LAS POLÍTICAS COMPENSATORIAS DEL SECTOR PÚBLICO EN MATERIA DE DESEMPLEO.

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1 LAS POLÍTICAS COMPENSATORIAS DEL SECTOR PÚBLICO EN MATERIA DE DESEMPLEO. Eficiencia y gestión pública: Administraciones Autonómicas y Unión Europea. Sistemas financieros regionales. Plan de Estabilidad Vaquero García, Alberto Centro de Estudios Superiores Sociales y Jurídicos Ramón Carande Resumen: De todos los problemas con los que se encuentran los gestores de las políticas públicas en la Unión Europea, quizás sea el del desempleo el más importante, no sólo por la transcendencia económica y social del paro, sino también por las consecuencias que pueden tener sobre el incremento del gasto público destinado a paliar la ausencia de rentas derivadas del despido y la rápida obsolescencia del capital humano. El conjunto anterior de medidas llevadas a la práctica para solventar este importante problema pueden resumirse en dos: políticas activas de creación de empleo y políticas pasivas de mantenimiento de renta a los desempleados. En un momento en el que la contención del gasto es un cuestión fundamental se hace necesario tratar de analizar todas estas medidas con una especial relevancia a las del segundo grupo, al suponer estas una importante cuantía del presupuesto de cada Estado y en consecuencia, una partida importante a tener en cuenta para la reducción del presente déficit. Para evaluar la eficacia del primer tipo de medidas, que son aquellas que suponen el actual sistema de prestaciones por desempleo, se hace necesario abordar su situación comparativa frente al resto de los modelos que existen en el ámbito comunitario. Se trata, en consecuencia, de responder a la pregunta de si existe o no un sistema comunitario homogéneo en lo que respecta a la política de prestaciones de desempleo.

2 TITULO: LAS POLÍTICAS COMPENSATORIAS DEL SECTOR PÚBLICO EN MATERIA DE DESEMPLEO. I. INTRODUCCIÓN La importancia de la actuación pública sobre la economía es algo difícilmente discutible. Este comportamiento cobra especial importancia cuando se consideran la relevancia actual de las políticas destinadas al mantenimiento de rentas. Cuando la economía atraviesa por un periodo de fuerte recesión este tipo de actuaciones, al mismo tiempo que permiten a un importante número de ciudadanos mantener su nivel actual de consumo, evitan que se resientan las principales macromagnitudes económicas. Uno de los indicadores más utilizados por parte de los analistas económicos para determinar la existencia y la magnitud de una crisis económica es el nivel de desempleo. Una tasa elevada de desempleo suele ser un síntoma de que la economía se encuentra en un periodo de fuerte estancamiento o recesión. El gestor público es patente de la realidad anterior y por eso crea un sistema obligatorio de cotización para prever esta contingencia. El seguro de desempleo -tanto en su vertiente contributiva, como asistencial- nace son el objetivo de tratar de paliar las consecuencias que el despido puede tener sobre la población ocupada. La presente comunicación pretende evaluar la situación actual del sistema de prestaciones por desempleo en España en referencia al marco comunitario. Nuestro objetivo es tratar de determinar si existe o no un sistema homogéneo en lo que respecta a la política de prestaciones de desempleo en la Unión Europea. Para lograr nuestro objetivo se ha estructurado el contenido de la presente comunicación en tres capítulos. El primero de ellos -a través del estudio de las elevadas tasas de paro existentes en la actualidad y poniendo un especial énfasis en el desempleo juvenil y en el desempleo de larga duración - nos permite introducirnos en el problema del desempleo en Europa. El segundo nos permitirá señalar brevemente los rasgos básicos de los sistemas de protección en el espacio comunitario, y finalmente, en el tercer apartado, estableceremos un conjunto de conclusiones acerca del funcionamiento del actual sistema de prestaciones por desempleo.

