RESUMEN. la situación de los. refugiados. en el mundo. En busca de la solidaridad

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1 RESUMEN la situación de los refugiados en el mundo En busca de la solidaridad oficina del alto comisionado de las naciones unidas para los refugiados 2012

2 Resumen Esta publicación es una síntesis de una de las principales publicaciones de ACNUR, La situación de los refugiados en el mundo: En busca de la solidaridad. El libro en sí se elaboró durante el periodo y está redactado desde la perspectiva de ACNUR, sobre la base de las experiencias de los últimos siete años. Está dividido en ocho capítulos temáticos, que en conjunto reflejan la situación de los refugiados en el mundo. Aumenta el número de personas que carecen de la protección del Estado En primer lugar, el libro expone el creciente número de personas que carecen de la plena protección de su Estado. Así, a comienzos de 2011, había decenas de millones de personas incluidos los 33,9 millones de personas competencia de ACNUR especialmente vulnerables. La mayoría eran personas en situación de riesgo debido a conflictos armados y a la violencia política en sus comunidades y países de origen: población civil en situaciones de conflicto, refugiados, solicitantes de asilo, refugiados en situación de desplazamiento prolongado y personas desplazadas internamente. En los últimos años, los desplazados internos se han convertido en el grupo más numeroso de personas que reciben protección y asistencia de ACNUR: hasta 14,7 millones de personas en 27 países a principios de 2011, aunque el número total de desplazados internos por conflictos podría ser de hasta 27,5 millones de personas. Al ACNUR también le preocupan 10,5 millones de refugiados, principalmente debido a conflictos. Otras poblaciones competencia de ACNUR quizá estén menos afectadas por el conflicto, pero viven en situaciones vulnerables similares al carecer de la plena protección de sus Estados. Entre ellas figuran los apátridas, las personas refugiadas y desplazadas que viven en zonas urbanas, y los desplazados por desastres naturales y factores medioambientales. Podría haber hasta 12 millones de apátridas. Los refugiados, desplazados internos y retornados que viven en zonas urbanas aumentan en comparación con los que residen en campamentos. El número de personas desplazadas por desastres naturales se ha multiplicado en los últimos años, superando al de desplazados por conflictos. El cambio climático podría incrementar esta cifra en muchos millones de personas en las décadas por venir. Las tendencias sociales y económicas mundiales indican que el desplazamiento continuará aumentando en la próxima década, agravado por el crecimiento demográfico, la urbanización, los desastres naturales, el cambio climático, el aumento de los precios de los alimentos y los conflictos por la escasez de recursos. La protección internacional bajo presión En segundo lugar, el libro expone un sistema de protección internacional de los refugiados sometido a una considerable presión debido al número creciente y a las categorías de personas que necesitan protección. El sistema de protección internacional de los refugiados, fundado en 1951 sobre los principios de las responsabilidad nacional y la solidaridad internacional, está obligado a proporcionar protección y asistencia a las poblaciones afectadas, pero también a hacer frente a los cambiantes patrones del desplazamiento forzado. En particular, ACNUR y sus socios humanitarios están sometidos a una creciente presión para satisfacer las necesidades de protección en las zonas de conflicto del mundo, pese al aumento de las amenazas para la seguridad del personal de ayuda humanitaria y a las limitaciones del acceso a las poblaciones necesitadas. La presión sobre el sistema de protección internacional se ve agravada por las amenazas a la institución del asilo y la disminución de las soluciones tradicionales a los problemas de los refugiados. Las personas que buscan asilo en otro país se enfrentan a un entorno de protección muy variable caracterizado por países con enfoques divergentes, prácticas contradictorias, barreras a la migración mixta y restricciones en materia de derechos. Las personas que se ven desplazadas a través de las fronteras debido a los desastres naturales y a los efectos del cambio climático se enfrentan a una posible laguna en la protección legal, ya que no están protegidas por la Convención de Al mismo tiempo, cada vez es menos probable que los refugiados se beneficien de las soluciones tradicionales para sus problemas, y cerca de 7,2 millones de personas están atrapadas en un exilio «prolongado». Los países receptores, los países de origen y los países donantes parecen menos capaces de trabajar juntos para encontrar soluciones: los países receptores se resisten a la integración local y otros países ofrecen muy pocas plazas de reasentamiento. Las prácticas innovadoras de ACNUR En tercer lugar, el libro pone de relieve las nuevas prácticas y enfoques desarrollados por ACNUR y sus socios en su trabajo con los Estados para responder a los cambiantes retos globales del desplazamiento forzado: Para satisfacer las necesidades de la población civil en los conflictos armados, ACNUR y sus socios de la ONU han cambiado su enfoque, pasando de la evitación del riesgo a la «gestión de riesgos». Este enfoque se centra en «cómo quedarse» en lugar de en «cuándo salir», así como en la promoción de la «aceptación» entre las comunidades locales. Para proteger a los refugiados dentro de los movimientos migratorios mixtos, ACNUR y sus socios desarrollaron en 2006 su Plan de los 10 Puntos: Protección de Refugiados y Migración Mixta. Su objetivo es alentar a los Estados a que incorporen la protección de los refugiados en las políticas generales sobre migración y aseguren que todos los migrantes son tratados con dignidad. Para defender la institución del asilo y hacer que los Estados rindan cuentas del cumplimiento de sus obligaciones contraídas en virtud de la Convención de 1951, ACNUR presenta cada vez más informes ante los tribunales nacionales y regionales para conseguir una mayor coherencia en la aplicación de las decisiones sobre asilo. Para resolver situaciones de refugio prolongadas, ACNUR trata de adoptar estrategias integrales que conlleven las tres

3 Contenidos soluciones duraderas tradicionales: la repatriación voluntaria, la integración local y el reasentamiento. Para integrar a los refugiados, retornados y desplazados internos en la reconstrucción y planificación del desarrollo en general en casos de repatriación voluntaria e integración local, ACNUR y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) lanzaron en 2010, junto con el Banco Mundial, la Iniciativa de Soluciones Transicionales. Para incluir las prioridades de los propios refugiados en la búsqueda de soluciones a sus problemas, ACNUR ha señalado que «la movilidad» puede desempeñar un papel importante para lograr soluciones duraderas para los refugiados, y ha comenzado a explorar el potencial de los canales de migración para contribuir a soluciones duraderas. Para hacer frente a la apatridia, ACNUR ha alentado a los Estados a que firmen la Convención para Reducir los Casos de Apatridia, de 1961, y a que armonicen su legislación sobre nacionalidad con las normas de la Convención. Para responder a las necesidades de los refugiados en las zonas urbanas, ACNUR adoptó en 2009 una nueva Política sobre la protección de los refugiados y las soluciones en zonas urbanas, y ha empezado a recalibrar sus operaciones hacia las zonas urbanas y a recoger datos sobre buenas prácticas. Para mejorar la disponibilidad y la calidad de la protección, ACNUR organizó en 2011 una Reunión Ministerial destinada a reforzar tanto la responsabilidad nacional como la solidaridad internacional respecto de los refugiados y los apátridas. Más de cien Estados hicieron compromisos concretos sobre una amplia gama de cuestiones relativas a la protección de los refugiados y la apatridia. El imperativo de la solidaridad En cuarto lugar, el libro defiende sistemáticamente que es necesario el fortalecimiento de la solidaridad internacional para hacer frente a los retos globales del desplazamiento forzado. Tanto la responsabilidad del Estado como la solidaridad internacional son esenciales para hacer que el régimen de protección internacional funcione con eficacia, abordar los crecientes problemas del desplazamiento en el mundo y resolver las tensiones sobre la gobernanza de la protección internacional. La solidaridad mundial, principio por el que se abordan los desafíos globales de tal modo que se reparten equitativamente costes y cargas, es crucial cuando un puñado de Estados acogen a la mayoría de los refugiados del mundo debido en gran medida a su proximidad geográfica a los Estados afectados por conflictos. Hace falta la solidaridad de las principales partes interesadas del sistema de protección internacional. Sobre todo, hace falta la solidaridad de los Estados incluidos los países de origen y los de acogida, que deben actuar de manera responsable para proteger los derechos de todas las personas que están en sus territorios y cumplir sus obligaciones para con los refugiados, los desplazados y los apátridas. También hace falta la solidaridad de la comunidad internacional para apoyar a los Estados de acogida a la hora de asumir sus responsabilidades de manera efectiva, mediante la ayuda económica, la asistencia técnica, lugares de reasentamiento, participación en la gobernanza y otras aportaciones. También hace falta la solidaridad de las organizaciones de la sociedad civil, las comunidades y los ciudadanos preocupados que dan forma al entorno de protección y que a menudo hacen las contribuciones más significativas para mejorar la situación de los refugiados del mundo. 4 Tendencias 6 Conflicto, 9 Mantener 12 Soluciones 14 Resolver 18 La 22 Desplazamiento 26 Cambio 29 La INTRODUCCIÓN actuales en el desplazamiento forzado. CAPÍTULO 1 desplazamiento y espacio humanitario. CAPÍTULO 2 el sentido del asilo. CAPÍTULO 3 duraderas: salir del impasse. CAPÍTULO 4 la apatridia. CAPÍTULO 5 protección de las personas desplazadas internas. CAPÍTULO 6 y urbanización. CAPÍTULO 7 climático, desastres naturales y desplazamiento. CAPÍTULO 8 responsabilidad del Estado y la solidaridad internacional. ACNUR RESUMEN 2012 LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 3

