Un estilo de fiscalización superior, centrado en la coordinación y la orientación general del sistema nacional de fiscalización 1.

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1 Presentación Me es muy grato presentar este libro, el primer producto en su tipo de la Contraloría General de la República, pues ha sido generado por ella con el concurso de varios especialistas nacionales, como un apoyo necesario y valioso para el ejercicio de las funciones más esenciales de la institución. El contexto en el que surgió La idea de promover esta publicación surgió a finales del año 2001, en el contexto de la reforma organizacional de la Contraloría General iniciada en A lo largo de ese intenso proceso de reorganización, la institución ha experimentado un profundo reajuste de su estructura y de sus funciones, orientado por un nuevo conjunto de principios estratégicos muy actualizado. El nuevo modelo de la Contraloría General se caracteriza por los siguientes objetivos estratégicos: Un estilo de fiscalización superior, centrado en la coordinación y la orientación general del sistema nacional de fiscalización 1. Un seguimiento sistemático a los cambios en el entorno estatal, nacional y mundial, y un proceso de renovación permanentemente para adaptarse a esos cambios, con el propósito de cumplir a cabalidad con la misión que se le ha encomendado. Una concepción de la fiscalización del quehacer público como un sistema único, que permea el Estado costarricense y sus relaciones con la sociedad. Una institución que procura que la administración de la hacienda pública se efectúe con criterios de efectivad, legalidad y transparencia. Una fiscalización que persigue que los fondos públicos sean utilizados en la producción de bienes y servicios de calidad, que satisfagan las necesidades de la ciudadanía. Un mayor desarrollo e integración de la rendición de cuentas y de la participación ciudadana, como ejes centrales del sistema nacional de fiscalización. 1 Algunos especialistas han tomado prestada una analogía común en el medio financiero para referir a la Contraloría moderna como un ente fiscalizador de segundo piso. xvii

2 Procesos con un uso intensivo, generalizado e integrado de las modernas tecnologías informáticas. En medio de ese proceso de renovación, la Contraloría advirtió que era indispensable sustentar la puesta en práctica de sus nuevas funciones y prioridades, en una fuente de conocimientos actualizados y especializados, que deberían obtenerse con la contribución de expertos nacionales y extranjeros. Para solventar esa necesidad, se recurrió a la facultad que tiene la institución de efectuar auditorías especiales sobre la labor de las instituciones públicas 2, a fin de promover estudios sobre temáticas importantes de la hacienda pública. La primera opción para realizar este tipo de estudios se presentó en el tema de la fiscalización de los ingresos públicos. Un insumo valioso para la fiscalización de los ingresos públicos En el contexto del proceso de reorganización, se evidenció la necesidad de fortalecer las actividades de control en un campo tan vital para el desarrollo nacional como el de los ingresos públicos 3. Tradicionalmente, la Contraloría General ha centrado grandes esfuerzos en la fiscalización del gasto público, mientras que la fiscalización de los ingresos del gobierno tenía un menor grado de desarrollo. Después de revalorizar esta tarea, a finales del año 2000 se creó el Área de Fiscalización de Ingresos Públicos en la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa. Con la creación de esta nueva área, se pretende que la Contraloría General sea más efectiva en la tarea de suministrar a la sociedad costarricense información confiable y actualizada sobre la forma en que el Estado obtiene y distribuye sus ingresos. A medida que avance en este terreno, la Contraloría contribuirá para que los Poderes del Estado, las instituciones públicas y las organizaciones de ciudadanos realicen análisis, lleguen a acuerdos, hagan correcciones y adopten decisiones, con el objetivo de mejorar los procesos de obtención de los recursos públicos, a la luz de los principios fundamentales de financiación, eficiencia, equidad, factibilidad y honestidad. 2 Artículo 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. 3 La fiscalización de los ingresos públicos es una de las funciones de la institución definidas en su Ley Orgánica. El artículo 25 dice lo siguiente: La Contraloría General de la República podrá fiscalizar si los responsables dentro de la administración activa, encargados de la determinación, gestión de cobro, percepción, custodia y depósito de las rentas y de otros fondos públicos, cumplen a cabalidad con sus funciones. xviii

