El modelo de financiación autonómica de 2009: descripción y valoración. Montserrat Bassols Núria Bosch Maite Vilalta

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1 El modelo de financiación autonómica de 2009: descripción y valoración Montserrat Bassols Núria Bosch Maite Vilalta

2 Monografies Número 13 / 2010 BIBLIOTECA DE CATALUNY A - DADES CIP Bassols i Santamaria, Montserrat El Modelo de financiación autonómica de 2009 : descripción y valoración. (Monografies ; 13) Bibliografia ISBN I. Bosch Roca, Núria II. Vilalta, Maite III. Catalunya. Departament d'economia i Finances IV. Títol V. Col lecció: Monografies (Catalunya. Departament d'economia i Finances). Castellà ; Finances públiques Catalunya 2. Finances autonòmiques (467.1) Generalitat de Catalunya Departament d Economia i Finances Editado por la Dirección General de Análisis y Política Económica Gran Via de les Corts Catalanes, 639, Barcelona 1. a edición: Barcelona, septiembre 2010 Tirada: 200 ejemplares Diseño gráfico: Lluïsa Cobos Revisión lingüística: Míriam Salvatierra Impresión y maquetación: El Tinter, SAL (empresa certificada ISO 9001, ISO y EMAS) ISBN: Depósito legal: B

3 El modelo de financiación autonómica de 2009: descripción y valoración Montserrat Bassols Núria Bosch Maite Vilalta Monografies Número 13 / 2010

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5 Sumari0 1. Introducción 5 2. Principios inspiradores de un modelo de financiación subcentral Autonomía Equidad vertical Equidad horizontal Coordinación intergubernamental 8 3. El modelo de financiación autonómica vigente durante el periodo Descripción del modelo de financiación autonómica acordado el año Los tributos cedidos El fondo de suficiencia Principales problemas del modelo de financiación autonómica acordado el año La autonomía financiera El equilibrio vertical El equilibrio vertical en el momento inicial (año base) El equilibrio vertical desde una perspectiva dinámica: la falta de mecanismos de actualización y de seguimiento del modelo La equidad horizontal El nuevo modelo de financiación: descripción y funcionamiento Dotación adicional de recursos Cesta de impuestos Tributos cedidos totalmente Tributos cedidos parcialmente Otros aspectos tributarios Mecanismo de nivelación Fondo de ajuste del modelo El fondo de suficiencia global El fondo de competitividad El fondo de cooperación Mecanismos de seguimiento y actualización 44 3

6 5. El nuevo modelo de financiación: valoración El nuevo modelo de financiación autonómica: corrección de los problemas del modelo anterior El nuevo modelo de financiación y la autonomía financiera El nuevo modelo de financiación y el equilibrio vertical El nuevo modelo de financiación y la nivelación El nuevo modelo de financiación y los mecanismos de actualización El cumplimiento del Estatuto 49 Bibliografía 55 4 El modelo de financiación autonómica de 2009: descripción y valoración

7 1 Introducción El sistema de financiación es un aspecto de primordial importancia para el desarrollo de las autonomías. Su objetivo básico es proporcionar los recursos necesarios para financiar adecuadamente los servicios de su competencia. Las comunidades autónomas cada vez tienen más presencia en la prestación de servicios públicos, ya que son las encar gadas de prestar, entre otros, los servicios del estado del bienestar, como son la educación, la sanidad, los servicios sociales, etc., servicios que están muy directamente vinculados a los ciudadanos y que, por lo tanto, son muy perceptibles por parte de estos mismos ciudadanos. El sistema de financiación previsto en el Estatuto de autonomía de Cataluña (EAC) ha sido objeto de un largo debate tanto en el ámbito político y social, como en el ámbito mediático. Con la aprobación del Estatuto se inició un proceso negociador con el objetivo de alcanzar un nuevo modelo de financiación. Este proceso negociador acabó en julio de 2009 con la aprobación de un acuerdo en el Consejo de Política Fiscal y Financiera que establece un nuevo modelo de financiación para el conjunto de comunidades autónomas de régimen común. Este acuerdo, tras su necesario despliegue legal (modificación de la LOFCA y redacción de una nueva Ley de financiación), ha sido ratificado por la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat, paso necesario para aplicar los preceptos del nuevo modelo de financiación en Cataluña. Esta monografía tiene como objetivo describir y valorar el modelo de financiación acordado. En el segundo apartado el primero es esta introducción, se exponen los principios que inspiran los modelos de financiación subcentrales. En el tercero, se analiza el modelo de financiación vigente en el periodo anterior, , se describe dicho modelo y se exponen los problemas principales que ha comportado la aplicación de este modelo de financiación. En el apartado cuarto se describen todos los elementos que configuran el nuevo modelo de financiación y se explica su funcionamiento. El quinto y último apartado presenta una valoración del nuevo modelo, por una parte se expone cómo se corrigen los problemas de financiación del modelo anterior, explicados en el tercer apartado, y de la otra, se analiza cómo el acuerdo de financiación alcanzado cumple los principios establecidos en el Estatuto de Cataluña. Introducción 5

8 2 Principios inspiradores de un modelo de financiación subcentral La teoría del federalismo fiscal nos aporta los principios inspiradores básicos en los que debe basarse el modelo de financiación de los gobiernos subcentrales, que son: autonomía, equidad vertical, equidad horizontal y coordinación intergubernamental Autonomía El principio de autonomía tiene una doble vertiente: autonomía en el gasto y autonomía en el ingreso. La autonomía en el gasto significa que los gobiernos subcentrales tienen que poder decidir en qué gastan y cómo lo hacen. La autonomía en el ingreso se tiene que traducir en poder decidir el volumen de sus ingresos y su política fiscal. La autonomía en el ingreso está muy relacionada con el grado de poder tributario de los gobiernos subcentrales. Más poder tributario significa más autonomía. Hay que indicar que el poder tributario de los gobiernos subcentrales puede actuar en tres ámbitos: 1 a. En el normativo: capacidad legislativa para determinar total o parcialmente los elementos básicos del impuesto (base imponible, tipo impositivo, exenciones, etc.). b. En el de los rendimientos: atribución total o parcial de los rendimientos de un impuesto. c. En el administrativo: competencias de gestión tributaria. La consecución de la autonomía tributaria plena representa tener poder tributario en los tres ámbitos. 1. Véase Bosch (2006). 6 El modelo de financiación autonómica de 2009: descripción y valoración

