ECONÓMICOS Y MARCO NORMATIVO (TENDENCIA INTERNACIONAL)

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1 38 Estrategia Aduanera m ayo 2008 OPERA ECONÓMICOS Y MARCO NORMATIVO ORGANIZACIÓN MUNDIAL (TENDENCIA INTERNACIONAL) E l objetivo de este artículo es el estudio de la estructura y las figuras que se desprenden del Marco Normativo establecidos por la Organización Mundial de Aduanas.

2 l a r e v i s t a m e x i c a n a d e c o m e r c i o e x t e r i o r 39 DORES DE LA DE ADUANAS LIC SALVADOR ARELLANO BUENDÍA Abordaremos sobre dicho Marco Normativo, la figura que se desprende del mismo documento, es decir, la de los Operadores Económicos Autorizados, incluyendo una breve comparación de los operadores con las figuras similares de hoy en día, a nivel mundial, como son: c-tpat y nuestra figura de empresa certificada, concluyendo algunas propuestas de modificación a nuestras reglas. p r o l e g ó m e n o s. A raíz, de los actos terroristas cometidos en septiembre de 2001, varios países iniciaron una reingeniería en sus procesos aduanales que les permitiera un mejor control de los agentes con los que colaboran en la cadena de suministro internacional. Los Estados Unidos de América introdujeron un programa que tuvo como objetivo realizar la certificación de la Cadena de Suministro para garantizar que ésta última estuviera exenta de actos terroristas. De manera paralel varios países han venido creando programas similares tales como Canadá en su programa Partners in Protection pip, Suiza con su programa StairSec rkc Australia con sus programas FrontLine y Accredited Client, Nuva Zelanda con sus programas sep y FrontLine, Asia Pacífico bajo su programa s ta r t. Lo anterior resulta relevante, toda vez que analizaremos el documento que ha establecido los lineamientos a seguir en materia de seguridad y facilitación aduanera, me refiero al Marco Normativo publicado por la Organización Mundial de Aduanas o m a, donde dichos programas sirvieron como parte de su inspiración y sustento, para la recopilación de procesos y procedimientos en materia de seguridad. Estudio sobre el Marco Normativo: Analizaremos los siguientes elementos: i) Antecedentes, ii) Objetivos y Principios del Marco, iii) Elementos básicos del Marco iv) Su pilares fundamentales:

3 40 Estrategia Aduanera m a y o 2008 antecedentes El Marco Normativo de la o m a, tuvo su primera publicación el 23 de Junio de 2005, donde por conducto del hoy Secretario General de dicho organismo, Sr. Michel Danet, el documento denotaba en una de sus líneas la importancia de crear un marco normativo que cambiara el enfoque en términos de la seguridad y facilitación aduanera en la relación Adunas y mercado, el cual a continuación cito: El 23 de junio de 2005, un comercio más seguro se hizo realidad, cuando los Directores Generales de Aduanas, representando a los 166 Miembros de la o m a, adoptaron unánimemente el Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el Comercio Global No sólo hace de éste un instrumento internacional único, sino que lo convierte en el programa de comercio mundial mas seguro, también anuncia el comienzo de un nuevo enfoque de los métodos de trabajo y de las relaciones entre ambos, Aduanas y mercado. De la declaración anterior, me gustaría resaltar los siguientes elementos. Se incorpora el elemento de seguridad y facilitación aduanera, es decir, en dicho Marco Normativo por un lado, se prevé la integración de principios de seguridad recogidos por los programas de seguridad ya comentados, y por otro lado, se incorpora por primera vez una serie de mejores prácticas que garanticen que la operación de las organizaciones tengan procesos mejor implementados para facilitar la operación aduanera. La necesidad de crear un marco normativo internacional que asegure un comercio seguro y facilitar las operaciones del comercio global, es una idea que anteriormente se había venido plasmando en documentos anteriores. Tal es el caso de la Convención de Kyoto, considerado como el convenio que dio origen al Marco Normativo de la o m a., además de las directrices establecidas por la misma Organización Mundial de Aduanas. Así el 23 de junio de 2005, al publicarse la primera edición del Marco Normativo, más de 150 países adoptan el compromiso de incorporar dichos estándares en sus legislaciones locales. Bajo este apartado, es importante señalar que, a raíz de la publicación del Marco Normativo de fecha de 23 de junio de 2005, la Comunidad Europea desarrolló un programa piloto el cual contemplaba la creación de la figura de los Operadores Económicos Autorizados conocidos por sus siglas en Inglés: Authorized Econo-

