RESUMEN DEL SEGUNDO INFORME

Transcripción

1 La Comisión Pública para Examinar el Incidente Marítimo del 31 de mayo de 2010 La Comisión Turkel RESUMEN DEL SEGUNDO INFORME Los Mecanismos Israelíes para Examinar e Investigar las Demandas y Denuncias sobre Violaciones de las Leyes de Conflicto Armado en Virtud del Derecho Internacional Febrero de El Gobierno de Israel encargó a la Comisión examinar - además de las cuestiones tratadas en el primer informe de la Comisión si el mecanismo para examinar e investigar las demandas y denuncias relativas a violaciones de las leyes de conflicto armado cumple con las obligaciones del Estado de Israel bajo las normas del derecho internacional ". 2. El Informe de la Comisión ha revisado las normas del derecho internacional y las tendencias predominantes en este contexto en otros países y, de acuerdo a ello, ha formulado recomendaciones encaminadas a mejorar los mecanismos en Israel y a garantizar que los mismos respeten el derecho internacional. Naturalmente, el informe se centra especialmente en los mecanismos militares de inspección e investigación, pero también evalúa los mecanismos de otras ramas de la seguridad y de los responsables de alto rango de la toma de decisiones en las autoridades militares y civiles. 3. Los siguientes miembros fueron designados para la Comisión: Jacob Turkel de la Corte Suprema de Justicia (ret.), presidente, el General (ret.) Amos Horev, el Embajador Reuven Merhav, y el Prof. Miguel Deutch. Además, los siguientes peritos extranjeros fueron designados para actuar como observadores: Lord David Trimble de Irlanda, ganador del Premio Nobel de la Paz y 1

2 ex Primer Ministro de Irlanda del Norte, y el General de Brigada (ret.) Kenneth Watkin, ex Abogado Militar General de las Fuerzas Canadienses. El Brigadier General Watkin renunció a su cargo como observador extranjero a la Comisión en abril de 2011 debido a un compromiso anterior. Timothy McCormack, Profesor de Derecho en la Facultad de Derecho de Melbourne, y el Asesor Especial sobre Derecho Internacional Humanitario de la Fiscalía de la Corte Penal Internacional de La Haya, fue nombrado en su lugar. 4. Varios expertos de renombre mundial han colaborado en la redacción de este informe, incluyendo al Prof. Claus Kress, director del Instituto Internacional para la Ley de la Paz y la Seguridad de la Universidad de Colonia, la Profesora Gabriella Blum,, Rita E. Hauser de Derechos Humanos y Derecho Humanitario en la Universidad de Harvard, quienes estuvieron de acuerdo con el análisis jurídico del presente informe y asesoraron a la Comisión en la formulación de sus recomendaciones. Prof. Michael Schmitt ayudó a la Comisión hasta septiembre de 2011, cuando fue nombrado Director del Departamento de Derecho Internacional en el Colegio de Guerra Naval de los Estados Unidos. 5. Junto a los expertos asesores, el trabajo de la Comisión fue asistido por un personal jurídico de Israel y del extranjero, del cual muchos miembros poseen títulos superiores en derecho internacional. El Coordinador de la Comisión, el Abogado Hoshea Gottlieb, administró experta y eficientemente la elaboración de este informe, así como la coordinación de los contactos con los asesores, peritos y personal profesional y administrativo. LA METODOLOGÍA DE LA COMISIÓN 6. La Comisión reunió la información pertinente y los materiales que necesitaba de varias maneras, entre otras, mediante la recopilación de testimonios orales y escritos de varias fuentes: figuras del gobierno, representantes de organizaciones de derechos humanos y expertos en el campo del derecho internacional. Con el fin de obtener conocimientos más directos acerca de la forma en que los procesos de inspección e investigación son en realidad seguidos en la práctica, la Comisión también examinó una muestra de expedientes de inspecciones e investigaciones llevadas a cabo por las Fuerzas de Defensa de Israel. 2