9 2.2. Equidad vertical En un sector público descentralizado pueden surgir problemas de desequilibrios fiscales entre las diferentes unidades de gobierno. Uno de estos desequilibrios son los denominados verticales, que tienen lugar cuando para el conjunto de las unidades de un nivel subcentral de gobierno existe un desequilibrio entre sus necesidades de gasto agregadas y su capacidad fiscal agregada (capacidad para generar ingresos tributarios). Estos desequilibrios se producen a consecuencia de los desajustes, o falta de correspondencia, entre la distribución vertical de competencias (y, por lo tanto, de necesidades de gasto) y la distribución vertical de ingresos tributarios entre niveles de gobierno, lo que conlleva una clara insuficiencia financiera de los gobiernos subcentrales. Los desequilibrios fiscales verticales pueden surgir por diversas causas: a) falta de poder tributario a escala subcentral; b) baja capacidad fiscal de los gobiernos subcentrales, y c) cambios en el grado de responsabilidades de gasto a escala subcentral. El principio de equidad vertical persigue corregir los desequilibrios verticales. El objetivo de su corrección es garantizar a escala subcentral de gobierno (considerado globalmente) un volumen de recursos suficiente para financiar las necesidades de gasto que tiene. El desequilibrio vertical se puede corregir con diversos instrumentos: a) aumentando la presión fiscal subcentral; b) estableciendo nuevos tributos a escala subcentral, y c) mediante transferencias de recursos del Gobierno central a los gobiernos subcentrales Equidad horizontal Otro tipo de desequilibrio fiscal que puede surgir en un sector público descentralizado son los denominados horizontales. Estos desequilibrios tienen lugar entre las unidades de un mismo nivel subcentral de gobierno, dada la falta de correspondencia entre la capacidad para generar ingresos tributarios y sus necesidades de gasto. Las causas de los desequilibrios fiscales horizontales pueden ser las siguientes: a) diferencias entre las unidades de gobierno en la capacidad fiscal per cápita; b) diferencias entre las unidades de gobierno en los costes unitarios de proveer a los servicios públicos, y c) diferencias entre las unidades de gobierno en las necesidades de provisión de los servicios públicos per cápita. El principio de equidad horizontal persigue corregir los desequilibrios fiscales horizontales. El objetivo es permitir que las diferentes unidades de un mismo nivel de gobierno puedan prestar un nivel similar de los servicios públicos que tengan atribuidos, y al mismo tiempo pedir un esfuerzo fiscal similar a sus ciudadanos. Es decir, se trata de evitar que las regiones más pobres se encuentren en la situación de tener que prestar un Principios inspiradores de un modelo de financiación subcentral 7

10 nivel de servicios inferior, o bien de tener que pedir un esfuerzo mayor a sus ciudadanos para prestar el mismo nivel de servicios. 2 Por lo tanto, el principio de equidad horizontal significa solidaridad interterritorial; con esta denominación, a menudo, se hace referencia al principio de la equidad horizontal. El instrumento para corregir los desequilibrios fiscales horizontales son las subvenciones de nivelación fiscal. Estas subvenciones se calculan mediante una fórmula con una serie de variables representativas de la capacidad fiscal y las necesidades de gasto. El análisis del sistema comparado nos proporciona numerosos ejemplos de cómo funcionan estos tipos de subvenciones. Por un lado, pueden tener un diseño horizontal, cuando su único objetivo es sólo la equidad horizontal, y también pueden tener un diseño horizontal y vertical a la vez, cuando pretenden conseguir al mismo tiempo los objetivos de la equidad horizontal y de la vertical. Por otra parte, la nivelación puede ser total o parcial. Es total cuando el grado de cobertura de los ingresos sobre las necesidades de gasto es el mismo para todas las unidades de un mismo nivel de gobierno. Por lo tanto, se reducen totalmente las diferencias fiscales entre las diferentes jurisdicciones. En cambio, la nivelación parcial reduce las diferencias, pero no las elimina del todo. Un ejemplo de subvenciones de nivelación de diseño horizontal y nivelación parcial es el caso de Alemania. Las subvenciones de nivelación entre los länder se producen de los länder ricos a los pobres. Así, los que tienen capacidad fiscal para generar ingresos por encima de la media transfieren recursos a los que la tienen por debajo, de modo que se compensan unas transferencias con las otras, lo cual da lugar a un fondo de suma cero y no conlleva ningún coste para el Gobierno central. Después de la nivelación, todos los länder se han aproximado a la media de la capacidad fiscal. Los länder ricos pierden posiciones, y los pobres las ganan, y se reducen así las diferencias. Pero los länder ricos continúan estando por encima de la media y los pobres, por debajo. También el Canadá tiene una nivelación parcial, si bien el diseño es vertical. Otro modelo de subvenciones de nivelación es el caso de Australia. Aquí las subvenciones consiguen los dos objetivos de equidad horizontal y vertical a la vez, y la nivelación es total Coordinación intergubernamental En un sector público descentralizado hay la necesidad de establecer mecanismos de coordinación intergubernamental. Estos mecanismos tienen carácter político-institucional e intentan garantizar la influencia de los gobiernos subcentrales en las decisiones del Gobierno central. 2. Veáse Castells, Sorribas y Vilalta (2005), pág El modelo de financiación autonómica de 2009: descripción y valoración

11 Un ejemplo de estos mecanismos es el senado (Bundesrat) alemán. Es una cámara genuina de representación territorial. Los länder nombran a sus miembros y por dicha cámara tienen que pasar todas las leyes federales que afectan fiscalmente a los länder. En otros países, como Suiza, el Canadá y Australia, hay las conferencias de ministros federales y subcentrales, que se reúnen periódicamente para tratar temas relativos a las relaciones fiscales entre los gobiernos subcentrales y la federación. Principios inspiradores de un modelo de financiación subcentral 9

