Estudio de caso. Programa de Desarrollo del Gobierno Local

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1 Fortalecimiento de las Técnicas Operativas en Desarrollo Promovido por la Comunidad de abril de 2002 Washington, D.C. Estudio de caso Programa de Desarrollo del Gobierno Local Los participantes en la conferencia deberán identificar las cuestiones y principios esenciales para el diseño de la gestión financiera del proyecto que se describe en este caso. A modo de orientación, se utilizarán las siguientes preguntas: 1. Están previstos los procedimientos adecuados para garantizar que los fondos procedentes de los gobiernos central y locales estarán disponibles para satisfacer los objetivos propuestos de concesión de autonomía a las comunidades a las que van dirigidos? Estarán los fondos disponibles en el momento oportuno? Qué cuellos de botella prevé que puedan producirse y qué medidas pueden arbitrarse para resolverlos? 2. En el resumen financiero hemos identificado algunos puntos relevantes relacionados con los sistemas de contabilidad y auditoría. Considera que esto es suficiente para los gobiernos locales y las comunidades? 3. Dados los riesgos que entraña el proyecto, qué medidas propondría usted para tratar de mitigarlos? ANTECEDENTES El gobierno de Sadiqua llevó a cabo durante los años noventa rigurosas reformas económicas, logrando un crecimiento económico sostenido. La inflación media anual disminuyó hasta alcanzar cifras de un solo número. La reformas más importantes afectaban a la liberalización de las importaciones, las exportaciones y la tasa de cambio, mientras que en los ámbitos de la privatización, la gestión financiera y el sector público empresarial, los progresos fueron más lentos. El gobierno adoptó medidas para reforzar el sector bancario, incrementando la eficiencia y acelerando el proceso de privatización. En este momento, el país está entrando en la fase de profundización de la agenda de reformas, una de cuyas claves principales es la descentralización de la prestación de servicios para mejorar la calidad y cobertura mediante el aprovechamiento más eficiente y eficaz de los recursos públicos. Uno de los principales objetivos del gobierno es reducir sustancialmente la pobreza en Sadiqua mediante un rápido crecimiento económico. Sobre la base de unos servicios descentralizados y de la concesión de cierta autonomía alas comunidades, los donantes aportarán los recursos técnicos y financieros que permitan tanto el desarrollo, la evaluación y la aplicación de toda una serie de planificaciones participativas, como la implantación de sistemas de

2 presupuestación, procedimientos de asignación de recursos y programas de gestión. El objetivo final es reforzar el papel de la comunidades para lograr una mejor gestión del desarrollo económico y social, transfiriendo a éstas las competencias y capacidades para identificar, llevar a cabo y mantener un programa de inversiones en bienes y servicios públicos específicamente locales. Esto contribuirá, a su vez, a mejorar la eficiencia, la eficacia, la transparencia y la responsabilidad. Poner en marcha una estrategia como la descrita exige la participación activa y la organización comunitarias, y de ahí que el proyecto contemple expresamente políticas para garantizar una administración adecuada. La descentralización del presupuesto fijo ya se ha realizado. El siguiente paso consiste en poner en marcha rápidamente un proceso de financiación de las competencias de prestación de servicios mediante la elaboración de un presupuesto inspirado en los siguientes principios fundamentales: Las decisiones relacionadas con proyectos de inversión en infraestructuras cuya competencia corresponde a los gobiernos locales deben ser adoptadas por los consejos locales y las comunidades beneficiarias. Tanto la selección como la planificación y ejecución de las inversiones debe tratar de involucrar a los distintos grupos comunitarios. Cuando corresponda, debe ser el sector privado quien provea los servicios. Las agencias del gobierno central deben desempeñar una función reguladora, orientadora, de facilitación y de seguimiento. Programa de Desarrollo del Gobierno Local (PDGL) Los beneficios del Programa de Desarrollo del Gobierno Local (PDGL) se dejarán sentir a distintos niveles: A nivel comunitario, incluidas las comunidades que se benefician directamente de proyectos de inversión comunitaria, así como pequeños contratistas privados y ONG cuya capacidad de prestación de servicios se verá incrementada. Gobiernos locales, que tienen la obligación de prestar cierto nivel de servicios a las comunidades. Negocios y empresas del sector privado, que se beneficiarán de la participación mixta del sector público y privado. ESTUDIO DEL CASO PRÁCTICO El estudio de este caso práctico hará hincapié en el Componente 2: Financiación de inversiones para la prestación de servicios básicos y actividades de desarrollo de capacidades mediante subvenciones del gobierno central a los gobiernos locales. La 2

