Publicado en InfoAserca SEGUROS CLIMÁTICOS SEGUROS CLIMÁTICOS 1. CA ni ersario. Expansión del seguro en América Latina y el Caribe.

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1 SEGUROS CLIMÁTICOS SEGUROS CLIMÁTICOS 1 Diagnóstico Además de los riesgos comerciales y financieros, similares a los que enfrentan otros sectores productivos, en el sector agrícola es necesario también administrar los riesgos que se derivan del carácter variable del clima. Para los agricultores individuales resulta difícil administrar este tipo de riesgo, especialmente ante situaciones de variabilidad extrema. En 2001, el valor total estimado de la producción agrícola mundial fue de 1,400,000 millones de dólares, al mismo tiempo que las primas agrícolas (incluidos la pesca y el manejo forestal) sumaron un total de 6,500 millones de dólares, esto es, un 0.4 por ciento del total. Además, la distribución regional de la cobertura era muy desigual, pues los países desarrollados concentraban el 87 por ciento de las primas agrícolas de ese año, con un 55 por ciento del total en los Estados Unidos y el Canadá, frente a únicamente un 4 por ciento en América Latina y el Caribe. Mientras que a principios de la década el 75 por ciento de las tierras cultivadas en los Estados Unidos estaban aseguradas (con fuerte subsidio estatal a las primas), solo cinco países latinoamericanos tenían más del 1 por ciento de sus áreas cultivadas aseguradas, y solo dos, la Argentina y México, excedían el 10 por ciento. En Centroamérica, la región más expuesta a los riesgos naturales, solo había diez empresas activas que cubrían una parte mínima del área cultivada. En muchos países, tales como las Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Guyana, Jamaica, Suriname, y Trinidad y Tabago, no había seguros agrícolas. 1 El texto fue tomado de Octavio Sotomayor, Adrián Rodríguez y Mónica Rodrigues. Competitividad, sostenibilidad e inclusión social en la agricultura: Nuevas direcciones en el diseño de políticas en América Latina y el Caribe. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago de Chile, Expansión del seguro en América Latina y el Caribe En muchos países de la región los gobiernos están realizando esfuerzos para masificar el uso de estos instrumentos. La Argentina no cuenta en el plano nacional con un programa de subsidio al seguro agrícola, pero el gobierno nacional y los gobiernos provinciales están actualmente implementando programas específicos y planes piloto para promover este instrumento entre los productores. Es el caso de la provincia de Mendoza, donde se subsidia en un 100 por ciento la prima de un seguro contra granizo para vid y frutales (manzana, pera, durazno, damasco, cereza, ciruela, membrillo, almendra, nuez y olivo), de carácter catastrófico, para lo cual se dispone de un presupuesto de 4.5 millones de dólares. En la temporada2007/2008 participaron en este programa 13,536 productores, con un total de 191,758 hectáreas aseguradas. Otro tanto sucede en las provincias de Río Negro y Neuquén, donde se aplica un programa piloto contra granizo para frutales de pepita y carozo (pera, manzano, durazno, cereza y damasco). Durante la temporada 2008/2009 se aseguraron 191 productores (2,456 ha) en Neuquén y 592 productores (5,696 ha) en Río Negro. En forma complementaria, existen en el país 30 compañías privadas que operan en condiciones de mercado, sin apoyo público, con un total de 18.3 millones de ha aseguradas y 154,864 pólizas emitidas durante la temporada 2007/2008. Estos seguros brindan una cobertura 37

2 38 20 para la actividad pecuaria y tres tipos de cobertura para la actividad agrícola: granizo, granizo con adicionales (tales como incendio, heladas, vientos fuertes y otros) y multirriesgo agrícola (riesgos climáticos y daños biológicos). A pesar de que los primeros intentos de instalar el seguro agrícola en el Brasil datan de la década de 1950, este instrumento empezó a masificarse a partir de 1973, con la creación del Programa de Garantía de la Actividad Agropecuaria (PROAGRO), dirigido especialmente a eximir de sus obligaciones financieras a los pequeños y medianos agricultores cuyos bienes, cultivos, plantaciones y rebaños fueran afectados por fenómenos naturales, plagas y enfermedades. El programa es administrado por el Banco Central y operado por sus agentes, a través de las instituciones que contratan crédito rural. En 2007 se creó el PROA- GRO Más, orientado