12 3 El modelo de financiación autonómica vigente durante el periodo Descripción del modelo de financiación autonómica acordado el año 2001 El modelo de financiación de las comunidades autónomas aprobado el año 2001 y que ha estado vigente hasta el 2008 está configurado en torno a dos grandes vías de obtención de ingresos: los tributos cedidos y el fondo de suficiencia. A continuación se describe su funcionamiento Los tributos cedidos A partir del acuerdo del año 2001, la cesta tributaria en manos de los gobiernos autonómicos quedó constituida por las figuras siguientes: el impuesto sobre el patrimonio de las personas físicas, el impuesto sobre sucesiones y donaciones, el impuesto sobre transmisiones patrimoniales, el impuesto sobre actos jurídicos documentados, la tasa sobre el juego, el 33% del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF), el 35% del impuesto sobre el valor añadido (IVA), el 40% de los impuestos especiales (tabaco, alcohol e hidrocarburos), el impuesto especial sobre determinados medios de transporte, el impuesto especial sobre la electricidad y el impuesto especial sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos. Los cinco primeros se conocen con el nombre de impuestos cedidos tradicionales, por el hecho de que han formado parte de la cesta tributaria de los gobiernos autonómicos desde los inicios, es decir, desde principios de los años ochenta, momento en el que se empezó a configurar el modelo de financiación autonómica. Hay que tener presente que en el Estado español la soberanía fiscal está en manos del Gobierno central, que es quien dispone de la capacidad normativa sobre todos los tributos. Por lo tanto, los tributos que acabamos de mencionar y que han formado parte de la cesta tributaria de los gobiernos autonómicos son tributos cedidos por el Gobierno central, de ahí, precisamente, su nombre. En un primer momento, cuando se cedían tributos a las comunidades autónomas se cedía sólo el rendimiento. No fue hasta el año 1997 y sobre todo a partir del acuerdo del 2001, cuando se cedió también cierta capacidad nor- 10 El modelo de financiación autonómica de 2009: descripción y valoración

13 mativa sobre algunos de estos tributos. Concretamente, durante estos últimos años los gobiernos autonómicos han podido tomar decisiones sobre determinados elementos de los impuestos siguientes: los llamados impuestos tradicionales, el IRPF, el impuesto especial sobre determinados medios de transporte y el impuesto especial sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos. El cuadro 1 contiene, de manera esquemática, Cuadro 1 Capacidad normativa de las comunidades autónomas Impuesto Competencias atribuidas Impuesto sobre la renta de las Modificación de la tarifa autonómica general, con la condición de que sea progresiva y con el mismo número de tramos que la del Estado. personas físicas (IRPF) Modificación del tipo de la deducción general por inversión en la vivienda habitual (por adquisición o rehabilitación, por cuentas vivienda y por obras de adecuación para discapacitados), en la parte deducible de la cuota autonómica, con un límite tanto superior como inferior del 50%. Introducción de deducciones por circunstancias personales y familiares, por inversiones no empresariales y por aplicaciones de renta, siempre que no supongan una reducción en el gravamen efectivo de alguna categoría de renta. Impuesto sobre el patrimonio (IP) Modificación del mínimo exento. Modificación de la tarifa, sin ningún límite. Introducción de cualquier tipo de deducción y bonificación en la cuota del impuesto. Gestión, liquidación, recaudación e inspección. Impuesto sobre sucesiones y Mejora de las reducciones estatales en la base, tanto por transmisiones mortis donaciones (ISD) causa como inter vivos. Introducción de nuevas reducciones en la base, tanto por transmisiones mortis causa como inter vivos. Modificación de la tarifa, sin ningún límite. Modificación de las cuantías y de los coeficientes del patrimonio preexistente. Introducción de cualquier tipo de deducción y bonificación en la cuota del impuesto. Gestión, liquidación, recaudación e inspección. Impuesto sobre transmisiones En transmisiones patrimoniales onerosas: patrimoniales y actos jurídicos i) Modificación de los tipos de gravamen que gravan las concesiones administrativas, la transmisión de bienes muebles e inmuebles, la constitución y cesión de documentados (ITPAJD) derechos reales que recaen sobre bienes muebles e inmuebles, excepto los de garantía, y el arrendamiento de bienes inmuebles y muebles. ii) Introducción de deducciones y bonificaciones en la cuota en los supuestos anteriores. En actos jurídicos documentados: i) Modificación del tipo de gravamen de los documentos notariales. ii) Introducción de deducciones y bonificaciones en la cuota de los documentos notariales. Gestión, liquidación, recaudación e inspección. Tasas sobre el juego Regulación de las exenciones, base imponible, tipo de gravamen y cuotas fijas, bonificaciones y devengo. Gestión, liquidación, recaudación e inspección. Impuesto especial sobre determinados medios de transporte (IEDMT) Gestión, liquidación, recaudación e inspección. Aumento hasta un máximo del 15% del tipo de gravamen. Impuesto sobre las ventas Aplicación de un tipo de gravamen autonómico adicional al estatal, hasta un importe máximo que varía según el producto gravado. Su recaudación queda afecta- minoristas de hidrocarburos (IVMH) da a la financiación de gastos sanitarios y medioambientales. Gestión, liquidación, recaudación e inspección. Fuente: elaboración propia a partir de Duran y Esteller (2005). El modelo de financiación autonómica vigente durante el periodo

