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6 Informe de Desarrollo Social 2014 ÍNDICE 1. Introducción 7 2. Revisión de la Protección Social en Chile Antecedentes del Sistema de Protección Social Diagnóstico de la desigualdad de ingresos en Chile Acciones programáticas en materia de Protección Social del Ministerio de Desarrollo Social El rol del Sistema Intersectorial de Protección Social en la Superación de la Pobreza, la Vulnerabilidad y Desigualdades Coordinación de políticas y acciones programáticas para la inclusión de grupos prioritarios para la política social Sistema Elige Vivir Sano Principales desafíos del Ministerio de Desarrollo Social en el Sistema de Protección Social Instrumentos para el apoyo al diseño y la implementación del Sistema de Protección Social Sistemas de evaluación y seguimiento para una mejor política social Sistema Nacional de Inversiones La Encuesta CASEN y el desafío de avanzar hacia una nueva metodología para la medición de la pobreza Hacia un nuevo Sistema de Apoyo a la Selección de Usuarios de Beneficios Sociales La importancia de la cooperación público-privada en la inclusión social de grupos vulnerables Referencias Bibliográficas 155 5

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8 Informe de Desarrollo Social INTRODUCCIÓN 7

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10 Informe de Desarrollo Social Introducción La Ley N , que crea el Ministerio de Desarrollo Social, establece dentro de sus funciones el envío de un Informe de Desarrollo Social tanto a la Comisión Especial Mixta de Presupuestos como a la Comisión de Superación de la Pobreza, Planificación y Desarrollo Social de la Cámara de Diputados. El presente Informe corresponde a la primera versión que se elabora durante el mandato de la Presidenta Michelle Bachelet, y tiene por objetivo presentar las acciones que desarrolla el Ministerio de Desarrollo Social para cumplir con el mandato legal de velar por la coordinación, consistencia y coherencia de las políticas, planes y programas en materia de equidad y/o desarrollo social, y de diseñar e implementar políticas, planes y programas sociales, especialmente aquellos destinados a superar la pobreza y que buscan brindar protección social a las personas y grupos vulnerables, contribuyendo de este modo al fortalecimiento del Sistema de Protección Social. La necesidad de ampliar y fortalecer el Sistema de Protección Social encuentra justificación en el análisis de la realidad social nacional y regional. Indiscutibles son los avances en reducción de la pobreza y extrema pobreza, así como también en otros indicadores relacionados al desarrollo humano, como el acceso a educación y salud. Sin embargo, el camino pendiente es hacia la reducción de las desigualdades y con ello la construcción de una sociedad más cohesionada e inclusiva. Los mismos datos de realidad revelan un porcentaje importante de chilenos que han superado la situación de pobreza, pero que en la distribución de ingresos no superan la media nacional. Estos sectores vulnerables o medios presionan no sólo por una mayor protección del Estado, sino también por una real inclusión social, que supere la dualidad entre bienes y servicios de primera y segunda categoría, y cumpla la promesa de igualdad de oportunidades. Es por ello que este Gobierno ha establecido tres reformas como prioritarias, Tributaria, Educacional y Constitucional, que contribuyen hacia el logro de estos objetivos, en conjunto con otras políticas sociales que apuntan a fortalecer el Sistema de Protección Social. Si bien las políticas de protección social en Chile tienen larga data, la articulación de las diversas iniciativas sectoriales y su acción concertada a lo largo del ciclo de vida es reciente. Bajo esta lógica, el Sistema de Protección Social tiene como propósito proveer un piso de seguridad frente a los riesgos a los cuales se encuentran expuestas las personas y familias, los cuales varían de acuerdo al ciclo de vida, así como también según los medios que posean para afrontarlos. Como un factor a considerar, se encuentran los territorios en donde se insertan las personas y familias, los que según sus características, pueden convertirse en un factor de riesgo adicional. La protección social incluye acciones de cobertura amplia y selectivas. Asimismo, considera prestaciones de carácter contributivo y no contributivo, siendo su integración y el aumento de estas últimas, parte del desafío de instalar un componente de solidaridad en la provisión de protección social. Por otra parte, considera prestaciones de asistencia y promoción social, la primera de ellas garantizando ingresos que permitan satisfacer las necesidades básicas, y la segunda fortaleciendo el capital humano y social para el mejor aprovechamiento de las oportunidades existentes. La protección social no sólo contribuye a los objetivos anteriormente expuestos, también constituye una herramienta fundamental a la hora de enfrentar situaciones de crisis, sean a nivel de desastre natural como de fluctuaciones en los mercados financieros internacionales. Sobre el último punto, basta recordar la experiencia en torno a la crisis económica de 2008, cuyos efectos en pobreza fueron anticipados por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y en donde una de las medidas utilizadas para evitar el desmejoramiento de las condiciones de vida de la población más vulnerable fue el fortalecimiento de la protección social, en un marco de políticas contracíclicas que no sólo persiguen mantener, sino también aumentar el gasto social cuando más se requiere. En el contexto actual de desaceleración económica, situación que afecta a toda la región, la experiencia acumulada es un insumo relevante al momento de diseñar estrategias para afrontar sus posibles repercusiones en la población, especialmente de aquellos que poseen mayores niveles de vulnerabilidad. 9

