Carlos Sandoval ILPES CEPAL

Transcripción

1 Carlos Sandoval ILPES CEPAL 1

2 El contexto de la descentralización en América Latina Altos niveles de desigualdad de las personas. Grandes diferencias entre unidades territoriales (jurisdicciones). Tradición centralista. Debilidad institucional. 2

3 a) Brecha entre el quintil más rico y el quintil más pobre Alemania Suecia Fuente: CEPAL, Panorama Social

4 Sigma b) A nivel de los Territorios Coeficiente SIGMA ,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0, Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia México Perú Ecuador Panamá Fuente: CEPAL ILPES, Panorama del desarrollo territorial

5 RELACIÓN ENTRE EL PIB PC DE LAS REGIÓNES MÁS POBRES Y MÁS RICAS POR PAÍSES 5

6 Grandes diferencias en población. Jicotlán en México con 102 Habitantes. Sao Paulo en Brasil con 11 millones de Habitantes. 6

7 c) Tradición centralista América Latina con una amplia tradición centralista (Veliz,1995 ; Boisier, 2004). Revolución Industrial: cambio social. Revolución francesa: cambio político Reforma protestante: cambio religioso. Feudalismo: reparto territorial. Inquilino patrón / patrón Estado nacional 7

8 Razones Económicas: Los países más pobres tienden a ser más centralizados (Panizza 1998, Letelier 2005). Es muy probable, que a medida que América Latina se desarrolle, se van a generar presiones por más descentralización (Tanzi, 2008). 8

9 d) Debilidad Institucional en Latinoamérica: Confianza en las instituciones 100% 90% 14% 19% 18% 20% 26% 26% 22% 80% 38% 20% 70% 30% 60% 50% 32% 31% 36% 36% 37% 39% 40% 37% 30% 20% 10% 0% 31% 35% 13% 29% 34% 27% 27% 30% 7% 7% 6% 6% 5% 3% IGLESIA FFAA ESTADO MUNICIPIOS CONGRESO PODER JUDICIAL ADM. PUBLICA PARTIDOS POLITICOS Ninguna Poca Algo Mucha 20% Fuente: Latinobarómetro

10 En base a ese contexto, se generan efectos positivos que genera la descentralización en materia de disparidades: Gobierno descentralizado tiene una mayor capacidad para hacer coincidir preferencias con la oferta pública. Competencia entre jurisdicciones y niveles que genera lucha por los máximos comunes. Utilizar recursos no usados y la competencias entre jurisdicción. Las regiones más pobres pueden tener mayores márgenes para aumentar eficiencia en el uso de sus recursos, reduciendo las disparidades. Sin embargo, existe un conjunto de dificultades como: 10

11 Restringe la capacidad del gobierno central de equilibrar el desarrollo regional. La descentralización implica costos en el corto plazo que pueden ser importantes para países con menores niveles de desarrollo. Pueden perderse economías de escala de la provisión de servicios centralizada (Prud homme, 1995). Puede tener efectos negativos aumentando las disparidades territoriales: Países con altos niveles base de disparidades territoriales. Países con bajos niveles de desarrollo de su institucionalidad. 11

12 Desde el punto de vista político, la descentralización de la capacidad de recaudar impuestos puede implicar por ejemplo, una menor influencia de las regiones más pobres en las decisiones del nivel central a diferencia del mayor poder que las regiones más ricas pueden ejercer: Fórmulas de cálculo de las transferencias -> discrecionales (Ezcurrra, 2009) 12

13 Los canales de efectos positivos y negativos compiten entre sí, prevaleciendo uno u otro: Ingresos Menor dotación de recursos (propiedades) para la base tributaria (regalías, royalties, propiedad). Menor actividad económica para la base tributaria (VAT). Menores ingresos de las personas (impuestos a las personas). Gastos Mayores necesidades y población carenciada. Menor capacidad para gestionar recursos. Menor capacidad para generar proyectos. Transferencias / Sist. compensación 13

