA POBREZA EN CUCUTA LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL FRENTE A ELLA RAFAEL CHARRY ABRIL

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1 LA POBREZA EN CUCUTA LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL FRENTE A ELLA RAFAEL CHARRY ABRIL ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA TERRITORIAL NORTE DE SANTANDER POSTGRADO EN GESTIÓN PUBLICA SAN JOSE DE CUCUTA 2001

2 2 LA POBREZA EN CUCUTA LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL FRENTE A ELLA RAFAEL CHARRY ABRIL Ensayo para optar al título de Especialista en Gestión Pública ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA TERRITORIAL NORTE DE SANTANDER POSTGRADO EN GESTIÓN PUBLICA SAN JOSE DE CUCUTA 2001

3 3 CONTENIDO Pág INTRODUCCIÓN 5 1. LA POBREZA EN CUCUTA. LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL FRENTE A ELLA EL PROBLEMA ANTECEDENTES JUSTIFICACIÓN OBJETIVOS Objetivo General Objetivos Específico 9 2. LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL FRENTE A LA POBREZA CONCEPTO DE POBREZA LA POBREZA EN COLOMBIA. SU MEDICIÓN Métodos de medición de la pobreza Método de Necesidades Básicas Insatisfechas El Método de línea de pobreza El método integrado de medición de pobreza El índice de condiciones de vida El índice de desarrollo humano Indicadores sociales complementarios a las mediciones de pobreza 22

4 2.2.2 La pobreza en Colombia Conclusiones a las que llegó el proyecto PNUD UNICEF DANE Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Agricultura LA POBREZA EN CUCUTA, SU MEDICION CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 78 BIBLIOGRAFÍA 83 ANEXOS 84 4

5 5 TABLA DE CUADROS Pág Cuadro 1. Matriz de métodos de Medición de Pobreza 19 Cuadro 2. Porcentaje de NBI, por secciones del país con más del 50% de su población en pobreza 44 Cuadro 3. Secciones del país que presentan menos del 50% de las personas con NBI 45 Cuadro 4. Municipios según porcentajes de población superior al 50% con NBI y secciones del país. 46 Cuadro 5. Municipio cuyo porcentaje de población con NBI es 100% 48 Cuadro 6. Municipios con menos del 25% de su población con NBI 49 Cuadro 7. Municipios con más de personas con NBI 50 Cuadro 7 A. Municipios con menos de 500 personas con NBI 51

6 6 INTRODUCCIÓN La posibilidad de una existencia digna para todas las personas que conforman una sociedad es un propósito de general acuerdo. Esto evidencia la vigencia de aquellas corrientes de pensamiento dentro de los sistemas políticos presentes. Estos enfoques se levantan sobre el supuesto de que existen ciertas condiciones mínimas que deben poseer sin excepción las personas individualmente y las familias como grupos básicos de convivencia 1. La confirmación empírica para el caso de Colombia revela que en ningún momento se ha logrado que ese ideal de justicia se convierta en realidad. Sin duda, ha habido un mejoramiento en la calidad de vida del conjunto de la población y de los estratos más desfavorecidos en particular. En las últimas décadas Colombia se ha industrializado, se ha urbanizado, se ha educado su población y la economía ha crecido. Ante estos rápidos cambios las necesidades y sus formas de satisfacción también se modifican y se presentan en un contexto diferente 2 La persistente dificultad para satisfacer las necesidades humanas básicas, indica que en la eliminación del fenómeno de la pobreza se requiere de un fuerte compromiso político por parte del Estado, unido a una amplia participación de la sociedad civil, para emprender programas y acciones que le hagan frente a las causas que originan la extrema desigualdad. 1 La pobreza en Colombia. Tomo 1 p.7

7 Está demostrado que el crecimiento económico perse no es suficiente para obtener el fin mencionado, lo cual se puede advertir en el caso de algunos países que a pesar de haber obtenido niveles aceptables de crecimiento, este no se ha reflejado en el mejoramiento del nivel de vida de sus pobladores. Como lo explica Rob Vos, No existe una relación lineal entre la recuperación económica y la reducción de la pobreza... La reducción de esta y el desarrollo del capital humano no es solamente un resultado del proceso económico sino una condición esencial para un crecimiento sostenible de largo plazo 3. 7 En este ensayo se abordará el tema denominado la Pobreza en Cúcuta: La Administración Municipal Frente a ella. Este abarcará desde el concepto de pobreza, su medición a través de las metodologías que le son aplicables, que tipo de tratamiento le viene dando la administración y finalmente unas conclusiones que nos permita formular unas recomendaciones que debe tener en cuenta la Administración para tratar de solucionar este flagelo en la ciudad. 2 La pobreza en Colombia. Tomo 1 p. 7 3 VOS ROB: Identificación de la pobreza y política social y económica en América Latina, p. 55 en pobreza juste y Equidad

8 8 1. LA POBREZA EN CUCUTA. LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL FRENTE A ELLA 1.1 EL PROBLEMA La Ciudad de San José de Cúcuta (Capital del Norte de Santander) en los últimos años ha presentado uno de los niveles más altos de inseguridad y violencia frente a las demás capitales de Departamentos. Uno de sus causas es la POBREZA; pobreza que día a día crece y que ha sido generada por diversos factores tales como el desempleo, la economía mal orientada y el bajo nivel de prestación de servicios públicos por parte del Estado. Actualmente se considera que en el país existen aproximadamente tres y medio de millones de habitantes desocupados y casi la mitad del total de la población del país no ha podido acceder a los servicios públicos que presta la Administración. En este orden tenemos que si el Bienestar General y el Mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades esenciales del Estado y que el objetivo fundamental de su actividad es la solución de las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable; cuál es el tipo de comportamiento que la Administración Municipal ha asumido frente al fenómeno de la pobreza en la ciudad?.