4 l a r e v i s t a m e x i c a n a d e c o m e r c i o e x t e r i o r 41 Otro de los cambios realizados a dicha enmienda, fue la inclusión de la definición del Principio de Reconocimiento Mutuo, el cual explicaremos a través posteriormente. En la última publicación de la Organización Mundial de Aduanas con fecha de abril de este año, sabemos que son ya 152 países que han adoptado su compromiso de ir implementando el Marco Normativo en sus legislaciones locales, México, no es la excepción. Marco No r m a t i v o mics Operators, como los ae o, ya incluidos por definición y únicamente en el Marco Normativo. Es así, que por conducto de la Unidad de Impuesto y Aduanas Taxation and Customs Union, así del reglamento 648/2005 del Parlamento Europeo y del Consejo, se lanzó el primer programa piloto que involucraba a ciertos estados miembros y a 11 distintas empresas que representaban todos los eslabones de la cadena de suministro ( productores, exportadores, fowardes, agentes aduanales, transportistas, e importadores) con el objetivo de aterrizar las bases, criterios de autorización y metodología para ser autorizado como un Operador Económico Autorizado. Bajo dicho contexto, y con la simbiosis experimentada en la Unión Europa, finalmente se requirió que el Marco Normativo tuviera su primera modificación al texto, en el sentido de incorporar la definición, requerimientos de revisión, condiciones y beneficios de los Operadores Económicos. Así las cosas, en junio de 2007 se llevo a cabo la primera enmienda al Marco Normativo. Or g a n i z a c i ó n Mu n d i a l d e Ad u a n a s El Marco Normativo tiene como finalidad los siguientes objetivos: Objetivos y principios Establecer normas que garanticen la seguridad de la cadena logística y que faciliten el comercio a escala mundial con el objeto de aumentar la certidumbre y la predictibilidad; Permitir una gestión integral de la cadena logística en todos los medios de transporte; Ampliar el papel, las funciones y las capacidades de las Aduanas de modo que puedan hacer frente a los desafíos y aprovechar las oportunidades del siglo xxi; Reforzar la cooperación entre las Administraciones de Aduanas a fin de mejorar sus capacidades para la detección de los envíos de alto riesgo; Reforzar la cooperación entre las Aduanas y las empresas, y Fomentar la circulación fluida de las mercancías a través de cadenas logísticas internacionales seguras. Elementos básicos del Marco Normativo Además de los seis objetivos y principios previstos en el Marco se definen cuatro elementos

5 42 Estrategia Aduanera m a y o 2008 básicos: 1) El Marco armoniza los requisitos relativos a la información electrónica previa sobre los envíos destinados al interior y al exterior o que están en tránsito; 2) Cada país que adopte el Marco se compromete a utilizar un enfoque coherente de análisis de riesgos para abordar las cuestiones relacionadas con la seguridad; 3) el Marco estipula que, ante una petición razonable del país de destino basada en una metodología comparable de detección de riesgos, la Administración de Aduanas del país de despacho llevará a cabo una inspección de los contenedores y de la carga de alto riesgo destinados al exterior y 4) el Marco define las ventajas que obtendrán de las Aduanas los medios comerciales que cumplan las normas mínimas relativas a la seguridad de la cadena logística y que apliquen las mejores prácticas. Pilares del Marco La creación de dichos pilares descansan en los elementos del Marco Normativo, ambos pilares suponen un conjunto de normas que se combinan para garantizar una comprensión fácil del marco, con la finalidad de tener una rápida implementación a nivel internacional. La creación de los pilares ha adoptado otras fuentes de retroalimentación,como son los programas existentes sobre seguridad y facilitación que han sido desarrollados por diversos países. Primer Pilar Aduanas Aduanas El objetivo de dicho pilar es el incentivar el trabajo en conjunto de las Administraciones de los Estados Miembros de la o m a, a fin de optimizar la seguridad y facilitación de la cadena logística internacional. Con el objetivo de que el Pilar Aduanas Aduanas, garantice su cumplimiento y funcionamiento de manera solida y clara, fue necesario crear una serie de normas o estándares que permitieran definir los criterios a seguir por cada una de las Administraciones Miembros; sin embargo, sabemos que la capacidad de cada una de las Aduanas de los Estados Miembros tendrá un alcance e implementación de manera distinta, en función, a su capacidad económica y de desarrollo. En este sentido, enlisto las Normas a seguir para dicho Pilar Aduanas Aduanas, citadas en el Marco Normativo:

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7 44 Estrategia Aduanera m a y o 2008 Norma 1. Gestión Integrada de la Cadena Logística; Norma 2. Autorización para inspeccionar la carga; Norma 3. Tecnología moderna en los equipos de ins pección; Norma 4. Sistemas de análisis de riesgos; Norma 5. Cargas o contenedores de alto riesgo; Norma 6. Información electrónica previa; Norma 7. Selección y comunicación; Norma 8. Evaluación del rendi miento; Norma 9. Evaluación de la segu ridad; Norma 10. Integridad de los fun cionarios, y Norma 11. Inspecciones de segu ridad de mercancías destinadas al exterior. puede llevar a cabo una auto-evaluación de sus procesos y procedimientos. El principal objetivo de este pilar es la creación de un sistema internacional para la identificación de empresas privadas que ofrecen un elevado nivel de garantías de seguridad. Bajo dicha asociación entre Aduanas - Empresas, se pretende conceder un estatuto Pilar Aduanas Empresas La importancia de dicho pilar es relevante en dos sentidos: I) por un lado se crea por primera vez un esquema donde la autoridad y las empresas podrán diseñar en conjunto formas de asociación que les permitan alcanzar a éstas ultimas un estatus en el que los reconozcan como operadores fiables en las cadenas logísticas internacionales, Por otro lado, el Pilar Aduanas Empresas, es un parte aguas en la comunidad Internacional, toda vez que permiten a las empresas, poder llevar a cabo auto-auditorias que garanticen que su cadena logística internacional cuenta con la seguridad. Dicha figura la podemos ver plasmada en otras esquemas como el c-t pat donde la misma Autoridad Aduanera americana define a la figura como un programa voluntario, a través de la cual el sujeto, objeto de certificación

8 45 Estrategia Aduanera a b r i l 2008 l a r e v i s t a m e x i c a n a d e c o m e r c i o e x t e r i o r 45 oficial como colaboradores asociados en actividades relacionadas con los procesos de seguridad en la cadena logística internacional. El Pilar Aduanas Empresas establece seis normas fundamentales para su implantación: Norma 1. Asociación En dicha norma se autoriza y se desprende la creación de los Operadores Económicos Autorizados. A través, de dicha norma se establece la obligación para los o e a, de realizar autoevaluaciones. Bajo este apartado, se permite a las empresas poder determinar y documentar en conjunto con las autoridades aduaneras las medidas de seguridad de asociación que serán ejecutadas y mantenidas por los o e a. Norma 2. Seguridad. Bajo dicha norma, se establecen la obligatoriedad para los o e a de incluir en sus actividades internas mejores prácticas en materia de seguridad. Norma 3. Autorización; Norma 4. Tecnología; Norma 5. Comunicación, y Norma 6. Facilitación. Aquí hago relación a una de las recomendaciones que he venido mencionado en otros artículos: ampliar el alcance de certificación en nuestro sistema, bajo el supuesto de que nuestra autoridad no cambiará nuestro actual seudo-programa de certificación Empresa Certificada. El concepto de alcance de certificación está enfocado principalmente en ir ampliando las Operadores Económicos Autorizados La oma define a un Operador Económico Autorizado: o e a: Es una parte involucrada en el movimiento internacional de mercancías cualquiera que sea la función que haya asumido en nombre de una Administración nacional y que cumpla las normas equivalentes de seguridad de la cadena logística. Es importante señalar que dicha figura entró en vigor en la Comunidad Europea el pasado enero de Sujetos de Certificación Toda la Cadena de Suministro puede ser objeto de certificación bajo el estatus de Operador Económico Autorizado o e a.