14 las competencias atribuidas a las comunidades autónomas por cada una de las figuras tributarias que forman parte de su cesta. Con respecto a la gestión y administración de estos tributos, los gobiernos autonómicos han podido gestionar y administrar los llamados tributos cedidos tradicionales (en el caso del impuesto sobre el patrimonio de las personas físicas, la gestión ha sido compartida con la Administración tributaria estatal), el impuesto especial sobre determinados medios de transporte y el impuesto especial sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos. En cambio, la gestión y administración de los grandes impuestos sobre los cuales los gobiernos autonómicos participan parcialmente (IRPF, IVA y especiales) y la del impuesto sobre la electricidad las ha llevado a cabo la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT). 3 Con esta cesta tributaria, el año 2007 el conjunto de gobiernos autonómicos liquidó (en términos normativos) un total de euros por habitante, tal como muestra el cuadro 2. Cuadro 2 Ingresos tributarios de las comunidades autónomas. Liquidación 2007 habitante Índice Madrid Baleares Cataluña Aragón Cantabria La Rioja Asturias Valencia Castilla y León Galicia Castilla-La Mancha Murcia Andalucía Extremadura Canarias Total Se han homogeneizado competencias específicas de las CC.AA. También se ha extraído el uso de la capacidad normativa autonómica del IRPF, en los tributos cedidos tradicionales y en el impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos. Fuente: elaboración propia a partir del Ministerio de Economía y Hacienda. Esta cesta tributaria permitió a la Comunidad Autónoma de Madrid obtener euros por habitante (un 43% por encima de la media), y fue la que ingresó un volumen más alto de recursos tributarios per cápita. En cambio, esta misma cesta aportó a la Co- 3. Véase Esteller (2006). 12 El modelo de financiación autonómica de 2009: descripción y valoración

15 munidad Autónoma de Extremadura un volumen de euros per cápita (un 32% por debajo de la media), y fue esta comunidad la que obtuvo menos recursos tributarios per cápita. 4 De hecho se puede observar que hay cinco comunidades autónomas que se sitúan, con respecto al volumen de recursos tributarios por habitante, por encima de la media. Se trata, por este orden, de Madrid, Baleares, Cataluña, Aragón, Cantabria y La Rioja. Una comunidad autónoma se sitúa justo en la media, Asturias. Y el resto se sitúan, por este orden, por debajo de la media: Galicia, Castilla-La Mancha, Murcia, Andalucía, Extremadura y Canarias. Esta cesta de tributos se complementa con los denominados tributos propios. Los gobiernos autonómicos pueden crear figuras tributarias siempre que se cumplan determinadas condiciones, como por ejemplo la de no gravar ningún hecho imponible que ya sea gravado por el Gobierno central. Los gobiernos autonómicos lo han aprovechado para establecer tributos que, en términos generales, o bien tienen un objetivo medioambiental o bien recaen sobre el juego. La capacidad recaudadora de estos tributos es pequeña, dado que aportan poco más del 1% del total de ingresos del conjunto de las comunidades autónomas. Tal como se han concebido, no forman parte de los ingresos que constituyen lo que se entiende como modelo de financiación autonómica El fondo de suficiencia Las comunidades autónomas han recibido una subvención incondicionada que a partir del acuerdo del 2001 se denominó fondo de suficiencia. El cálculo de los recursos correspondientes a cada comunidad autónoma procedentes de este fondo se hizo siguiendo los pasos siguientes: a. En primer lugar, se determinó el volumen global de recursos que debía distribuirse entre las quince comunidades autónomas de régimen común, y que correspondía a la suma de las cuantías necesarias para financiar los tres bloques siguientes de servicios: i) el bloque correspondiente a los servicios comunes; ii) el bloque correspondiente a los servicios sanitarios, y iii) el bloque correspondiente a los servicios sociales y asistenciales. b. En segundo lugar, se calculó determinar el volumen de recursos correspondiente a cada comunidad autónoma para cada uno de los tres bloques mencionados. Esto permitió obtener lo que se denominó necesidades de gasto de cada gobierno autonómico (NGi). Las variables utilizadas para calcular estas necesidades fueron, para los diferentes bloques competenciales, las siguientes: b.1) En relación con el bloque de servicios comunes: 4. Hay que tener en cuenta que la situación de la Comunidad Autónoma de Canarias no es exactamente comparable con la del resto, dado que la Constitución reconoce la existencia de un régimen económico y fiscal específico para el archipiélago canario. El modelo de financiación autonómica vigente durante el periodo

16 Una cuantía fija de 39,66 millones de euros para cada comunidad autónoma. La cuantía principal, resultante de restar del total disponible para este bloque de servicios comunes la cuantía del punto anterior y la de los dos subfondos del punto siguiente, se distribuyó según las variables y ponderaciones siguientes: población (94%), superficie (4,2%), dispersión (1,2%) e insularidad (9,6%). Dos subfondos adicionales: un fondo de renta relativa, que se repartió entre las comunidades autónomas que tenían un VAB por habitante inferior a la media, y un fondo para paliar la escasa densidad de población, que se repartió entre las comunidades autónomas que tenían una densidad de población inferior a 27 habitantes por kilómetro cuadrado y una extensión inferior a kilómetros cuadrados. El resultado obtenido aplicando estos criterios se corrigió, en su caso, aplicando dos complicadas reglas de modulación. 5 b.2) En relación con el bloque de servicios sanitarios: Un fondo general que se distribuyó entre las comunidades autónomas según las variables y ponderaciones siguientes: población protegida (75%), población mayor de 65 años (24,5%) e insularidad (0,5%). Dos fondos específicos: un fondo programa de ahorro en incapacidad temporal, que se distribuyó en función de la variable población protegida, y un fondo de cohesión sanitaria, el objetivo del cual era corregir las desigualdades sanitarias y garantizar la igualdad de acceso a los servicios sanitarios públicos en todo el territorio español, y atender a los ciudadanos desplazados procedentes de otros países. El reparto de este fondo no quedó especificado en el acuerdo de financiación del año 2001, sino que se remitió a una regulación específica posterior. b.3) En relación con el bloque de servicios sociales: Un fondo que se distribuyó entre las comunidades autónomas según la variable población mayor de 65 años. c. En tercer lugar, una vez calculadas las necesidades de gasto de cada gobierno autonómico (NGi), se procedió a calcular el fondo de suficiencia correspondiente a cada 5. Se trata de las dos reglas siguientes: 1) La tasa de las necesidades de gasto que resultara para una comunidad autónoma no podía ser superior al 75% de la tasa media de crecimiento para el conjunto de comunidades autónomas de régimen común. No obstante, en la aplicación de este principio se debían tener en cuenta las reglas siguientes: a) la aplicación de esta modulación no podía suponer en ningún caso una disminución superior al 22,791% de su restricción inicial; b) cuando se aplicara a una comunidad autónoma que tuviera un número de núcleos de población superior al 10% del total existente en el conjunto de comunidades autónomas de régimen común, el exceso sobre el 75% de la tasa media de crecimiento se multiplicaría por 0,49 con el fin de encontrar el importe de la modulación. 2) La tasa de crecimiento de las necesidades de gasto que resultaba para las comunidades autónomas con una renta por habitante por debajo del 70% de la renta media por habitante no podía ser inferior al 120% de la tasa media de crecimiento del conjunto de comunidades autónomas de régimen común. Y para las que se encontraran entre el 70% y el 75% de la renta media por habitante, la tasa de crecimiento de su financiación no podía ser inferior al 30% de la tasa media de crecimiento del conjunto de las comunidades autónomas. Y finalmente, para las que tuvieran una renta entre el 75% y el 82% de la renta media por habitante, la tasa de crecimiento de su financiación no podía ser inferior al 22% de la tasa media de crecimiento del conjunto de comunidades autónomas. 14 El modelo de financiación autonómica de 2009: descripción y valoración