9 9 1.2 ANTECEDENTES Tanto la Administración Municipal de Cúcuta como los particulares no han tratado o estudiado lo que aquí se trata de plantear. Salvo algunos datos estadísticos suministrados por el Departamento Administrativo Nacional de Planeación DANE (Datos estadísticos que se explicarán mas adelante) no se tiene conocimiento o información sobre el tema del problema. 1.3 JUSTIFICACIÓN Teniendo en cuenta que ha sido muy bajo el interés de la comunidad y de la Administración acerca del comportamiento que viene asumiendo la Administración Municipal frente al fenómeno de la pobreza, se ha elaborado este pequeño ensayo con miras a que en primer lugar lo conozca tanto la comunidad como la misma administración; y en segundo lugar, que pueda servir como una propuesta o alternativa de solución al fenómeno de la pobreza en la ciudad. 1.4 OBJETIVOS Objetivo General. Se determinará el grado de pobreza en la ciudad para establecer el comportamiento que ha asumido la Administración Municipal frente a ella.

10 Objetivos Específicos. Describir el grado de pobreza en la ciudad según metodología aceptada en el país. Determinar el comportamiento que ha asumido la Administración frente al fenómeno de la pobreza. Formular unas recomendaciones que pueden servir como alternativas de solución al problema

11 11 2. LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL FRENTE A LA POBREZA 2.1 CONCEPTO DE POBREZA Mas que un concepto, la pobreza debe entenderse como un fenómeno observable y cuantificable, ya que no ha podido ser integrada a ningún marco teórico como concepto analítico relevante 4 Una primera percepción sobre la pobreza, la asocia a la marginalidad social, es decir, según este enfoque los pobres son aquellos individuos que afrontan serias dificultades para insertarse en los sectores formales de la producción. Una noción alternativa a la anterior, asume que los pobres son individuos a quienes se les dificulta satisfacer sus necesidades básicas, es decir, son todos aquellos que no consiguen los medios necesarios para tal fin. Una visión distinta a los dos anteriores asocia a la pobreza con aquellos segmentos poblacionales cuyos ingresos dentro de una determinada sociedad son los mas bajos.

12 Por último hay quienes sostienen que el pobre no solo se caracteriza por la falta de ingresos, lo que imposibilita para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades sino que para ser pobres es necesario a la vez carecer de fortuna y ocupación remunerada (clase), de fuerza social (poder), de audiencia y responsabilidad (status) 5 12 La línea de pensamientos de la CEPAL, propone dos aspectos de tipo conceptual que incorpora el término de pobreza: 1. Es un concepto multidimensional... al cual están asociados circunstancias tales como: Desnutrición, infraconsumo, bajos niveles educativos inserción inestable en la producción o dentro de los sectores atrasados de la misma, condiciones habitacionales y sanitarias precarias. En una perspectiva más amplia, no solo se refiere a la insatisfacción de necesidades básicas materiales, sino que se extiende a otras necesidades también básicas aunque de naturaleza no material: autorealización personal, libertad, derechos humanos, participación en mecanismos sociales de integración, decisión y en las manifestaciones culturales. 2. En un concepto relativo a un contexto histórico y social determinado, se basa en juicios de valor sobre los niveles de bienestar mínimamente aceptables para llevar una vida 4 ALTIMIR, Oscar. La Medición de la Pobreza en América Latina. Seerie Cuadernos de la CEPAL; la pobreza en América Latina Dimensiones y Políticas, citado en la pobreza en Colombia. Op. Cit. P.12 5 Labbens J Que es un pobre? En R. Franco. Pobreza, Necesidads básicas y desarrollo Santiago de Chile: CEPAL ILPS UNCEF p. 43

13 digna sobre las necesidades básicas cuya satisfacción es indispensable, sobre los grados de privación que se consideran intolerables LA POBREZA EN COLOMBIA. SU MEDICIÓN Fundamentando el análisis práctico de la pobreza en la idea de privación, es decir, de una situación que se distingue por la insatisfacción de las necesidades básicas, se presentan a continuación las principales metodologías utilizadas para su medición Métodos de medición de la pobreza. Los métodos generalmente utilizados para medir la incidencia (magnitud) de la pobreza son: - El método de necesidades básicas insatisfechas (N.B.I). - El método de la línea de pobreza (L.P) - El método integrado de medición de pobreza - El índice de calidad (ICV) - El Indice de desarrollo humano (I.D.H) Método de necesidades básicas insatisfechas (NBI). Pretende identificar, los hogares que carecen de servicios básicos o cuyos lugares de alojamiento no cumplen con ciertas especificaciones mínimas de habitabilidad o en donde sus integrantes tienen dificultades para insertarse en el mercado laboral. Este método se concentra en las 6 Ibid, p.43

14 necesidades asociadas a los servicios que presta el Estado (educación, agua potable, alcantarillado) y a las necesidades asociadas con la inversión pública y privada (vivienda, educación). 14 El método de necesidades básicas insatisfechas (NBI) implica la realización de los siguientes pasos: 1. Definición de las necesidades básicas y de sus componentes (que es necesario) 2. Elección de las variables e indicadores que, para cada necesidad y componente expresan el grado de satisfacción. 3. Determinación del nivel mínimo para cada indicador, debajo del cual se considera insatisfecha la necesidad. 4. Determinación a partir de que número de NBI un individuos se considera pobre y a partir de que número se consideran míseros. Indicadores de necesidades básicas insatisfechas (NBI) en Colombia: los cinco indicadores simples que se aplican a los hogares o grupos que habitan en la misma vivienda son los siguientes: 1. Hogares en viviendas inadecuadas: Expresa las carencias habitacionales referentes a las condiciones físicas de las viviendas. Se clasifican aquí l os hogares que se encuentran en viviendas móviles, refugios naturales o sin paredes. En las zonas urbanas (cabeceras