4 Introducción Tendencias actuales en el desplazamiento forzado Esta síntesis de La situación de los refugiados en el mundo: En busca de la solidaridad está dirigida a las diversas partes interesadas de ACNUR y a todas las personas interesadas por el desplazamiento forzado. El libro está disponible en 4 LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 2012 ACNUR UNHCR RESUMEN

5 Tendencias actuales en el desplazamiento forzado INTRODUCCIÓN El sistema mundial de protección de los refugiados fue creado en 1950, junto con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y la adopción de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, de la ONU (Convención de 1951). El sistema se concibió para responder a los efectos potencialmente desestabilizadores de los movimientos de población derivados de la Segunda Guerra Mundial y sus secuelas, y para defender los derechos de los refugiados y apoyar a los países que los acogían. La Convención fue complementada posteriormente con el Protocolo de 1967, así como con los regímenes de protección de varias regiones del mundo. las tendencias sociales y económicas mundiales indican que el desplazamiento seguirá aumentando en la próxima década. ACNUR tiene el mandato de dirigir y coordinar la actuación internacional para proteger a los refugiados y resolver los problemas de los refugiados en todo el mundo. El mandato de ACNUR lo distingue de otros actores humanitarios y le exige proporcionar protección internacional a los refugiados que no gozan de la protección de sus gobiernos. También reconoce que hacen falta la cooperación y el apoyo internacionales para complementar los esfuerzos del país receptor, que tiene la responsabilidad primordial de satisfacer las necesidades de los refugiados. En épocas de dificultades económicas y mayores motivos de preocupación respecto de la seguridad, los Estados tienden a centrarse, comprensiblemente, en el bienestar de sus propias poblaciones, pero los retos globales del desplazamiento forzado requieren más, y no menos, cooperación y solidaridad internacionales. zonas rurales a las urbanas de jóvenes que buscan dejar atrás la pobreza rural y la inseguridad alimentaria, y que añaden presiones a la vivienda y el empleo en las ciudades; el cambio climático y los desastres naturales que ya desplazan a millones de personas cada año; el encarecimiento de los alimentos relacionado con la urbanización y la disminución de la producción agrícola en África y Asia; y el aumento de los conflictos por la escasez de recursos, que podría despoblar algunas zonas. Los cambios en el sistema internacional también han afectado a la respuesta internacional a los refugiados y desplazados. Como consecuencia de las reformas humanitarias iniciadas por la ONU en 2005, la acción humanitaria internacional se ha hecho más eficiente, responsable y predecible. El apoyo del Consejo de Seguridad de la ONU a la doctrina sobre la «Responsabilidad de Proteger» y el nuevo énfasis en la protección de la población civil en las operaciones de mantenimiento de la paz, han contribuido a la protección de los derechos humanos fundamentales en situaciones de conflicto armado. La Corte Penal Internacional y los mecanismos en los ámbitos nacional y regional han contribuido a reforzar la rendición de cuentas de los actores armados. La necesidad de garantizar la protección de los desplazados internos ya está generalmente aceptada, y el Comité Permanente entre Organismos (IASC, por sus siglas en inglés) encabezado por la ONU ha formulado una definición amplia de protección. Además, ACNUR y otros actores humanitarios reconocen de forma creciente que tienen que rendir cuentas principalmente a las personas a las que sirven. ACNUR /UNHCR/ P. TAGGART Las tendencias actuales del desplazamiento forzado están poniendo a prueba el sistema internacional en un grado que no tiene precedentes. A principios de 2011 había alrededor de 33,9 millones de «personas competencia de ACNUR», frente a 19,2 millones en Muchas de ellas no eran refugiados, pues la proporción de refugiados en la población competencia de ACNUR disminuyó del 48 al 29 por ciento en los últimos seis años. ACNUR trabaja cada vez más con personas desplazadas internamente, apátridas, poblaciones afectadas por grandes desastres naturales y personas desplazadas en las zonas urbanas. La Miles de personas huyen organización ha respondido a nuevas de la zona de Kibati (Kivu situaciones de emergencia en lugares Norte), en la República Democrática del Congo. como Libia y Costa de Marfil, al mismo tiempo que abordaba el desplazamiento prolongado en y desde países como Afganistán, la República Democrática del Congo, Irak, Somalia y Sudán. Reconociendo la diversidad de las poblaciones desplazadas y sus necesidades, ACNUR ha adoptado medidas para garantizar que sus programas están adaptados para cubrir necesidades diferentes; la Política sobre Edad, Género y Diversidad de ACNUR establece su compromiso de garantizar unos resultados equitativos. Las tendencias sociales y económicas mundiales indican que el desplazamiento seguirá aumentando en la próxima década, adoptando formas nuevas y diferentes. Los patrones de desplazamiento se verán afectados por el aumento de la población, que pasará de los millones de habitantes actuales a millones en 2100, incremento que se producirá sobre todo en África y Asia; la urbanización, incluido el aumento de la migración de las Esta sexta edición de La situación de los refugiados en el mundo ofrece un panorama general de las principales novedades que se han sucedido en el desplazamiento forzado desde 2006 hasta 2011, periodo que coincide con el primer mandato de cinco años de António Guterres como Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados (desde mediados de 2005 a junio de 2010) y el comienzo del segundo. Elaborada por ACNUR con contribuciones de varios expertos independientes, la obra tiene como fin hacer una aportación a la política y la práctica globales en materia de desplazamiento forzado. Con el tema dominante de la solidaridad, el libro está dividido en ocho capítulos temáticos. El capítulo 1 está dedicado a los conflictos armados y la respuesta humanitaria, el contexto en el que se desarrollan actualmente muchas de las operaciones de ACNUR. El capítulo 2 analiza las tendencias del asilo y los cambios en el entorno de la protección de los refugiados 60 años después de la Convención de El capítulo 3 examina la búsqueda de soluciones duraderas y las crecientes limitaciones que afronta esta búsqueda. El capítulo 4 ofrece un nuevo examen de la apatridia, un problema de larga data. El capítulo 5 analiza la labor de ACNUR respecto de los desplazados internos y la enorme la ampliación de su función en los últimos años. El capítulo 6 examina el desplazamiento en el medio urbano y los retos asociados para la protección. El capítulo 7 ofrece nuevas perspectivas sobre el desplazamiento provocado por el cambio climático y los desastres naturales. El capítulo 8 está dedicado a la búsqueda continua de la responsabilidad nacional y la solidaridad internacional para garantizar la protección de los refugiados y los desplazados. ACNUR UNHCR RESUMEN 2012 LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 5

6 Capítulo 1 Conflicto, desplazamiento y espacio humanitario Este capítulo analiza el impacto de los conflictos y la inseguridad en el desplazamiento forzado y la respuesta humanitaria en todo el mundo. Teniendo en cuenta las decenas de millones de personas desplazadas por los conflictos actualmente, el capítulo examina la naturaleza cambiante de los conflictos, los retos que esto plantea para la acción humanitaria y el enfoque de «gestión de riesgos» adoptado por ACNUR y otros actores humanitarios. Concluye con un resumen de los desafíos futuros previstos a la hora de hacer frente a los desplazamientos forzosos en los conflictos. En 2011, ACNUR trabajó en más situaciones de conflicto armado que nunca en sus 60 años de historia. La mayoría de los 10,4 millones de refugiados bajo su mandato huyeron de conflictos, y más de la mitad de ellos procedían de Afganistán, Irak y Somalia. Desde el comienzo de 2011, ACNUR respondió a nuevos flujos provenientes de Somalia, Costa de Marfil, Libia, Malí y Sudán, y siguió atendiendo a un gran número de refugiados (dos tercios del total) en situación de exilio prolongado causado por conflictos prolongados que ofrecían pocas perspectivas de retorno. Además, el papel ampliado de ACNUR respecto de los desplazados internos desde 2005 hace que intervenga en casi todas las situaciones de emergencia complejas. En 2011, fueron desplazadas internamente por conflictos alrededor de 27,5 millones de personas, muchas de las cuales necesitaban protección Sin embargo, la presencia de ACNUR en las zonas de conflicto es relativamente reciente y se inició en los Balcanes en , para continuar en la antigua Zaire (República Democrática del Congo), Afganistán, Colombia e Irak durante las décadas de 1990 y Esta creciente participación coincidió con un aumento de la acción humanitaria internacional en zonas de conflicto, así como del apoyo económico de los donantes, la atención de los medios de comunicación y las expectativas de una respuesta humanitaria rápida. La naturaleza cambiante de los conflictos En el último cuarto de siglo, ACNUR trabaja de forma creciente en conflictos de naturaleza diferente. Los conflictos actuales afectan a menudo a distintos grupos étnicos o religiosos, combinando violencia política, delictiva y entre comunidades. Una violencia en apariencia indiscriminada podría estar también dirigida deliberadamente contra ciertos grupos de civiles e incluir el uso de la violencia sexual y de género. Estos conflictos armados pueden tener como objetivo alcanzar poder social o económico, y por lo general afectan a las zonas en ciclos que se repiten. Cuando se estableció ACNUR en 1951, los conflictos armados eran por lo general guerras entre Estados y solían permitir un ámbito limitado para la acción humanitaria hasta que el conflicto finalizaba. En los conflictos actuales, los agentes de la violencia se han multiplicado. En lugar de fuerzas uniformadas y actores no estatales que ejercen el control de facto sobre territorios y personas, los conflictos de hoy en día a menudo implican a infinidad de actores privados que podrían tener un escaso sentido de la responsabilidad hacia las poblaciones locales. Algunos incluyen organizaciones delictivas violentas que buscan tomar el control de la tierra y el territorio con fines económicos, o personas asociadas con movimientos ideológicos internacionales violentos que tratan de aprovechar los motivos de queja locales. En los conflictos actuales, la distinción entre combatientes y civiles la piedra angular del derecho internacional humanitario se ha vuelto poco nítida. Mientras aparentemente en las guerras actuales mueren menos personas que en los conflictos del pasado, parece que es mayor el número de civiles que está expuesto y es vulnerable a la violencia, sobre todo cuando el Estado ofrece poca protección a los ciudadanos. En estas situaciones, los ciudadanos podrían sufrir además las consecuencias de la disfunción del gobierno, la pérdida de medios de subsistencia y la escasez de Una mujer ante las ruinas de su casa en Osh, Kirguistán, tras la oleada de violencia étnica en junio de productos básicos, además de las de los desastres naturales y las presiones demográficas, todos los cuales contribuyen a la inseguridad, el desplazamiento y la vulnerabilidad. Los conflictos actuales a menudo tienen repercusiones de gran alcance para la población civil, y en particular para los más vulnerables: niños, personas con discapacidades y ancianos. Muchas personas se ven obligadas a huir de sus hogares rumbo a destinos inseguros, a zonas urbanas, a países donde el acceso al asilo está restringido y a nuevos destinos lejanos. Los conflictos prolongados también se traducen en un desplazamiento aparentemente permanente, a menudo en condiciones extremas y dependiente de la ayuda. En muchos conflictos, las condiciones no permiten que las personas reciban protección internacional y asistencia humanitaria. El espacio humanitario las condiciones que permiten que las personas en situación de necesidad tengan ACNUR/UNHCR/S. SCHULMAN 6 LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 2012 ACNUR UNHCR RESUMEN