específicamente a los pequeños agricultores beneficiarios del Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (PRONAF). Este programa financia hasta el 65 por ciento de los ingresos líquidos esperados cuando se trata de actividades financiadas por el propio productor, y hasta el 100 por ciento del valor financiado por el PRONAF, con un tope de 1,800 reales (alrededor de 1,000 dólares). Por otra parte, en 2003 el gobierno federal creó el Programa de Minimización de Riesgos en el Agronegocio, que cubre actividades agrícolas, actividades pecuarias, patrimonio del productor, producción obtenida, créditos de comercialización y seguros de vida, entre otros. Este seguro rural opera en forma independiente del crédito agrícola y subsidia entre el 30 por ciento y el 70 por ciento del valor de las primas, con límites financieros que dependen de la modalidad contratada. En 2008 se hicieron 627,339 operaciones a través del PROAGRO y el PROA- GRO Más, a las que se sumaron 60,120 operaciones de seguro rural, totalizando una superficie asegurada de 6,059,152 ha y 4,762,903 ha, respectivamente. En Chile el Programa de Seguro Agrícola se creó en 2000 y es administrado por una entidad pública -el Comité de Seguro Agrícola-, que incentiva la contratación de seguros contra riesgos climáticos ofreciendo un subsidio público para el cofinanciamiento de la prima, en la perspectiva de promover el surgimiento de un mercado de seguros agrícolas. Este programa es operado por compañías privadas y la póliza es un contrato completamente privado entre los asegurados y las compañías de seguros. Las pólizas cubren frente a múltiples riegos (multirriesgo) y se intenta de ese modo evitar la selección adversa, que es un típico problema en este ámbito. La cobertura mínima ofrecida es de dos tercios del rendimiento estimado, proporción con la que se pretende aproximarse a los costos directos de producción de estos cultivos, y con ello asegurar básicamente el capital de trabajo de los productores. El Comité de Seguro Agrícola decide los rubros que están incorporados en el programa y las zonas homogéneas desde el punto de vista agroclimático (y por tanto homogéneas en cuanto al riesgo) dentro del país, de manera de evitar que se incentive la producción de rubros inadecuados para ciertas zonas geográficas. Los cultivos incorporados son los cereales, la remolacha azucarera y otros rubros anuales, y recientemente el instrumento se abrió a los frutales. Cada productor paga de acuerdo con el riesgo que enfrenta. El Comité también define un conjunto de normas, entre las cuales la más importante es fijar las tasas máximas que las compañías pueden cobrar. Las compa-

3 ñías pueden hacer descuentos por volumen, tamaño, escala o por agrupaciones de productores, pero no pueden cobrar una tasa superior a la que señala el Comité. De acuerdo con los datos, la demanda por seguro agrícola no ha alcanzado los niveles esperados, ni en términos de número de pólizas ni de superficie asegurada. Las contrataciones en el período movilizaron entre 7,700 y 11,120 pólizas anuales, siendo 2007 el año de mayor contratación, con una superficie asegurada de 70,000 hectáreas. En 2007, siete años después de su puesta en marcha, la penetración era del orden del 8 por ciento, para una superficie potencial de alrededor de hectáreas. Entre los países andinos, Colombia tiene un sistema público-privado y en el Ecuador se está diseñando actualmente un programa que considera un subsidio público, que se aplicaría a proyectos de encadenamientos entre microempresarios y agroindustrias, con una lógica de negocios inclusivos. En Bolivia (Estado Plurinacional de) y el Perú también se realizan esfuerzos para desarrollar esta clase de instrumento. La cobertura es muy baja y varía desde el 0.69 por ciento del área sembrada en Colombia hasta aproximadamente el 4 por ciento en Venezuela (República Bolivariana de), pese al subsidio que se ofrece en algunos países a los productores agropecuarios y también a pesar de los frecuentes desastres ambientales que ha sufrido la región en los últimos tiempos. El tipo de seguro más frecuente es el de multirriesgo, que cubre tanto eventos climáticos como biológicos. Estos se encuentran disponibles para las explotaciones agrícolas y ganaderas, destacándose el maíz, la soja y el arroz como los cultivos que registran una mayor frecuencia de aseguramiento. En cuanto a las modalidades de seguros, en Colombia, el Ecuador y Venezuela (República Bolivariana de) se presentan dos: de rendimiento, en Colombia y Venezuela (República Bolivariana de); y agrocrediticio, en el Ecuador y Venezuela (República Bolivariana de). La oferta es limitada, pues únicamente 10 de las 152 compañías de seguros que existen en la región ofrecen dicho servicio. Otra experiencia público-privada relevante es la de México, cuyas leyes de crédito agrícola y ejidal permitieron, en la década de los años cincuenta, el desarrollo de las aseguradoras privadas y mutualidades, fomentadas por el gobierno federal a través de un subsidio al costo de las primas. En ese contexto se fundó en 1961 la Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera S. A., con el objetivo tanto de proteger las inversiones del productor como de fomentar y asegurar el crédito de la banca oficial. El seguro se convierte así en un servicio público otorgado en paquete junto con otros insumos al productor. La Aseguradora fomentó el seguro directo e individual, subsidiando la prima pagada por los productores y convirtiéndolo en requisito para obtener crédito, buscando así reducir la cartera vencida de la banca oficial. Con ello se logró asegurar alrededor de 39

4 40 20 dos tercios de la superficie sembrada del país, principalmente de temporal (secano), con alta participación de pequeños productores; sin embargo, ello se hizo en un marco normativo muy laxo, descuidando la eficiencia, y con un oneroso aparato administrativo. Esto redundó en altos índices de siniestralidad y pérdidas operativas que se compensaron con subsidios crecientes, lo que condujo al cierre de la Aseguradora en Ese mismo año se creó la institución nacional de seguros AGROASEMEX, en un contexto de privatización de empresas públicas y de apertura externa. Esta vez se aplicaron principios técnicos y operativos que buscaban reducir la siniestralidad mediante la depuración de los riesgos, la aplicación de deducibles, el acortamiento del período de protección, la oferta de seguros en paquete y la reducción de coberturas, entre otras características. A pesar de que se pretendía favorecer una operación financiera más sana, esta empresa sigue recurriendo a los subsidios para cubrir sus costos operativos, y trabaja con subsidios a la prima que han oscilado entre un 16 por ciento y un 30 por ciento de su costo. La nueva estrategia operativa se tradujo en un encarecimiento del servicio, lo que condujo a la disminución de la superficie asegurada y a la concentración de este instrumento en las áreas de riego y en los predios de tamaño medio y grande. Pese al sesgo en favor de este estrato de productores, la empresa siguió requiriendo subsidios (alta siniestralidad, costos administrativos crecientes), situación que redundó en 2001 en un replanteamiento de su actuación y viabilidad. A partir de ese año AGROASEMEX dejó de actuar como aseguradora directa y se dedicó a actuar exclusivamente como reaseguradora de los fondos de aseguramiento, entidades que venían siendo apoyadas por esta empresa. Los fondos de aseguramiento son asociaciones civiles sin fines de lucro de agricultores y ganaderos, que ofrecen protección con un sentido mutualista a sus socios y que surgieron a fines de los años setenta, como una respuesta de organizaciones de productores que consideraban que las primas pagadas a la Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera S. A eran muy altas. En 1990 existían 14 fondos, gestionados por organizaciones muy consolidadas, que llegaron a ser 196 en Al tener los activos intangibles que surgen de la conexión directa con sus asociados, (contar con una base organizativa consolidada, capital humano y personal capacitado los fondos realizan labores de autoaseguramiento, básicamente supervisión y seguimiento, logrando reducir los costos del sistema. A través de AGROA- SEMEX se les canaliza un subsidio que oscila entre el 30 por ciento y el 45 por ciento del valor de la prima (dependiendo del nivel de pobreza del área geográfica en que se ubiquen) y otros apoyos para gastos administrativos, capacitación y equipamiento. AGROASEMEX, con la que llevan a cabo vía electrónica sus operaciones de reaseguro, los apoya de manera directa en todo ese proceso mediante un software diseñado en forma específica con ese fin. Los fondos son hoy la mejor alternativa para hacer llegar el seguro agropecuario directamente a los pequeños productores, con lo que al mismo tiempo se fomenta la cultura del seguro.