15 municipales), se incluyen todas las viviendas con piso de tierra y materiales precarios en las paredes (bahareque, guadua, caña o madera) Hogares en viviendas sin servicios básicos: Aquí se distingue igualmente la situación de las zonas urbanas y rurales. Para las primeras se considera que se debe contar con una fuente adecuada de agua para sanitario para satisfacer las necesidades básicas; y en la zona rural, con cierto criterio menos exigente, que tengan acueducto o sanitario. 3. Hogares con hacinamiento crítico: Se consideran en esta situación los grupos que habitan en viviendas con mas de tres personas por cuarto (incluyendo la sala, comedor y dormitorios). 4. Hogares con alta dependencia económica: Es un indicador directo de los niveles de ingreso. Son clasificados en esta categoría los hogares que tengan más de tres personas por miembro ocupado y en las que simultáneamente el jefe tenga una escolaridad inferior a 3 años. 5. Hogares con ausentismo escolar: Comprende los hogares con al menos un niño entre 7 y 11 años, pariente del jefe, que no asista a un centro de educación formal 7 Implicaciones de las NBI en términos de Política, (NBI Política Social): La medición de la pobreza por medio de las NBI, facilita concentrar los esfuerzos en aquellos segmentos 7 La Pobreza en Colombia Op. Cit. 7

16 poblacionales donde los factores que originan su pobreza, son de tipo estructural, estos últimos, se combaten por medio de la política social a través de la inversión social en infraestructura ( como acueducto, escuelas, centros de salud, redes de alcantarillado) y a través del gasto social (como gasto de funcionamiento en pago a profesores dotación de escuelas etc). 16 Limitaciones relacionadas al método de NBI: 1. Una limitación se refiere a que el método de NBI, no contempla necesidades cotidianas como son la alimentación, salud vestido y calzado 8 2. Otra limitación se relaciona con los problemas de medición en el área rural, como es la dificultad de obtener la información en aquellas zonas dispersas o selváticas, y la no aceptación de soluciones naturales a las NBI ( como es el caso del suministro de agua) El método de línea de pobreza (LP) 9. El método de línea de pobreza (LP), también denominado método de ingreso, identifica los hogares que tienen un ingreso inferior al que se considera como el mínimo requerido para adquirir el conjunto de bienes y servicios necesarios para el sustento de sus miembros. Por lo tanto, este método enfatiza en el ingreso (o consumo) corriente de las familias. Para su cuantificación se han de realizar los siguientes pasos: 8 Boltvinik Julio: Pobreza, violencia y desigualdad: Retos para la nueva Colombia p

17 17 1. Definición de las necesidades básicas y de sus componentes (que es necesario) 2. Definición de una canasta normativa de satisfactores esenciales (CNSE) para el hogar (cuanto y de que calidad es necesario de cada componente de la canasta). 3. Calcular el costo de la CNSE, costo de que es equivalente al valor de la LP. 4. Contrastación del ingreso del hogar con el valor monetario de la LP. 5. Identificar como pobre a todo hogar que cuyo ingreso sea inferior al valor de la LP se considera pobre a todo individuo que sea parte de un hogar calificado como pobre. Implicaciones de la LP en términos de Política (LP Política Económica). Las mediciones de la pobreza obtenidas por medio de la aplicación del método de LP facilitan concertar los esfuerzos en aquellos segmentos poblacionales donde los factores que originan la pobreza son de tipo coyuntural, por lo tanto se requiere operar sobre la población de bajos ingresos, por medio de la implementación de políticas salariales, de generación de ingresos, empleo y de capacitación para el trabajo. Limitaciones del método de línea de pobreza. El método de LP no considera si se satisfacen o no las necesidades básicas, se concentra en confrontar el ingreso del hogar con la LP, por tanto, un hogar podría presentar la totalidad de las NBI y no ser clasificado pobre, en el caso que su ingreso supere la LP. 1. El método de LP procede como si la satisfacción de las necesidades básicas dependiera únicamente del ingreso corriente de los hogares ignorando la imposibilidad de algunos 9 Ibid, p.1020

18 de estos para satisfacer de forma individual ciertas necesidades de servicios públicos (como las de agua potable y alcantarillado). En la medida en que este método ignora estas dimensiones de las necesidades ofrece una medición distorsionada y parcial de la pobreza En Colombia la información de ingresos del hogar se realiza a través de la encuesta de ingresos y gastos pero esta no se aplica en todos los municipios, sino solamente en la diez principales áreas metropolitanas 10, por lo tanto, es posible que no refleje la magnitud de las carencias en determinados municipios y/o regiones El Método Integrado de Medición de Pobreza (MIP). Una asociación positiva es la resultante de considerar los métodos de LP y NBI como conceptos complementarios y no alternativos. Se manifiesta que la unión de estos dos métodos es positiva en el sentido que la identificación de la población pobre se realiza con mayor exactitud, al integrar los llamados componentes inerciales de la pobreza capturados mediante las NBI con los ocasionales que detecta el método de LP. Ruben Kaztman fundamenta su clasificación sobre las distintas clases de pobreza por medio de la matriz de métodos de medición de pobreza, conocida comúnmente como la metodología de la CEPAL. 10 Barranquilla, Bucaramanga, Bogotá, Manizales, Medellín, Cali, Pasto, Villavicencio, Pereira. Cúcuta.

19 19 Cuadro 1. Matriz de métodos de Medición de Pobreza 11 Método de NBI Insatisfacción de al menos una NBI Necesidades Básicas Satisfechas (NBS) Método de LP Método de LP 1. Pobreza Crónica III. Pobreza Inercial II. Pobreza reciente IV. No Pobreza I. Pobreza Crónica: Este grupo sufre una situación prolongada de pobreza, debido a que tienen al menos una NBI y sus ingresos son menores a los de la LP. II. Pobreza Reciente: Este grupo sufre una situación temporal (descendente) de pobreza, debido a que tienen ingresos inferiores a la LP, pero tienen todas sus necesidades básicas satisfechas. III. Pobreza Inercial: Indica grupos de familias cuya situación social es ascendente ya que cuentan con ingresos que superan la LP, Pero aún tienen NBI. IV. No Pobreza: Utilizando los dos métodos mencionados, en este caso no existen problemas de pobreza El índice de condiciones de vida (ICV). Este índice combina en una sola medida las variables de infraestructura (potencial de acceso a bienes físicos) consideradas por el NBI (a través de las características físicas de la vivienda) y el ingreso que es la base de 11 Kaztman Ruben, La Hteerogeneidad de la Pobreza. 1989