11 Ministerio de Desarrollo Social En este contexto, de avances y desafíos, el fortalecimiento y ampliación del Sistema de Protección Social tiene un horizonte claro, que incluye acciones de desarrollo y reformulación programática, fortalecimiento institucional y la generación y perfeccionamiento de instrumentos que sirvan al logro de sus objetivos. Estos ejes ordenan y dan estructura al presente documento, el que se inicia con una síntesis de los fundamentos de la protección social en Chile, seguido de los antecedentes del Sistema de Protección Social y el diagnóstico de la desigualdad socioeconómica que genera incertidumbre en muchas familias chilenas, las que justifican la orientación que este Gobierno ha trazado en materia de protección social. Posteriormente, en el tercer capítulo se describen y analizan las acciones programáticas y de fortalecimiento institucional, destacando la reinstalación de la lógica de derechos en la intervención con familias en extrema pobreza y grupos vulnerables a partir de Seguridades y Oportunidades, sello distintivo de Chile Solidario. Asimismo, destaca el fortalecimiento del enfoque de derechos a través de la reglamentación de las garantías que establece Chile Crece Contigo, tales como acceso a ayudas técnicas, sala cuna y jardín infantil. En este mismo capítulo se abordan los desafíos que el Sistema Intersectorial de Protección Social y los servicios relacionados al Ministerio se han propuesto desarrollar durante el periodo , con especial énfasis en las políticas y programas que buscan garantizar umbrales mínimos y ampliar las oportunidades de la población, en especial de aquella más desfavorecida. Es así como, durante este periodo, la ampliación del Sistema de Protección Social encuentra su mayor desafío en la instalación de un Sistema Nacional de Cuidados, el cual no sólo deberá colocar en el centro de la atención a la población dependiente que requiere cuidados, tales como niños/ as, personas en situación de discapacidad y adultos mayores, sino también a quienes cumplen el rol de cuidadores. Con este compromiso el Estado asume que el cuidado no es una labor de exclusividad de las familias, de mujeres principalmente, sino que parte de sus funciones indelegables es la provisión de alternativas, convencionales y no convencionales, para quienes deseen y requieran un apoyo. Por otro lado, destaca la ampliación de las estrategias de intervención más allá de las personas y familias que llevará a cabo el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS) a través del trabajo en territorios vulnerables, cuyo propósito es disminuir la pobreza y desigualdad territorial. Del mismo modo, el mayor acceso a actividades culturales y de voluntariado será el eje del Instituto Nacional de la Juventud (INJUV), junto al mejoramiento del acceso y oportunidad a actividades de formación y capacitación de jóvenes vulnerables y el apoyo a iniciativas sociales y medioambientales que promuevan la organización de este segmento de la población. En tanto en el Servicio Nacional de la Discapacidad (SENADIS), los esfuerzos se destinarán a apoyar y fortalecer las organizaciones de personas en situación de discapacidad, para que puedan interactuar con el Estado para la defensa de sus derechos. Del mismo modo, el aumento de la participación e inserción social de los adultos mayores como sujetos de derechos son los objetivos a lograr por el Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA). Tanto SENADIS como SENAMA llevarán a cabo un proceso de fortalecimiento institucional para el logro de los objetivos mencionados, el primero de ellos por medio de la creación de una Subsecretaría de la Discapacidad, y el segundo mediante la dotación de mayores atribuciones para la supervisión y fiscalización de las organizaciones públicas y privadas que prestan servicios a adultos mayores, especialmente para aquellos con dependencia moderada y severa. Finalmente en materia programática, el desarrollo de los procesos de consulta en el marco del convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la implementación de una agenda de desarrollo indígena y el desarrollo territorial junto a la compra de tierras, serán los ejes del quehacer de la Corporación Nacional para el Desarrollo Indígena (CONADI), cuyo propósito será el reconocimiento de los Pueblos Indígenas, la defensa de sus derechos y el mejoramiento de su calidad de vida. 10

12 Informe de Desarrollo Social 2014 En el cuarto capítulo de este informe, se aborda la generación y perfeccionamiento de los instrumentos al servicio de la protección social. Estos instrumentos corresponden a los sistemas de evaluación y seguimiento de programas sociales, el Sistema Nacional de Inversiones, la medición de pobreza y el Sistema de Apoyo a la Selección de Usuarios de Beneficios Sociales. Para una mayor eficiencia en el logro de los objetivos de la protección social se dispone de un Sistema de Seguimiento de los Programas Sociales, el que a través del Banco Integrado de Programas Sociales, permite la identificación de la oferta programática a lo largo del ciclo de vida, visibilizando brechas por cubrir o bien recursos que reasignar, además de la necesaria coordinación entre programas, acciones y beneficios. Asimismo, la evaluación ex-ante de programas sociales permite revisar el diseño de los programas sociales, evitando con ello duplicaciones tanto de programas como de beneficios, potenciando una mayor coordinación de los esfuerzos dirigidos a la misma población objetivo. Posteriormente, se analizan los desafíos que enfrenta el Sistema Nacional de Inversiones, especialmente respecto de la actualización de sus metodologías para la adecuada valorización de beneficios sociales de ciertas tipologías de proyectos que son demandados por la ciudadanía, tales como la incorporación del concepto de equidad territorial y la generación de herramientas que permitan evaluar planes de inversión integral, más allá de un proyecto en particular. Del mismo modo, una sociedad que avanza hacia la protección social de sectores vulnerables no olvida del centro de su quehacer la superación de la pobreza. En este sentido, los cambios que ha experimentado la sociedad chilena respecto a un mayor acceso a bienes y servicios, obliga a la actualización de la medición de la pobreza por ingresos, pero además a la incorporación de otras dimensiones en las que también se observan carencias. Es por ello que actualmente se trabaja en una nueva metodología para la medición de la pobreza, a partir de la información generada en la Encuesta CASEN. Esta nueva metodología y las mediciones que surjan de su aplicación a futuro debieran convertirse en la principal fuente de información sobre el bienestar de la población, más allá de la población en situación de pobreza, insumo básico para el fortalecimiento de la protección social. Y así como se requiere de una nueva medición de pobreza, también se requiere la construcción de un sistema que apoye la asignación de beneficios sociales, que genere una caracterización confiable sobre la base del uso preferentemente de registros administrativos, constituyéndose en un apoyo al desafío de ampliación de la cobertura del Sistema de Protección Social en su conjunto. Lo anterior, sumado al fortalecimiento del Registro de Información Social, permitirá la elaboración de detalladas caracterizaciones no sólo de las personas y familias, sino también de las condiciones del entorno en que se insertan. Todos estos esfuerzos son parte de las acciones a desarrollar por el Ministerio de Desarrollo Social en el período , sin embargo como se ha señalado, la ampliación y fortalecimiento de la protección social considera la articulación de los diversos organismos del Estado, a nivel nacional, regional y local. Del mismo modo son relevantes las acciones desarrolladas en el ámbito de la vivienda, salud, educación y trabajo. Sobre este último es imprescindible el acceso a un trabajo socialmente protegido, de modo que el empleo no sea una fuente más de vulnerabilidad para las personas y familias, sino que por el contrario, sea motor de integración social para la generación de ingresos autónomos. Sólo la gestión coordinada de estas iniciativas y enfocada en las personas a lo largo de su ciclo de vida, desde la gestación a la vejez, hará posible transitar desde la lógica sectorial a la de un sistema intersectorial de protección social. En este sentido, también juega un rol fundamental la sociedad civil, especialmente la organizada a través de fundaciones y corporaciones sin fines de lucro, y organizaciones comunitarias, por ello se analiza en el capítulo quinto la importancia de la cooperación público-privada en la inclusión social de grupos vulnerables. Finalmente, cabe destacar que todas las iniciativas que aborda este documento tanto a nivel programático, institucional e instrumental, sólo verán frutos cuando las personas, familias y comunidades construyan y desarrollen sus proyectos de vida confiados en que frente a situaciones de riesgo existirá un Estado más presente y más cercano que los apoyará para que dichos proyectos no queden truncados y logren llegar a destino. Este es el desafío mayor. 11

