Nota informativa sobre un mecanismo de monitoreo y rendición de cuentas del CSA

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1 Nota informativa sobre un mecanismo de monitoreo y rendición de cuentas del CSA Qué entendemos por monitoreo y qué está en juego? El monitoreo comúnmente se refiere a un proceso diseñado para medir avances/cambios (o ausencia de ellos). Se trata de un sistema para recabar información que informa de las evoluciones en comparación con una situación base de referencia. Funciona como un sistema de supervisión de las actividades/acciones/situaciones en marcha para asegurar que vayan por buen camino y que respeten los plazos en la consecución de los objetivos acordados o los objetivos de rendimiento (por ejemplo, se han producido cambios en las políticas nacionales? qué evolución se observa en el caso de los acaparamientos de tierra? qué evolución avances se han logrado a la hora de alcanzar el compromiso de reducir el hambre a la mitad para 2015? qué seguimiento ha habido de las contribuciones financieras para los programas? etc.). El monitoreo es a menudo parte de un sistema de rendición de cuentas más amplio. Supone una contribución importante al trabajo de creación de informes periódicos y de evaluación. El monitoreo sistemático obliga a las partes interesadas a respetar las normas acordadas en la información que envían. El alcance del monitoreo del CSA debería incluir: a) Las decisiones tomadas durante las sesiones plenarias del CSA (por ejemplo, las numerosas decisiones tomadas durante la plenaria del CSA en octubre de 2011 sobre las inversiones de los productores a pequeña escala, género, nutrición, volatilidad de los precios, crisis prolongadas); b) Las normas acordadas (como las Directrices de la Tierra); y c) El Marco Estratégico Mundial para la Seguridad Alimentaria y la Nutrición que está siendo desarrollado en la actualidad. Además, puede incluir otros compromisos acordados a nivel internacional que son cruciales para la seguridad alimentaria pero que están sujetos a un monitoreo inadecuado, como las Directrices sobre el Derecho a la Alimentación y los compromisos de las Cumbres Mundiales de la Alimentación. El debate sobre la rendición de cuentas y el monitoreo es un debate sobre el CSA y su eficacia. El mecanismo de monitoreo del CSA es una pieza central que determinará si: Será posible pedir que en el seno del CSA los actores rindan cuentas sobre lo que se decidió, El CSA se convertirá en un organismo con dientes en el que las decisiones se implementen y que no se trate solo de otro lugar de debate. El CSA se convertirá realmente en la plataforma más eficaz e influyente sobre seguridad alimentaria, agricultura y nutrición. Para conseguir alcanzar y ejercitar esa rendición de cuentas fuerte, la precondición más importante es la de contar con un organismo de monitoreo. Un mecanismo de monitoreo necesita prestar atención específica a aquellos actores que: (a) son claves en términos de su impacto sobre la seguridad alimentaria y la nutrición; (b) están obligados bajo la legislación de derechos humanos; (c) se ven fuertemente afectados por el hambre y la malnutrición. En particular, dicho monitoreo debería centrarse en los actores que hasta la fecha han mostrado resistencia a la ahora de rendir cuentas por el impacto de sus políticas. Todos los actores deberían rendir cuentas: los países pobres y los ricos, las instituciones intergubernamentales, la sociedad civil y el sector privado. La naturaleza del monitoreo debería basarse en derechos humanos, como se acordó en el contexto de las Directrices Voluntarias sobre el Derecho a la Alimentación: la metodología de monitoreo no solo examinaría si los actores han cumplido o no con las decisiones del CSA, las normativas vigentes o los marcos generales; la metodología incluye también una evaluación del impacto sobre los derechos humanos de las acciones de los actores, que podría ser positiva o negativa. 1

2 Cuáles podrían ser nuestros objetivos como OSC? Sabemos que los Estados, las instituciones intergubernamentales y la mayoría de las empresas del sector privado son reacias a aceptar mecanismos de monitoreo que permitan que eficazmente les hagan rendir cuentas que les exijan rendir cuentas por sus acciones. Por otro lado, como OSC estamos convencidas de que sin una mayor rendición de cuentas no cabe esperar cambio sustancial alguno en las políticas nacionales e internacionales que tenga un impacto fuerte en la seguridad alimentaria y la nutrición. Si creemos que el hambre es en gran medida un producto de los fracasos de las políticas para cumplir las obligaciones de derechos humanos, de la falta de voluntad política, de los fracasos en la plena implementación de los compromisos y de la falta de coherencia y coordinación de las políticas para garantizar el derecho a la alimentación, tenemos que proponer un instrumento que sea propicio para identificar los