20 cálculo de la LP. Adicionalmente integra variables de capital humano y seguridad social. El capital humano se incluye a través de variables como la escolaridad de las personas del hogar en la fuerza de trabajo y del mayor perceptor de ingresos. La seguridad social se asume como la afiliación del jefe del hogar. La agrupación por factores y variables contenidas en el ICV es la siguiente: 20 Factor Vivienda: - Equipamiento (electrodomésticos) - Material paredes - Material predominante piso - Material predominante techo. Factor Servicios: - Eliminación de excretas - Abastecimiento de agua - Recolección de basuras Factor Capital Humano y Seguridad social: - Escolaridad promedio de las personas de 12 y más años - Escolaridad promedio del mayor perceptor de ingresos - Seguridad social del mayor perceptor de ingresos

21 21 Factor demográfico, ingresos y ocupación: - Hacinamiento - Proporción de niños menores de 6 años - Proporción de ocupados - Ingreso per capital por familia El índice de desarrollo humano (IDH) 12. Los informes sobre desarrollo humano publicados por la ONU, parten del principio que el bienestar de los seres humanos es la finalidad del desarrollo, en este sentido esta entidad argumenta: El desarrollo humano es un proceso conducente a la ampliación de las opciones de que disponen las personas. En principio, esas opciones pueden ser infinitas y pueden cambiar a lo largo del tiempo. Para todos los niveles de desarrollo, las tres opciones esenciales para las personas son 13 - Poder tener una vida larga y saludable - Poder adquirir conocimientos - Poder tener acceso a los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida decoroso. En la práctica se obtienen estimaciones de estas tres opciones vitales de los seres humanos a partir de: 1. Longevidad y salud física medida en función de la esperanza de vida al nacer. 12 Ver Naciones Unidad, Informe sobre Desarrollo Humano El estado del desarrollo Informe Sobre el Desarrollo Humano 1994.

22 22 2. Nivel educacional medido en función de la combinación resultante del nivel de alfabetización de los adultos y la tasa de matriculación combinada en la enseñanza primaria, secundaria y terciaria. 3. Nivel de vida decoroso, medido por el PIB per capita real En el cálculo del índice, se han establecido para cada uno de esos indicadores valores mínimos y máximos fijos: - Esperanza de vida al nacer: 25 años y 85 años - Alfabetización de adultos: 0% y 100% - PIB per cápita real: US$ 100 y US$ En esencia el método para obtener el IDH, se requiere obtener un promedio simple de los siguientes tres índices: la esperanza de vida, el índice de nivel educacional y el índice de PIB per capital. El procedimiento es el siguiente: 1. Con base en los valores máximo y mínimos establecidos, se calcula el índice de cada variable, por medio de la siguiente fórmula de estandarización: ValorXireal ValorXi mín imo Indice = ValorX máx imo ValorX mín imo

23 2. Una vez calculados los tres índices se procede a obtener el promedio simple de estos, y este será el valor que toma el IDH Indicadores sociales complementarios a las mediciones de pobreza Peso-talla; Talla-Edad: Son indicadores del grado de nutrición de las personas. Tasa de mortalidad infantil (0-1 año) y (0-5 años): refleja las condiciones de salubridad y disponibilidad de servicios médicos. Se determina a partir del registro del número de muertes de niños menores de un año (o cinco años), por cada nacidos vivos. Tasa de morbilidad infantil (0-1 año) y (0-5 años): Se clasifican en tres tipos: - Tasa de incidencia: Indica el número de personas enfermas durante un año como porcentaje de la población (en este caso niños menores de uno y cinco años). - Tasa de prevalencia: porcentaje de niños con respecto al total de la población que padecen una enfermedad específica en momento determinado. - Tasa de letalidad: Porcentaje de personas (niños) que mueren en el año a causa de una determinada enfermedad en relación con el total de la población expuesta a la 14 Naciones Unidas. Op cit p.1-155

24 enfermedad en cuestión (es una aproximación al perfil epidemiológico de la población). 24 Esperanza de vida al nacer. Es el promedio del número de años de vida, que una persona puede aspirar vivir desde el momento de su nacimiento, dadas unas tasas de mortalidad. este es un buen indicador de las condiciones de salud y de longevidad. Gasto público efectivo en salud por habitante. Se obtiene a partir de la relación entre el monto total destinado al sector salud y el número total de personas que requieren subsidio de salud. Situado fiscal per capita. Se refiere al total de transferencias para salud en relación con el número de personas potencialmente beneficiarias. Número de habitantes por médico, por odontólogo, por camas de hospital. Señala la disponibilidad de atención en salud para un determinado conjunto poblacional. Cobertura de los programas de vacunación: Indica la cantidad de personas que acceden realmente a las dosis necesarias de las vacunas, frente al total de la población. Cobertura de la seguridad social y de la población económicamente activa (PEA): Determina que proporción de la población tiene acceso a la seguridad social (en salud), ya sea en el régimen contributivo, (como empleado o beneficiario), o en el subsidiado, frente

25 al total de la población. Se advierte en Colombia que la población no cubierta se encuentra principalmente en los trabajadores familiares sin remuneración, los cuenta propia y los empleados domésticos. 25 Indicadores de vivienda Déficit de Vivienda. Se expresa como la diferencia entre el número de vivienda y el número de familias que la requieran. Tasa de déficit de Vivienda. Es el valor porcentual (obtenido a partir del cociente) entre el déficit y el número de familias que requieran vivienda. Indice de hacinamiento. Es la relación entre el número de hogares y el número de viviendas. Hacinamiento crítico. Se considera que existe hacinamiento crítico cuando una vivienda está ocupada por más de tres personas por cuarto, incluyendo sala comedor y dormitorio. Cobertura de servicios públicos. Se obtiene a partir de la relación de las viviendas que no disponen de servicios públicos domiciliarios (agua, alcantarillado y energía eléctrica), y el total de viviendas.