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14 Informe de Desarrollo Social Revisión de la Protección Social en Chile 13

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16 Informe de Desarrollo Social Revisión de la Protección Social en Chile Chile ha sido exitoso en reducir la tasa de pobreza y pobreza extrema, situándose entre los países con menor pobreza de la región y con los mejores indicadores de desarrollo humano. Sin embargo, es uno de los países con mayor desigualdad del mundo, a lo que se añade el bajo nivel de ingreso que tiene una parte importante de hogares en el país, donde cerca de dos terceras partes posee un ingreso inferior al ingreso promedio nacional. En la actualidad, no es la pobreza el único problema social, sino también la vulnerabilidad o la fragilidad de los hogares no pobres de la sociedad, así como la desigualdad socioeconómica y en la calidad de las prestaciones y servicios a los que pueden acceder. Lo anterior, obliga a transitar desde la lógica de la satisfacción de las necesidades básicas, dirigida esencialmente a la superación de la pobreza, hacia la protección a toda la población. El Programa de Gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet aborda gran parte de los problemas sociales que actualmente aquejan a la población, ordenándolos según las prioridades que la coalición de Gobierno ha destacado como relevantes para avanzar hacia un desarrollo más integral, sostenido, inclusivo y sustentable, que se traduzca en mejores condiciones de vida para toda la población. En este contexto, entre las prioridades establecidas para el presente periodo presidencial destaca el fortalecimiento y ampliación del Sistema de Protección Social, que por un lado permita continuar con la reducción de las tasas de pobreza y pobreza extrema, pero que de manera simultánea permita abordar el fenómeno más estructural de las distintas formas de desigualdad que afectan la población chilena. El Sistema de Protección Social en Chile está compuesto por un conjunto articulado de intervenciones sociales (servicios, prestaciones, beneficios expresados en programas, proyectos, medidas) que apoyan a las personas y familias a lo largo de su ciclo de vida a enfrentar los riesgos a los que están expuestas. Para lo anterior, el Estado pone a disposición de las personas y las familias acciones de prevención (para evitar la ocurrencia del riesgo), de mitigación (para disminuir el impacto negativo del riesgo) y de recuperación (para atender los impactos negativos producto de la ocurrencia del riesgo). Las acciones antes señaladas son ejecutadas por diferentes actores del Estado en los distintos niveles de la administración (nacional, regional, provincial y municipal). Sin pretender exhaustividad y como una muestra de lo que el Sistema de Protección Social chileno dispone como apoyo a lo largo del ciclo de vida de las personas y familias, el siguiente esquema ilustra la diversidad de prestaciones de protección social. Un proceso de desarrollo más integrador, equitativo, inclusivo y participativo requiere de una articulación permanente entre políticas sociales y económicas, donde se reconoce que el crecimiento económico es condición necesaria pero no suficiente para reducir la pobreza, la desigualdad y la exclusión social. Por lo tanto, junto con asegurar el crecimiento económico es necesario aumentar los recursos destinados al desarrollo social. Junto con ello, es preciso reasignar recursos públicos hacia aquellas áreas que tengan un carácter distributivo más progresivo, como aquéllas destinadas a la educación, desde la primera infancia hasta la educación superior, y la salud. 15

17 Ministerio de Desarrollo Social Esquema N 2.1 Componentes del Sistema de Protección Social Primera Infancia Infancia y adolescencia Juventud Adultez Vejez Chile Crece Contigo Educación básica y media obligatoria Ayudas estudiantiles para educación técnica y superior Capacitación ocupacional Pensión Básica Solidaria Ayudas estudiantiles Preparación para el trabajo Seguro de cesantía Aporte Previsional Solidario Becas educativas Subsidio al empleo juvenil Apoyo al microemprendimiento Asignación y subsidio familiar Incentivo a las cotizaciones previsionales Apoyo a actividades económicas Familias Chile Solidario - Seguridades y Oportunidades Subsidios servicios básicos Subsidio a la vivienda Fuente: Elaboración propia Garantías Explícitas en Salud Durante los últimos quince años se ha ido construyendo y consolidando el actual Sistema de Protección Social, sobre la base de políticas universales de salud, educación y seguridad social, y de políticas y programas selectivos (focalizados) de asistencia y servicios sociales, principalmente dirigidos a la población más pobre y vulnerable. El presente capítulo desarrolla con mayor detalle los antecedentes y fundamentos del actual Sistema de Protección Social, para lo cual se revisa la evolución de la política social desde 1980 hasta la actualidad, así como un diagnóstico de la vulnerabilidad socioeconómica que aún persiste y que motiva a seguir ampliando y profundizando el Sistema de Protección Social chileno. 16