17 comunidad autónoma (FSi). Este cálculo era una simple resta entre las necesidades de gasto (NGi) y la cuantía correspondiente a la capacidad fiscal de cada gobierno autonómico (CFi), que se calculó como el volumen de recursos que obtenía cada comunidad autónoma a través de sus ingresos tributarios procedentes de la cesta descrita en el apartado anterior. d. Y en cuarto lugar, dado que el cálculo del fondo de suficiencia correspondiente a cada comunidad autónoma se hizo una sola vez y para un año base (el año 1999), se definió una tasa de evolución a aplicar en los años siguientes. Se trata de la tasa de crecimiento de los ingresos tributarios del Estado (ITE). Por lo tanto, los recursos procedentes del fondo de suficiencia han crecido a la misma tasa en que lo han hecho los ingresos tributarios del Estado. Y han formado parte del cálculo de esta tasa, exclusivamente, la parte correspondiente al Estado de los impuestos compartidos (IRPF, IVA y especiales) y el impuesto de sociedades. Finalmente, el acuerdo del 2001 previó la existencia de unas asignaciones de nivelación para los servicios públicos fundamentales de educación y sanidad. El objetivo que se perseguía era garantizar un nivel mínimo en todo el territorio español en la prestación de estos servicios. Estas asignaciones debían ser aplicadas cuando en una comunidad autónoma se produjera, en un año, una desviación de más de tres puntos (o de más de un punto si la comunidad autónoma tenía una superficie de más de kilómetros cuadrados), respecto de la media estatal en la variación del número de alumnos de educación obligatoria y/o de la población protegida. Cabe decir que ninguna de estas garantías se ha tenido que poner en marcha porque no se ha producido ninguna de dichas desviaciones. De hecho, era muy difícil que se produjeran. Además, en relación con la financiación de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social, se pactó que durante los tres primeros años de funcionamiento del nuevo sistema (el que surgía del acuerdo del 2001), el Estado garantizaría que su evolución estuviera en función del PIB nominal a precios de mercado. Posteriormente, en la Conferencia de Presidentes del año 2005 se acordó que esta garantía se prorrogaría hasta que se aprobara un nuevo modelo de financiación. La aplicación de todas estas variables, fondos específicos y reglas de modulación dio como resultado una determinada distribución de los recursos que cada comunidad autónoma necesitaba para poder prestar sus competencias. Esta distribución es la que refleja el gráfico 1. A Cataluña le correspondió el 16,2% del total de recursos del modelo. O dicho de otra manera, Cataluña necesitaba el 16,2% del total de recursos en manos de los gobiernos autonómicos. Estos recursos procederían de las dos vías descritas: los tributos cedidos y el fondo de suficiencia. Concretamente, a Cataluña le correspondían millones de euros (cálculo del año base, es decir, 1999), millones de los cuales los obtendría a través de la cesta tributaria y el resto, es decir, millones de euros procederían del fondo de suficiencia. El modelo de financiación autonómica vigente durante el periodo

18 Gráfico 1 Distribución inicial de los recursos entre las comunidades autónomas (año base) Castilla y León 7,5% Madrid 12,1% Cataluña 16,2% Baleares 2,1% Extremadura 3,4% Galicia 7,9% Canarias 4,6% Castilla-La Mancha 5,0% Aragón 3,6% Valencia 10,2% Murcia 2,9% Asturias 3,1% Cantabria 1,6% La Rioja 0,9% Andalucía 19,2% El cuadro 3 muestra el volumen de recursos que el modelo proporcionó a cada comunidad autónoma el año La primera columna muestra los recursos por habitante que cada gobierno autonómico obtuvo a través de la cesta tributaria y la segunda columna muestra el comportamiento del fondo de suficiencia. El gobierno de Extremadura es el que más recursos por habitante recibió procedentes de este fondo (1.906 euros per cápita). Con respecto a Madrid y Baleares, la cuantía del fondo de suficiencia es negativa, dado que, tal como se estimó, sus necesidades de gasto en el año base (NGi) resultaron superiores a su capacidad fiscal. Cuadro 3 Total ingresos modelo Liquidación Datos homogéneos en términos competenciales Ingresos tributarios (CFi) habitante Fondo suficiencia (FSi) habitante Total recursos modelo (NDi) habitante Total recursos modelo (NDi) Índice Extremadura Castilla y León La Rioja Cantabria Aragón Asturias Galicia Castilla-La Mancha Andalucía Canarias Cataluña Murcia Valencia Madrid Baleares Total Fuente: elaboración propia a partir del Ministerio de Economía y Hacienda. 16 El modelo de financiación autonómica de 2009: descripción y valoración