26 Viviendas inadecuadas. Se determina a partir de calcular el porcentaje de hogares que habitan en viviendas cuyas condiciones físicas (materiales de las paredes y del piso), son inadecuadas para proteger la salud de sus habitantes. 26 Indicadores de educación Tasa de analfabetismo. Se definen como analfabetas aquellas personas que no saben leer ni escribir, o solamente escriben su nombre o los números. Usualmente las tasas de analfabetismo se calculan a partir de cierta edad, como los 7 o 15 años. Esta tasa corresponde al cociente entre el número de analfabetos y el total de población. Tasa de escolaridad. Corresponde al número de alumnos matriculados en cada nivel y la población en edad de cursarlo. Para la enseñanza primaria se calcula con respecto a la población entre 7 y 14 años y la tasa de escolaridad media en relación con la población entre los 12 y 17. La limitación de estas tasas consiste en que son aparentes, ya que los rangos de edad resultan arbitrarios, y por tanto quedan excluidos la población que cursa dichos niveles pero que está por fuera de tales rangos, o que pertenecen a estos pero se encuentran en otros niveles. Tasa de deserción. Indica cuantos de los alumnos matriculados en un nivel determinado abandonan la educación antes de concluir el ciclo.

27 Tasa de repitencia. Indica cuantos de los alumnos matriculados en un nivel determinado, no son promovidos al nivel siguiente. 27 Tasa de retención. Indica cuantos de los que inician un ciclo escolar permanecen en él hasta concluir el último año de dicho ciclo. Tasa de promoción. Consiste en calcular el cociente del número de alumnos promovidos por cada mil que ingresan al ciclo educativo. Eficiencia externa del sistema educativo. Puede expresarse mediante el cociente entre el número de empleados por nivel educativo sobre el número de personas que cursaron dicho nivel. Hogares con ausentismo escolar. Están conformados por el número de hogares en donde al menor un niño entre 6y 12 años no asiste a la escuela. Indicadores de empleo: Desempleo. Desde el punto de vista económico existen 4 niveles de clasificación de la población. - Una primera clasificación utiliza la edad del individuo, quien en Colombia debe tener por lo menos 12 años para ser parte de la población en edad de trabajar (PET).

28 - La segunda clasificación descompone la PET en dos subgrupos, uno de los cuales está compuesto por quienes ejercen o buscan ejercer alguna actividad económica este subgrupo se conoce como la oferta laboral, fuerza de trabajo o disponibilidad de trabajo de la economía y técnicamente se conoce como Población Económicamente Activa (PEA) y considera a los siguientes segmentos poblacionales Quienes tienen alguna actividad remunerada, a los ayudantes familiares que trabajan 15 ó más horas semanales. 2. Quienes están buscando empleo o lo han buscado en la semana inmediatamente anterior a la recolección de la información. - En el segundo de los subgrupos de la PET se considera aquellos que estando en edad de trabajar no quieren o están incapacitados para tener una ocupación remunerada. Este subgrupo se conoce como Población Económicamente Inactiva (PEI). - En el tercer nivel de clasificación se descompone a la Población Económicamente Activa (PEA) en ocupados y desocupados. 1. Son ocupados las personas mayores de 12 años que alguna actividad remunerada con dedicación de por lo menos hora semanal, los ayudantes familiares sin remuneración y quienes sostienen un empleo o negocio o están vinculados a algún tipo de proceso productivo.

29 29 2. Son desocupados quienes no están vinculados a ninguna actividad de la producción y que están disponibles para trabajar. Indicadores del Mercado Laboral. Estos indicadores se construyen comparando entre si algunas de las categorías anteriores, se consideran principalmente los siguientes: 1. La tasa bruta de participación (TPB). Que manifiesta el porcentaje de la población que esta en capacidad y disponibilidad de ejercer actividades económicas productivas. Este es un indicador del tamaño relativo de la oferta laboral dentro de la población total (PT) y se obtiene así: TBP = PEA PT X La tasa Global de Participación (TGP). Es un indicado más fino que la TPB en el sentido que no incluye a la población que no está en edad de trabajar. Este indicador se obtiene a partir de calcular el cociente entre la población económicamente activa (PEA) y la Población en edad de trabajar (PET). TGP = PEA PET X La tasa de desempleo (TD). Se define como la proporción de la fuerza de trabajo que se encuentra desempleada respecto a la población económicamente activa. TD = D PEA X 100 Donde (D) representa el número de desempleados.

30 2.2.2 La pobreza en Colombia. En Colombia el método generalmente utilizado para medir la incidencia (magnitud) de la pobreza es el método de necesidades básicas insatisfechas (NBI). Con esta metodología, es posible estudiar el fenómeno de la pobreza a partir de la información contenida en los censos poblacionales y de vivienda adelantados por el DANE. Esta metodología permite cuantificar el problema en sus manifestaciones locales, y expresar directamente el grado de satisfacción o insatisfacción de algunas necesidades que han sido consideradas como prioritarias. 30 En el año de 1977 la CEPAL publico un estudio 15 en el cual se estimaba la magnitud de la pobreza en América Latina para comienzos de la década del 70. Desde entonces se han realizado otros trabajos que han buscado medir la incidencia de las condiciones de carencia crítica en el conjunto del Territorio Colombiano 16. Con la decisión adoptada por el Gobierno Nacional de la época de 1987 de orientar sus políticas económicas y sociales hacia la superación de la pobreza absoluta y la generación de empleo, se hizo urgente continuar con esta línea de investigación. El proyecto Indicadores de Pobreza iniciado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) a finales de febrero de 1986, con el apoyo del PNUD, la UNICEF, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Agricultura, se propuso hacer una cuantificación actualizada de la pobreza en nuestro país. Y, de otra parte, aportar elementos adicionales de diagnóstico sobre el estudio y tendencias de cambio de este 15 ALTAMIR, Oscar, La Dimensión de la pobreza en América Latica. CEPAL, Santiago, CARRIZOSA, Mauricio. Evaluación y determinación de la pobreza n Colomb ia. Bogotá 1986