3 II. EL PROBLEMA DEL DESEMPLEO EN LA UNIÓN EUROPEA. Antes de analizar la estructura de las prestaciones por desempleo se hace preciso comentar brevemente el problema del paro en la Unión Europea. El cuadro número 1 recoge la evolución de esta magnitud. La tasa más elevada la tiene España al superar el 22% de la población activa. Aún asi en algunos países, se ha experimentado un incremento mayor, este es el caso de Francia, Alemania, Austria, Finlandia y Suecia. La evolución de esta tasa es aún más precupante si analizamos el comportamiento experimentado por el colectivo formado por el desempleo juvenil y el constituido por el desempleo de larga duración. Las incidencias que sobre la cobertura por desempleo pueden tener ambas magnitudes son bien distintas. Por lo que respecta al desempleo de larga duración, éste afecta al período medio de duración de cobertura, cuando se tratan de trabajadores que han cotizado durante bastante tiempo al sistema de prestaciones por desempleo. El posible efecto del desempleo juvenil es totalmente distinto, ya que un aumento del mismo supone en la práctica una disminución en la cobertura. El colectivo de desempleados jóvenes suele estar formado por individuos que han cotizado durante periodos reducidos de tiempo al sistema de protección y por lo tanto tienen también períodos de cobertura muy reducidos. Un excesivo peso del desempleo de larga duración puede suponer en consecuencia una mayor carga financiera para el sistema. Un aumento importante del desempleo juvenil, si bien puede suponer un menor esfuerzo en términos económicos, también puede provocar un descenso en el nivel de cobertura social, acentuándose el problema de la falta de rentas inherentes a la aparición del desempleo. El cuadro número 2 nos permite analizar el comportamiento de ambas magnitudes y su relación con la tasa de ocupación para el caso español y comunitario. La primera nota a destacar a partir del análisis de estas tres tasas es la de fuerte divergencia entre las cifras que se presentan para el caso español y las que se construyen a tal efecto para las medias comunitarias. En términos de comportamiento fiscal y a partir de los razonamientos expuestos anteriormente i es de destacar el elevado esfuerzo financiero ii que tiene que soportar el sistema de prestaciones en España. La menor tasa de ocupación y en consecuencia de cotizaciones, puede aumentar la carga social derivada de la existencia de un seguro de desempleo tan generoso como el español. Por lo que respecta al desempleo juvenil vemos como a pesar de los intentos de estos últimos años por reducir su cuantía, las cifras para el caso español suponen más del 40% del desempleo total frente al poco más del 20% de la Unión Europea. Finalmente para el desempleo de

4 larga duración, también se observan -aunque en menor medida- diferencias significativas entre la cifras españolas y las medias europeas. III. LOS RASGOS BÁSICOS DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN POR DESEMPLEO Cuando se comienza a analizar un tema como el de la protección por desempleo en el ámbito comunitario, vemos como existen al menos al principio, un conjunto de notas similares para el conjunto de los países comunitarios. Dos son las tipologías que no encontramos cuando analizamos el comportamiento del sector público en materia de prestaciones por desempleo iii :las prestaciones contributivas y las asistenciales. Las primeras tienen como función la sustitución de ingresos mientras que, las segundas tienen como objetivo garantizar al desempleado la obtención de un nivel mínimo de subsistencia. La financiación del sistema de prestaciones también es una nota común para el conjunto de los países. Las cotizaciones patronales y salariales financian casi en exclusiva al sistema contributivo, mientras que la fiscalidad general se encarga de solventar la carga financiera que supone la concesión de las prestaciones asistenciales. No obstante, a medida que profundizamos en nuestro estudio vemos que existen un conjunto de características propias que apuntan a la existencia de sistemas bien diferenciados. La primera nota a destacar es la que se deriva de la gestión de la propia prestación. Cabría pensar que ésta siempre debería de llevarse a cabo por parte de algún organismo público. Aunque la mayoría de los sistemas son de titularidad pública, como ocurre en Alemania, España, Irlanda, Reino Unido, Portugal y Luxemburgo, en otros la gestión de los mismos se lleva a cabo por los sindicatos y la patronal, caso de Francia y Holanda. En Bélgica el seguro de desempleo se gestiona en base a un sistema mixto público-privado.