3 Además, la Comisión llevó a cabo un estudio comparativo de los mecanismos de examen e investigación de seis países - Estados Unidos, Canadá, Australia, el Reino Unido, Alemania y los Países Bajos. Estos países cuentan con sistemas sofisticados de investigación de violaciones de las leyes de los conflictos armados y de sus proseguimientos en procesos penales o disciplinarios. A los efectos de llevar a cabo las investigaciones, fueron seleccionados peritos de cada uno de los seis países, algunos de los cuales tienen experiencia práctica en puestos de responsabilidad de los sistemas de justicia militar que investigaron. Los expertos elaboraron informes exhaustivos sobre la base de un cuestionario elaborado por la Comisión. LA ESTRUCTURA DEL INFORME 7. El presente informe contiene cinco capítulos. El capítulo A describe el marco normativo que rige la inspección y la investigación de denuncias y demandas con respecto a violaciones de las leyes de los conflictos armados. La Comisión constató que, según las normas del derecho internacional humanitario, el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho penal internacional, existe el deber de realizar una investigación siempre que exista una sospecha razonable de que se haya cometido un crimen de guerra. Tal investigación es por lo general una investigación penal, pero puede tomar otras formas (por ejemplo, una comisión de investigación). La Comisión concluyó que, cuando la información sobre un incidente es sólo parcial o circunstancial, y particularmente cuando se ha producido un incidente excepcional, como bajas civiles impremeditadas, existe el deber de llevar a cabo una "evaluación de los hechos". Una evaluación de los hechos es una evaluación preliminar para determinar las circunstancias de un caso y para recopilar información suficiente que pueda ayudar a las autoridades competentes a decidir si es necesario llevar a cabo una investigación. Obviamente, si la evaluación de los hechos revelara circunstancias que dieran lugar a una sospecha razonable de un crimen de guerra, entonces sería necesario llevar una investigación acto seguido. Las disposiciones del derecho internacional humanitario aplicables a los conflictos armados indican que la muerte o lesión de un individuo no es suficiente, por sí misma, para elevar una sospecha razonable de que se hubiera cometido un crimen de guerra. En cambio, cuando las fuerzas no están involucradas en operaciones de combate en sí, sino en actividades concernientes al cumplimiento de la ley, tales 3

4 como el mantenimiento del orden público, la muerte o lesiones graves de una persona causadas por las fuerzas de seguridad darían lugar, por sí mismas, a la obligación de iniciar inmediatamente una investigación. Independientemente del tipo de investigación, ésta debe llevarse a cabo de conformidad con los principios generales de una "investigación efectiva": independencia, imparcialidad; eficacia y rigurosidad; prontitud y transparencia. La implementación de dichos principios generales puede variar de acuerdo con el contexto específico. La Comisión consideró además que, con el fin de garantizar el cumplimiento y la aplicación de las leyes del conflicto armado, existe la obligación legal de llevar a cabo un examen de todas las presuntas violaciones de las leyes de los conflictos armados que no alcancen el umbral de un crimen de guerra. 8. El Capítulo B es un resumen del estudio comparativo de los mecanismos de inspección e investigación de los seis países realizado por la Comisión. En el mismo, la Comisión abordó, entre otras cosas, las prácticas de los países investigados acerca del deber de los soldados y comandantes de presentar informes, los requisitos mínimos para llevar a cabo las investigaciones, las condiciones necesarias para realizar una evaluación de los hechos, y los métodos empleados en las inspecciones e investigaciones. La Comisión comprobó que en los últimos años, la mayoría de los países investigados han iniciado reformas institucionales en sus sistemas de análisis e investigación. Una de las principales tendencias que pueden ser identificadas es el énfasis en la independencia de los órganos de investigación, como lo demuestra su separación de la cadena de comando o la transición hacia la supervisión y revisión externas. 9. El Capítulo C describe los mecanismos de inspección e investigación en Israel. Este capítulo expone el marco normativo en Israel, que da origen a la obligación de investigar las violaciones y las disposiciones que definen las violaciones relevantes, es decir, cuáles son los delitos que implican violaciones de las leyes de los conflictos armados que son reconocidos por el derecho interno de Israel. El enfoque principal del capítulo son los mecanismos israelíes para abordar las quejas formuladas contra miembros de las fuerzas armadas, la Policía, interrogadores de la Agencia de 4