31 fenómeno, que facilitarían las actividades de diseño y seguimiento de los planes y programas de desarrollo. 31 El proyecto tuvo como objetivos lo siguiente: a. Elaborar un Mapa de pobreza que expresara la distribución espacial y las distintas ayudas de incidencia de la pobreza; b. Analizar la pobreza con base en la información disponible sobre ingresos y gastos de hogares, caracterizar e investigar los determinantes de su persistencia y sus variaciones a través del tiempo; c. Definir una metodología que permita estimar periódicamente las evoluciones cuantitativas y cualitativa de la pobreza; d. Promover estudios de casos que profundicen sobre las condiciones culturales de la pobreza. La fase inicial del proyecto se dedicó a precisar el concepto de pobreza y obtener una medida aproximada de su magnitud. El informe correspondiente a este proyecto contiene los resultados de esta fase. En la primera sección se hizo una síntesis de la forma como se considera la pobreza dentro de los

32 principales vertientes teóricas de la economía, un recuento de las orientaciones metodológicas para su cuantificación y la explicación de los indicadores escogidos, en principio, para estimar el grado de extensión que tiene y construir el mapa de pobreza. En la segunda sección se describen algunas cifras sobre viviendas y personas con necesidades básicas insatisfechas. El anexo 1 contiene los cuadros estadísticos sobre magnitud de la pobreza, su distribución por secciones del país, áreas urbana y rural y según características demográficas y socioeconómicas relevantes. Los indicadores utilizados están justificados en el anexo 2; el anexo 3 explica los errores relativos de muestreo en la estimación de porcentajes; el anexo 4 se refiere a la confiabilidad estadística de los resultados y presenta la definición operativa de los conceptos utilizados y algunas notas técnicas que facilitan la comprensión de las cifras. 32 En este trabajo se optó por utilizar la metodología denominada de Necesidades básicas Insatisfechas (NBI), para obtener una medida de la pobreza en Colombia. La única fuente de información con cobertura nacional que permitió una cuantificación de las condiciones de vida de la población fue el censo de población y vivienda de Siendo uno de los objetivos del proyecto de indicadores de pobreza llegar a precisar la dimensión de la pobreza para el conjunto del país y determinar espacialmente su distribución, desde el punto de vista de la información disponible el recurso a esta metodología fue inevitable. Lamentablemente el censo de 1985 no investigó los ingresos de los hogares. Existió sin embargo otras razones para escoger la Metodología NBI. Con ella se buscó determinar a través de unos pocos indicadores o de uno sintético, si las necesidades básicas

33 de la población se encuentran cubiertas; los grupos que no alcanzaron un umbral mínimo fijado, fueron clasificados como pobres. Sobre esta base fue posible cuantificar el fenómeno de pobreza y facilitó precisar diferentes situaciones de carencia crítica. 33 Siendo la pobreza un concepto que abarca múltiples dimensiones, la aplicación de este método supone una definición de las necesidades humanas mínimas en un contexto histórico y social determinado. Y a partir de este punto se requiere fijar operativamente la forma de captar las circunstancias en las cuales tales necesidades no están siendo satisfechas adecuadamente y las técnicas para efectuar su medición. Este proceso presenta dificultades evidentes. La gama de necesidades humanas es muy amplia y no siempre se cuenta con criterios objetivos para establecer un límite de satisfacción para cada uno de ellos, ni con la información requerida. Así, pues, la utilización exitosa de la metodología de NBI implica que con la información disponible, se puedan construir uno o varios indicadores que delimiten el segmento poblacional con carencias respecto a un conjunto amplio de necesidades básicas. Esto supone que la pobreza se manifiesta en la insatisfacción simultánea de varias necesidades y que tiende a estar asociada con algunas condiciones fácilmente observables. En la situación de países como Colombia es posible comprobarlo. La pobreza critica tiene expresiones claras y las condiciones inadecuadas de vida se concentran generalmente en ciertas zonas y grupos. No obstante, la asociación no es perfecta 17. Algunas carencias se 17 BECARIA, Luis A. Y MINUSIM, Alberto. Métodos Alternativos para la evaluación del tamaño de la pobreza, INDEC, Buenos Aires, ISSN 0320, pugis 1.6

34 encuentran aisladas y hay signos de pobreza que pueden presentarse cuando no existen necesidades básicas insatisfechas. 34 El método de NBI tiene, pues, limitaciones y las medidas que con él se obtienen son aproximados. Sin embargo, permiten alcanzar medidas sobre carencias específicas que sirven de guía para el diseño y seguimiento de programas sociales particulares, mejoramiento de vivienda, extensión escolar, inversión en servicios públicos, por ejemplo. Así pues, parece que respecto a la pobreza, como a muchos otros fenómenos sociales, es preciso conformarse con medidas aproximadas. Esto significa sin embargo, que los resultados obtenidos carezcan de valor y los procedimientos utilizados estén fuera de las normas que señala la metodología científica. Para determinar los indicadores que se utilizaron en la cuantificación de la pobreza con el censo de 1985, fueron considerados el documento preparado por el DANE en febrero de 1986 y el trabajo del INDEC sobre la pobreza en Argentina 18 y se exploraron distintas posibilidades. Para probar la eficiencia de los indicadores, se recurrió a las encuestas de ingresos y gastos ( ), alimentación, nutrición y vivienda (1981) y a la de hogares de septiembre de La de ingresos y gastos, aunque no incluyó todas las variables censales y cuya capacidad era conveniente constatar, ofrece una buena información de calidad sobre los montos de ingresos de los hogares. La de alimentación, 18 DANE, División de Estudios Sociales, Indicadores de Pobreza absoluta para Colombia. Medición preliminar, Bogotá INDEC. La pobreza en Argentina. Buenos Aires, 2ª Edición 1985.