7 Conflicto, desplazamiento y espacio humanitario CAPÍTULO 1 acceso a la protección y la asistencia, y que los actores humanitarios respondan a sus necesidades se está reduciendo. En estos conflictos, puede que no se permita al ACNUR cumplir su mandato básico de proporcionar protección internacional a los refugiados y ayudar a los gobiernos a encontrar una solución duradera para los refugiados. Las condiciones en muchas de las crisis actuales han presentado importantes desafíos para la acción humanitaria, sobre todo cuando no se abordan las causas del desplazamiento ni los abusos graves contra los derechos humanos, como ocurre en Afganistán, Costa de Marfil, la República Democrática del Congo, Libia y Yemen. El tiempo y la ausencia de una solución política al conflicto hacen que estos problemas tiendan a aumentar. Desafíos humanitarios La acción humanitaria se basa en el respeto de los principios fundamentales de humanidad, imparcialidad, neutralidad e independencia. El Estatuto de ACNUR establece inequívocamente que la labor de la agencia tendrá un carácter enteramente apolítico y «humanitario». Los principios humanitarios también son importantes para las organizaciones que trabajan en entornos inseguros, ya que sólo quienes los respetan tienen derecho a la protección en virtud del derecho internacional, y se cree que su respeto fomenta la aceptación por parte de los actores armados y las comunidades afectadas. Sin embargo, el respeto de los principios humanitarios por parte de una agencia no es suficiente para garantizar una acción humanitaria efectiva si las partes del conflicto no respetan los derechos humanos. En la práctica, los agentes de la violencia han burlado con frecuencia los principios humanitarios y los Estados los han subordinado a los imperativos políticos y de seguridad. Las organizaciones humanitarias tienen que elegir a menudo entre unas opciones malas y otras aún peores al negociar con unos actores armados que pueden facilitar u obstaculizar la acción humanitaria en función de la percepción que tengan de esa acción y de su impacto en sus objetivos. A pesar de los esfuerzos por ser estrictamente apolítica, la ayuda podría politizarse cuando la acción humanitaria está estrechamente relacionada con la acción política. Las operaciones de mantenimiento de la paz o las misiones políticas multidimensionales de la ONU se organizan en torno al principio de «integración» y tratan de alinear los objetivos y las acciones de todas las agencias y fuerzas presentes de la ONU. Las agencias humanitarias han expresado preocupación por el impacto de las misiones de integración en la acción humanitaria neutral e independiente; respaldar un proceso de transición política exige cierto grado de parcialidad, sobre todo cuando las fuerzas de mantenimiento de la paz de la ONU ejecutan una acción coercitiva. Muchos temen que cuando existan tensiones entre imperativos humanitarios y políticos, prevalecerán los segundos. ACNUR considera que la integración puede aportar beneficios reales en países que estén en la fase de consolidación de la paz, pero en los lugares donde el conflicto continúa, no se debe percibir que los actores humanitarios están alineados con agendas políticas o de seguridad. ACNUR UNHCR RESUMEN 2012 LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 7

8 CAPÍTULO 1 Conflicto, desplazamiento y espacio humanitario Los enfoques de «estabilización» adoptados por los miembros de la OTAN y otros en Estados fallidos o afectados por conflictos plantean problemas similares, pues combinan actividades de política exterior, militares y de asistencia para mejorar la seguridad humana y la seguridad del Estado. A veces se han presentado programas de asistencia militar y civil como si fueran «humanitarios». Estos enfoques pueden reducir el «espacio humanitario» al socavar los esfuerzos para promover la aceptación de la acción humanitaria, poner en peligro al personal e incluso convertirlo en objetivo militar, como ha ocurrido en Irak, Afganistán y otros países. La naturaleza cambiante de los conflictos ha afectado significativamente a las operaciones humanitarias, amenazando la seguridad del personal y restringiendo el acceso a los posibles beneficiarios. El número de ataques contra trabajadores humanitarios ha aumentado de manera espectacular, a pesar de que proporcionar ayuda humanitaria en un entorno de violencia descontrolada es intrínsecamente arriesgado. Algunos desafíos son propios de las operaciones relativas a refugiados y las responsabilidades de ACNUR a veces lo sitúan en oposición directa a las fuerzas que atacan o amenazan a los refugiados y otras personas desplazadas. La acción humanitaria no puede eliminar las causas del desplazamiento, pero el fortalecimiento de la gobernanza y de las instituciones legítimas se considera crucial para romper los ciclos de violencia, y los mecanismos de justicia internacional pueden hacer que los perpetradores de abusos a gran escala contra la población civil rindan cuentas de sus actos. Dado que las necesidades podrían ser mayores en situaciones en las que los riesgos son también mayores, las organizaciones humanitarias han continuado a menudo con las operaciones incluso en condiciones en las que corren peligro los principios humanitarios. Es difícil identificar el momento en que los problemas que se enfrentan superan los beneficios que se logran, y las organizaciones humanitarias siguen siendo reacias a hacer esta determinación. Gestión de riesgos La inseguridad es percibida como el mayor desafío directo que afrontan ACNUR y otras organizaciones humanitarias actualmente, por lo que se ha dedicado una atención considerable a buscar vías para actuar sin peligro en entornos de alto riesgo. Dentro de la ONU ha habido un cambio de enfoque, pasando de la evitación del riesgo centrado en «cuándo salir» a la gestión de éste centrado en «cómo quedarse», como se señala en el estudio de 2011 titulado «To Stay and Deliver» («Quedarse y cumplir»). El enfoque de gestión de riesgos conlleva una atenta apreciación de las amenazas en el entorno operativo; un análisis para determinar la probabilidad de que se produzcan acontecimientos peligrosos y sus posibles impactos; sopesar los riesgos frente a la importancia de la acción humanitaria; y la adopción de medidas para reducir la probabilidad o el impacto de las amenazas para la labor humanitaria. El primer paso es fomentar y apoyar las medidas de las autoridades para que estas asuman su responsabilidad respecto de la seguridad del personal humanitario; si quedan más riesgos sin cubrir, podrían ser necesarias otras medidas, como las que se articulan en las Normas Mínimas Operativas de Seguridad de la ONU. Para ACNUR es vital promover la aceptación garantizando que todas las partes afectadas, y especialmente las comunidades locales, comprendan y acepten el objetivo de su labor y su carácter apolítico. ACNUR también trata de empoderar a su personal nacional y crear alianzas locales efectivas al mismo tiempo que garantiza que no se les están trasladando sin más los riesgos y desarrollar nuevos mecanismos para hacer un seguimiento del cumplimiento del programa. En algunos entornos, ACNUR podría tener que cooperar con las fuerzas del gobierno anfitrión, las fuerzas de la ONU u otras fuerzas militares extranjeras como único medio para continuar con su acción humanitaria. Sin embargo, la capacidad de ACNUR para operar efectivamente depende en gran medida de la formación de su personal local en la política y las prácticas de la gestión de riesgos para la seguridad. El camino por delante Los conflictos actuales plantean muchos desafíos para las organizaciones humanitarias y la acción humanitaria se ve afectada por muchos factores sobre los que las organizaciones humanitarias tienen poco control. En los últimos años, a pesar de las numerosas limitaciones, ACNUR y sus socios han podido seguir operando en muchos entornos complejos e inseguros. Las tendencias del desplazamiento forzado sugieren que continuará la necesidad, probablemente creciente, de «quedarse y cumplir» en estos contextos, lo que exigirá innovación, disciplina, principios y realismo. Aun así, la acción humanitaria más efectiva sólo puede ser paliativa: abordar las causas fundamentales del desplazamiento forzado requiere otras acciones. Cuando estas no existen, hace falta una mayor solidaridad internacional con los refugiados y los desplazados internos, así como con los países y comunidades de acogida. Jóvenes inmigrantes y solicitantes de asilo hacinados en un centro de detención de la isla griega de Lesbos. ACNUR/UNHCR/L. BOLDRINI 8 LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 2012 ACNUR UNHCR RESUMEN