fracasos e incoherencias de las políticas y para crear una dinámica para enfrentarnos a ellos. Por lo tanto, nuestro objetivo principal como OSC respecto al mecanismo de monitoreo del CSA, debería ser el de obtener un mecanismo de monitoreo que: Se establezca bajo el CSA y tenga el mandato y la autoridad política necesaria, la independencia y los recursos financieros para hacer un monitoreo de la implementación de las decisiones del CSA, las normativas vigentes y los marcos generales. Aumente la rendición de cuentas basada en derechos humanos de los actores en el seno del CSA. Asegure que las partes interesadas (no solo los gobiernos, también las organizaciones intergubernamentales, la sociedad civil y el sector privado) se rindan cuentas mutuamente. Promueva una rendición de cuentas descendiente (gobiernos e instituciones rinden cuentas ante los consumidores y los productores pobres). Esté diseñado para promover la rendición de cuentas política en lugar de limitarse a ser un ejercicio técnico. Detenga los fracasos de políticas específicas y la incoherencia de políticas a nivel nacional, regional e internacional. Aumente el impacto y la credibilidad del CSA y de las decisiones que toma, y fortalezca al CSA como la principal plataforma internacional, inclusiva, influyente y eficaz para la seguridad alimentaria y la nutrición. Incremente el carácter inclusivo de la creación de políticas y del monitoreo a todos los niveles, desde el nacional hasta el mundial. Por ejemplo, los resultados del monitoreo nacional deberían ser notificados y debatidos primero en consultas nacionales de actores múltiples antes de ser comunicados al CSA. Las conferencias regionales deberían utilizarse para pedir a los gobiernos y a las regiones que rindan cuentas. Asegure un debate abierto en el que todas las partes interesadas puedan complementar y cuestionar la información notificada. Incluso si se reconoce que la creación de informes precisos y amplios es, en primera instancia, responsabilidad de los estados miembros y de las organizaciones internacionales, el proceso de monitoreo es una parte integral del CSA, y como tal debería ir más allá de la información gubernamental exclusiva. Garantice que el diseño del sistema de monitoreo posibilite construir sobre la base de casos locales, nacionales y regionales (o logros) en los que las OSC se hayan visto afectadas (y no solo un conjunto de estadísticas generales e informes administrativos). Facilite el aprendizaje de la experiencia para mejorar las estrategias, políticas y acciones para lograr la seguridad alimentaria y/o corregirlas cuando sea necesario. Aumente el nivel de transparencia del proceso de toma de decisiones. Incluya los impactos de las políticas (o la falta de) sobre la seguridad alimentaria y la nutrición (las políticas adoptadas por el país en cuestión, por otros países y a nivel internacional). Dé seguimiento al nivel de implementación de las decisiones tomadas y compile información sobre las razones de fracaso y de éxito. Debería incluir información tanto cuantitativa como cualitativa. 2

3 Monitoree los compromisos e intenciones políticas y la implementación/práctica, de igual forma que la consistencia y la coherencia de las posiciones y las políticas adoptadas por los gobiernos y las instituciones internacionales. Monitoree asuntos transversales como el género, la equidad, etc. Ofrezca un registro abierto, accesible y transparente de los informes de monitoreo en la página web del CSA. El mecanismo de monitoreo del CSA, sobre todo al principio de su implementación, puede que no sea capaz de monitorear todo. Puede que haga falta tomar decisiones estratégicas sobre las prioridades específicas para llevar a cabo el monitoreo desde el punto de vista de las OSC/movimientos sociales. Estas podrían incluir: Temas que se hayan identificado como de importancia fundamental desde una perspectiva del MSC durante los debates de las mesas redondas. Asuntos que sean relevantes para nuestras posiciones en los debates futuros (por ejemplo, el MEM, las inversiones, etc.). Temas que refuercen al CSA como la principal plataforma internacional inclusiva y que puedan reforzar las políticas coordinadas y coherentes. Decisiones que sean cruciales en términos de fortalecimiento de los sistemas de alimentos locales y nacionales, o para las resistencias o reivindicaciones locales o de los sectores. Decisiones que impliquen un proceso de participación de las OSC. Temas que no estén sujetos a un monitoreo por parte de mecanismos nacionales y regionales o que tengan un impacto mundial. La situación actual Desde la reforma del CSA, las OSC presionaron para tener un mecanismo de rendición de cuentas fuerte en el CSA. Los gobiernos se mostraron reacios pero al final, en el documento de reforma del CSA, los gobiernos acordaron que debería desarrollarse un mecanismo de monitoreo en una segunda fase de la reforma. Los gobiernos acordaron que