35 nutrición y vivienda posee la ventaja de que fue aplicada tanto a las zonas urbanas como rurales. Y la etapa 53 de la encuesta hogares, si bien referida solo a las grandes ciudades, consideró todas las variables censales sobre vivienda. 35 La capacidad de los indicadores para captar la pobreza, se hizo fijando una línea de ingresos mínimos percapita y calculando el porcentaje con que cada indicador diferenciaba a los hogares con deficiencia de ingresos frente al mínimo considerado como necesario. Con base en ellos se puede concluir que los indicadores censales escogidos expresaban adecuadamente la pobreza. Esto significa que la probabilidad de que con los indicadores seleccionados se capte la pobreza (en términos de ingresos) es alta. Los indicadores simples seleccionados fueron los siguientes: a. Vivienda inadecuadas. Este indicador expresa las características físicas de vivienda considerados impropios para el alojamiento humano. En tal situación se clasificaron separadamente las viviendas de las cabeceras municipales y las del resto así: Cabeceras Municipales. Se incluyeron las viviendas móviles, refugio natural o puente, aquellas sin paredes o con paredes exteriores de tela, desechos o con piso de tierra. Resto. Para esta zona se clasificaron como inadecuadas los mismos tipos anteriores de vivienda. En relación a los materiales de piso y paredes solo se consideraron en esta

36 situación aquellos que tuvieron un material semipermanente o perecedero (bahareque, guadua, caña o madera) que simultáneamente tuvieron pisos de tierra. 36 b. Viviendas con hacinamiento crítico. Con este indicador se buscó captar los niveles críticos de ocupación de los recursos de la vivienda por el grupo que la habita. Se consideraron en esta situación las viviendas con mas de tres personas por cuarto (excluyendo cocina, baño, garaje). c. Viviendas con servicios inadecuados. Este indicador expresa en forma mas directa el no acceso a condiciones vitales y sanitarias mínimas. Se distinguió igualmente la condición de las cabeceras y la del resto. - Cabeceras: Comprende las viviendas sin sanitario o que careciendo de acueducto se proveyeron de agua en río, nacimiento, carrotanque o de la lluvia. - Resto: Dadas las condiciones del medio rural se incluyeron las viviendas que carecieron de sanitario y acueducto y que se aprovisionaran de agua en río, nacimiento o de la lluvia. d. Vivienda con alta dependencia económica. Es un indicador indirecto sobre los niveles de ingreso. Se clasificaron aquí las viviendas en las cuales hubiera mas de tres personas por miembro ocupado y el jefe hubiera aprobado como máximo dos años de educación primaria.

37 e. Viviendas con niños en edad escolar que no asiste a la escuela. Mide la satisfacción de necesidades educativas mínimas para la población infantil. Considera las viviendas con por lo menos, un niño mayor de seis años y menor de doce, pariente del jefe y que no asistiere a un centro de educación formal. 37 Dado que cada uno de los indicadores se refiere a necesidades básicas de diferente tipo, a partir de ellos se constituyó un compuesto, que se aplicó clasificando como pobre, o con NBI, a aquella vivienda que estuviera al menos en una de las situaciones de carencia expresada por los indicadores simples. Y para señalar una graduación en los niveles de pobreza, se ha clasificado como de miseria la situación de las viviendas que tuviera dos o mas de los indicadores simples de necesidades básicas insatisfechos. Para estimar la magnitud de la pobreza en relación con la población, se consideró que las personas que habitaban en viviendas con NBI o en miseria, se encontraban en las mismas condiciones de su respectiva vivienda. La información contenida en el informe sobre la incidencia de la pobreza en Colombia ha sido recopilada a partir del procesamiento de una muestra del 1% de las viviendas particulares registradas en el censo (excluyendo las zonas predominantes indígenas).

38 Los Resultados Obtenidos Según Viviendas con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) Magnitud de la pobreza. El alto porcentaje de viviendas y población detectados en condiciones de pobreza, parece demostrar que el crecimiento económico del país en los dos últimos decenios no ha disminuido significativamente tal situación a nivel general del país. En efecto, el 38.14% de las viviendas se encuentran con NBI, lo cual en términos poblacionales equivale al 43.21% del total de los habitantes (cuadros 1 y 7 de los anexos). Cerca de colombianos pueden ser considerados como pobres. De ellos residen en la zona rural y alrededor de en Bogotá (Ver gráfico 1) 20. Estas cifras permiten afirmar que la modalidad del crecimiento económico no ha solucionado los problemas sociales mas dramáticos que se expresan en la insatisfacción de necesidades básicas. Cabe también plantearse si se ha ampliado la brecha entre pobres y no pobres, haciéndose más desigual la distribución del ingreso. La magnitud de la pobreza encontrada en 1985, hace urgente una revisión del estilo de desarrollo implantado en años anteriores. De mantenerse sus características, lo más 19 La información que se comenta se ha obtenido de una muestra de 1% de los formularios censales de la muestra de ampliación de No tiene ajustes por cobertura y no se ha incluido la población captada en el censo indígena. Se refiere a la población en viviendas particulares. 20 Sobre de población total. Los demás datos corresponden a la población censada ( ), estimada con la muestra del 1% de viviendas particulares.