5 CUADRO NÚMERO 1: TASA DE DESEMPLEO EN LA UNIÓN EUROPEA (A) 1997(E) ALEMANIA 3,1 7,9 8,0 7,6 6,2 6,6 9,5 9,3 10,3 10,3 BÉLGICA 7,9 13,3 12,4 11,7 8,8 9,4 13,0 13,0 13,1 12,9 DINAMARCA 7,0 10,4 9,0 7,8 9,5 10,4 12,2 10,0 9,2 9,1 ESPAÑA 11,4 18,2 21,4 21,0 16,2 16,4 24,1 22,9 22,9 22,7 FRANCIA 6,2 8,2 10,2 10,3 8,8 9,4 12,2 11,6 12,0 12,2 GRECIA 2,7 7,8 7,8 7,3 7,0 7,6 9,6 10,0 10,1 10,3 P. BAJOS 4,0 10,9 9,1 8,3 5,9 5,4 7,5 7,1 7,0 6,9 IRLANDA 7,2 13,9 16,9 17,0 13,4 14,9 14,4 12,8 12,4 12,1 ITALIA 5,5 7,6 8,6 9,9 9,1 8,5 11,2 11,9 12,1 12,0 REINO UNIDO 5,3 10,4 11,0 11,0 5,7 8,1 9,1 8,1 7,8 7,4 AUSTRIA 1,6 3,8 4,1 4,5 4,7 5,1 5,8 5,9 6,2 6,4 FINLANDIA 4,6 5,4 5,0 5,3 3,4 7,6 18,3 17,2 16,4 15,4 SUECIA 1,9 3,4 2,8 2,4 1,6 2,9 7,9 7,7 7,6 7,2 MEDIA U.E.(1) 6,0 10,9 11,4 11,2 9,0 9,6 12,3 11,7 11,7 11,6 MEDIA U.E.(2) 5,3 9,3 9,7 9,6 7,7 8,6 11,9 11,3 11,3 11,2 Notas: :(1)Media de los países de la antigua Comunidad Europea ( excluido Luxemburgo) (E): Estimación (2)Media de los países de la actual Unión Europea( excluido Luxemburgo) (A) Avance FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de la OCDE. ECONOMIC OUTLOOK, Nº 60, Diciembre de 1996

6 CUADRO NÚMERO 2: TASAS DE OCUPACIÓN, TASA DE DESEMPLEO JUVENIL Y TASA DE DESEMPLEO DE LARGA DURACIÓN ESPAÑA Tasa de ocupación Tasa de desempleo juvenil N.D. 47,8 32,3 43,4 45 Tasa de desempleo de larga duración N.D. 58,1 53,9 46,1 52,6 MEDIA DE LA UE-12(1) Tasa de ocupación Tasa de desempleo juvenil N.D. 20,9 15,2 20,1 20,9 Tasa de desempleo de larga duración N.D. 50,7 47,2 44,8 46,4 MEDIA DE LA UE-15(2) Tasa de ocupación Tasa de desempleo juvenil N.D. 17,2 12,5 17,6 18,2 Tasa de desempleo de larga duración N.D. 41,5 38,3 36,6 38,0 Notas: N.D. Dato no disponible (1) Se trata de una media no ponderada sin considerar a Austria. Finlandia y Suecia (2)Se trata de una media no ponderada de los países que forman la Unión Europea. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Comisión Europea.

7 En general y por lo que respecta a las prestaciones contributivas, todos los países exigen que el beneficiario se haya quedado desempleado por causas ajenas a su voluntad y que se encuentre dispuesto a trabajar. En lo relativo a las prestaciones asistenciales, éstas dependen de las circunstancias familiares y suelen prolongarse a los desempleados que opten por una jubilación anticipada. Como se puede observar a partir del resumen de las características básicas de las prestaciones contributivas que se presentan en el cuadro número 3, existen al menos a nuestro juicio, fuertes diferencias en materia de política de prestaciones por desempleo. Los requisitos previos de cotización en el sistema contributivo para recibir la prestación por desempleo son muy diferentes según el sistema vigente en cada país. Alemania, España, Irlanda, Italia y Portugal forman el grupo de los países que requieren un periodo de cotización mayor. El bloque de los países con unos requisitos menores lo conforman entre otros Francia, Grecia, Holanda y Dinamarca iv La cuantía de la prestación depende mucho del país que implemente la política del seguro de desempleo. En la mayoría de los casos la prestación se la hace depender del salario regulador por el cual se cotizaba ante de quedarse desempleado. En otros, la cuantía es independiente - al menos en parte - del la citada base reguladora. Francia, Finlandia, Irlanda y el Reino Unido son los representantes de esta tendencia, con una especial importancia al último de los citados, al suponer la prestación una cantidad totalmente independiente de la situación previa al despido. En aquellos otros países donde depende de la base o salario regulador, la variabilidad es muy elevada. Este es el caso de Italia en donde la prestación en términos medios apenas cubre el 25% de la anterior base reguladora y de Suecia en donde la prestación asciende al 80% de la base reguladora. En el resto de los países la cuantía se encuentra en torno al 60-70% del salario regulador. La duración de la prestación, aunque suele tener un carácter limitado, generalmente es una función creciente del periodo de cotización, no siguiendo ningún regla preestablecida, aunque a excepción del sistema belga en donde es ilimitada v no suele extenderse a más de dos años y medio. El caso belga es sorprendente ya que la percepción de la prestación puede extenderse a la largo del tiempo. Finalmente, por lo que respecta a su nivel de cobertura, nos encontramos con la existencia de un sistema también heterogéneo, en donde se pueden encontrar casos en los que