19 Así es, pues, como ha funcionado el modelo acordado el año Las necesidades de gasto de cada gobierno autonómico se han cuantificado utilizando una combinación de variables socioeconómicas, ponderaciones, subfondos específicos, modulaciones y garantías. Estas necesidades se han cubierto mediante los recursos que a cada comunidad autónoma ha proporcionado la cesta tributaria descrita anteriormente. Las comunidades autónomas que, con los recursos procedentes de dicha cesta, no llegaban a cubrir sus necesidades de gasto estimadas han recibido una subvención incondicionada, denominada fondo de suficiencia, que ha evolucionado según el ITE. Esta subvención ha sido negativa para los gobiernos que con sus recursos tributarios obtenían más ingresos de los que necesitaban para cubrir las necesidades de gasto que se les había estimado. El cuadro 3 muestra que, según el modelo acordado el año 2001, el gobierno que disponía de unos recursos per cápita y, por lo tanto, se le reconocen unas necesidades de gasto por habitante más elevadas era el gobierno de Extremadura. Concretamente, el año 2007 fueron de euros por habitante y se cubrieron con los recursos que le aportó su cesta tributaria (1.094 euros por habitante) y con el fondo de suficiencia (1.906 euros por habitante). En el otro extremo encontramos el Gobierno de Baleares. En este caso, el modelo estimaba que las necesidades que se tenían que cubrir eran de euros por habitante, y dado que la cesta tributaria le aportaba 2.048, su fondo de suficiencia era negativo (de 177 euros por habitante). Así pues, el año 2007 el modelo acabó otorgando a Extremadura un 26% más de recursos por habitante que a la media, y a Baleares un 21% menos. Con respecto a Cataluña, el año 2007 la cesta tributaria aportó al Gobierno de la Generalitat euros por habitante, y el fondo de suficiencia 282 euros por habitante. Por lo tanto, el total de recursos fue de euros per cápita (un 6% por debajo de la media) Principales problemas del modelo de financiación autonómica acordado el año 2001 Tal como se ha explicado en el punto 2.1, la teoría del federalismo fiscal proporciona un conjunto de principios que es recomendable que se cumplan para el buen funcionamiento de cualquier hacienda descentralizada. Estos principios son, fundamentalmente, el de autonomía financiera, el de equilibrio vertical y el de equidad horizontal. A continuación se analiza el grado de cumplimiento de dichos principios con respecto al modelo de financiación autonómica surgido del acuerdo del año La autonomía financiera Los gobiernos son autónomos desde un punto de vista financiero si pueden tomar decisiones sobre cuánto gastan, cómo gastan y en qué gastan, y también sobre cuántos ingre- El modelo de financiación autonómica vigente durante el periodo

20 sos obtienen y cómo los obtienen. El ejercicio de la autonomía financiera conlleva que una parte importante de los ingresos procedan de una figura tributaria o de varias sobre las cuales los gobiernos dispongan de capacidad para tomar decisiones. Así pues, la autonomía financiera está ligada a la capacidad normativa que tienen los gobiernos sobre determinadas figuras tributarias y a la capacidad de gestión y administración de dichas figuras. Con el modelo de financiación autonómica acordado el año 2001, el conjunto de comunidades autónomas obtenía un 68% de sus ingresos (con cifras del año 2007) a través de la cesta tributaria y el resto (un 32%) a través del fondo de suficiencia, que tal como se ha explicado se trata de una subvención incondicionada procedente del Estado. Aunque se pueda pensar que obtener el 68% de los recursos a través de tributos ha permitido a los gobiernos autonómicos ejercer un grado importante de autonomía financiera, no ha sido exactamente así, a causa principalmente de la insuficiente capacidad normativa sobre los tributos y de la escasa capacidad de gestión tributaria. 1) Insuficiente capacidad normativa sobre los tributos Los gobiernos autonómicos han tenido, por una parte, una capacidad de decisión limitada sobre algunos impuestos, en la medida en que han podido tomar decisiones sobre algunos de sus elementos. Y por otra parte, no han podido tomar ningún tipo de decisión, es decir, su capacidad normativa ha sido nula sobre impuestos como el IVA y los especiales. Por lo tanto, la capacidad normativa de los gobiernos autonómicos ha sido en algunos casos limitada y en otros, nula. La primera columna del gráfico 2 indica la distribución de los ingresos tributarios correspondientes a cada nivel de gobierno. Tal como se puede ver, el 43,1% de los tributos que han pagado los ciudadanos del Estado español han acabado siendo ingresos del Gobierno central, el 22,4% han sido ingresos de los gobiernos autonómicos y el 7,8%, de los gobiernos locales. Las cotizaciones pagadas a la Seguridad Social han representado el 26,7%. Por lo tanto, de antemano, esta primera columna indica que los impuestos se han pagado, fundamentalmente, al Gobierno central y a la Administración de la Seguridad Social. Ambas administraciones han obtenido el 69,8% de los tributos que han pagado los ciudadanos del Estado. La segunda columna del gráfico 2 recoge la distribución de los ingresos tributarios entre los diferentes niveles de gobierno teniendo en cuenta su capacidad normativa. Es decir, por ejemplo, en la primera columna se ha considerado que el 35% del IVA está en manos de los gobiernos autonómicos, en cambio en la segunda columna se ha considerado que, aunque las comunidades autónomas reciben el 35% de la recaudación de este impuesto, todo el IVA es un tributo del Gobierno central, dado que los gobiernos autonómicos no pueden tomar ningún tipo de decisión. Así pues, se puede afirmar que las comunidades autónomas tienen sólo cierta capacidad normativa sobre un conjunto de tributos que representan el 13,1% del total de los 18 El modelo de financiación autonómica de 2009: descripción y valoración