5 Seguridad de Israel (ISA según su sigla en inglés), guardias de prisiones y el alto mando civil. Asimismo discute las instituciones que supervisan y estudian el comportamiento de dichos mecanismos. En el marco de este contexto, este Capítulo expone los procedimientos para informar de incidentes sospechosos, los fundamentos para el inicio de una investigación, así como los métodos utilizados para llevar a cabo dichos exámenes e investigaciones. 10. El Capítulo D analiza si los mecanismos que examinan e investigan las denuncias y demandas de violaciones de las leyes de los conflictos armados en Israel, (Capítulo C) son consecuentes con las obligaciones de Israel en virtud del derecho internacional (Capítulo A), en comparación con las tendencias que se observan en las prácticas de los países investigados (Capítulo B). Al formular sus recomendaciones, la Comisión tomó en cuenta el hecho de que estos países usan amplia discreción al seleccionar los instrumentos y mecanismos para cumplir con sus obligaciones en virtud del derecho internacional, lo que les permite tener en cuenta sus propias instituciones constitucionales y legales. Por lo tanto, cuando la opinión de la Comisión es de que hay lugar para cambiar las prácticas de los mecanismos de inspección e investigación, ello no indica necesariamente que haya habido fallos en el pasado, sino que más bien evidencia la aspiración de la Comisión de preparar el camino hacia mejores prácticas en este campo en el futuro. La Comisión ha formulado dieciocho recomendaciones cuyo síntesis se trae a continuación. 11. El Capítulo E se refiere a la cuestión específica de la medida en la que los mecanismos de inspección e investigación hayan cumplido con las normas del derecho internacional en el incidente marítimo del 31 de mayo de Este capítulo examina las actividades de inspección e investigación llevadas a cabo por los diversos mecanismos israelíes sobre dicho incidente marítimo, y analiza algunas de las cuestiones relativas a los mecanismos y su investigación de los hechos, a la luz de las normas del derecho internacional objeto de estudio en este Informe. A pesar de la naturaleza particular del incidente marítimo, la mayoría de los problemas identificados en el análisis de los procesos de inspección e investigación realizados en el incidente marítimo no resultaron ser únicos a este incidente. Este Capítulo es, pues, un ejemplo de la aplicación de los principios establecidos en el presente informe a un incidente específico. 5

6 RESUMEN DE LAS CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 12. Por último, la Comisión concluyó que los mecanismos de inspección e investigación en Israel para las reclamaciones y demandas acerca de violaciones de las leyes de los conflictos armados en general, cumplen con las obligaciones de Israel en virtud del derecho internacional. No obstante, la Comisión opina que en varias de las áreas examinadas hay motivos para mejorar los mecanismos de inspección e investigación y para cambiar las políticas aceptadas. La Comisión opina además que ciertas prácticas aceptadas, que son de por sí apropiadas, deben ser consagradas por escrito en directrices expresas puestas a disposición del público. La posición de la Comisión es que la implementación de las recomendaciones fomentarán la eficacia de los mecanismos de inspección e investigación a fin de que reflejen las mejores prácticas. Lo que sigue es un breve resumen de las recomendaciones y conclusiones alcanzadas por la Comisión: Recomendación No. 1: Legislación sobre "Crímenes de Guerra" El Ministerio de Justicia debe iniciar la legislación adecuada para todos los delitos en materia penal internacional que no tengan previsto un delito correspondiente en el derecho penal israelí. Además, la Comisión considera importante que se incluya específicamente en la legislación interna israelí las normas internacionales sobre "crímenes de guerra". Recomendación No. 2: La Responsabilidad de los Jefes Militares y las Altas Autoridades Civiles Es necesario decretar leyes para imponer responsabilidad criminal directa sobre los jefes militares y las autoridades civiles por delitos cometidos por sus subordinados, cuando no hayan tomado todas las medidas razonables para prevenir la comisión de delitos o no hayan actuado para elevar el tema a la atención de las autoridades competentes cuando se haya tenido conocimiento de los delitos tras el evento. 6