8 únicamente se cubre a los asalariados y otros en los cuales se amplia el grado de protección a todos los trabajadores independientemente de su situación profesional. En Bélgica, Luxemburgo y Grecia el sistema de protección por desempleo también cubre a jóvenes que habiendo terminado su formación no encuentran un trabajo. El sistema asistencial tampoco presenta un grado considerable de homogeneidad. En algunos países -caso de Bélgica, Dinamarca, Grecia y Luxemburgo- no existe un sistema para cubrir este tipo de situaciones. En otros - Holanda, Reino Unido y Suecia- a pesar de que es posible prorrogar la cobertura por desempleo de tipo contributivo, no se puede decir que existan un verdadero sistema de prestaciones asistenciales vi En el resto de los países predominan dos fórmulas bien distintas de cuantificar la prestación, o bien esta se la hace depender del salario mínimo interprofesional o bien es de cuantía fija vii Las prestaciones asistenciales -excepto en Francia, Irlanda y Austria- suelen depender de las circunstancias familiares, aunque también lo pueden hacer de la edad en Portugal, Países Bajos y Grecia. Tienen un carácter ilimitado en Alemania, Irlanda, Países Bajos y Reino Unido. Son relativamente menos generosas viii en Grecia, Portugal e Italia y Reino Unido. Por lo que respecta a la duración, ésta puede ser limitada o ilimitada, aunque en la práctica predomina la segunda de las fórmulas. El cuadro número 4 resume la información anterior.

9 CUADRO NÚMERO 4: CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DE LAS PRESTACIONES CONTRIBUTIVAS Cuantía de la prestación Duración Campo de aplicación Alemania 63% del salario regulador Variable en función de la edad y del periodo cotizado Cubre a todos los asalariados Bélgica 60% del salario regulador Prácticamente ilimitada Cubre a todos los inscritos en la Seguridad Social y a jóvenes sin empleo Dinamarca 70% del salario regulador Variable en función del periodo cotizado Cubre a lo asalariados y autónomos España 70% del salario regulador Variable en función del periodo cotizado Cubre a todos los asalariados 60% a partir del 6º mes. Francia Cuantía fija+ parte proporcional Variable en función del tipo de afiliación y del tiempo cotizado. Cubre a todos los asalariados Grecia 40-70% del salario regulador Variable en función del periodo cotizado Cubre a los asalariados y a jóvenes sin empleo Luxemburgo 80% del salario regulador. Variable en función del periodo cotizado Cubre a los inscritos en la Seguridad Social y a jóvenes sin empleo Irlanda Cuantía fija+parte proporcional Variable en función del periodo cotizado Cubre a los asalariados Italia 25% del salario regulador. Variable en función del periodo cotizado Cubre a los asalariados Países Bajos 70% del salario regulador Variable en función del período cotizado Cubre a los asalariados Portugal 65% del salario regulador Variable en función del periodo cotizado Cubre a todos los trabajadores Reino Unido Cuantía fija Variable en función del periodo cotizado Cubre a todos los asalariados Austria 56% del salario regulador Variable en función del periodo cotizado Cubre a todos los asalariados Finlandia Cuantía fija+parte proporcional Variable en función del periodo cotizado Cubre a todos los trabajadores Suecia 80% de la base reguladora Variable en función del periodo cotizado. Cubre a todos los trabajadores Notas: Elaboración propia a partir de datos de la Comisión Europea

10 CUADRO NÚMERO 4: CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DE LAS PRESTACIONES ASISTENCIALES Cuantía de la prestación Duración Alemania 50% del salario neto Ilimitada Bélgica No existe Dinamarca No existe España 75% del Salario Mínimo Interprofesional Limitada Francia Cuantía fija Ilimitada Grecia No existe Luxemburgo No existe Irlanda Cuantía Fija Ilimitada Italia Variable Limitada Países Bajos Existe un programa de cobertura extendida que supone el Ilimitada 70% Salario Mínimo Interprofesional(1) Portugal La media del ultimo mes Limitada Reino Unido Posee un sistema de mantenimiento de ingresos no Limitada contributivo(1) Austria 92 % de la prestación por d desempleo Ilimitada Finlandia Cuantía fija Ilimitada Suecia Sistema de mantenimiento de ingresos de cuantía fija(1) Limitada Notas:(1):No se trata de un verdadero sistema de prestaciones asistenciales por desempleo Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Comisión Europea