3 El actuar en esta dirección le permitirá al Estado incrementar en forma significativa su capacidad de rendir cuentas a los ciudadanos sobre la forma en que se recaudan y se distribuyen los impuestos y otros ingresos públicos. La ciudadanía, por su parte, contará con mayores opciones -y con más disposición- para pedirle cuentas a los Poderes de la República y a otras entidades del Sector Público. La estrategia para fortalecer el Área de Fiscalización de Ingresos Públicos se basa en tres componentes principales: un equipo interdisciplinario de profesionales altamente calificados y especializados, el acceso al conocimiento de expertos, y el uso de sistemas de información especializados. Además, se definió como prioritaria el área de ingresos tributarios del Gobierno Central, debido a su importancia cuantitativa y cualitativa para el funcionamiento de la Administración Pública. La elaboración de este libro propició múltiples aportes, especialmente útiles para concretar la estrategia mencionada. El proceso generó un conjunto de insumos concretos para el trabajo del Área -enfoques conceptuales, modelos de análisis, prioridades de acción, capacitación y desarrollo de destrezas técnicas- que la han colocado en una situación muy ventajosa para el desempeño de sus labores. Una contribución al debate nacional Este libro no se pensó sólo como un instrumento de desarrollo institucional interno, sino también como una contribución a la discusión nacional sobre el sistema tributario. Hay que tomar en cuenta que una publicación como esta permite enriquecer el clima de discusión y de toma de decisiones acerca de los asuntos relacionados con la cuestión tributaria. Se puede aquilatar mejor el valor de este aporte si se recuerdan los grandes retos que enfrenta nuestro país en el terreno fiscal. Por ejemplo, en el año 2000, el déficit financiero del Gobierno Central fue de aproximadamente un 3,0% del Producto Interno Bruto. Eso significa que al gobierno le hicieron falta más de ciento cincuenta mil millones de colones para cerrar la brecha entre los ingresos y los gastos. Esa es una enorme cantidad de recursos financieros para una economía como la nuestra. Y las proyecciones actuales no apuntan hacia la reducción, sino más bien hacia un gran ensanchamiento de esa brecha (se proyecta un poco más del 4% del PIB en el presente año). Si traducimos estos datos en términos de la calidad de vida de nuestros ciudadanos, tendremos que decir que si las finanzas nacionales continúan comportándose según las tendencias actuales, las instituciones públicas tendrán cada vez más dificultades para ofrecer servicios de salud y educación con calidad y cobertura crecientes, para mejorar la red nacional de carreteras y xix

4 caminos, para garantizar la seguridad ciudadana que todos merecemos o para mantener un sistema de pensiones sólido y estable. Y debemos añadir que ese nivel de déficit enfrenta a nuestro país a altos riesgos de crisis financieras, donde los más perjudicados serán los costarricenses más pobres y vulnerables. Las reflexiones de este tipo han impulsado a quienes servimos en la Contraloría General de la República a intensificar la búsqueda de aportes al análisis y a la solución de las limitaciones propias del sistema tributario nacional, desde los ámbitos de competencia de la institución. A juzgar por la calidad y el carácter comprensivo de los estudios expuestos en el libro, pensamos que la contribución será significativa. Hoy podemos ofrecer al país un producto muy importante y de gran trascendecia, y comprensivo, para analizar a profundidad y desde distintos ángulos, aspectos fundamentales del sistema tributario costarricense. Hay un beneficio adicional en la publicación de este libro, que reside en su contribución al conocimiento del tema tributario por parte de la ciudadanía costarricense. En la medida en que los representantes de las distintas organizaciones de ciudadanos aumenten su nivel de información y de análisis acerca de este tema, aumentará también su capacidad de hacer propuestas concretas y de pedir cuentas a los Poderes de la República y a las instituciones del Estado. En síntesis, podemos decir que esta publicación y el proceso que condujo a producirla- puede generar beneficios sociales en al menos tres ámbitos: el de la labor fiscalizadora de los ingresos públicos que realiza la Contraloría General, el de la toma de decisiones legislativas y gubernamentales en el terreno tributario y el de la rendición de cuentas ante la ciudadanía sobre los asuntos relacionados con ese campo. Grandes retos nacionales en materia tributaria Las siguientes son algunas de las principales conclusiones que se derivan de la lectura del libro y de los documentos de trabajo generados durante su elaboración: Se constató que las transformaciones en la estructura tributaria realizadas por distintos gobiernos a partir de los años ochentas responden a una tendencia bastante coherente en el sentido de adaptar el sistema tributario al modelo de desarrollo que se ha venido construyendo en las últimas décadas. En otras palabras, que a pesar de la complejidad de nuestro sistema político -o tal vez, gracias a ellael país ha sido capaz de reestructurar su sistema tributario con una xx