9 Capítulo 2 Mantener el sentido del asilo Este capítulo expone los retos cada vez más complejos que afronta la preservación de la protección de los refugiados y la integridad del asilo. Comienza con una descripción del marco jurídico internacional para la protección de los refugiados, exponiendo a continuación las contradicciones que empañan su práctica y su interdependencia de otras formas de migración, así como la necesidad de fortalecer la «gobernanza» del sistema de protección internacional de los refugiados. El capítulo concluye con una lista de medidas necesarias para que el asilo siga teniendo sentido. El régimen mundial de protección de los refugiados fue concebido para ofrecer protección internacional a los refugiados que no pueden contar con la protección de su propio Estado. El término asilo no está definido en el derecho internacional, pero ha llegado a referirse a una condición que garantiza a los refugiados el disfrute de todos sus derechos humanos en un país de acogida. Hace más de seis decenios que ACNUR es responsable de garantizar la protección internacional de los refugiados en colaboración con los Estados, y se enfrenta a un entorno de protección cada vez más complejo en el que desempeñar esta responsabilidad. La institución del asilo se ve amenazada hoy por enfoques divergentes, lo que indica la posibilidad de que estén funcionando dos sistemas paralelos: un régimen de asilo en el Norte global y un régimen de refugiados en el Sur global. Dado que en la actualidad la mayoría de los desplazados huyen de situaciones de conflicto en países como Afganistán, Irak y Somalia, algunos países en desarrollo se enfrentan a las mayores afluencias masivas. Estos países tienden a conceder la admisión y la protección a los refugiados prima facie o en grupo, lo que les ofrece protección frente a la devolución (refoulement). En muchos casos, también limitan de forma estricta los derechos de los refugiados y los confinan en campamentos. En cambio, algunos países más ricos, alejados geográficamente de las zonas de crisis, han aplicado numerosas medidas para disuadir e impedir la llegada de solicitantes de asilo y refugiados. Con anterioridad, únicamente los países de Europa y América del Norte tramitaban procedimientos individuales para la determinación de la condición de refugiado. En 2010, un total de 167 países y territorios recibieron solicitudes de asilo individuales, diez países recibieron más de la mitad de ellas y sólo Sudáfrica recibió solicitudes. Niñas afganas asisten a las clases de su colegio en un campo de refugiados en Islamabad, Pakistán. ACNUR/UNHCR/S. PHELPS ACNUR UNHCR RESUMEN 2012 LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 9

10 CAPÍTULO 2 Mantener el sentido del asilo El marco de protección La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967 siguen siendo las piedras angulares del sistema de protección internacional de los refugiados. La Convención de 1951 está concebida como un instrumento universal de derechos humanos destinado a proteger a los refugiados de la persecución, evitar su devolución y garantizar sus derechos en general. Los miembros de la ONU siguen reconociendo el valor y la pertinencia de la Convención y de su Protocolo, a pesar de que no los aplican de forma coherente, algunos no son signatarios y otros no han incorporado sus disposiciones a su legislación nacional. Desde 1951, el régimen de protección de los refugiados se ha visto reforzado por la adopción de instrumentos regionales en África, América Latina y la Unión Europea, así como por otros avances en el ámbito internacional de los derechos humanos y del derecho humanitario y penal. El sistema de protección de los refugiados se ve debilitado por su aplicación, que está lejos de ser universal. En 2011, un total de 148 países habían ratificado la Convención de 1951 y/o su Protocolo de 1967; sin embargo, más del 40 por ciento de los refugiados incluidos en el mandato de ACNUR fueron acogidos por Estados que no se habían adherido a estos instrumentos. Cuando los Estados no se adhieren a la Convención sobre los Refugiados, cuando no cumplen las obligaciones contraídas en su virtud o cuando introducen reservas al texto, la posibilidad de un sistema de comprensión mutua y colaboración se debilita. Prácticas contradictorias La práctica del asilo está plagada de contradicciones que también socavan la integridad del sistema de protección internacional de los refugiados. Los Estados determinan las necesidades de protección de formas divergentes: son muchos los países receptores importantes del mundo en desarrollo que emplean procedimientos prima facie y los países del mundo desarrollado que emplean procedimientos individuales. Entre 2001 y 2010, alrededor de 2,1 millones de personas fueron reconocidas como refugiadas en virtud de los términos de la Convención de 1951 o con derecho a recibir una forma complementaria de protección mediante procedimientos de determinación individuales, y en la mayoría de los casos esto les dio acceso a derechos que les permitieron integrarse en sus países de asilo. Durante el mismo periodo, 2,7 millones de personas fueron reconocidas como refugiadas prima facie o en grupo, sobre todo en países vecinos a los suyos, a menudo con acceso limitado a sus derechos. El propio ACNUR realiza más de uno de cada diez procedimientos individuales para la determinación de la condición de refugiado del mundo. En el año 2010, cien países habían establecido procedimientos nacionales para la determinación de la condición de refugiado, no obstante lo cual ACNUR siguió determinando la condición de refugiado bajo su mandato en 46 países. Ese año, ACNUR registró nuevas solicitudes de asilo y emitió decisiones sustantivas, es decir, el 11 por ciento del total de decisiones sobre solicitudes individuales de asilo en todo el mundo. Los Estados muestran más contradicciones en la forma en que conceden protección a las personas que huyen de la violencia y los conflictos: los Estados de África y América Latina conceden protección únicamente sobre esta base, mientras que los de Europa y otros lugares exigen una relación específica con los motivos contenidos en la Convención de Además, los Estados entienden de forma diferente la persecución por pertenencia a un «grupo social determinado», y algunos países la vinculan a características objetivas y otros a las percepciones sociales. Un estudio de ACNUR de 2011 encontró una variación significativa en los resultados de las solicitudes de asilo por situaciones de violencia presentadas en seis países de la Unión Europea. Además, tanto los Estados signatarios como los no signatarios ofrecen a los solicitantes de asilo tipos de protección muy diferentes, que van desde el pleno goce de los derechos sociales y económicos a la imposición de limitaciones estrictas de estos derechos, como la estancia prolongada en campamentos y la detención como mecanismo disuasorio. Muchos Estados signatarios respetan escrupulosamente los requisitos de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967; otros mantienen reservas legales a derechos fundamentales recogidos en estos instrumentos; y otros no han incorporado las disposiciones de la Convención a la legislación nacional. Las violaciones de la Convención oscilan entre la negación o el incumplimiento de los derechos socioeconómicos de los refugiados y los atroces actos de devolución. Migración mixta Tanto los flujos mixtos de población como las presiones de los Estados por controlar sus fronteras hacen cada vez más complicado el acceso al asilo. El espectacular aumento global de la movilidad humana ha coincidido con el aumento de la migración irregular, los flujos migratorios complejos, los problemas de seguridad y el hecho de que las personas cruzan las fronteras sin autorización previa en diversas circunstancias y por diversas razones. Los Estados tienen dificultades para gestionar la inmigración y respetar el derecho internacional sobre refugiados y el derecho internacional de los derechos humanos, y algunos recurren a toda una serie de mecanismos de control fronterizo, como el cierre de fronteras, el alejamiento de embarcaciones y la interceptación en el mar, la exigencia de visado, las sanciones a compañías aéreas y los controles fronterizos a cierta distancia de la costa. Todo esto podría obstaculizar el acceso a la protección de los refugiados. En respuesta, ACNUR y sus socios han buscado nuevas formas para garantizar la protección de los refugiados. En 2006, ACNUR desarrolló su «Plan de Acción de los 10 Puntos» para la protección de los refugiados y la migración mixta para alentar a los Estados a incorporar la protección de los refugiados en las políticas migratorias más generales y asegurar que todos los migrantes son tratados con dignidad. Entre 2008 y 2011, ACNUR dirigió un proceso de consultas regionales para sensibilizar en los aspectos relacionados con la protección de los flujos migratorios mixtos y mejorar las respuestas de protección reforzando la cooperación entre actores clave y desarrollando estrategias regionales integrales. 10 LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 2012 ACNUR UNHCR RESUMEN