21 Gráfico 2 Distribución de los ingresos impositivos por niveles de gobierno, ,8 22,4 26,7 43,1 7,8 13,1 26,7 52,4 % sobre el total % según capacidad normativa % según gestión 7,8 6,4 26,7 59,1 Goviernos locales Comunidades autónomas Seguridad Social Administración central tributos que pagan los ciudadanos del Estado. En cambio, el Gobierno central puede tomar decisiones (tiene capacidad normativa) sobre un conjunto de figuras tributarias que representan el 52,4% de los tributos que pagan los ciudadanos. La capacidad para modificar las grandes figuras tributarias del sistema fiscal español no está en manos de los gobiernos autonómicos sino del Gobierno central. 2) Escasa capacidad de gestión tributaria Tal como se ha indicado anteriormente, ha sido la Administración tributaria del Estado la que ha gestionado y administrado la totalidad de los grandes impuestos (IRPF, IVA y especiales). Por lo tanto, esto ha hecho que, si bien una parte importante de los recursos de los gobiernos autonómicos están ligados a estas figuras, estos gobiernos no hayan podido participar de su gestión. La tercera columna del gráfico 2 muestra la distribución de los ingresos tributarios entre los diferentes niveles de gobierno, teniendo en cuenta cuál de ellos los ha gestionado y administrado. Tal como se puede ver, el Gobierno central se ha hecho cargo de la gestión y administración del 59,1% de los tributos que han pagado los ciudadanos españoles. En cambio, los gobiernos autonómicos sólo han podido gestionar un 6,4% de los tributos que han pagado los ciudadanos. Queda claro, pues, que la capacidad de los gobiernos autonómicos para tomar decisiones sobre cómo hay que gestionar los tributos que han acabado siendo los que han aportado una buena parte de sus recursos ha sido insignificante. Este hecho ha provocado que los gobiernos autonómicos hayan recibido con retraso los ingresos que les correspondían. La transferencia de la mayoría de los ingresos impositivos de la Administración tributaria del Estado a los gobiernos autonómicos no se ha hecho de manera inmediata, es decir, en el mismo momento en el que se produce el El modelo de financiación autonómica vigente durante el periodo

22 pago del impuesto por parte del ciudadano, sino con al menos dos años de retraso, lo que ha provocado injustificados problemas de tesorería a los gobiernos autonómicos. Y otro problema vinculado a esta escasa capacidad de gestión que han tenido los gobiernos autonómicos sobre los tributos ha sido no disponer de la información necesaria y suficientemente exhaustiva del comportamiento de los tributos en sus respectivos territorios. Disponer de esta información es imprescindible para poder tomar decisiones acertadas sobre política tributaria El equilibrio vertical El equilibrio vertical en el momento inicial (año base) En el Estado español, tal como han sido repartidas las competencias (necesidades de gasto) y los potenciales ingresos entre el Gobierno central y los gobiernos autonómicos, se puede hablar de la existencia de un desequilibrio vertical. Es decir, el grado de cobertura de las necesidades de gasto del Gobierno central es más alto que el grado de cobertura que los gobiernos autonómicos tienen de sus necesidades de gasto. El gráfico 3 muestra que si bien el Gobierno central hace el 22% del total del gasto público del Estado, obtiene el 43% del total de los ingresos impositivos. En cambio, los gobiernos autonómicos hacen el 36% del gasto público y obtienen sólo el 22% de los ingresos impositivos. Gráfico 3 Distribución de los ingresos impositivos y del gasto público entre los diferentes niveles de gobierno, 2007 Gastos Ingresos impositivos 36% 13% 22% 8% 22% 43% 27% 29% Gobiernos locales Administración central Seguridad Social Comunidades autónomas Este desequilibrio se soluciona, tal como recomienda la teoría del federalismo fiscal y tal como nos enseña el sistema comparado, mediante mecanismos intergubernamenta- 20 El modelo de financiación autonómica de 2009: descripción y valoración

23 les de subvenciones incondicionadas. Es decir, el Gobierno central transfiere recursos al nivel de gobierno subcentral con la finalidad de alcanzar el equilibrio. En el modelo de financiación autonómica acordado el año 2001, el instrumento que tendría que haber dado cumplimiento a este objetivo tendría que haber sido el fondo de suficiencia. Es decir, el volumen del fondo (subvención incondicionada) tendría que haber sido el que hubiera hecho posible el equilibrio. Pero desgraciadamente aquel volumen no se calculó teniendo en cuenta este objetivo. Tal como se ha explicado anteriormente, el primer paso que se hizo el año 2001 para calcular la cuantía del fondo de suficiencia correspondiente a cada comunidad autónoma fue determinar el volumen global de recursos que debían distribuirse entre los gobiernos autonómicos. Es decir, el punto de partida era calcular el volumen global de las necesidades de gasto autonómicas que se debían cubrir. Pues bien, este volumen se calculó sumando las cantidades que habían financiado, en el modelo anterior, los bloques de servicios anteriormente descritos (bloque correspondiente a los servicios comunes, bloque correspondiente a los servicios sanitarios y bloque correspondiente a los servicios sociales y asistenciales), y se añadió una dotación adicional equivalente a un 3,5% del total de recursos de los que disponían las comunidades autónomas (CC.AA.). 6 De este modo, se afirmaba que aquella cuantía era la que permitía cubrir las necesidades de gasto de los gobiernos autonómicos de acuerdo con el grado de competencias acordado. Así pues, el acuerdo de financiación autonómica del 2001 establece una determinada distribución de los recursos entre el Gobierno central y el conjunto de gobiernos autonómicos. Concretamente, y con datos del año 1999, que se utilizó como año base, esta distribución fue del 45,2% de los recursos para el Gobierno central y del 54,8% de los recursos para los gobiernos autonómicos. Gráfico 4 Distribución de los recursos entre el Estado y las comunidades autónomas. Año ,2% 54,8% Estado Comunidades autónomas 6. Más la cuantía integrada en el bloque INSALUD, dado que se decidió transferir a todas las comunidades autónomas la competencia de sanidad. El modelo de financiación autonómica vigente durante el periodo