9 46 Estrategia Aduanera m a y o 2008 certificaciones a otros agentes de la cadena de suministro. Por ejemplo, los agentes aduanales, transportistas, puertos, aeropuertos, recintos fiscalizados estratégicos, etc. Ahora bien, el cuestionamiento se abre a cuáles debieran ser aquellos criterios de certificación de los agentes aduanales y de los transportistas, en este sentido, me parece que la autoridad aduanera mexicana debe considerar los lineamientos internacionales en comento y por otro lado apoyarse en empresas consultoras, que han llevado a cabo proyectos de evaluación de esta naturaleza. Por virtud de lo anterior, y en la medida en que se vayan integrando nuevos agentes para certificación bajo el concepto de empresa certificada, se podrá ir encuadrando a nuestra figura jurídica de empresa certificada como un programa que certifica la seguridad en la cadena de suministro en similitud con los demás programas en comento. Me parece fundamental trabajar en este campo, considerando que la Unión Europea ha plasmado que únicamente los Operadores Económicos Autorizados podrán realizar transacciones de comercio exterior con otros Operadores Económicos Autorizados, esto refleja la tendencia de ir globalizando las relaciones contractuales a través de empresas que estén certificadas bajo dichos criterios. Diagrama de la Cadena de Suministro a ser sujeta de certificación bajo el programa oea:

11 48 Estrategia Aduanera m a y o 2008 Criterios de Revisión La Comunidad Europea ha venido adoptando una serie de actividades definidas como mejores prácticas, que deberán ser autoevaluadas por las empresa, y que contemplan y abarcan criterios de revisión de otros programas internacionales tales como c-t pat. A continuación señala aquellos puntos de revisión obligatorios para ser o e a p u n t o s d e r e v i s i ó n o e a VOLUMEN DE ACTIVIDAD UNIDADES DE CARGA ESTADÍSTICA DE ADUANAS SEGURIDAD FÍSICA SISTEMAS CONTABLES Y LOGÍSTICOS MERCANCÍAS ENTRANTES SISTEMAS DE CONTROL INTERNO ALMACENAMIENTO DE MERCANCÍA FLUJO DE MERCANCÍAS CARGA DE MERCANCÍAS PROCEDIMIENTOS ADUANEROS REQUISITOS DE SEGURIDAD IMPUESTOS A SOCIOS COMERCIALES A EXTRANJEROS TECNOLOGÍA SEGURIDAD PERSONAL SOLVENCIA FINANCIERA SERVICIOS EXTERIORES REQUISITOS EN PROTECCIÓN Y SEGURIDAD ENTRADA ACCESOS A INSTALACIÓN Sin dejar a un lado nuestro análisis comparativo con nuestro sistema jurídico me permito comentar lo siguiente: Actualmente la autoridad aduanera en la mayoría de los rubros establecidos en la regla de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior contempla como uno de los requisitos principales a efecto de poder obtener el registro de empresa certificada el haber alcanzado un cierto valor en aduanas importado con base en los semestres inmediatos anteriores. En este sentido, viene a colación la importancia del análisis sugerido en términos comparativos o e a vs Empresa Certificada en términos de los criterios de revisión previos a la autorización. Si bien es cierto, nuestra autoridad aduanera no adoptará la misma figura de Operadores Económicos Autorizados aeo sí es relevante que los requisitos de autorización de empresa certificada vayan enfocados a certificar un verdadero cumplimiento normativo de las empresas en términos de los procesos y procedimientos que engloban todos los