18 Informe de Desarrollo Social Antecedentes del Sistema de Protección Social a) Políticas Sociales Las políticas sociales en el país han transitado por diversos enfoques de acuerdo a las consideraciones políticas y económicas imperantes en cada época. A partir de 1973, se produce una profunda transformación en el rol que el Estado desempeña en el proceso de desarrollo y la entrega de servicios sociales. Se pasa de un Estado benefactor responsable de producir casi todos los servicios públicos, lo que conducía a que el gasto social representara un importante porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) 1, a un Estado subsidiario cuyo rol se reduce a financiar y focalizar el gasto social en los más pobres y establecer marcos jurídicos y económicos que fomenten la iniciativa privada. De este modo, el accionar del Estado se limita a proveer bienes y servicios en las áreas donde el mercado presenta claras ineficiencias o no le es rentable privadamente participar, como asimismo a regular el funcionamiento de dichos mercados. En la década del ochenta, se inicia la consolidación del actual modelo económico-social al crearse un sistema institucional y jurídico que garantizaba su reproducción. El marco conceptual de las políticas sociales se encontraba dentro del contexto ideológico de la Constitución Política de la República que entra en vigor en La crisis económica de comienzos de esa década, causada por un conjunto de shocks externos que coincidieron con la inflexibilidad del régimen cambiario y un sistema financiero débil, provocó protestas masivas en contra de la dictadura, produciéndose un ajuste político y económico que se materializó en la introducción de una serie de adecuaciones a las reformas de los sistemas de educación y salud que estaban implementándose. En este contexto, las políticas públicas en el campo social quedaban enmarcadas en acciones contra la pobreza en un escenario de reducción del gasto social, 1. Baytelman, Cowan y De Gregorio (1999). Política económicosocial y bienestar: El caso de Chile. experimentándose un traspaso al sector privado de la provisión de la mayor parte de los bienes y servicios que el Estado había entregado hasta la fecha. Con ello, el Estado intervino directamente solo donde el sector privado no actuaba o presentaba dificultades para hacerlo, focalizando su financiamiento en sectores de mayor vulnerabilidad. Es así como se crea el primer instrumento de focalización del gasto social: la Ficha CAS 2. La Ficha CAS permitía caracterizar e identificar a las familias más pobres para ser beneficiarias de programas sociales y subsidios, proporcionando un instrumento que permitiera una mayor focalización del gasto social. En 1987, se aplica por primera vez la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN), con la finalidad de caracterizar a las familias, estimar la población en situación de pobreza y evaluar la focalización de los programas sociales. También se elabora un Mapa de Extrema Pobreza, mostrando la magnitud, las características y la distribución territorial de la extrema pobreza a partir de la condición de ingreso permanente de la población. El deterioro económico de los años ochenta ocasionó que la cesantía llegara a cerca del 20% 3, creándose los programas laborales de emergencia y absorción de mano de obra, denominados Programa de Empleo Mínimo (PEM) y Programa de Ocupación para Jefes de Hogar (POJH). En 1981 se establece el Subsidio Familiar, mediante la Ley N , destinado a personas de bajos recursos que no podían acceder a Asignación Familiar por no estar afiliados a un sistema previsional. En el sistema educativo se realizaron profundas transformaciones. La educación básica era considerada de baja calidad debido a la inexistencia de una adecuada supervisión, a la falta de incentivos y la ineficiencia técnica. Todo lo anterior, provocado principalmente por el bajo nivel de gasto asignado al sistema 4. Esto produjo el traspaso de recursos de la educación universitaria, que pasó a ser pagada, a la educación básica y pre-básica. 2. La Ficha CAS toma su nombre de los Comités de Asistencia Social, los que fueron creados a nivel local con el propósito de diagnosticar los problemas más urgentes que afectaban a la población. 3. Baytelman, Cowan y De Gregorio (1999). Política económicosocial y bienestar: El caso de Chile. 4. Gallego (2002). Competencia y resultados educativos: Teoría y evidencia para Chile. 17