7 Recomendación No. 3: El Deber de Presentar Informes El Procedimiento de Presentación de Informes del año 2005 para incidentes en los que civiles palestinos resultaran heridos, determinado por el Jefe de Estado Mayor, tras una petición a la Alta Corte de Justicia, no ha sido aplicado. El procedimiento de Presentación de Informes debería ser incorporado a las Órdenes del Mando Supremo y aplicado a todo incidente en el que estén implicadas las Fuerzas de Defensa de Israel u otras fuerzas que estén bajo la responsabilidad de las Fuerzas. El Procedimiento de Presentación de Informes debe ser implementado y deben imponerse sanciones a los jefes militares que no cumplan con él. El Procedimiento de Presentación de Informes debe requerir documentación de la escena de un incidente. Esta obligación incluye la colección de todas las pruebas instrumentales y documentos que puedan ayudar en la inspección e investigación, y la retención de las pruebas en condiciones que permitan preservarlas para su examen propicio en una fecha posterior. Recomendación No. 4: Motivos que Dan Lugar a la Obligación de Inspeccionar e Investigar La Comisión comprobó que la política de investigación de las Fuerzas de Defensa de Israel (FDI) tras la muerte de una persona durante las operaciones de combate es consecuente con las obligaciones de Israel en virtud del derecho internacional. Esta política debe ser debidamente consagrada en las disposiciones pertinentes. Con el fin de expeditar la evaluación de las demandas, tras la recepción de los informes iniciales, la Fiscalía Militar debe clasificarlos de acuerdo con el marco legal de cada incidente, es decir, si se trata de un incidente producido durante las operaciones de combate y por lo tanto sujeto a las normas que regulan las hostilidades, o si se trata de cualquier otro incidente que esté sujeto a las normas de imposición de las leyes. 7

8 Recomendación No. 5: Evaluación de los Hechos Una pesquisa operativa no está destinada a decidir si se debe o no iniciar una investigación. Debe existir un mecanismo establecido para llevar a cabo una misión de evaluación de los hechos, la cual deberá fundamentar la decisión del Abogado Militar General (MAG, según sus siglas en inglés) acerca de si es necesario realizar una investigación. Para tal fin, debe formarse un equipo especial de las FDI, con experiencia en los escenarios de las operaciones militares, el derecho internacional y las investigaciones. La función de tal equipo será proporcionar al MAG con tanta información como sea posible, dentro de un período de tiempo estipulado en los procedimientos, a fin de permitir que el MAG decida si es necesario iniciar una investigación. La evaluación de los hechos debe incluir, en la medida de lo posible, el interrogatorio de los denunciantes y testigos adicionales que no formen parte del personal militar. Recomendación No. 6: La Decisión de Abrir o no una Investigación Los procedimientos deben establecer un plazo de unas pocas semanas durante el cual el MAG decidirá si se debe iniciar una investigación sobre la base de la documentación que tenga en su poder. La autoridad del MAG para ordenar una investigación no debe estar sujeta a consulta con el General responsable de la unidad implicada en el incidente, pero debe estar permitido que el MAG consulte a cualquier comandante que le parezca. Toda decisión tomada por el MAG de no iniciar una investigación debe indicar las razones para tomar tal decisión. Al final del proceso de inspección y una vez completada una investigación penal, independientemente de su resultado, el MAG debe considerar remitir el material pertinente a los oficiales de mando. 8