11 Mantener el sentido del asilo CAPÍTULO 2 ACNUR ha puesto de relieve que las víctimas de la trata de personas son un grupo de migrantes cuyas necesidades de protección podrían no estar lo suficientemente apreciadas en el contexto de la migración mixta. Los Estados deben determinar si el daño que una persona teme como consecuencia de haber sido objeto de trata puede equivaler a persecución. En algunos casos, el trato experimentado puede ser tan atroz que puede equivaler a persecución por derecho propio. ACNUR ha reconocido que las consideraciones de seguridad después de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos y los atentados posteriores en otras ciudades hicieron que a los Estados les preocupara cada vez más la posibilidad de «importar» a un terrorista disfrazado de refugiado o solicitante de asilo. En 2010, ACNUR estableció una nueva unidad dedicada a cuestiones relativas a protección y seguridad nacional. Aun así, los canales de asilo se encuentran entre los canales de entrada regulados con mayor detenimiento, y los redactores de la Convención de 1951 incorporaron disposiciones que abordan efectivamente las consideraciones de seguridad de los Estados. Fortalecer la gobernanza Preservar la integridad del asilo requiere fortalecer la «gobernanza» internacional del asilo, tanto a nivel institucional como político. El Comité Ejecutivo de ACNUR (ExCom), compuesto por 85 Estados en 2011, es desde hace tiempo el principal órgano de gobernanza en materia de asilo y desde 1975 adopta anualmente unas Conclusiones que han servido para mantener un consenso mundial sobre el régimen de protección internacional. Sin embargo, en los últimos años, el Comité ha tenido dificultades para lograr un consenso y el debate sobre el asilo ha comenzado a trasladarse a las agrupaciones de ámbito regional. Desde 2007, el Diálogo anual del Alto Comisionado sobre los Desafíos en Materia de Protección se ha convertido en el foro principal para el debate a nivel global sobre la protección de los refugiados, respaldado por sus actividades de seguimiento. Jóvenes refugiados de Costa de Marfil llegaron a Liberia tras las polémicas elecciones a finales de ACNUR, que sigue siendo responsable de la supervisión de la aplicación de la Convención de 1951, se esfuerza por exigir responsabilidades a los Estados por respetar sus obligaciones aceptadas libremente. La Convención carece de un mecanismo de supervisión similar al de otros instrumentos de derechos humanos de la ONU. ACNUR presenta de forma creciente documentación a tribunales nacionales o regionales en busca de una mayor coherencia en la aplicación de las decisiones sobre asilo. Aunque el asilo es ante todo una responsabilidad de los Estados, los políticos, dirigentes comunitarios y medios de comunicación pueden contribuir a crear un clima de tolerancia en el que sea posible gestionar de forma adecuada el asilo. En muchos países, los debates sobre el asilo y la inmigración están entrelazados, y los políticos han apostado por posturas contrarias a la inmigración. Las actitudes negativas son alimentadas fácilmente por la preocupación por los costes que supone mantener los sistemas de asilo y acoger a refugiados. Un clima propicio para el asilo exige explicar la cuestión del asilo como un fenómeno distinto de la inmigración en general; centrar la atención en la educación sobre el desplazamiento forzado, incluso a través de los medios de comunicación; y actuar para contrarrestar la xenofobia y la intolerancia. Hacer realidad las aspiraciones La Convención de 1951 tiene por objeto conferir el derecho a la protección internacional a las personas vulnerables porque carecen de protección nacional, así como garantizar a los refugiados el disfrute más amplio posible de sus derechos. Pero trasladar esta aspiración a la realidad sigue siendo un desafío. Para mantener el sentido del asilo hay que asegurarse de que todos los refugiados puedan ejercer sus derechos; de que la protección de los refugiados no dependa del lugar donde una persona solicite asilo; de que los procedimientos de determinación individual y colectivos sean coherentes, sobre todo en relación con los conflictos; de que se desarrollen más las estructuras de gobernanza para el asilo a fin de resolver las tensiones entre Estados; y de que ACNUR continúe siendo tanto un socio como un custodio para los Estados y para la comunidad internacional en materia de asilo. ACNUR/UNHCR/S. SCHULMAN ACNUR UNHCR RESUMEN 2012 LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 11

12 Capítulo 3 Soluciones duraderas: salir del impasse Este capítulo explora cómo se podría ajustar el marco establecido de las tres soluciones duraderas para responder mejor a las necesidades de los refugiados de hoy. Comienza exponiendo las tres soluciones duraderas tradicionales y prosigue subrayando la importancia de unas estrategias integrales, que incluyen el desarrollo y la consolidación de la paz, para analizar a continuación cómo enfocan los propios refugiados las soluciones duraderas. El capítulo concluye con sugerencias de orientaciones políticas para revitalizar la búsqueda de soluciones. El objetivo último de la protección de los refugiados es conseguir soluciones duraderas para sus problemas. Estas soluciones duraderas se pueden lograr regresando al país de origen (repatriación voluntaria), estableciéndose definitivamente en el país donde el refugiado ha encontrado protección (integración local) o trasladándose a un tercer país que ofrezca al refugiado la residencia permanente (reasentamiento). Una solución duradera, por definición, elimina la necesidad objetiva de la condición de refugiado al permitir que los refugiados adquieran o vuelvan a adquirir la plena protección de un Estado. Pero muchos refugiados no tienen a su alcance ninguna de estas soluciones. En 2011, el número de refugiados bajo la responsabilidad de ACNUR que continuaban atrapados en un exilio prolongado alcanzó los 7,2 millones. Los esfuerzos internacionales para lograr soluciones se enfrentaron a un impasse en el que los países de origen, los países de acogida y los países donantes no pudieron o no quisieron trabajar juntos. Estos esfuerzos se complicaron aún más por un nuevo énfasis de los países donantes en la búsqueda de soluciones cerca de los países de origen, los problemas cada vez más complejos de los refugiados que no tienen fácil solución y un creciente interés por encontrar soluciones para los desplazados internos. Desde hace más de 60 años, ACNUR trabaja para ayudar a los gobiernos a encontrar soluciones duraderas para los problemas de los refugiados. En 2008, el Alto Comisionado puso en marcha la Iniciativa sobre Situaciones de Refugiados Prolongadas y dedicó su Diálogo anual sobre Protección a este tema. Enfoques establecidos Repatriación voluntaria Aunque se ensalza la década de 1990 como la «década de la repatriación», el número total de refugiados repatriados voluntariamente registró un acusado descenso en la primera década del siglo XXI, descendiendo en 2010 hasta su nivel más bajo en 20 años. Para muchas poblaciones de refugiados, la repatriación no es posible debido a que continúa el conflicto en su país de origen, persiste la violencia localizada, la infraestructura y los mercados están dañados o destruidos, y los medios de subsistencia y el acceso a servicios básicos son limitados. Cuando el conflicto ha implicado violencia entre comunidades, a menudo resulta problemático establecer mecanismos para la justicia transicional y restablecer unas relaciones comunitarias viables, especialmente cuando continúan los litigios por los derechos sobre las tierras o las reparaciones. Las experiencias de ACNUR en Afganistán y Sudán del Sur ilustran la dificultad que entraña tratar de resolver los problemas de los refugiados en medio de crisis políticas y de gobernanza no resueltas. La repatriación voluntaria sostenible requiere la implicación de muchos actores además de ACNUR en la reintegración, la reconciliación y la reconstrucción. Además, los patrones de retorno en Afganistán, Sudán del Sur y Bosnia y Herzegovina ofrecen evidencias de cómo los refugiados y los desplazados internos siguen desplazándose después del retorno. Muchos refugiados regresan a zonas urbanas o a nuevas comunidades, o vuelven a salir del país. Integración local Desde 2005, muchos países de acogida han continuado resistiéndose a la integración local de los refugiados, mientras que los países donantes promovían sistemáticamente este tipo de soluciones. Los Estados de acogida se muestran con frecuencia reacios a considerar el asentamiento local a gran escala de poblaciones de refugiados, por lo que aplican políticas de concentración en campamentos. En algunos contextos, las autoridades de los gobiernos de acogida pueden atribuir un valor político o económico a la continuidad de la presencia de los refugiados y desanimarlos implícitamente a aceptar soluciones aun cuando éstas existan. Sin embargo, los refugiados a menudo hacen contribuciones importantes a las comunidades locales, especialmente cuando se les da la oportunidad de integrarse; la integración se produce siempre hasta cierto punto cuando los refugiados permanecen en su país de asilo durante años y años, o cuando nacen allí. En algunos casos, los refugiados han podido adquirir la ciudadanía de su país de asilo a título individual, e incluso colectivo. Reasentamiento Aunque el reasentamiento es una herramienta de protección esencial para refugiados en situación de riesgo, el número de plazas de reasentamiento que se ofrecen no contribuye de forma 12 LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 2012 ACNUR UNHCR RESUMEN