5 Una innovación de AGROASEMEX ha sido el desarrollo del llamado seguro agrícola catastrófico para eventos climáticos, orientado a los productores más pobres, que mediante un enfoque paramétrico (basado en índices) protege contra la sequía 2,3 millones de hectáreas en 26 estados del país. Los que adquieren este seguro son el gobierno federal y los gobiernos estatales, a través del Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas, que a su vez contrata el producto con las aseguradoras. El tercer agente que participa en el mercado desde mediados de la década de 1990 son las aseguradoras privadas, que comparten el mercado con los fondos de aseguramiento, cubriendo 16 tipos de riesgos (sequía, huracán, helada y granizo, entre otros). En 2001 había 16 empresas autorizadas, que se redujeron progresivamente hasta llegar a 9 empresas en 2004, como resultado de la competencia de la aseguradora gubernamental, la alta siniestralidad agrícola, los altos costos y la consecuente falta de rentabilidad. De ese total cuatro aseguradoras privadas operaron en forma efectiva, emitiendo primas que alcanzaron un ritmo de crecimiento anual de 25 por ciento entre 2001 y 2004, por encima del crecimiento agregado del sector asegurador. Ese último año el monto de las emisiones ascendió a 1,754.7 millones de pesos (146.2 millones de dólares), monto que solo representa el 1.2 por ciento del total de la prima emitida. El subsidio otorgado por el gobierno federal a los productores que contrataron el seguro con las aseguradoras privadas en el quinquenio sumó 1,011 millones de pesos (84.2 millones de dólares). En síntesis, el seguro agrícola como instrumento para administrar riesgos climáticos está ya instalado en la región y se difunde progresivamente. La experiencia indica que la expansión inicial de estos seguros suele ser lenta, debido a que la venta de intangibles es compleja y a que el sentido común de los agricultores no va en la dirección de apoyar la contratación, pues si se contrata un seguro y nada malo ocurre (que es lo deseable), la sensación con que se queda el productor es la de haber perdido su dinero. La consolidación de estos sistemas supone la existencia de experiencias concretas de pago a los agricultores ante daños causados por eventos climáticos, de modo de generar precedentes positivos y de romper esa percepción. Además, estos sistemas necesitan de series de información histórica organizadas por zonas geográficas, así como de conocimiento (expertise) técnico acumulado en las oficinas administradoras de estos instrumentos. Como opción de política pública, este instrumento tiende a disminuir la presión de los productores sobre los gobiernos cuando suceden desastres climáticos pues, al contar con seguros agrícolas subsidiados, los agricultores ya disponen de un espacio al cual pueden acogerse voluntariamente: la existencia del seguro implica un traslado de la responsabilidad hacia los productores (al menos hacia aquellos más grandes, que podrían y deberían haberlo contratado). Todos estos factores justifican la existencia de subsidios estatales a las primas, tal como la experiencia regional lo está demostrando actualmente. 41