9 Recomendación No. 7: Independencia del MAG El hecho de que el MAG esté subordinado a la autoridad del Fiscal General es consecuente con el principio de la independencia establecido en el derecho internacional. No obstante, es necesario que existan leyes y disposiciones institucionales con el fin de salvaguardar esta subordinación: El MAG debe ser nombrado por el Ministro de Defensa, con la recomendación de un comité público profesional. Con el fin de institucionalizar la subordinación profesional del MAG al Fiscal General, este último debe ser el presidente o un miembro de la comisión pública. El período de mando del MAG debe ser determinado como el del Fiscal General, en un plazo de seis años sin posibilidad de extensión. Además, debe otorgarse al MAG un rango fijo. Recomendación No. 8: La dualidad de Cargo del Abogado General Militar Con el fin de evitar la apariencia de cualquier parcialidad debido a la dualidad de cargo del MAG - como jefe de la Fiscalía Militar y asesor legal en jefe de las fuerzas armadas - el estatus y la independencia del Fiscal General Militar (CMP según sus siglas en inglés) deben ser fortalecidos. El CMP debe ser nombrado por el Ministro de Defensa, con la recomendación de un comité presidido por el MAG. El término del mandato del CMP y su rango deben ser determinados de antemano. Recomendación No. 9: Las investigaciones de la División de Investigación Penal de la Policía Militar Debe establecerse un Departamento de Asuntos Operacionales de la División de Investigación Penal de la Policía Militar que trabaje con el Cuerpo para Asuntos Operacionales del MAG, con base en las zonas donde se producen los hechos a investigar. El equipo de investigadores debe incluir personas que hablan el árabe con fluidez. 9

10 Recomendación No. 10: El Establecimiento del Cronograma para la Investigación El MAG, en coordinación con el Fiscal General, debe establecer un período máximo de tiempo entre la decisión de iniciar una investigación y la decisión de adoptar las medidas legales o disciplinarias, o de cerrar el caso. El MAG debe publicar, al menos una vez al año, los datos estadísticos sobre el período de tiempo necesario para manejar los casos. Recomendación No. 11: Transparencia de los Procedimientos Deben aplicarse también las disposiciones provistas en La ley sobre derechos de las víctimas de crímenes, , en relación con la recepción de información sobre acciones judiciales, con los cambios debidos, a las personas perjudicadas por las operaciones de represión de las fuerzas de seguridad que son investigadas por la División de Investigación Penal de la Policía Militar. El Cuerpo del MAG debe implementar un riguroso procedimiento de documentación en un archivo de todas las acciones de inspección e investigación llevadas a cabo, y para todas las decisiones tomadas, especialmente en los casos de investigaciones de presuntas violaciones de las leyes de los conflictos armados. Recomendación No. 12: La supervisión de la Asesoría Jurídica otorgada por el Cuerpo del MAG Con el fin de fortalecer al Fiscal General en el ejercicio de sus facultades de supervisión sobre el asesoramiento jurídico prestado por el MAG, debe formarse una unidad especializada en el derecho de los conflictos armados en el Departamento de Asesoría y Legislación del Ministerio de Justicia. Recomendación No. 13: Revisión Individual y Sistémica del Sistema de Procesamiento Judicial Militar La legislación debe proporcionar un procedimiento para apelar las decisiones del MAG ante el Fiscal General. Dicha legislación debe determinar el período de tiempo permitido para presentar una apelación y para que el Fiscal General tome una decisión. 10