39 probable es que los costos de la recesión y la recuperación, recaigan sobre los sectores mas pobres que fueron los que obtuvieron un menor beneficio en el periodo de crecimiento. 39 En el periodo intercensal ( ) se produjeron cambios favorables en algunos indicadores de desarrollo social como mortalidad general e infantil, analfabetismo y esperanza de vida, entre otros: En que medida estos cambios se dieron entre los grupos poblacionales medios y bajos?. El crecimiento económico es una condición necesaria pero no suficiente para atenuar la pobreza ya que el libre juego de las fuerzas económicas y sociales que influyen en el mercado determinan una asignación de recursos que no está de acuerdo necesariamente con la que se requerirá para satisfacer las necesidades básicas de los sectores mas pobre de la población 21 Así, pues, ese 43% de la población colombiana requiere de una intervención mas activa del estado, tendiente, de una parte, a remover los obstáculos estructurales que impiden el acceso de los pobres a los frutos del crecimiento económico y a la participación social y política y de otra, a promover directa o indirectamente los bienes y servicios que permitan a las familias pobres alcanzar un nivel de satisfacción de sus necesidades básicas compatibles con el desarrollo normal de las personas. 21 CEPAL. La pobreza en América Latina: Dimensiones y políticas. Santiago de Chile, 1985.

40 La situación de pobreza por secciones del país se puede observar en los gráficos 6,7,8 de los anexos. Las secciones del país con los mas altos porcentajes (superiores al 56%) de vivienda con NBI son: Chocó, Córdoba, Sucre, Orinoquía y Amazonía. 22 Con porcentajes medios altos (entre 56% y 47%) de viviendas con NBI están: Boyacá, Magdalena, Nariño, Cauca, Caquetá, Cesar y La Guajira, excluyendo la población indígena. 40 Presentan niveles medios (entre 46% y 35%) de viviendas pobres: Norte de Santander, Cundinamarca, Huila, Tolima, Meta, Santander, Atlántico y San Andrés. Las Secciones con los mas bajos porcentajes, (entre 34% y 18% ) son: Antioquia, Valle, Caldas, Risaralda, Quindío y Bogotá. A nivel total, solo Bogotá, Quindío, Risaralda, Caldas, Valle, Antioquía, San Andrés y Atlántico, están sobre el promedio nacional en cuanto a viviendas con N.B.I. Corresponde a las secciones con mayor grado de urbanización, a las de la región cafetera y a la intendencia de San Andrés y Providencia que tiene características especiales en la mayor parte de los indicadores. 22 Los territorios nacionales están clasificados en Orinoquía (Arauca, Casanare y Vichada), Amazonía (Amazonas, Guainía, Guaviare, Putumayo y Vaupéz) y San Andrés y Providencia.

41 Proyecto de indicadores de pobreza. Porcentaje de viviendas con necesidades básicas insatisfechas, por secciones del país Chocó Córdoba Sucre Orinoquía Bolívar Amazonía Boyacá Magdalena Nariño Cauca Caquetá Cesar La Guajira N de S Huila Tolima Meta Santander Atlántico Fuente: DANE- - Censo 1985, muestra de 1% excluye Censo Indígena.

42 San Andrés Antioquia Valle Caldas Risaralda Quindío Bogotá Conclusiones del informe 1985 Situación General. Las situaciones, de pobreza se encuentran asociadas a la desigual distribución del ingreso, a la falta de oportunidades laborales, a las bajas remuneraciones y a la concentración de los recursos. Sin embargo estos factores se expresan de manera peculiar en las áreas urbanas y rural y dentro de el actúan diferentemente según las características regionales y los entornos productivos. Sobre estas bases tienen lugar los marcados contrastes que se observan en la incidencia de la pobreza entre los distintos sectores socio económico y físicos del país, así como la forma en que se distribuyen especialmente las familias pobres (ver gráfico III-1, Anexos). A continuación se presentan algunos elementos de análisis sobre la situación de pobreza en Colombia, haciendo énfasis en la magnitud y proporciones que tiene a nivel de las secciones políticas administrativas.

43 45.6% de la población colombiana tiene carencias en la satisfacción de necesidades básicas y 22.8% está en la situación de miseria. De los indicadores simples, el valor más alto lo presenta el de viviendas sin adecuada dotación de servicios, que abarca el 21.8% de los habitantes del país. Le siguen en su orden: personas que presentan hacinamiento crítico en la ocupación de la vivienda, 19.4; población en hogares con alta dependencia económica, 15.9%; en viviendas inadecuadas, 13.8%; y con niños en edad escolar que no asisten a la escuela, 11.5% (ver gráfico III-2) 43 De los cabeceras municipales, solo 4 tienen mas de habitantes. En estos 25.6% de las personas presentan NBI y 8% son considerados en miseria. El indicador que capta en mayor proporción la población en pobreza de las grandes ciudades lo constituye el de personas en hacinamiento crítico: 15.6%. En contraste, en las 830 cabeceras cuya población es menor de habitantes (82% respecto del total de Municipios), 45% de las personas tienen NBI y 26% se encuentran en situación de miseria. Allí el indicador que presenta el mas alto valor (18%) es el de personas en viviendas sin servicios básicos adecuados (Ver gráfico III- 3 de anexos). De otra parte, el rezago secular del medio rural frente al urbano y la concentración de los beneficios del desarrollo social en las ciudades, se manifiesta en que mientras en las cabeceras municipales 31.5% de las personas tienen necesidades básicas insatisfechas, en el resto la proporción de pobres es de dos veces mayor.

44 En esta forma, aunque por un rápido proceso de urbanización, dos terceras partes de la población reside en cabeceras municipales; sin embargo, mas de la mitad de los pobres se encuentra en el campo. 44 En resumen, de la población que habita fuera de las cabeceras Municipales y que se asimila a la población rural, 72.6% presenta NBI y es el 52.3% del total de la población pobre. 44.4% de las personas del resto son consideradas en miseria. Los dos indicadores de NBI que con mayor frecuencia se presentan en la población resto son: personas en viviendas sin servicios básicos (49%) y personas en viviendas inadecuadas (27.3%). La pobreza según secciones político Administrativas del país, según este informe es: de las 33 secciones del país, 20 de ellas (60.6%) presentan una proporción de su población en pobreza superior al 50% (Cuadro 2). Cuadro 2. Porcentaje de NBI, por secciones del país con más del 50% de su población en pobreza Secciones del país Total nacional Secciones con más de 50% de NBI Vaupés Guainía Chocó Córdoba Sucre Guaviare Casanare Amazonas Población con NBI% Total personas con NBI