11 IV. CONCLUSIONES Partiendo de un conjunto de características comunes, como son la propia naturaleza de la prestación, los requisitos previos para acceder a las mismas o el objetivo que persiguen, vemos como coexisten con los anteriores rasgos comunes, un conjunto de peculiaridades propias que provocan una fuerte heterogeneidad en la aplicabilidad de las prestaciones. Por lo que respecta a las prestaciones de tipo contributivo, su funcionamiento se asemeja al de un seguro privado. Su cuantía depende mucho del país de referencia, ya que si bien predomina la formula de proporcionalidad -en función de la base reguladora por la que se cotizaba antes de quedarse desempleado- en otras ocasiones se trata de una cantidad fija y por lo tanto independiente del salario percibido. La duración y el campo de aplicación también presentan diferencias substanciales. Las prestaciones de tipo asistencial también presentan notas de una fuerte heterogeneidad, sobre todo si se observa que no todos los países tienen un sistema no contributivo para la cobertura por desempleo. En aquellos en los que si existe, la cuantía de la prestación puede ser variable o fija, igual ocurre con la duración, que en la mayor parte de los países es prácticamente ilimitada. La estructura de las prestaciones por desempleo presentan por lo tanto un fuerte grado de heterogeneidad en cuanto a la aplicabilidad práctica en los diferentes países, de ahí que no se pueda hablar de un sistema único de prestaciones por desempleo en la Unión Europea. En la actualidad se encuentra abierto un debate acerca de la viabilidad de las políticas activas frente al excesivo uso de las políticas pasivas ix Quizás también sea la hora de plantearnos también la homogeneidad de criterios en el uso de las prestaciones por desempleo dentro de la Unión Europea.

12 V. BIBLIOGRAFÍA ALBA A. y FREEMAN, R.(1990) Job finding and wages when longrun unemployment is really long: the case of Spain NBER Working Paper 3409 BLANCO, J.M.(1995) La duración del desempleo en España en J. Dolado y J. Jimeno(comp). Estudios sobre el funcionamiento del mercado de trabajo español, FEDEA, Madrid. COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS(1996) Social protection in the Member States of the European Union.Luxembourg. CONSEJO ECONÓMICO y SOCIAL(1995) Economía trabajo y Sociedad: Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral, pp Madrid. CONSEJO ECONÓMICO y SOCIAL(1996) Economía trabajo y Sociedad: Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral,pp y y Madrid. LÓPEZ LÓPEZ, M T. y MELGUIZO SÁNCHEZ, A.(1992) El gasto público en prestaciones por desempleo en España. Hacienda Pública Española nº , pp O.C.D.E.(1995) Perspectivas de Empleo. Informes O.C.D.E. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Madrid O.C.D.E.(1996) Perspectivas de Empleo. Informes O.C.D.E. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Madrid O.C.D.E.(1996) Economic Outlook, nº 60, Diciembre de 1996

13 i Los razonamientos anteriores tampoco están exentos de problemas, ya que partimos del supuesto de que la mayor parte de los desempleados de larga duración -más de un año- son beneficiarios durante mucho tiempo del sistema de prestaciones por desempleo ii Recordemos que las prestaciones contributivas se financian vía cotizaciones sociales por parte del trabajador y del empresario, mientras que las prestaciones de tipo asistencial son cubiertas por el presupuesto del Estado iii La principal recomendación del Consejo de Europa respecto al uso de políticas pasivas contra el desempleo es la de garantizar unos ingresos mínimos para la subsistencia del trabajador, al mismo tiempo que establecer un conjunto de medidas que permita su integración en el mercado de trabajo. iv En Bélgica el periodo previo de cotización para tener derecho a la prestación depende de la edad del asegurado. v En España la duración del desempleo por esta vía solo puede durar dos años. vi Realmente, en la práctica es muy difícil distinguir a veces la naturaleza de la prestación, al combinar en algunas ocasiones diversos objetivos que imposibilitan o al menos limitan la verdadera función de las mismas. vii En Portugal la prestación asistencial se calcula en función del salario medio el ultimo mes. viii El caso contrario es el de Irlanda, Bélgica, España y Países Bajos que dedican un porcentaje relativamente elevado del P.I.B. por esta partida. ix España no es ajena a este proceso, el propio Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales en julio anunció que destinaría millones de pesetas en 1988 a incentivar el empleo fijo, en su mayor parte del ahorro en prestaciones por desempleo.

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