19 Ministerio de Desarrollo Social Se instaló un sistema de subvención y descentralización en la educación básica y media 5. Se traspasó la administración de los establecimientos públicos a los municipios y se abrió el mercado educativo a los privados, estableciéndose un subsidio a la demanda que consistía en la entrega de una subvención por asistencia del alumno. Esta disposición permitió que las escuelas privadas que recibían subvención empezaran a competir con las públicas y que los padres decidieran a qué escuela asistiría su hijo determinando así la adjudicación de recursos. De esta forma se establecieron tres tipos de establecimientos educacionales: particulares pagados, particulares subvencionados y municipales. En salud se aplicaron dos grandes reformas. La primera consistió en la descentralización del Servicio Nacional de Salud (SNS) en 26 servicios de salud ubicados a lo largo del país, de los cuales dependían los hospitales públicos. Los consultorios encargados de la atención primaria de salud se traspasaron a los municipios, manteniéndose la responsabilidad sobre la formulación de las políticas del área en el Ministerio de Salud. Otro cambio en el sector salud fue la creación de las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRE), que permitió la administración privada de la cotización obligatoria de salud de los trabajadores (7% o superior), quedando la gestión y prestación de servicios de salud a cargo de instituciones privadas que otorgan una cobertura de atención dependiendo del monto que cada asegurado aporte al sistema. Junto a ello, se crea el Fondo Nacional de Salud (FONASA) que recibe aportes del Estado y el 7% del sueldo de los trabajadores que optan por el sistema público de salud. Otra de las grandes reformas se produjo en el Sistema de Previsión Social, pasando de un sistema de reparto con financiamiento tripartito (Estado, trabajador y empleador) a un sistema privado de capitalización individual. Se crearon las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), asumiendo el Estado la obligación de su regulación y supervisión, así como el aseguramiento de una pensión mínima a todos los 5. Además se traspasan en comodato las escuelas públicas de enseñanza media técnico profesional a gremios profesionales. trabajadores con al menos veinte años laborales y de aquellos trabajadores que eligieron mantenerse en el sistema antiguo. Las AFP cobran una comisión por la administración de los fondos de sus afiliados, los cuales tienen una cuenta individual de capitalización. La pensión se calcula al término de la vida laboral de acuerdo a la expectativa de vida, el sexo y los montos recaudados por cada persona. En 1985 la economía inicia un ciclo de recuperación y crecimiento, reflejándose en la caída del desempleo desde un 20% en a un 8% en , sin embargo, la pobreza e indigencia indicaban que un alto porcentaje de la población no alcanzaba a tener las condiciones mínimas para asegurar su bienestar: la pobreza en 1987 llegaba a 44,6% y la indigencia a 16,8% 7. Este panorama se agrava por las desigualdades económicas, territoriales y el deterioro en los servicios de salud, educación y vivienda, sectores en los que la inversión social se había reducido y la infraestructura para entregar los servicios había sufrido un serio deterioro. b) Políticas Sociales Junto con el retorno a la democracia el año 1990, se reorienta la política social hacia lo que se denominó Crecimiento con Equidad, que buscaba compatibilizar el crecimiento económico y la estabilidad macroeconómica con el logro de un mayor bienestar para la población en base a una estrategia de construcción de consensos sociales y políticos. Esto implicó un cambio de enfoque de las políticas sociales, centrando su actuar en la reducción de la pobreza y la desigualdad mediante la creación de capacidades y oportunidades, fomentando la participación de la población y la creación de espacios de colaboración con el sector público. Además de concentrar los esfuerzos en la superación de la pobreza, se asignaron recursos a grupos específicos de la población (infancia, personas en situación de discapacidad, adultos mayores, pueblos originarios y mujeres) en las áreas de educación, desarrollo de microempresas y capacitación laboral. La 6. Baytelman, Cowan, De Gregorio (1999). Política económico-social y bienestar: El caso de Chile. 7. MIDEPLAN (1996). Balance de seis años de las políticas sociales 1990/ Ministerio de Planificación y Cooperación. 18

20 Informe de Desarrollo Social 2014 operacionalización de tales medidas se efectuó con el apoyo del sector privado, fundaciones y Organismos No Gubernamentales (ONG). El crecimiento económico y la reforma tributaria de 1990 aumentaron del nivel de recaudación, potenciando el rol del Estado en materia social. Se asignaron más recursos para financiar nuevos programas sociales y la institucionalidad para sustentar las mayores obligaciones adquiridas por el Estado. El gasto social creció anualmente sin interrupción durante todo el periodo a un ritmo de más del 7% como proporción del PIB, pasando del 12% en 1990 al 17% en el Esta mayor inversión social unida a una política social orientada a la generación de capacidades, permitieron reducir la pobreza de 38,6% en 1990 a 11,5% en el año Los nuevos desafíos que planteaba el cambio de enfoque de la política social obligaron a modernizar el diseño de la gestión pública y crear nuevas instituciones. El año 1990, con la promulgación del Decreto Nº , la Oficina Nacional de Planificación (ODEPLAN) se transformó en el Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN, actual Ministerio de Desarrollo Social), con la responsabilidad de colaborar con el Presidente de la República en el diseño y aplicación de políticas, planes y programas de desarrollo nacional, colaborar con los Intendentes Regionales en el diseño de políticas, planes y programas de desarrollo regional, proponer las metas de inversión pública y evaluar los proyectos de inversión financiados por el Estado, y armonizar y coordinar las diferentes iniciativas del sector público encaminados a erradicar la pobreza. En 1994, se puso en marcha el Programa Nacional para la Superación de la Pobreza, cuyo objetivo fundamental fue eliminar la pobreza extrema para el año Junto con la creación de MIDEPLAN, y bajo su dependencia, se crearon instituciones a cargo de los programas sociales dirigidos a los grupos prioritarios: i) el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS); ii) el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM); iii) el Instituto Nacional de la Juventud (INJ, actual INJUV); iv) la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), y el v) Fondo Nacional de la Discapacidad (FONADIS, actual SENADIS). Desde inicios de los años 90, la educación es considerada como un instrumento para lograr el desarrollo, superar la pobreza y lograr mayores grados de igualdad. Si bien se mantiene el esquema de subvenciones en el sistema educativo, se incrementan las asignaciones presupuestarias al sector con el propósito de mejorar la infraestructura, aumentar la calidad en la educación básica y media, la cobertura en educación preescolar y superior. A su vez, se elabora el Estatuto Docente y se implementan programas adicionales a la subvención escolar como el Programa de la Calidad y Equidad de la Educación Básica (MECE-básica) y el Programa de las 900 escuelas (P-900) destinado a brindar apoyo técnico y material a escuelas básicas con riesgo educativo, entre otros. Adicionalmente, el año 1996 se implementa la Reforma Educacional, destacando entre sus iniciativas la reforma curricular, la ampliación de la jornada escolar, el perfeccionamiento y capacitación de los docentes, y la generación del Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño. A su vez, se permite a algunos establecimientos subvencionados el cobro de copagos (financiamiento compartido) y la recolección de donaciones de privados. En salud, se mantuvo el sistema mixto conformado por instituciones pertenecientes al sector público y privado, incrementándose el presupuesto asignado al sector, con la finalidad de mejorar la infraestructura y la atención primaria de los consultorios administrados por los municipios. Ante demandas del sector de trabajadores de la salud, se aumentó la dotación de personal y se mejoraron las remuneraciones. A su vez, se determina la gratuidad de algunas prestaciones en la modalidad de FONASA de libre elección para los grupos más pobres, se incrementa el subsidio al parto en instituciones públicas y se establece la gratuidad para los grupos A y B. 8. Arellano (2012). Veinte años de políticas sociales Chile CIEPLAN. 9. Robles (2013). El Sistema de Protección Social en Chile: Una mirada desde la igualdad. CEPAL Colección Documentos de proyectos. 19