14 Las investigaciones señalan (Rodríguez-Pose y Ezcurra, 2009): Estudios individuales de países muestran una relación positiva entre DF y disparidades. Estudios de panel señalan que depende del tipo de país. Capacidad para utilizar recursos. 14

15 Años 1980 y 1990 primera tendencia descentralizadoras centradas en temas culturales, identidad y de legitimización política. Años 1990 y 2000, procesos orientados por la influencia de la nueva gestión pública, énfasis en la mejora de las capacidades de los gobiernos subnacionales. 15

16 Una propuesta de análisis es mediante las funciones económicas del Estado (Musgrave) Asignación: Cómo van a proveerse de manera eficiente los bienes públicos por mecanismos diferentes a los provistos por el mercado? Estabilización: Mantención de los agregados bajas variaciones. Redistribución: La primera distribución natural será donde se presente la dotación inicial de recursos. Distribución secundaria, de acuerdo a otros criterios como uno igualitarista versus uno utilitarista. 16

17 Primer postulado La función de asignación puede ser realizada de manera descentralizada, y en la práctica ha sido muy utilizada. La descentralización puede producir desigualdades, que afectan la noción de integración, si las condiciones en las cuales se financian los servicios están relacionadas con variables que están desigualmente distribuidas en los territorios. Laevidencia muestra que las disparidades pueden aumentar cuando se profundiza la descentralización sin los resguardos necesarios. Estados federales tienen menores impactos en disparidades, riesgo separatista (Shankar y Shad, 2001). 17

18 Segundo postulado La estabilización es el factor menos descentralizado, sin embargo son los reparos puede generar efectos relevantes: Sobre endeudamiento subnacional puede comprometer la estabilidad nacional: casos Argentina, Brasil, México y Colombia. 18

19 Tercer postulado La función de redistribución, poco utilizada, pero en la practica también sedescentraliza: Efectos diferenciados : Ordenamiento territorial: regulaciones / limites urbano y redistribución. Impuestos locales. Localización de lavivienda social. Infraestructura pública. Seguridad social. 19

20 En conjunto La descentralización puede generar diferentes efectos considerando capacidades heterogéneas de provisión (financiamiento): Diferencias en la calidad de servicios provistos. Diferencias en la cobertura de los servicios. La descentralización puede generar diferentes efectos considerando capacidades heterogéneas de gestión si no están asociadas transferencias vinculadas con esfuerzo local por superar esas condiciones. 20

21 Las cifras de la descentralización 21

22 América Latina: Gobiernos subnacionales Operaciones de gobierno: Ingresos totales (En porcentajes del producto interno bruto) Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador México Paraguay Perú * Fuente: División de Desarrollo Económico CEPAL. 22

23 América Latina: Gobiernos subnacionales Operaciones de gobierno: Gasto total (En porcentajes del producto interno bruto) 18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador México Paraguay Perú 2,0 0,

24 América Latina: Gobiernos subnacionales Operaciones de gobierno: Ingresos por transferencias corrientes (En porcentajes del producto interno bruto) 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay 0, Fuente: División de Desarrollo Económico CEPAL. 24

25 América Latina: Gobiernos subnacionales Operaciones de gobierno: Ingresos por transferencias totales (En porcentajes del producto interno bruto) 10,0 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador México Paraguay 1,0 0,0-1, Fuente: División de Desarrollo Económico CEPAL. 25

26 Sistemas de transferencias Perú: Canon Minero, petrolífero y gas. FONCOMUN Bolivia: Royalty deptos y municipios. Flexibilidad / Vulnerabilidad precios internacionales. México: Fondo general de participaciones Fondo educación básica Fondo para el fortalecimiento municipios Brasil: Fondo de participación estadual (FPE) Fondeo de participacíón municipal (FPM) Participación en VAT Colombia: Sistema general de participaciones, Royalties petróleo y minerales. Chile Royalty minero, Fondo de Innovación para la Competitividad Fondo comun Municipal Fondo Nacional de Desarrollo Regional Royalty: Vulnerabilidad ante precios internacionales. 26