12 l a r e v i s t a m e x i c a n a d e c o m e r c i o e x t e r i o r 49 aspectos fundamentales de la actividad de sus Cadenas de Suministro introduciendo el espíritu de dichas disposiciones internacionales, y no en virtud de considerar al valor en aduanas de los semestres inmediatos anteriores como un factor preponderante para su otorgamiento, criterio que desde mi punto de vista no garantiza ni contempla intrínsecamente el espíritu de los estándares internacionales establecidos por el Marco Normativo de la Organización Mundial de Aduanas. Con el objeto de integrar dichos preceptos y de mejorar de manera conjunta los procesos de auditorias internas de las empresas, es necesario la profesionalización de la autoridad aduanera en términos de análisis de riesgos previos a las autorizaciones, tomando en cuenta que una de los procesos sugeridos a efecto de otorgar dicho status es realizar por parte de la autoridad aduanera de cada uno de los estados miembros un análisis de riesgo que permita visualizar desde todos los ángulos la prevención jurídica y el aseguramiento de las prácticas fiscales y aduaneras que las empresas sujetas a dicha autorización han venido desarrollando internamente, a través de una serie de lineamientos. En este orden de ideas, propongo la adhesión, ampliación e integración de nuevos criterios de análisis previos a la autorización de empresas certificadas los cuales deben adecuarse y seguir de manera congruente los lineamientos en función de la Convención de Kyoto de la Organización Mundial de Comercio y de la Organización Mundial de Aduanas. A su vez, analizar la figura de las auto-auditorias ( selfassessments ) que pudieran estar realizando en un momento dado las propias empresas, a efecto de homologar sus resultados como una autorización previa a dicho programa. Ahora bien, para llevar a cabo la revisión de dichos rubros la misma Organización Mundial de Aduanas sugiere que en algunos supuestos se realice la contratación de un tercero especializado en revisión de procesos y procedimientos

13 50 Estrategia Aduanera m a y o 2008 de dicha naturaleza. Si realizáramos una analogía podríamos decir que nuestra autoridad lo ha venido implementando bajo los rubros d y h de la reglas y al tratarse de criterios que expide el Consejo Nacional de la Industria Maquiladora de Exportación. Una de las ventajas al realizar la ampliación de los requisitos de autorización se traduce en beneficios colaterales, reflejados en la mismas estrategias de prevención fiscal y aduaneras, toda vez que dichos criterios incentivan por un lado una mejor estrategia en las operaciones de comercio exterior de las empresas, y por el otro van desarrollando un perfil profesional del servidor de aduanas. Me parece que para asegurar el comercio y la facilitación aduanera en nuestro país, es necesario llevar a cabo una transformación de nuestra empresa certificada y adhiriendo y cambiando formas de autorización, requisitos, y beneficios más acordes con el Marco Normativo y en particular con la figura de los Operadores Económicos Autorizados. Beneficios Operadores Económicos Autorizados Varios son los Beneficios de ser un o e a, como a continuación se señalan: Beneficios Directos: Poder gozar del principio de reconocimiento mutuo; Disminución de Revisiones Aduanales; Tratamiento prioritario de los envíos si estos se seleccionan para inspección; Posibilidad de elegir lugar de inspección; Mayor facilidad para acogerse a procedimientos aduaneros simplificados; Limitación de datos que deban aportarse para las declaraciones sumarias ( Pedimentos Simplificados ); Notificación previa del embarque considerado riesgoso; Servicio Directo con Aduanas, y Reconocimiento como socio que garantiza la seguridad y protección. Beneficios Indirectos: Menos robos y perdidas; Menos envíos retrasados; Mejor planificación; Mayor fidelidad de los clientes, y Menores costos de inspección de proveedores y mayor cooperación. Si bien hoy en día son diversos los programas existentes a nivel mundial, enfocados a certificar la seguridad de la cadena de suministro, dichos programas presentan comunes denominadores en términos de los beneficios otorgados por sus respectivas autoridades. En este orden de ideas, puedo citar como ejemplo que tanto el programa de c-t pat como el de Empresa Certificada presentan un común denominador en términos de beneficios, toda vez que ambos programas reconocen la utilización de un carril express en las aduanas en las operaciones de importación y exportación; sin embargo, sabemos que el programa de c-tpat está enfocado a certificar la seguridad de la cadena de suministro de los diversos