3 financiación a cargo del PDGL irá desde el gobierno central a los locales, como paquete de ayudas al desarrollo para la prestación de los servicios a que estos últimos están obligados de acuerdo con la recientemente aprobada normativa local. La financiación se realizará a través del actual sistema presupuestario de transferencias fiscales intergubernamentales. Este componente definirá, evaluará y perfeccionará los procesos impulsados por la demanda de planificación, prestación y gestión de las infraestructuras y otros servicios públicos en los distintos niveles de gobierno local. Dicho componente servirá, además, para evaluar los distintos enfoques a través de los cuales pueden revisarse o perfeccionarse las políticas públicas de licitación y contratación con el sector privado. Bajo el Componente 2, las autoridades locales disponen de dos instrumentos de inversión: a) Subvenciones para el Desarrollo Local (SDL), para financiar inversiones físicas; b) Subvenciones para el Desarrollo de Capacidades (SDC), para financiar actividades de capacitación de los gobiernos locales y las comunidades. Subvenciones para el desarrollo local (SDL): en el proyecto, los recursos para inversiones físicas serán transferidos del gobierno central a los locales, en forma de un paquete de ayudas al desarrollo, para la provisión de los servicios a la que éstos están jurídicamente obligados. Subvención para el Desarrollo de Capacidades (SDC): La aportación de recursos se hará depender de la demanda de quienes tienen que cumplir sus responsabilidades. Los gobiernos locales, a través de ciclos anuales de planificación y presupuestación, detectarán diferencias de capacitación y planificarán actuaciones para eliminarlas. Las SDC permitirán a aquellos gobiernos locales que no cumplieron los requisitos para percibir SDL en el primer año del proyecto, adquirir la capacitación y lograr los niveles mínimos exigidos para acceder a las SDL en los años siguientes. FLUJO DE FONDOS Y MECANISMO DE ENTREGA DE FONDOS PARA EL COMPONENTE 2 Los fondos destinados a este componente serán gestionados a través del presupuesto público y se destinarán a la financiación de elementos específicos del presupuesto de desarrollo. Los fondos serán transferidos al Banco de Sadiqua en tres partidas anuales en una cuenta de ahorros en moneda extranjera. El equivalente en la divisa local quedará entonces a disposición del Fondo Consolidado de Sadiqua, que transferirá trimestralmente las partidas necesarias para financiar tanto inversiones locales prioritarias en las comunidades seleccionadas, como actividades de desarrollo de capacidades. Para ser seleccionadas, las comunidades deben demostrar su capacidad de planificación, gestión financiera (incluida de auditoría) y ejecución. El gobierno central realizará evaluaciones anuales para determinar la financiación correspondiente a cada ejercicio fiscal. La supervisión trimestral coincidirá con el desembolso de los fondos. Estas evaluaciones se incorporarán a un informe anual de evaluación de los resultados financieros y a un informe sobre el estado contable de los gobiernos locales. Los requisitos que tienen que cumplir las comunidades para recibir fondos del Fondo Consolidado aparecen recogidos en el acuerdo legal con los donantes. 3

4 RESUMEN FINANCIERO Responsabilidades contables 1. El Ministerio de Administraciones Locales será la principal agencia de ejecución del proyecto. La Dirección del Proyecto será la responsable de la gestión cotidiana de las actividades relativas al Componente Será responsabilidad de la Dirección del Proyecto garantizar que las trasferencias de distrito se hagan de acuerdo con las previsiones del proyecto, y la comunidad asumirá la responsabilidad de garantizar que los fondos se destinan al fin previsto. La Dirección del Proyecto garantizará también la presencia de un mecanismo de seguimiento para evaluar los fondos destinados a cada comunidad. Panorámica del Sistema de Gestión Financiera 3. Corresponde a la Dirección del Proyecto la competencia sobre las inversiones comunitarias, tales como las propuestas que caen bajo el Componente 2 del proyecto. Aunque los procedimientos de desembolso y la justificación de los fondos desembolsados están documentados durante esta fase de prueba, la Dirección del Proyecto no dispone de un manual que describa en su totalidad el sistema contable y los procedimientos que debe seguir el departamento de contabilidad. Sistema de contabilidad manual 4. El sistema actualmente en vigor es manual, registrándose a mano las transacciones contables en un libro de contabilidad y realizándose informes y análisis en hojas de cálculo informáticas. Dotación de personal para tareas contables y responsabilidades 5. En la Dirección del Proyecto, hay que reforzar las tareas contables para llevar a cabo con eficacia las actividades planeadas. Se prevé un aumento significativo del volumen, la intensidad y la complejidad de las actividades de gestión contable y financiera. Régimen de las auditorías 6. Cada informe anual será auditado anualmente y el informe final deberá presentarse en los seis meses siguientes a la conclusión del ejercicio fiscal. 4

5 RIESGOS La financiación de un proyecto en el que el gobierno local es débil y su responsabilidad no se halla bien definida entraña riesgos. Existe la posibilidad de que dicho gobierno no haga una selección de proyectos adecuada o no preste los servicios de una manera eficaz. En estas circunstancias, lo más probable es que los beneficios potenciales de la descentralización no lleguen a materializarse. Durante la fase preparatoria del proyecto, se observaron las siguientes carencias financieras y operativas tanto del gobierno central como de las administraciones locales: Un personal suficiente y cualificado, así como los recursos y apoyo técnico necesario para facilitar la reorganización y reestructuración. Existencia de un sistema eficaz de seguimiento y evaluación. La capacidad de la dirección del proyecto para llevar a cabo sus funciones. El cumplimiento de los criterios de responsabilidad del gobierno local. Un mercado privado de servicios eficaz, que sea capaz de responder a las demandas de aprovisionamiento. La existencia de un flujo de fondos adecuado y puntual para los proyectos aprobados. 5

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