13 significativa a las soluciones duraderas. En 2011, ACNUR calculó que refugiados necesitaban reasentamiento en terceros países. Sin embargo, sólo había disponibles alrededor del 10 por ciento de plazas. En 2010, cerca del 94 por ciento de los refugiados reasentados tuvieron como destino sólo cuatro países: Australia, Canadá, Suecia y Estados Unidos, que sigue reasentando a muchos más refugiados que ningún otro país. ACNUR ha abogado por que más países implanten programas de reasentamiento, y su cifra ha pasado de 15 en 2005 a 24 en Sin embargo, el número de plazas de reasentamiento sigue siendo limitado. Por tanto, ACNUR y sus socios han tratado de utilizar el reasentamiento de una forma más «estratégica», maximizando los beneficios del reasentamiento para otras partes. Estrategias integrales ACNUR ha intentado desbloquear situaciones prolongadas de refugiados siguiendo estrategias integrales que implican las tres soluciones duraderas. Tanto para la integración local como para la repatriación voluntaria, se acepta ampliamente la necesidad de conectar las soluciones para los refugiados con iniciativas más amplias de consolidación de la paz y desarrollo. La consolidación de la paz es un proceso multidimensional centrado en la recuperación del Estado de derecho y de los sistemas de gobernanza, así como la economía, las infraestructuras y los servicios públicos de los Estados que salen del conflicto y que corren el riesgo de sumirse de nuevo en la guerra. La seguridad y la estabilidad son condiciones previas para las soluciones duraderas. La integración local y la repatriación voluntaria también exigen el compromiso pleno de los actores del desarrollo, por lo que el establecimiento en 2010 por el Banco Mundial del Programa Global sobre Desplazamiento Forzoso y el lanzamiento en 2010 de la Iniciativa de Soluciones Transicionales, desarrollada por ACNUR y el PNUD junto con el Banco Mundial, fueron pasos importantes. La Iniciativa de Soluciones Transicionales tiene como objetivo integrar las necesidades de los refugiados, los retornados y los desplazados en la planificación general de la reconstrucción y el desarrollo, con el apoyo de ACNUR en la educación y la formación, para permitir que refugiados y retornados lleguen a ser autosuficientes y contribuyan a sus comunidades. Tanto la Convención de 1951 como la Convención sobre los Refugiados de la OUA de 1969 permiten la cesación de la condición de refugiado cuando han tenido lugar cambios duraderos en el país de origen y no existan ya las causas que originaron la huida de los refugiados. El cesación del estatuto de refugiado puede también desempeñar un papel a la hora de alcanzar soluciones duraderas, actuando como un catalizador de la acción. Perspectivas de los refugiados Una crítica persistente a los esfuerzos para encontrar soluciones para los refugiados es que los propios refugiados no se implican en grado suficiente. Mientras la comunidad Mientras la comunidad internacional enfoca generalmente las soluciones desde una perspectiva a nivel individual o grupal, los refugiados suelen tomar las decisiones a nivel familiar. Soluciones duraderas: salir del impasse CAPÍTULO 3 internacional enfoca generalmente las soluciones desde una perspectiva a nivel individual o colectivo, los refugiados suelen tomar las decisiones a nivel familiar. Así, puede que los refugiados busquen las soluciones que mantengan la flexibilidad, maximicen la seguridad y procuren ventajas económicas para sus familias. Las diferencias entre los enfoques de soluciones de los refugiados y los de la comunidad internacional pueden impulsar también a los refugiados a esperar su solución preferida o a burlar los criterios oficiales. Cuando los refugiados intervienen activamente en la búsqueda de soluciones, a menudo conceden la máxima prioridad a la movilidad. Los patrones migratorios anteriores a los conflictos continúan durante éstos y contribuyen a satisfacer las necesidades después de los conflictos y a ofrecer soluciones. Las remesas de familiares en el extranjero podrían duplicar en eficiencia a la ayuda en cuanto que llegan a los destinatarios deseados en algunos casos. Los refugiados y desplazados internos recurren cada vez más al desplazamiento de «barrio dormitorio» o de «periferia», en el que viven fuera de su comunidad de origen pero hacen visitas periódicas. A pesar de la tendencia política global en el último decenio a imponer restricciones a la migración, refugiados y retornados recurren a menudo a la migración irregular en busca de soluciones. El marco de soluciones duraderas existente no responde a la movilidad de los refugiados, y los actores internacionales enfocan las soluciones para los refugiados con un sesgo sedentario. ACNUR ha señalado que la movilidad puede desempeñar un papel importante a la hora de alcanzar soluciones duraderas para los refugiados y ha comenzado a explorar el potencial de los canales de migración para mejorar la protección de los refugiados y acceder a soluciones. El camino por recorrer Se necesita la voluntad política de los Estados para eliminar los obstáculos que se oponen a las soluciones duraderas. Desde 2006, se han encontrado soluciones duraderas para más de tres millones de personas afectadas por situaciones prolongadas, incluidas las de Sudán del Sur y Burundi, y para los refugiados procedentes de Bután. Sin embargo, muchas situaciones de refugiados prolongadas no se han resuelto y ACNUR ha convertido en prioridad institucional la resolución del desplazamiento prolongado. En concreto, el logro de soluciones exige que los Estados respeten la institución del asilo y se abstengan de ejecutar retornos prematuros e involuntarios; reconozcan la realidad de la integración local en algunas situaciones de desplazamiento de larga duración; pongan las soluciones para los refugiados directamente en la agenda del desarrollo; aumenten los compromisos de proporcionar reasentamiento y ofrezcan plazas; incorporen la movilidad de los refugiados al marco de soluciones; e involucren de un modo mucho más activo a los refugiados en la búsqueda de soluciones. Todo esto exige la solidaridad, la cooperación y el reparto de responsabilidad internacionales. ACNUR UNHCR RESUMEN 2012 LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 13

14 Capítulo 4 Resolver la apatridia Este capítulo analiza los cambios mundiales en el tratamiento del problema de la apatridia. Comienza con la exposición del marco jurídico internacional relativo a la apatridia y continúa enumerando las diversas causas de la apatridia, para después explicar varias iniciativas para resolver el problema. El capítulo concluye que a menudo la apatridia puede resolverse efectivamente e indica algunos compromisos internacionales renovados para abordar el problema. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad, como garantiza el artículo 15 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. La posesión de la nacionalidad sirve a menudo de llave para el disfrute de otros muchos derechos, como la educación, la asistencia sanitaria, el empleo y la igualdad ante la ley. Dos instrumentos internacionales proporcionan orientación sobre los derechos de las personas apátridas y evitar la apatridia: la Convención de 1954 sobre el Estatuto de los Apátridas, de 1954, y la Convención para Reducir los casos de Apatridia, de 1961 régimen de protección para las personas apátridas muy similar a la Convención sobre los Refugiados de Establece un estatuto internacionalmente reconocido para los apátridas que les confiere derechos específicos, como acceso a los tribunales, documentos de identidad y viaje, derecho al empleo y educación, y libertad de circulación; contempla una definición de apátrida, que es toda persona «que no sea considerada como nacional suyo por ningún Estado, conforme a su legislación»; y Sin embargo, se pueden encontrar apátridas en todos los continentes y en prácticamente todos los países. Para ellos, la falta de ciudadanía es una preocupación siempre presente y las personas apátridas se cuentan entre las más vulnerables del mundo. En la década de 1990, el desmembramiento de la Unión Soviética, la República Federal Socialista de Yugoslavia y Checoslovaquia, y la aparición de nuevos Estados independientes condujeron a un espectacular aumento de la apatridia y subrayaron la necesidad de una respuesta internacional más eficaz. Poco después de su nacimiento, ACNUR participó en la redacción de la Convención de 1954 y de la Convención de En 1974, la Asamblea General de la ONU designó al ACNUR como el organismo al que las personas apátridas podían recurrir, en virtud de los términos de la Convención de 1961, para solicitar asistencia para presentar sus solicitudes a las autoridades de los Estados. Más recientemente, en 2011, ACNUR actuó para revitalizar los esfuerzos para resolver las situaciones de apatridia, dedicando especial atención a promover la adhesión a las convenciones sobre apatridia. Desde entonces, el número de Estados Partes en las Convenciones de 1954 y 1961 pasó de a 65 y 37, respectivamente, en 2010, a 71 y 42 en Los gobiernos son cada vez más conscientes de que tener un gran número de apátridas en sus territorios no redunda en sus propios intereses. El marco internacional Aunque el derecho internacional reconoce tradicionalmente que los Estados tienen amplia discreción para definir el derecho a la nacionalidad, las Convenciones de 1954 y de 1961 constituyen el núcleo del marco jurídico internacional en relación con la apatridia. La Convención de 1954 desarrolla un 14 LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 2012 ACNUR UNHCR RESUMEN

15 Resolver la apatridia CAPÍTULO 4 se considera parte del derecho internacional consuetudinario. La Convención de 1961 crea un marco para evitar la apatridia futura e impone a los Estados la obligación de impedir que surja la apatridia como consecuencia de sus leyes y prácticas sobre nacionalidad. A pesar del bajo número de adhesiones a este tratado, algunas de sus salvaguardias como la concesión de la nacionalidad a expósitos y la prevención de la apatridia cuando las personas cambian de nacionalidad se aplican en Estados no signatarios. Muchos instrumentos internacionales de derechos humanos contienen también principios que limitan la discrecionalidad de los Estados en cuestiones relativas a la nacionalidad. Las Convenciones de 1954 y 1961 se complementan también mediante normas contenidas en instrumentos regionales, que además de reconocer el derecho a la nacionalidad, establecen obligaciones adicionales para los Estados Partes en relación con la prevención de la apatridia. Las normas más detalladas en relación con la nacionalidad han sido adoptadas en Europa, en el Convenio sobre Prevención de los Casos de Apatridia en Relación con la Sucesión de Estados, de Los órganos regionales de derechos humanos de América, Europa y África se han vuelto recientemente más activos a la hora de poner de relieve y resolver la difícil situación de las personas que se hallan en condiciones de apatridia prolongadas. Pero a pesar de este marco jurídico universal, la apatridia persiste en casi todo el mundo. Causas de la apatridia La apatridia tiene numerosas causas que a menudo podrían parecer jurídicas o técnicas. Sin embargo, con frecuencia implican la discriminación por motivos de sexo, raza, etnia, religión, lengua, discapacidad u otros motivos. Transferencia de soberanía Las personas pueden convertirse en apátridas cuando un Estado deja de existir y su ciudadanía no se transfiere al Estado sucesor. Tras el turbulento desmembramiento de la Unión Soviética, Yugoslavia y Checoslovaquia en la década de 1990, millones de personas se convirtieron en apátridas, y los inmigrantes y los grupos étnicos y sociales marginados se vieron especialmente afectados. Aunque la mayoría de estos casos ya se han resuelto, se cree que quedan más de apátridas en toda la región, la mayoría de ellas en los países de la antigua Unión Soviética. La apatridia derivada de la sucesión de Estados también ha persistido en África, Asia y Oriente Medio. La reciente creación de Sudán del Sur en 2011 ofreció un ejemplo del riesgo de apatridia a gran escala en medio de las complejidades de la sucesión de Estados. ACNUR/UNHCR/G M. B. AKASH Conflicto de leyes de nacionalidad La apatridia puede también ser causada por conflictos en la aplicación de las leyes de nacionalidad por diferentes Estados. Los Estados aplican generalmente uno de los dos principios siguientes para conceder la ciudadanía en el momento del nacimiento, jus soli o «derecho del suelo» y jus sanguinis o «derecho de sangre». Muchos niños se convierten en apátridas cuando nacen en un país que sólo aplica el principio de jus sanguinis, de padres procedentes de un país que impone limitaciones a la transmisión de la nacionalidad por el jus sanguinis en el caso de los niños nacidos en el extranjero. La probabilidad de que los hijos se conviertan en apátridas Este bebé y sus padres fueron algunos de los muchos biharíes de Bangladesh cuya ciudadanía fue confirmada por una decisión del Tribunal Supremo en también aumenta cuando uno de los progenitores es apátrida. Obstáculos administrativos La apatridia surge a veces como resultado de problemas administrativos y prácticos, sobre todo cuando se pertenece a un grupo concreto afectado por la discriminación oficial o por trámites burocráticos onerosos. Las personas podrían tener derecho a la ciudadanía, pero no pueden hacer los trámites necesarios; los Estados pueden exigir tasas excesivas para expedir documentación civil o fijar plazos no realistas para realizar la inscripción; o en situaciones de conflicto o posconflicto, la tramitación de unos procedimientos administrativos sencillos puede resultar difícil. Discriminación étnica La discriminación por motivos raciales o étnicos es otra de las causas de la apatridia. Las minorías étnicas pueden ser excluidas ACNUR UNHCR RESUMEN 2012 LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 15