21 Ministerio de Desarrollo Social Respecto del sistema de previsión, se mantuvo el modelo anterior, sin embargo se desarrollaron acciones para mejorar la gestión y calidad de los servicios entregados por el Instituto de Normalización Previsional (INP, actual Instituto de Previsión Social, IPS). Se incrementaron las recaudaciones por deudas previsionales 10 y se mejoraron los montos de las pensiones asistenciales. Adicionalmente, se amplió el portafolio de inversiones de las AFP, dictándose en 1994 un reglamento de inversiones en el extranjero para asegurar una mayor rentabilidad y seguridad del sistema. c) Políticas Sociales En el año 2000 se inicia el diseño de las políticas de protección social, entendidas como un conjunto articulado de políticas y programas que buscan responder ante diversas contingencias y riesgos que enfrentan los hogares, para compensarlos frente a la falta o reducción sustancial de ingresos provenientes del trabajo y garantizando el acceso a un piso de mínimo social en toda circunstancia. De este modo, mediante una coordinación intersectorial que potencie la oferta pública se busca lograr una mayor eficiencia y eficacia de la intervención del Estado, constituyendo así un conjunto integrado de prestaciones que impacten de manera articulada en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Se busca pasar a un sistema que garantice derechos sociales básicos y que vaya dando inicio al acceso universal a atenciones de salud, educación, pensión, desempleo y cuidado infantil 11. Para ello, el Sistema contempla prestaciones de mayor cobertura y otras focalizadas, de carácter contributivo y no contributivo, atendiendo los riesgos sociales específicos que se dan a lo largo del ciclo vital y focalizando en la población de mayor vulnerabilidad. De esta forma surgen las primeras iniciativas que contemplan mínimos garantizados para las familias más pobres. 10. Se aumento la recaudación de deudas previsionales por concepto de imposiciones impagas de $ recaudados en 1991 a $ en Ambos en moneda de junio de MIDEPLAN (1996) Balance de seis años de las políticas sociales 1990/ Ministerio de Planificación y Cooperación. 11. Martin (2012). El cambio en el Sistema de Protección Social en Chile: Un análisis de policy frames. El Sistema Chile Solidario se crea en 2002, institucionalizándose con la promulgación de la Ley Nº el año Está dirigido a las familias en situación de pobreza y extrema pobreza para incorporarlos a las redes sociales y, de este modo, mejorar sus condiciones de vida. Considera apoyo psicosocial, asegurando el acceso a los diferentes programas sociales (programas preventivos de MINSAL, atención en programas de atención preescolar) y subsidios (subsidio familiar, agua potable, pro retención escolar, pensiones de vejez o invalidez). Las familias pertenecientes al sistema reciben atención preferente en toda la red social, para lo cual MIDEPLAN estableció convenios con ministerios y municipalidades del país. En el área de la salud, se crea el Plan de Acceso Universal de Garantías Explícitas (AUGE), con la promulgación de la Ley N en 2004, garantizando a toda la población el acceso oportuno a la atención de un conjunto de patologías de alto impacto social, cuyo tratamiento representaba un gasto excesivo para las familias, reduciendo las inequidades que se producían en atenciones de alto costo. El año 2008 se dicta la Ley N que promulga la Reforma del Sistema Previsional, para lo cual se crea un sistema solidario de pensiones que beneficia a la población adulta mayor, personas en situación de discapacidad y personas que no lograron ahorrar lo suficiente para su pensión. El programa consta de: a) Pensión Básica Solidaria (PBS), pensión no contributiva para todas las personas definidas como vulnerables; b) Aporte Previsional Solidario (APS) para todas aquellas personas que han cotizado en el sistema, pero que su pensión al momento de jubilar no corresponde a un mínimo establecido; y c) Bono por hijo para las mujeres después de cumplir 65 años. De esta manera, se introduce en el sistema de capitalización individual un pilar solidario que responde a la baja cobertura del sistema y los escasos montos de las pensiones. Las grandes beneficiarias de esta reforma son las mujeres, quienes históricamente recibían pensiones más bajas por presentar mayores discontinuidades en sus cotizaciones, reunir menores montos y tener un promedio de sobrevida mayor al de los hombres, con lo cual los montos acumulados se dividen por más años. 20