24 El equilibrio vertical desde una perspectiva dinámica: la falta de mecanismos de actualización y de seguimiento del modelo Del acuerdo del 2001 se desprende, pues, que la distribución de los recursos entre el nivel del Gobierno central y el de los gobiernos autonómicos que producía el equilibrio es la que acabamos de mencionar (45,2%/54,8%). Es evidente que, si el pacto era éste, se debía continuar cumpliendo a lo largo del tiempo. Y no ha sido así. El modelo del 2001 no previó ningún mecanismo de actualización ni de seguimiento de su funcionamiento, lo que ha conllevado que aquella distribución inicial haya acabado siendo, el año 2007, una distribución muy distinta. Concretamente, el Gobierno central ha acabado teniendo el 50,4% de los recursos, mientras que los gobiernos autonómicos han acabado disponiendo del 49,6%. Gráfico 5 Distribución de los recursos entre el Estado y las comunidades autónomas. Año ,9% 49,1% Estado Comunidades autónomas Esto hace que hablemos de una ruptura de la situación de equilibrio inicial. Las circunstancias que la han provocado son fundamentalmente las cuatro siguientes: i) el comportamiento a la baja, por razones estructurales y sobre todo a causa de la crisis económica, de las bases imponibles de los tributos en manos de los gobiernos autonómicos, como por ejemplo el impuesto sobre transmisiones patrimoniales; ii) la introducción de modificaciones en la normativa estatal que ha representado la disminución de los ingresos potenciales de los tributos que han formado parte de la cesta autonómica; iii) el comportamiento expansivo de las necesidades de gasto de los gobiernos autonómicos por razones estructurales, como por ejemplo, el hecho de tener que prestar los servicios a un número creciente de población a causa de la inmigración, y iv) la introducción de modificaciones en la normativa estatal que ha comportado el aumento de las necesidades de gasto de los gobiernos autonómicos, como por ejemplo la aplicación de la Ley de dependencia. El desequilibrio vertical ha aumentado, pues, a lo largo de los años, hecho que se puede observar claramente con los datos que contiene el cuadro 4. Mientras que los ingresos de las comunidades autónomas han crecido un 8,7% durante el periodo , los 22 El modelo de financiación autonómica de 2009: descripción y valoración

25 del Gobierno central lo han hecho a una tasa del 11,8%. Y mientras que los gastos de las comunidades autónomas han crecido un 10,1% durante el mismo periodo, los del Gobierno central lo han hecho a una tasa del 8,5%. Cuadro 4 Evolución de los ingresos % de variación interanual Ingresos CC.AA. 8,7 Ingresos disponibles Estado 11,8 Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda y elaboración propia. La ruptura de la situación de equilibrio vertical inicial es una posibilidad que siempre hay que tener en cuenta, en la medida en que las circunstancias que la pueden provocar son bastante probables. Es necesario tenerlo en cuenta, y por lo tanto, es necesario que el mismo modelo incorpore los mecanismos para repararlo. Eso es lo que no preveía el modelo de financiación del A modo de ejemplo, podemos decir que para restablecer la situación del año 1999 (es decir, para retornar al 45,2% del Estado y al 54,8% de las CC.AA.), habría que transferir un 5,7% de los recursos públicos del Estado a las CC.AA., lo que significa una cuantía total de millones de euros La equidad horizontal La equidad horizontal conlleva dar cumplimiento a un principio de igualdad. Es decir, se trata de que los diferentes gobiernos puedan alcanzar un nivel similar (o igual) de prestación de los servicios que tienen atribuidos, aplicando a sus ciudadanos el mismo esfuerzo fiscal. Para conseguir este objetivo se instrumentan subvenciones de nivelación. Dentro del modelo de financiación autonómica , el mecanismo nivelador tendría que haber sido el fondo de suficiencia. Es decir, la cuantía que cada gobierno autonómico tendría que haber recibido de este fondo debería haber sido la que hubiera hecho posible que todos los gobiernos autonómicos acabaran disponiendo de un volumen similar o igual de recursos per cápita (o por unidad de necesidades), independientemente de cuál fuera su capacidad fiscal. Un mecanismo nivelador elimina (si se trata de una nivelación total) o acorta (si se trata de una nivelación parcial) las diferencias de recursos que puede haber entre los diferentes gobiernos. El resultado de un mecanismo nivelador tendría que ser, por ejemplo, que si un gobierno obtiene unos ingresos tributarios de 120 y otro de 80, o bien los dos acaben teniendo 100 (nivelación completa) después de la nivelación o bien que el primero tenga, por ejemplo, 110 y el segundo, 98 (nivelación parcial). El cuadro 5 muestra el resultado, para el año 2007, del mecanismo nivelador de los recur sos de los gobiernos autonómicos que ha funcionado durante los años 2002 a El modelo de financiación autonómica vigente durante el periodo

26 Cuadro 5 Ingresos tributarios e ingresos totales de las comunidades autónomas Liquidación Índice habitante Ingresos tributarios Ingresos totales (recursos antes nivelación) (recursos después nivelación) Madrid Baleares Cataluña Aragón Cantabria La Rioja Asturias Valencia Castilla y León Galicia Castilla-La Mancha Murcia Andalucía Extremadura Canarias Total Se han homogeneizado competencias específicas de las CC.AA. También se ha extraído el uso de la capacidad normativa autonómica del IRPF, en los tributos cedidos tradicionales y en el impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos. Fuente: elaboración propia a partir del Ministerio de Economía y Hacienda. El cuadro 5 muestra la posición relativa de los gobiernos autonómicos en relación con su capacidad fiscal (primera columna) y su posición relativa en relación con el total de ingresos (segunda columna). La diferencia entre una columna y otra se explica por la existencia del fondo de suficiencia. Los resultados muestran lo siguiente: i) Madrid, Baleares y Cataluña están por encima de la media con respecto a los ingresos tributarios por habitante (un 43%, un 27% y un 21%, respectivamente). Tienen, pues, una capacidad fiscal por encima de la media. Una vez ha actuado el fondo de suficiencia las tres quedan por debajo de la media (un 11%, un 21% y un 6%, respectivamente). ii) Aragón, Cantabria y La Rioja también están por encima de la media con respecto a los ingresos tributarios por habitante (un 12%, un 2% y un 1%, respectivamente) y una vez ha actuado el fondo de suficiencia no sólo continúan estando por encima de la media, sino que además todas han mejorado su posición relativa respecto de la inicial. Aragón pasa a situarse un 15% por encima de la media, y Cantabria y La Rioja se sitúan un 17% por encima. iii) Asturias está justo en la media con respecto a los ingresos tributarios por habitante y una vez ha recibido el fondo de suficiencia pasa a estar un 15% por encima de la media. iv) Las ocho comunidades autónomas restantes están todas por debajo de la media con respecto a los ingresos tributarios por habitante, y todas mejoran su posición relati- 24 El modelo de financiación autonómica de 2009: descripción y valoración