27 Como evitar que se genere disparidades entre territorios: Evitando bases tributarias sobre recursos mal distribuidos geográficamente o volátiles. Sistemas de transferencias que premien el esfuerzo local. Pero que no desatienda los territorios con menores capacidades. Generación de capital institucional a nivel subnacional. Incorporando mecanismos redistributivos a nivel de sistemas de transferencias nacionales. Modelo de certificaciones, acreditaciones y postulaciones de competencias revela preferencias. Diferenciar el tipo de transferencias. Distritos flexibles en relación a tipos de servicios. 27

28 Separar tipos de transferencias No todas los territorios son iguales Rurales / Urbanos Megalópolis / Aldeas Pobres / Ricos Tipos de transferencias diferenciadas por nivel de desarrollo De superación: para unidades territoriales con condiciones precarias. De consolidación: Para unidades territoriales que superan mínimos. Esquema básico: Autoselección. 28

29 Diseño de transferencias e incentivos (lógica de procesos) Transferencias Transferencias de consolidación Transferencias de superación Nivel de desarrollo 29

30 Proyecto investigación entrega descentralizada de servicios esenciales GIZ CEPAL Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Colombia, México, Guatemala, Paraguay y Perú 30

31 Marco de análisis Dimensión institucional Dimensión desarrollo Transferencia de funciones recursos y responsabilidades en niveles subnacionales El contrato nacional/regional/local Los gobiernos/ las administraciones regionales y locales Una nueva gestión pública descentralizada La descentralización fiscal La modernización de la Gestión Pública. Descentralización El desarrollo crecimiento/equidad/sustentable a nivel territorial subnacional) El crecimiento y la especialización productiva territorial Los clusters productivos Las sustentabilidad ambiental los ecosistemas territoriales Las zonas y territorios que superan la pobreza Dimensión equidad e integración social Las sociedades incluyentes en los territorios La extensión de los derechos ciudadanos y el acceso universal y equitativo a los servicios Mecanismos de integración social en regiones Acciones y programas de integración en territorios Dimensión participación y gestión ciudadana La construcción de capital social La sociedad civil estructurada La participación, opinión, y gestión ciudadana Las consultas ciudadanas y el poder local Las identidades locales ciudadanas 31

32 En materia de descentralización, Cual es su valoración de los avances durante la última década? (0% ningún avance, 100% avances óptimos) (n= 295) 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Guatemala Mexico Paraguay Peru Modernización institucional Activación de desarrollos regionales y locales Mejoramiento de la equidad y la integración social Favorecedor de la gestión social y la participación ciudadana 32

33 Suponiendo que la descentralización puede asociarse a diversos procesos: (n=295) 33

34 En el contexto de la descentralización como proceso de equidad e integración social. Cual es la valoración de los avances en la última década? (0% ningún avance, 100% avances máximos) 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% El proceso de descentralización como un proceso de modernización institucional El proceso de descentralización como un proceso de activación de desarrollos regionales y locales El proceso de descentralización como un proceso sistemático para el mejoramiento de la equidad y la integración social El proceso de descentralización como un proceso favorecedor de la gestión social y la participación ciudadana 34

35 Cuadro resumen de competencias Políticas y marco normativo Inversión Mantención Funcionamiento ejecución del servicio Participación ciudadana y actores sociales vinculados Leyes, normas y reglamentos Políticas Contenidos Estándares Infraestructura Equipamiento Infraestructura Equipamiento Contratación y administración de personal Bienes y Servicios de consumo Servicios de Información Reconocimiento y fiscalización de prestadores privados Portales de Internet Centros de funcionarios/usuarios Demandantes Nivel Nacional Nivel intermedio Nivel local P O F E P O F E P O F E P = Planifica O = Opera F = Financia E = Evalúa AA = Competencia exclusiva. A = Alta influencia / intervención. B = Intermedia influencia / intervención. 35