el CSA asumirá gradualmente funciones adicionales como las siguientes: Promover la rendición de cuentas y compartir las mejores prácticas a todos los niveles. [ ] El CSA debería ayudar a los países y regiones, según sea apropiado, a abordar las cuestiones de si se están logrando los objetivos y en qué forma pueden reducirse con mayor rapidez y eficacia la inseguridad alimentaria y la malnutrición. Para ello será necesario desarrollar un mecanismo innovador, incluida la definición de indicadores comunes, a fin de supervisar los progresos hacia estos objetivos y medidas acordados teniendo en cuenta las enseñanzas aprendidas de anteriores intentos de vigilancia del CSA y otros. Deberán tenerse en cuenta las observaciones de todas las partes interesadas del CSA, y los nuevos mecanismos se basarán en las estructuras ya existentes. Con el desarrollo del MEM, estamos entrando en la segunda fase de la reforma del CSA. Por lo tanto, debería desarrollarse un mecanismo de monitoreo y el CSA debería desarrollar mecanismos e iniciativas para promover la rendición de cuentas y las mejores prácticas a todos los niveles. Además de esto, tanto en la última plenaria del CSA (en los resultados de todas las mesas redondas sobre políticas) como en las Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza Responsable de la Tenencia de la Tierra, la Pesca y los Bosques en el Contexto de la Seguridad Alimentaria Nacional, Directrices sobre la tierra los gobiernos acordaron que la 3

4 Secretaría del CSA, en colaboración con el Grupo Asesor, debería desarrollar un informe general sobre la implementación de los compromisos acordados. Para algunos gobiernos, esto ya representa la solución para tener un mecanismo de rendición de cuentas. El gran problema es que, habida cuenta de los escasos recursos de la Secretaría, este informe de monitoreo corre el riesgo de ser débil y no ofrecerá rendición de cuentas. Durante las negociaciones de las Directrices Voluntarias sobre la Tierra, quedó muy claro que los gobiernos no quieren oír hablar de la creación de informes y que son realmente reacios a pensar en la creación de un mecanismo global de monitoreo. En la primera discusión en el grupo de trabajo del CSA sobre monitoreo, los gobiernos parecían un poco más abiertos a la creación de un mecanismo de monitoreo y la necesidad de una mayor rendición de cuentas. No obstante, puesto que Esto puede no obstante ser una ilusión creada por el hecho de que fue solo una primera sesión de lluvia de ideas y de debate general, no está claro si se trata de un compromiso superficial o auténtico. Ya está disponible un informe detallado de la primera reunión del grupo de trabajo del CSA sobre monitoreo. Siguientes pasos Considerando la importancia de una discusión inclusiva, es obvio que el debate sobre la propuesta para el monitoreo y la rendición de cuentas debería involucrar a tantas OSC como sea posible, en especial a aquellas organizaciones que representan a los productores de alimentos y a las organizaciones de consumidores. Debería establecerse un grupo de trabajo del MSC abierto a todos para participar en los trabajos del grupo de trabajo del CSA sobre monitoreo y avanzar con la agenda de rendición de cuentas dentro de las diferentes corrientes del CSA. El primer paso será confirmar al menos un miembro del CC que coordine el grupo y pedir a la secretaría que ayude en la creación de un grupo de trabajo del MSC. Para evitar multiplicar el número de grupos de trabajo del MSC y para racionalizar el trabajo del MSC, puede ser positivo ampliar el alcance de este grupo de trabajo más allá del monitoreo y la rendición de cuentas y cubrir todos los asuntos relacionados con la implementación de la reforma y el desarrollo institucional del CSA (por ejemplo, las discusiones sobre reglas y procedimientos). El alcance y los Términos de Referencia del grupo de trabajo del MSC deberían discutirse en el mismo grupo de trabajo y contar con el acuerdo del CC. 4

5 Anexo: opciones concretas planteadas por las OSC hasta la fecha Un pequeño grupo de OSC recibió la tarea de desarrollar ideas sobre el monitoreo y asegurar coherencia entre las diferentes corrientes de trabajo. Durante varias discusiones, se desarrollaron y debatieron dos propuestas. Las discusiones en el grupo de trabajo propuesto del CSA se centrarán primero en los principios y luego analizarán las diferentes opciones. Esto nos lleva implica a asumir que en esta primera fase podemos presentar todas las opciones que estamos considerando. Tendremos más tiempo para discutir posteriormente en el seno de las OSC cuál es la mejor opción (que puede ser también una mezcla de diferentes opciones). Además, tendremos que tener en cuenta qué principios serán aceptables para los gobiernos. Presentamos aquí las dos opciones principales debatidas para ofrecer a todos y a todas algunas ideas iniciales sobre cómo podría ser un mecanismo de monitoreo del CSA. Es