11 Cuando la Comisión de Reclamaciones del Ministerio Público se haya establecido, se le debe autorizar para examinar todas las ramas de la Fiscalía Militar, incluyendo la supervisión de los cuerpos de las FDI que llevan a cabo inspecciones e investigaciones, con el fin de garantizar que los reglamentos y la política del MAG sean aplicados de facto. Recomendación No. 14: La Tramitación de las Denuncias contra Agentes de Policía La inspección e investigación de las denuncias contra agentes de policía que operan bajo el mando de las FDI deben llevarse a cabo por las FDI en lugar de por la Policía de Israel o por el Departamento de Investigaciones Internas de la Policía Interna en el Ministerio de Justicia. Recomendación No. 15: La tramitación de denuncias contra los Interrogadores de Seguridad de Israel El papel de Controlador de Quejas de Interrogados de la ISA debe ser transferido de esta última al Departamento de Investigaciones Internas de la Policía en el Ministerio de Justicia. Todos los interrogatorios de la ISA deben ser grabados en vídeo en su totalidad, de acuerdo a las reglas que sean determinadas por el Fiscal General, en coordinación con el jefe de la ISA. Recomendación No. 16: La Tramitación de las Denuncias contra Guardas de Prisiones El Jefe de Investigaciones de la Policía y el Departamento de Inteligencia deben cerciorarse de que durante la formación de los investigadores policiales que se encargan de investigar a los guardias de la prisión, se ponga el debido énfasis en el aprendizaje de las normas pertinentes del derecho internacional. Recomendación No. 17: La Tramitación de las Denuncias contra el Alto Mando Civil La Comisión comprobó que el sistema de investigación de los funcionarios del alto mando civil por las comisiones de investigación e inspección establecido en Israel, satisface las obligaciones de Israel bajo el derecho internacional para investigar 11

12 los actos, decisiones u omisiones que dan lugar a la sospecha de violaciones graves de las leyes de conflicto armado. Recomendación No. 18: La Implementación de las Recomendaciones de la Comisión El MAG debe publicar un manual completo y actualizado de los mecanismos de inspección e investigación de las FDI. Dicho manual debe establecer directrices para los mecanismos de inspección e investigación relacionados con el manejo de las reclamaciones y demandas sobre violaciones de las leyes de los conflictos armados. Las directrices del MAG deben incorporar las directrices y los procedimientos que serán formulados de acuerdo a las recomendaciones del presente Informe. Dicho manual debe estar disponible para el público. La Comisión recomienda que el Primer Ministro designe un equipo de implementación independiente que supervise la implementación de las recomendaciones del presente Informe e informe periódicamente al Primer Ministro. Las Conclusiones de la Comisión con respecto a la Investigación sobre el Incidente Marítimo del 31 de mayo del Si bien todos los aspectos del incidente fueron finalmente investigados, la Comisión tiene a bien señalar varios problemas estructurales que han sido observados durante la investigación y que demuestran la importancia de las recomendaciones de este informe: La Comisión señaló el hecho de que no existe un organismo civil que coordina todos los aspectos de las actividades de las fuerzas de seguridad desde la perspectiva del derecho internacional y reforzó su recomendación de crear una unidad especializada en las leyes del conflicto armado en el Departamento de Asesoramiento y Legislación del Ministerio de Justicia (véase más arriba, la Recomendación Nº 12). La Comisión determinó que la decisión del MAG de no abrir una investigación criminal inmediatamente después del incidente marítimo era compatible con las leyes de los conflictos armados (véase más arriba, la Recomendación Nº 4). No obstante, debe considerarse la adopción de una política que requiera investigaciones de 12

13 incidentes importantes e inusuales, a pesar de que no existe una obligación legal de investigar tales incidentes. Es preciso que haya un sistema organizado de documentación de la escena de un incidente por medio del establecimiento, implementación y aplicación de procedimientos escritos (véase también más arriba, la Recomendación Nº 3). La Comisión encontró apoyo para su recomendación acerca de la dificultad de depender de una pesquisa operativa para tomar una decisión de si se debe o no iniciar una investigación, y de que en los casos en que sólo se dispone de información parcial o circunstancial acerca de las circunstancias de un incidente, debe formarse un equipo para la evaluación de los hechos que se centre en los aspectos jurídicos del incidente (véase más arriba, la Recomendación Nº 5). OBSERVACIONES FINALES 13. Este segundo informe concluye el trabajo de la Comisión de considerar los mecanismos y métodos de inspección e investigación de las reclamaciones y demandas sobre violaciones de las leyes de los conflictos armados. La Comisión ha concluido la tarea que le había sido encomendada por el Gobierno de Israel. La Comisión espera que ambos informes contribuyan no sólo a la legislación y la sociedad israelíes, sino a toda la comunidad de naciones que abogan por r los derechos humanos. 13