16 CAPÍTULO 4 Resolver la apatridia arbitrariamente de la ciudadanía; a veces esta discriminación está consagrada en la ley. Las minorías llevadas a un país durante el periodo colonial para realizar determinados tipos de trabajo fueron excluidas de la ciudadanía tras la formación de los Estados independientes, como los otrora apátridas tamiles de las montañas en Sri Lanka y los nubios en Kenia. También hay grupos indígenas que han quedado en situación de apatridia en algunas situaciones, como en el caso de ciertas tribus de las colinas de Tailandia. Los nómadas, cuya forma de vida los lleva a moverse cruzando fronteras, pueden ser catalogados como «extranjeros» y no ser reconocidos como ciudadanos de ningún país. Las minorías étnicas, raciales, religiosas o lingüísticas a veces han quedado en situación de apatridia como consecuencia de una decisión arbitraria que les priva de su nacionalidad. Las minorías también pueden hacer frente a considerables obstáculos para obtener certificados de nacimiento y otros documentos necesarios para adquirir o confirmar la ciudadanía. Discriminación por motivos de género La apatridia puede surgir también cuando las leyes sobre ciudadanía no tratan igual a mujeres y hombres. Antes de la adopción de los instrumentos de derechos humanos modernos, el «principio de unidad de la nacionalidad de la familia» hacía que muchas mujeres perdieran automáticamente su nacionalidad al casarse con un extranjero y sólo el padre pudiera conferir la nacionalidad a los hijos. El progreso en la eliminación de la discriminación por motivos de género en las leyes sobre nacionalidad tiene su origen en la evolución del derecho internacional de los derechos humanos y en la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), que garantiza la igualdad de mujeres y hombres en cuanto a la adquisición, el cambio o la conservación de su nacionalidad, LA DETERMINACIÓN EXACTA DE QUIÉN ES APÁTRIDA [ ] ES CRUCIAL PARA GARANTIZAR QUE LAS PERSONAS APÁTRIDAS PUEDAN EJERCER SUS DERECHOS HASTA QUE ADQUIERAN UNA NACIONALIDAD así como en lo relativo a la transmisión de la nacionalidad a los hijos. Un análisis preliminar de ACNUR reveló que más de 40 países siguen discriminando a las mujeres en relación con estos elementos, aunque también hay una tendencia creciente a que los Estados remedien la desigualdad de género en sus leyes sobre ciudadanía, en particular en Oriente Medio y el Norte de África. Tratamiento de la apatridia A medida que la conciencia crece, se va haciendo más por abordar situaciones de apatridia en todo el planeta. Entre los principales métodos para responder a las situaciones de apatridia figuran la identificación, la prevención y reducción de la apatridia, y la protección de las personas apátridas. ACNUR/UNHCR/J. RAE 16 LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 2012 ACNUR UNHCR RESUMEN

17 Resolver la apatridia CAPÍTULO 4 ACNUR/UNHCR/G. CONSTANTINE Identificación de las personas apátridas Aunque son pocos los países que han establecido procedimientos para determinar la apatridia, la determinación exacta de quién es apátrida y el reconocimiento formal de la apatridia de una persona es crucial para garantizar que las personas apátridas puedan ejercer sus derechos hasta que adquieran una nacionalidad. Los datos de referencia sobre poblaciones apátridas están mejorando gradualmente, y ACNUR dispone de datos relativos a la apatridia de 65 países, frente a 30 países en Desde 2009 hasta 2011, ACNUR llevó a cabo actividades de identificación en 42 países. En 2010, los datos de ACNUR mostraban que había 3,5 millones de apátridas en el mundo. Según estos datos, el problema es más acuciante en el sudeste y el centro de Asia, Oriente Medio, Europa central y oriental, y en ciertos países de África. Los países que tenían un mayor número de personas apátridas, entre los que se dispone de datos, son Estonia, Irak, Letonia, Myanmar, Nepal, Siria y Tailandia. Sin embargo, se sabe que en algunos países hay un número grande, pero sin contabilizar, de apátridas, y ACNUR cree que podría haber hasta 12 millones de personas apátridas en el mundo. Reformas legales La mayoría de las acciones nacionales sobre la apatridia en los últimos años se han producido en el área de las reformas legales. Se ha observado una tendencia clara en Estados firmantes y no firmantes de la Convención de 1961 a adecuar su legislación sobre nacionalidad a la normativa de la Convención, como Brasil, Georgia, Irak, Indonesia, Kenia, Kirguistán, Lituania, Siria y Vietnam. La Ley de Ciudadanía adoptada por la Federación de Rusia en 2002 es un ejemplo de buena práctica; sobre la base de procedimientos de naturalización simplificados, la ley permitió que los ciudadanos de la antigua URSS que eran apátridas adquirieran la ciudadanía si se encontraban residiendo de modo permanente en territorio ruso al 1 de julio 2002; también estaban exentos de tasas. Cuando el procedimiento se suspendió en 2009, más de apátridas habían recibido la ciudadanía rusa. Refugiados apátridas de Bután asisten a clase en un campamento de refugiados de Nepal. Esta mujer de Crimea fue deportada a Uzbekistán en En 1997 regresó a Ucrania y finalmente adquirió la ciudadanía de este país. Trabajo en asociación El número de actores que están trabajando en la apatridia es creciente. En junio de 2011, el Secretario General de la ONU, Ban Ki-moon, emitió una nota orientativa sobre prevención y reducción de la apatridia que expone siete principios que guían la acción del sistema de la ONU para abordar la apatridia y deja claro que el tratamiento de la apatridia es una «parte fundacional y esencial» de los esfuerzos de la ONU para fortalecer el Estado de derecho. Aunque ACNUR es la agencia que tiene el mandato de trabajar con los gobiernos en cuestiones relacionadas con la apatridia, depende de la cooperación y las contribuciones de otros organismos de la ONU, de las organizaciones regionales y de la sociedad civil. Mediante una serie de actos regionales celebrados entre 2009 y 2011, ACNUR y sus socios han intentado sensibilizar sobre la situación de las personas apátridas a Estados, organizaciones internacionales y regionales, y actores de la sociedad civil, y promover el intercambio de buenas prácticas en el tratamiento de la apatridia. Estos esfuerzos han tenido como resultado algunas acciones concretas, como una campaña gubernamental para registrar a todas las personas indocumentadas en Turkmenistán, muchas de ellas apátridas, que ha desembocado en el registro de personas desde Compromisos positivos La experiencia internacional de los dos últimos decenios indica que muchas situaciones de apatridia pueden evitarse si se aplican adecuadamente las normas existentes y que la apatridia no debe considerarse una cuestión política irresoluble. En la Reunión Ministerial convocada por ACNUR en diciembre de 2011 para conmemorar el 50 aniversario de la Convención de 1961, muchos Estados se comprometieron a prevenir y reducir la apatridia, a reconocer la condición de las personas apátridas y a adherirse a las Convenciones de 1954 y Los avances en los años venideros se medirán con el cumplimiento de estos compromisos. ACNUR UNHCR RESUMEN 2012 LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 17

18 Capítulo 5 La protección de las personas desplazadas internas Este capítulo hace un repaso de los avances realizados en los últimos seis años en el establecimiento de una comprensión amplia de lo que significa en la práctica la protección a los desplazados internos, así como de la necesidad continua de mantener el compromiso nacional e internacional. Comienza señalando que el desplazamiento interno se ha convertido en un motivo de preocupación internacional; continúa exponiendo el papel de la comunidad internacional, incluido en la protección jurídica y la operativa; y luego considera las condiciones necesarias para poner fin al desplazamiento. El capítulo concluye con una evaluación de las perspectivas futuras, y ofrece algunas orientaciones para avanzar en el futuro. 18 LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 2012 ACNUR UNHCR RESUMEN