5 considerable dosis de sentido estratégico y de largo plazo. Esa es, sin duda, una conclusión muy estimulante. Uno de los estudios muestra que, durante las tres últimas décadas, el tamaño del gasto público, medido en términos de su relación con respecto al Producto Interno Bruto, ha disminuido en aproximadamente tres puntos porcentuales. De esa forma, hemos llegado a tener un nivel de gasto público que, si se le compara internacionalmente, resulta bastante menor que el que corresponde a los países con un nivel de ingreso por habitante similar al de Costa Rica. También se encontró que, a pesar de que el gasto público se ha reducido y es más bien pequeño según la comparación internacional, si las tendencias actuales persisten, el déficit financiero del Gobierno Central tenderá a aumentar en los próximos años, hasta alcanzar una cifra cercana al 8% del Producto Interno Bruto. O sea, que las principales limitaciones de las finanzas públicas nacionales no están solo en el tamaño y la eficiencia del gasto sino en la insuficiencia de los ingresos. Más allá de estas restricciones, la principal disyuntiva respecto al futuro del sistema tributario no es de tipo financiero, sino que gira alrededor de la decisión colectiva sobre el tipo de servicios que queremos los costarricenses. Los análisis de la carga tributaria presentados en el libro indican que su tamaño es insuficiente para sustentar un salto hacia un nivel superior de desarrollo económico, social y ambiental. Se llega a esta conclusión, cuando se compara la carga tributaria de Costa Rica con la de los países con un nivel de desarrollo humano similar, en términos del porcentaje de los productos internos brutos que representan esas cargas. En esos países, la carga tributaria es superior a la de Costa Rica. Se confirma entonces, que si la tendencia no varía, nuestro país no podrá invertir en los servicios públicos necesarios para mantener y elevar la calidad de vida de su población y la competitividad de las empresas que operan en su territorio. Algunos estudios llaman la atención sobre las graves carencias de información, que impiden darle seguimiento a la evolución de ciertas características propias del sistema tributario costarricense, como la equidad de la estructura de ingresos y como los niveles de evasión en los distintos tipos de impuestos. El estudio muestra cierto grado de inequidad por niveles de ingresos, pero también advierte sobre las limitaciones de información que impiden hacer un análisis más preciso sobre este tema. En cuanto a la evasión, aunque sólo se encontraron datos parciales, es evidente que alcanza niveles considerables e inaceptables. xxi