22 Informe de Desarrollo Social 2014 El año 2009, la Ley N crea el Sistema Intersectorial de Protección Social, que se define como un modelo de gestión constituido por las acciones y prestaciones sociales ejecutadas y coordinadas por distintos organismos del Estado, destinadas a la población nacional con mayor vulnerabilidad socioeconómica y que requieran de una acción concertada de dichos organismos para acceder a mejores condiciones de vida. MIDEPLAN asume la administración, coordinación, supervisión y evaluación de la implementación del Sistema. El Sistema Intersectorial de Protección Social queda constituido por subsistemas que articulan las políticas no contributivas del Sistema de Protección Social. Cada subsistema está focalizado en un mismo grupo de personas y/o familias en situación de vulnerabilidad socioeconómica, constituyendo así los ejes centrales de protección social para los grupos más pobres y vulnerables. Al momento de su creación, el Sistema Intersectorial de Protección Social queda conformado por dos subsistemas: el Subsistema Chile Solidario y el Subsistema de Protección a la Infancia Chile Crece Contigo. El Subsistema de Protección a la Infancia Chile Crece Contigo comienza a implementarse en 2007 y en 2009, la Ley Nº , le otorga el marco institucional para su funcionamiento. Su objetivo es acompañar el desarrollo de los niños, niñas y sus familias desde la gestación hasta su ingreso al sistema escolar, ofreciéndoles un sistema integrado de intervenciones y servicios sociales que apoyan su desarrollo bio-psicosocial. Para ello, MIDEPLAN establece convenios con las instituciones a cargo de ejecutar las acciones. La consolidación de una red institucional de apoyo a la integración social y la generación de mecanismos para la ampliación de las oportunidades puestas a disposición de las personas en los territorios, permitieron que Chile Solidario ampliara su cobertura hacia otros grupos. Esto generó iniciativas para atender diversas situaciones de vulnerabilidad que afectan a determinados grupos de la población, en particular: adultos/as mayores, personas en situación de calle, niños/as y adolescentes con adultos significativos privados de libertad. Surgen entonces programas de acompañamiento psicosocial para una población de extrema pobreza pero con características de vulnerabilidad más específicas. Estos programas son el Programa Vínculos, orientado al apoyo de adultos/as mayores vulnerables y que viven solos; el Programa Calle, orientado al trabajo con adultos que se encuentran en situación de calle; y el Programa Caminos, dirigido a apoyar a niños y niñas de familias donde hay situaciones de separación forzosa en razón del cumplimiento de condena de alguno de sus integrantes. El cambio de paradigma introducido en el enfoque y orientación de la política social, originó la necesidad de diseñar nuevos instrumentos que sirvieran para el diseño y evaluación de políticas y programas sociales, así como para el seguimiento del Sistema de Protección Social. Entre ellos, se creó un nuevo instrumento de apoyo para la selección de los beneficiarios, sustituyéndose la Ficha CAS por la Ficha de Protección Social (FPS) el año Con ello se modifica la manera de medir los recursos que poseen las familias, asociándolos principalmente a su capacidad de generar ingresos e incorporando las necesidades de los miembros de la familia mediante el concepto de Índice de Necesidades, diferenciado en función del tamaño de la familia y la presencia de adultos mayores y personas en situación de discapacidad en el hogar. La crisis económica de 2008 provocó el surgimiento de nuevos programas de alivio de la pobreza. Se implementó la transferencia denominada Bono de Apoyo a la Familia, orientada a hogares de ingresos bajos que recibían Asignación Familiar y/o pertenecían a Chile Solidario. El beneficio consistía en una transferencia de 76,7 dólares por carga familiar. En 2011, tales transferencias fueron reasignadas a hogares en pobreza extrema, transformándose en el programa Asignación Social 12. El año 2011 se crea el Ministerio de Desarrollo Social con el fin de colaborar con el Presidente de la República en el diseño y aplicación de políticas, planes, y programas en materia de equidad y/o desarrollo social, especialmente aquellas destinadas a erradicar la pobreza y brindar protección social a las personas o grupos vulnerables, promoviendo la movilidad e integración social y la participación con igualdad de oportunidades en la vida nacional (Ley Nº ). El Ministerio asume la responsabilidad de administrar, 12. Robles (2013). El Sistema de Protección Social en Chile: Una mirada desde la igualdad. CEPAL Colección Documentos de proyectos. 21

23 Ministerio de Desarrollo Social coordinar, supervisar y evaluar la implementación del Sistema Intersectorial de Protección Social, velando porque las prestaciones de acceso preferente o garantizadas que contemplen los subsistemas propendan a brindar mayor equidad y desarrollo social a la población en el marco de las políticas, planes y programas establecidos, constituyéndose en el sucesor legal y patrimonial del Ministerio de Planificación. Posteriormente, mediante la Ley N promulgada el año 2012, se crea el Subsistema de Protección y Promoción Social Seguridades y Oportunidades, con el objetivo de brindar seguridades y oportunidades, y promover el acceso a mejores condiciones de vida a las personas y familias que se encuentren en situación de pobreza extrema. El subsistema reconoce y prioriza los mismos grupos vulnerables vinculados a Chile Solidario: adultos mayores que vivan solos o con una persona y estén en situación de pobreza, personas en situación de calle; y menores de edad cuyo adulto significativo se encuentre privado de libertad. El subsistema considera un Programa Eje que contempla la realización de un diagnóstico, la elaboración de un plan de intervención, y el seguimiento y evaluación de cada caso, así como acompañamiento psicosocial y sociolaboral, transferencias monetarias y acceso garantizado o preferencial a la oferta de programas sociales. En atención a la evolución de la política social de las últimas décadas, el nuevo gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet ( ) se impone el desafío de fortalecer y ampliar el Sistema de Protección Social, retomando la lógica de protección social fundada en derechos para combatir la pobreza y hacer frente a las distintas formas de desigualdad que afectan la sociedad chilena. 2.2 Diagnóstico de la desigualdad de ingresos en Chile Es indudable el avance logrado en Chile en la superación de la pobreza y pobreza extrema o indigencia. Los datos indican que la tasa de pobreza disminuyó en 24,2 puntos porcentuales entre 1990 y 2011 mientras que la tasa de indigencia se redujo en 10,2 puntos porcentuales en el mismo período. No obstante, la desigualdad no ha presentado grandes cambios a lo largo de los años. En este contexto, aparece un subconjunto de la población que ha visto mejorada su situación socioeconómica, sin embargo esta mejoría no se ha traducido en una mayor seguridad de ingresos. Aún persisten fragilidades económicas, sociales y culturales que le impiden mantener en el tiempo el nivel de bienestar alcanzado 13. A esto se suma, el desigual acceso a los servicios sociales de calidad, la precariedad de los empleos y las desigualdades de género, edad, etnia, territorio y otras, que constituyen amenazas permanentes para retornar a una situación de pobreza y marginalidad social. La inseguridad económica y la desigualdad social existente en el país, revelan que la pobreza no constituye el único problema a ser abordado, y que existen sectores vulnerables o medios que requieren de mayor protección del Estado que se traduzca en una real inclusión social. Para ello, el Gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet ha establecido tres reformas como prioritarias, las reformas Tributaria, Educacional y Constitucional, las que vienen a complementar otras políticas sociales para el fortalecimiento del Sistema de Protección Social. El apartado que se presenta a continuación analiza la desigualdad e inseguridad de ingresos en Chile, principal fuente de desigualdad social en el país, así como su vinculación con el mundo laboral y sus implicancias en el gasto y endeudamiento de los hogares. Sin embargo, es importante destacar que los ingresos no constituyen la única fuente de desigualdad social, sino también lo constituyen las diferencias en el acceso y la calidad de la educación y salud, entre otras De acuerdo a datos de la Encuesta Panel CASEN 1996, 2001, 2006, pese a la disminución de casi 10 puntos porcentuales en los niveles de pobreza durante los 10 años comprendidos por la encuesta, 3 de cada 10 personas transitaron por la pobreza en algún momento de ese período. 14. Para mayores referencias respecto a las desigualdades en otras dimensiones sociales, ver página ministeriodesarrollosocial.gob.cl/ 22