14 l a r e v i s t a m e x i c a n a d e c o m e r c i o e x t e r i o r 51 agentes que participan en ella, y por otro lado la certificación de empresa certificada est enfocada a otorgar ciertos beneficios fiscales y aduanales con la excepción de no certificar ningún proceso ni procedimiento aduanero aun cuando dicho programa presupone la actividad de buenas prácticas de comercio exterior de la empresas. Principio de Reconocimiento Mutuo Me pareció importante asignar un apartado distinto para analizar y explicar el principio de reconocimiento mutuo que ha venido siendo uno de los temas más sobresalientes y actuales en la comunidad aduanera internacional. Como pudimos ver una de las ventajas de los o e a es poder gozar del beneficio que se entiende como Principio de Reconocimiento Mutuo: Es aquel beneficio que permite a las empresas poder obtener un programa de certificación por sus autoridades aduaneras locales, y que a su vez dicha certificación sea reconocida por otro país, tanto en términos del estatus otorgado como en términos de los beneficios concedidos. En virtud de lo anterior, supongamos que un o e a obtuvo su estatus el mes de abril de 2008, y quisiera realizar operaciones con Estados Unidos, éste último bajo dicho principio le podrá otorgar todos aquellos beneficios y estatus que le otorga a un sujeto c-tp a t. Dicho principio, marca la pauta y la tendencia de las relaciones Aduanas Aduanas a nivel internacional, abriendo el camino de la facilitación en la logística internacional. La aplicación de dicho reconocimiento está sujeta a que ambos países cuenten con programas que certifiquen de cierta manera la seguridad en las cadenas de suministros. Por lo anterior, tenemos otro argumento más a nuestro favor, en el sentido de promover la creación de dicha figura en nuestro país, toda vez que nos haría acreedores del principio de reconocimiento mutuo con la Comunidad Europea y con otros países. Es claro que hoy en día, bajo el esquema de Empresa Certificada, no podríamos gozar de dicho beneficio, debido a que el principio de reconocimiento mutuo se basa en reconocer a empresas o agentes que acrediten que cuentan con un programa que certifique la seguridad en la cadena de suministros, y debido a que nuestra figura atrasada en nuestra legislación sólo se enfoca, por un lado a importadores y por el otro a validar el valor en aduanas para su acreditación, es claro que estamos lejos de iniciar algún proceso de negociación en este sentido. A continuación se desprende un diagrama que ejemplifica estructura del Marco Normativo. Marco Normativo 23 Junio 2005 safe Framework of Standards w c o Relación de Negocios Pilar 1 Aduanas-Aduanas Pilar 2 Aduanas-Socios de Negocios Es t á n d a r e s Adoptados por Países 11 Estándares 6 Estándares Comunidad Europea Authorized Economics Operators aeo

15 52 Estrategia Aduanera m a y o 2008 Tabla Comparativa A continuación señalo una breve tabla comparativa que demuestra algunas diferencias y similitudes con los programas que hemos señalado: Rubros EMPRESA CERTIFICADA C-TPAT OEA Autoridad Administración General de Aduanas Customs Border Protection cbp En análisis Criterios de Autorización Valor en Aduanas Cumplimientos de obligaciones Fiscales Número de trabajadores Valor de activo fijo entre otros Procesos de Seguridad Procesos de creación de documentación Seguridad en Personal Accesos de control Seguridad de Transporte Educación & Transporte Cumplimiento de Estándares m a s a m p l i o s 21 criterios Importadores Productores Transportistas Exportadores Sujetos a Certificación Importadores a.a. Operadores de Almacenes Agentes de Carga a.a. Productores Transportistas Productores extranjeros Importadores Proceso de Autorización Solicitud Manual Solicitud electrónica Solicitud Electrónica self-assessments n o si si Vigencia 5 años Mantenimiento Mantenimiento Definición de Procesos n o si enfocados a seguridad si ( más amplios) Beneficios Fiscales, Aduanales, Administrativos Fast-Line & Comerciales Reconocimiento mutuo (Europa) Reconocimiento m u t u o Publicación Mejores Prácticas n o si si