6 Otros de los estudios ofrecen una visión detallada y comprensiva de los marcos legales y los procesos de gestión de los tributos internos y los tributos captados en aduanas. Además de señalar los importantes vacíos de corte jurídico que aún subsisten, los resultados de esos análisis sugieren que los tomadores de decisiones y los órganos de control deben poner especial atención en los procesos de gestión de los tributos. En el área de tributos internos, la principal preocupación radica en la necesidad de culminar una reforma institucional que está muy adelantada y ya ofrece resultados al país. En el área de las aduanas -que captan casi la mitad de los ingresos tributarios del gobierno central- el panorama corresponde a una reforma que perdió el impulso y la orientación iniciales y a un proceso de gestión que requiere una profunda y urgente reorientación. El libro incluye el primer análisis que se ha realizado sobre la cultura tributaria costarricense. Entre los ciudadanos hay un alto nivel de satisfacción respecto a la mayoría de los servicios públicos que reciben del Estado, y en particular, los servicios sociales. Este resultado indica que, en general, la población tiene una percepción positiva de la forma en que se gastan los impuestos. A ese hallazgo se suma el alto grado de legitimidad que tiene la Dirección General de Tributación ante la ciudadanía. También se aprecia que un porcentaje considerable de ciudadanos estaría dispuesto a pagar más impuestos, si estos estuvieran destinados a mejorar programas específicos. Sin embargo, esos mismos ciudadanos no consideran que la reducción del déficit fiscal sea una responsabilidad suya, y por lo tanto, se muestran reacios a pagar más impuestos con ese propósito. Por otra parte, el estudio constató que hay un significativo nivel de propensión a la evasión fiscal en un sector considerable de la ciudadanía. En síntesis, se puede decir que el análisis de la cultura tributaria revela que la población costarricense ostenta un sistema de valores y actitudes contradictorios, en donde coexisten la disposición a la solidaridad con los que tienen menos, con la tendencia a burlar la ley en ciertas ocasiones, con el fin de evadir el pago de algunos impuestos. Es evidente que aún nos queda mucho por avanzar para construir una cultura tributaria más solidaria y más democrática. Fiscalización y rendición de cuentas Desde la óptica de la Contraloría General, tienen una importancia primordial aquellos resultados que se relacionan directamente con las funciones de fiscalización y rendición de cuentas dentro del sistema tributario. Los análisis sobre la rendición de cuentas en el sistema tributario indican que esta función está poco desarrollada en el país, en relación xxii

7 con la situación de otras democracias avanzadas. Las recomendaciones de los autores apuntan a las oportunidades que tiene actualmente la administración pública para dar saltos de calidad en ese ámbito 4. Pero, una vez más, conviene recordar que el desarrollo de la capacidad de una institución para rendir cuentas sobre su labor no depende tanto de los cambios legales, o de la creación de nuevas unidades operativas o nuevos sistemas de información, como del trabajo persistente y cuidadoso en todos los niveles, para construir culturas organizativas proclives al planeamiento, al seguimiento del desempeño, y a la acción transparente. Los estudios muestran también que el papel central de la fiscalización dentro del sistema tributario se expresa en al menos dos dimensiones. En primer lugar, hay que considerar que la fiscalización es una de las tres funciones claves de la gestión tributaria, junto con la recaudación y la sanción de ilícitos. Si las entidades encargadas de recaudar los impuestos no fiscalizan adecuadamente la acción contributiva de los ciudadanos o no sancionan a los evasores, se genera un clima de impunidad que obstaculiza la recaudación. Los estudios señalan con claridad y detalle los aciertos y los vacíos que existen en este campo. En segundo lugar, es imperativo que las instituciones que ejecutan los servicios de recaudación y distribución de los impuestos cuenten con procesos de control interno y de rendición de cuentas ante los Poderes de la República y ante los ciudadanos, en la misma forma que las demás instituciones públicas. Los estudios evidenciaron que el ejercicio de esas funciones es aún muy limitado, desde el punto de vista propio de los enfoques modernos de la gestión pública. Difícilmente se podría exagerar la importancia que tienen la fiscalización y la rendición de cuentas para sustentar la legitimidad social del Estado como recaudador de impuestos, para orientar la toma de decisiones políticas en materia tributaria, para facilitar la participación ciudadana en las decisiones relativas al uso de los recursos públicos, y para fortalecer la solidaridad contributiva de la ciudadanía. 4 Las nuevas leyes de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y Control Interno aumentan considerablemente la capacidad de la administración pública en el área de la fiscalización, el control interno y la rendición de cuentas. xxiii