24 Informe de Desarrollo Social 2014 a) Desigualdad de Ingresos en Chile Una de las situaciones que afecta a los países de Latinoamérica en general y a Chile en particular, es la existencia de una alta desigualdad en los ingresos de los hogares. La trayectoria del coeficiente de Gini 15 promedio para América Latina y Chile en los últimos años, muestra que, en ambos casos, se ha producido una disminución gradual. Sin embargo, Chile mantiene una desigualdad mayor que el promedio regional con un coeficiente de Gini de 0,52. Esta situación se repite cuando se compara Chile con los países de la OCDE, registrando el mayor nivel de desigualdad de los países miembros, seguido por México con un coeficiente de 0,46. Gráfico N 2.1 Evolución del Coeficiente de Gini, (Número) 0,55 0,53 0,56 0,54 0,56 0,55 0,55 0,53 0,52 0,52 0,52 0,52 0,51 0, Chile América Latina Fuente: CEPALSTAT El coeficiente de Gini se utiliza habitualmente para medir la desigualdad de ingresos en una población. Su valor puede ir de 0 a 1, donde 0 representa una perfecta igualdad entre los hogares (todos tienen iguales ingresos), y 1 representa una desigualdad perfecta (sólo una persona concentra todos los ingresos). 23

25 Ministerio de Desarrollo Social Si se observa la distribución de ingreso de los hogares chilenos, a partir de los datos provistos por la Encuesta CASEN 2011, el panorama de la desigualdad resulta menos alentador. El ingreso autónomo 16 promedio mensual de los hogares asciende a $ pesos 17, no obstante, el 50% de los hogares chilenos vive con menos de $ pesos y sólo un 28% de ellos vive con más del ingreso mensual promedio, quedando en evidencia la gran vulnerabilidad económica que afecta a una parte importante de la población. En el gráfico N 2.2 se muestra la gran diferencia que existe entre los ingresos autónomos mensuales de los hogares del país, quedando de manifiesto que la mayoría de los hogares posee ingresos por debajo del promedio nacional. En el caso particular de las familias que pertenecen al primer decil de la distribución, el ingreso promedio mensual es inferior a la mitad del valor del salario mínimo. Gráfico N 2.2 Promedio de Ingresos Autónomos Mensuales Totales de Hogares, por decil de ingreso autónomo (Miles de pesos de 2014) I II III IV V VI VII VIII IX X Ingreso Autónomo del hogar Ingreso Autónomo promedio Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Encuesta CASEN 2011, Ministerio de Desarrollo Social. 16. El ingreso autónomo está compuesto por los ingresos de personas que pertenecen al hogar (excluyendo al servicio doméstico), provenientes tanto del trabajo como de la propiedad de los activos. 17. En pesos de junio

26 Informe de Desarrollo Social 2014 b) Fuentes de Ingresos de los Hogares. Determinar las fuentes de ingresos de los hogares implica revisar la estructura que poseen. Para ello, se agrupa el ingreso monetario disponible 18 de los hogares en cinco categorías: i) ingresos laborales; ii) subsidios monetarios; iii) pensiones de vejez; iv) otras pensiones; y v) otros ingresos autónomos 19. Los datos de la Encuesta CASEN 2011 muestran que existen diferencias en la estructura del ingreso monetario disponible de los hogares, según el decil correspondiente, aun cuando los ingresos laborales tienen una gran importancia para la mayoría de los deciles. En promedio, representan un 73% del ingreso monetario de las familias, cifra que aumenta mientras mayor es el decil de referencia. Sin embargo, en los hogares más pobres representan menos del 40%, siendo los subsidios la principal fuente de recursos (gráfico N 2.3). La importancia relativa de los subsidios provistos por el Estado disminuye a medida que aumenta el nivel de ingreso del hogar, siendo casi inexistente en los últimos deciles. Esto sugiere una adecuada focalización de los recursos públicos en los hogares que disponen de menores recursos económicos autónomos para satisfacer sus necesidades, asegurando umbrales mínimos de ingresos que permitan reducir en parte la condición de vulnerabilidad que enfrentan. Por su parte, la participación de las transferencias estatales disminuye de forma drástica a partir del tercer decil. Lo anterior, indica que persiste una brecha de cobertura para asegurar un piso de ingresos para gran parte de la población chilena que se encuentra en situación de vulnerabilidad económica. Esto significa que esta población se encuentra en riesgo latente de caer en situación de pobreza ante algún evento adverso. Además, es importante destacar que el nivel de ingresos de deciles más altos, como el cuarto y quinto decil, no presenta grandes diferencias con los deciles de mayor precariedad económica. Lo anterior sugiere la necesidad de ampliar, de manera gradual, la protección social hacia los grupos medios, a fin de reducir la fragilidad que caracteriza a estos hogares, disminuyendo la posibilidad de que caigan a una situación de pobreza y vean afectado su nivel de bienestar. 18. Los ingresos monetarios corresponden a los ingresos autónomos más las transferencias del Estado. 19. Incluye ingresos provenientes de intereses, dividendos y retiro de utilidades. 25