19 La protección de las personas desplazadas internas CAPÍTULO 5 En los últimos años, las personas desplazadas internas se han convertido en el grupo más numeroso que recibe protección y asistencia de ACNUR. En 2011, ACNUR tenía en marcha operaciones destinadas a 14,7 millones de desplazados internos en 26 países, en contextos que iban desde la emergencia humanitaria hasta el periodo posterior a la violencia, pasando por el desplazamiento prolongado. Según el Observatorio para el Desplazamiento Interno (IDMC, por sus siglas en inglés), los grupos más numerosos de desplazados internos generados por conflictos en 2011 estaban en Colombia, Irak, la República Democrática del Congo, Somalia y Sudán. Desde 2009, el IDMC ha hecho también cálculos globales del número de personas desplazadas por desastres naturales repentinos, que excede con creces el de desplazadas por conflictos. En 2006, ACNUR asumió la responsabilidad principal de la protección de los desplazados internos generados por conflictos dentro del «enfoque de gestión por grupos» de los sistemas humanitarios de la ONU, mecanismo concebido para garantizar una respuesta más predecible y mejor coordinada a las necesidades de los desplazados. También asumió la codirección del alojamiento de emergencia, así como la coordinación y gestión de los campamentos. A pesar de las dudas sobre si tenía la capacidad y los recursos necesarios para cumplir la tarea, en la actualidad, la labor de ACNUR respecto de los desplazados internos está aceptada en la organización y en la comunidad internacional en general. Una preocupación internacional La situación de los desplazados internos es fundamentalmente diferente de la de los refugiados; puesto que permanecen dentro de su propio país, la responsabilidad primordial de protegerlos y asistirlos recae en su gobierno, incluso si éste carece de capacidad para hacerlo o si ha sido el responsable de su desplazamiento. Con anterioridad, el principio de la soberanía del Estado bastaba para silenciar a la comunidad internacional ante el desplazamiento interno. Tras los importantes acontecimientos acaecidos en los últimos años, hoy la Asamblea General de la ONU y otros organismos reconocen que la comunidad internacional tiene un interés legítimo en los desplazados internos y en la protección de sus derechos. También hay un reconocimiento creciente de que la protección de los refugiados se complementa con la protección de los desplazados internos; y que la protección de los desplazados internos no es ni un sustituto del asilo ni debilita esa institución. Estar desplazado es una experiencia devastadora que a menudo conlleva la pérdida repentina de casa, medios de subsistencia y lazos comunitarios, y Campamento en el noroeste de Yemen para civiles desplazados por el conflicto. requiere soluciones duraderas y sostenibles. Pero cada caso de desplazamiento interno es único: la causa del desplazamiento podría ser un conflicto armado, la violencia, abusos contra los derechos humanos u otras causas provocadas por el ser humano, como proyectos de desarrollo o medidas para preservar el medio ambiente, así como desastres naturales. El desplazamiento puede afectar sólo a algunas familias o a millones de personas. Con esta diversidad de escenarios y patrones de desplazamiento, la respuesta al desplazamiento interno debe ser integral. En lugar de limitarse a la asistencia humanitaria, debería abordar todos los aspectos del desplazamiento y durar todo el tiempo que sigan sin resolverse las necesidades y problemas causados por el desplazamiento en sí, con independencia de la causa del desplazamiento y de si las personas afectadas encuentran refugio en los campamentos o fuera de ellos, en las zonas rurales o en las urbanas. ACNUR/UNHCR/H. MACLEOD Una respuesta integral a los desplazados exige solidaridad a tres niveles. Hace falta la solidaridad de la comunidad de acogida con los propios desplazados; esto es especialmente fundamental para los desplazados internos tanto en las comunidades que los acogen como en aquellas a las que regresan finalmente. Una segunda dimensión ACNUR UNHCR RESUMEN 2012 LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 19

20 CAPÍTULO 5 La protección de las personas desplazadas internas de la solidaridad es la de los gobiernos con sus ciudadanos desplazados; la responsabilidad principal de las autoridades nacionales de asistir y proteger a los desplazados internos cuenta con la aceptación general, pero en las situaciones en que las autoridades nacionales están dispuestas a asumir sus responsabilidades pero no pueden hacerlo plenamente se apela a la solidaridad internacional. Una tercera dimensión de la solidaridad es la de la comunidad internacional con los desplazados internos que necesitan asistencia y protección; las situaciones en que las autoridades nacionales no estén dispuestas a actuar legitiman u obligan a la intervención de la comunidad internacional para proteger y asistir a los desplazados internos. Reforzar la protección En los últimos años, la comunidad internacional ha trabajado para reforzar su respuesta al desplazamiento interno y para hacerla más predecible y fiable. La comunidad internacional abarca una gran diversidad de actores gubernamentales y no gubernamentales implicados en la asistencia humanitaria y la cooperación para el desarrollo, así como civiles y personal militar que intervienen en operaciones de mantenimiento o consolidación de la paz. En situaciones de emergencia, los actores humanitarios distribuyen comida, transportan agua en camiones, levantan tiendas y proporcionan atención médica. Sin embargo, cuando se trata de protección física, los actores humanitarios llegan enseguida a los límites de sus competencias. La protección física puede exigir la presencia de la policía e incluso de las fuerzas militares; en épocas recientes, las fuerzas de mantenimiento de la paz de la ONU han recibido el mandato de proteger a la población civil, y a veces a los desplazados internos, como en el Chad, Costa de Marfil y la República Democrática del Congo. Cuando el desplazamiento interno y las necesidades de protección no desaparecen después de la fase de emergencia, la retirada gradual de la asistencia humanitaria requiere el aumento de las actividades de recuperación y desarrollo para evitar la creación de un vacío en la protección de los desplazados y el incremento de las posibilidades de un desplazamiento prolongado. Reconociendo que los desplazados internos ven que la respuesta humanitaria no cubre con frecuencia sus necesidades, el ex Secretario General de la ONU Kofi Annan puso en marcha en 2005 un proceso de reforma institucional para hacer frente a la imprevisibilidad de la respuesta humanitaria y a la insuficiente coordinación entre actores humanitarios. La reforma introdujo el «enfoque de gestión por grupos», un acuerdo de coordinación para abordar emergencias humanitarias que incluye el Grupo sobre Protección, encargado de identificar y evaluar las necesidades de protección de los desplazados internos, e iniciar y coordinar las respuestas. ACNUR es el organismo que lidera el grupo en situaciones de conflicto armado, aunque también puede hacerlo en casos de desastres naturales cuando así se solicita. Desde entonces, la protección de los desplazados se ha aceptado como una tarea importante en los ámbitos internacional, regional y nacional. Sin embargo, la experiencia en la protección de los desplazados internos sigue siendo limitada; las partes interesadas no siempre están de acuerdo en qué conlleva la protección en la práctica y cómo han de determinarse las prioridades; y los organismos tienden a determinar las prioridades a la luz de sus mandatos y de los planes de trabajo, en lugar de basarse en la evaluación de necesidades. En 2011, ACNUR emprendió una amplia revisión del Grupo Temático Global sobre Protección, y en 2012 propuso una nueva estrategia y declaración sobre su misión para garantizar un enfoque global de la protección. La dimensión legal de la protección Los desplazados internos tienen derecho a gozar de todas las garantías previstas en el derecho internacional humanitario y de los derechos humanos, además de las salvaguardias legales de las que son titulares en su país como ciudadanos y residentes habituales. En los últimos diez años, se han hecho avances significativos en el fortalecimiento del marco jurídico internacional y la protección legal ha dado pasos importantes para plasmarse en instrumentos vinculantes. Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de la ONU de 1998 cuentan con la aceptación general y han sido afianzados por los organismos regionales; la Convención para la Protección y Asistencia de los Desplazados Internos en África de la UA (Convención de Kampala) de 2009 va más allá, al exigir a los Estados que incorporen la Convención en su legislación nacional y adopten políticas o estrategias nacionales sobre el desplazamiento interno. Sin embargo, hay un vacío de protección importante en la ausencia de oportunidades para garantizar los derechos de los desplazados internos en el ámbito nacional. Aun así, más de 20 países han adoptado leyes o estrategias que abordan el desplazamiento interno, otros están en ese proceso, y otros más cuentan con disposiciones relativas al desplazamiento en su legislación sobre gestión de desastres. El creciente número de países con legislación nacional sobre el desplazamiento interno es una tendencia positiva y continua. Los tribunales nacionales y los órganos de derechos humanos en los ámbitos regional y de la ONU continúan estando infrautilizados en la protección de los desplazados internos, aunque hay señales alentadoras de una mayor implicación. En el ámbito nacional, destaca el papel de la Corte Constitucional de Colombia, que dictó en 2004 una sentencia histórica en la que declaraba que la vulneración de los derechos fundamentales de los desplazados internos constituía un «estado de cosas inconstitucional» y dictó una serie de órdenes encaminadas a mejorar la situación de los desplazados internos. Los tribunales y órganos de derechos humanos regionales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos han empezado a desempeñar un papel más activo en la protección de los derechos humanos de los desplazados internos. Los tribunales penales internacionales, como el Tribunal Penal Internacional para ex Yugoslavia y la Corte Penal Internacional, han comenzado también a exigir responsabilidades por casos atroces de desplazamiento arbitrario. La dimensión operativa La protección legal ha de estar complementada por actividades sobre el terreno durante y después de las emergencias humanitarias, encaminadas a obtener el pleno respeto de los derechos de los desplazados internos. Así, las organizaciones humanitarias suelen distinguir cuatro categorías de actividades de protección relativas a estas personas: En primer lugar, las actividades destinadas a abordar daños del pasado, actuales 20 LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MUNDO 2012 ACNUR UNHCR RESUMEN