8 La estructura del libro El libro está organizado en siete capítulos. El capítulo introductorio fue escrito por Fernando Herrero y por Guillermo Monge. Este capítulo contiene una reflexión general sobre los temas tratados en los capítulos siguientes y una síntesis de sus principales hallazgos. En el primer capítulo, elaborado por Andrés Rodríguez Clare, se abordan temas tan importantes como el tamaño de la carga tributaria, la boyancia de los impuestos en función de las tendencias de la economía nacional y la suficiencia de los tributos para satisfacer los gastos públicos. El segundo capítulo, elaborado por Rodrigo Bolaños, se ocupa de las preocupaciones por la equidad y la eficiencia en la estructura de los ingresos tributarios. En el tercer capítulo, a cargo de Erick Thompson y Ronald Garita, se expone un análisis del marco jurídico tributario. En el cuarto capítulo, redactado por Jorge Cornick, se incluye un análisis de la gestión de los tributos internos. El estudio sobre la gestión de los tributos que se captan en aduanas, a cargo de Juan Carlos Barahona, se expone en el capítulo quinto. El capítulo sexto, acerca de los sistemas de rendición de cuentas sobre ingresos tributarios, estuvo a cargo del Programa Estado de la Nación y fue elaborado por Miguel Gutiérrez Saxe y Marcela Román. Por último, en el séptimo capítulo, se aborda un tema novedoso en los estudios tributarios de nuestro país: el de la cultura tributaria; fue realizado por Roy Rivera y Carlos Sojo. Sólo me resta ofrecer este libro, con profunda satisfacción, a los señores diputados que integran la Asamblea Legislativa, a las autoridades de los Poderes Ejecutivo y Judicial y a la comunidad nacional. Su utilidad se hará efectiva en la medida en que contribuya a elevar la capacidad fiscalizadora de la Contraloría General, a apoyar la toma de decisiones sobre los temas estratégicos de política tributaria y a estimular la rendición de cuentas de los Poderes de la República sobre asuntos tributarios. Luis Fernando Vargas Benavides Contralor General de la República Agosto del 2002 xxiv

9 AGRADECIMIENTOS Este libro es el resultado de un amplio proceso de investigación y consulta que contó con la participación de numerosas personas e instituciones, quienes desde la programación de los estudios hasta la edición final de los documentos aportaron valiosos comentarios e información. El Contralor General de la República quiere dejar constancia de su agradecimiento, aún a riesgo de omitir la mención de alguna de ellas. A las autoridades del Ministerio de Hacienda, el Poder Judicial y el Poder Legislativo, por su valiosa y generosa colaboración para la realización del estudio. Igualmente, un reconocimiento muy especial a los jerarcas de la administración tributaria, el Banco Central de Costa Rica, así como a los funcionarios de los despachos administrativos y judiciales, que aportaron datos e información muy importante durante la investigación y apoyaron este esfuerzo. Al Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Centroamericano de Integración Económica, quienes colaboraron con información y la participación de distinguidos especialistas para la discusión de algunos temas, así como a distinguidos profesionales y miembros de la academia nacional, que aportaron sus comentarios y observaciones a los resultados del estudio. A nuestros consultores y funcionarios que participaron directamente en la realización de los distintos capítulos que conforman el estudio, así como a los gerentes de las divisiones de Fiscalización Operativa y Evaluativa, de Estrategia Institucional y de la División de Desarrollo Institucional, por su contribución al proyecto. Finalmente, un agradecimiento especial al personal del Área de Ingresos Públicos y al señor Fernando Herrero, por su trabajo en la coordinación general del proyecto y la edición de este documento. Asimismo, a todas las personas que por distintos medios colaboraron con la ejecución de este proyecto. xxv

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