necesario seguir discutiendo estos elementos. Cuáles son las opciones para mecanismos específicos de monitoreo? Cómo funcionarán? A la luz de estas deliberaciones respecto a la relevancia y los objetivos de la discusión sobre rendición de cuentas y monitoreo, dos propuestas principales se han desarrollado hasta la fecha. El hecho de referirnos a ellas de forma resumida no implica que únicamente deban discutirse estas dos opciones. Deberían, más bien, considerarse como dos posibilidades de entre tantas otras para crear un mecanismo de monitoreo coherente en el CSA que sea propicio para lograr los objetivos que hemos de definir de antemano. a) Mecanismo de Revisión de Pares de Múltiples Actores La revisión de pares tradicional de país a país puede describirse como el examen y la evaluación sistemáticos de las acciones de un país por otro país, con el objetivo último de ayudar al país revisado a mejorar su proceso de creación de políticas, adoptar las mejores prácticas y cumplir con las normas, principios y compromisos establecidos. Un país puede ser examinado en relación a normas y criterios, tales como la conformidad con las directrices políticas sobre la base de puntos de referencia e indicadores, de igual forma que respecto a la implementación de compromisos específicos. Por qué y cómo el proceso de revisión de pares puede mejorar la rendición de cuentas: La eficacia de la revisión de pares depende de la influencia y la persuasión ejercida por los pares durante el proceso, así como de la estimulación de la opinión pública nacional sobre las acciones del Estado. Se lleva a cabo en confianza mutua y en un esfuerzo de colaboración, y tiene como objetivo compartir las mejores prácticas, motivar el proceso de aprendizaje, mejorar el diálogo sobre políticas y aumentar la rendición de cuentas. El informe final y en particular sus recomendaciones, constituyen una base importante para el monitoreo de las acciones del Estado y, en última instancia, para una revisión de pares ulterior. A menudo, un comunicado de prensa acompaña al informe final, que resume los principales asuntos para los medios de comunicación, y se organizan eventos de prensa o difusión para hacer públicos los descubrimientos de la revisión. Cómo puede adaptarse un mecanismo de revisión de pares al CSA Rasgos y características clave que puede tener un mecanismo de revisión de actores múltiples del CSA: 5

6 Un mecanismo global basado en revisiones de pares de actores múltiples. Cada revisión será efectuada por un grupo diferente compuesto de representantes de gobiernos, OSC, sector privado y organizaciones internacionales. Cada año, por ejemplo, 4-5 países, 1-2 organizaciones internacionales y 1-2 grandes empresas o sectores (por ejemplo, comerciantes, supermercados, etc.) serán revisados. Todos los procedimientos, contribuciones y resultados estarán disponibles para todos y los informes serán presentados, discutidos y aprobados en la plenaria del CSA. Las fases de evaluación y preparación de la revisión de pares de los países incluirán las contribuciones y el diálogo con los diferentes miembros y participantes del CSA, los sectores a nivel nacional y los diálogos de actores múltiples a nivel nacional. Las OSC, a través de este mecanismo, participarán plenamente en todas las fases como sucede en todas las negociaciones del CSA. El diálogo de actores múltiples a nivel nacional promoverá la participación de los productores de alimentos a pequeña escala y de las personas más afectadas por el hambre y la malnutrición. Toda la información recabada debería estar disponible en la página web del CSA y el informe final será presentado para debate y aprobación en la plenaria posterior del CSA. b) Mecanismo Independiente de Monitoreo Esta propuesta aboga por la creación de un mecanismo independiente de monitoreo, nombrado por el CSA (en su naturaleza algo similar al HLPE) al que debería encomendarse la tarea de pedir cuentas y monitorear a los actores estatales y no estatales. La constitución y composición de tal organismo independiente de monitoreo deberían tener en cuenta las siguientes consideraciones: Debería ser independiente y pero reconocido por los gobiernos y el CSA como tal. En este sentido, el organismo de monitoreo no debería estar formado por representantes de los gobiernos sino más bien por expertos nombrados por los gobiernos y la sociedad civil y elegidos por un organismo específico del CSA (los procedimientos para asegurar la independencia y el reconocimiento del organismo de monitoreo podrían ser similares a los aplicados al HLPE); Debería basarse en los derechos humanos y aplicar las normas de informes sobre derechos humanos de las Naciones Unidas, sin duplicar los procedimientos de monitoreo de derechos humanos en el nivel de Ginebra de Naciones Unidas. Una posibilidad para asegurar tanto las normas de derechos humanos como la no duplicación es la de asignar la presidencia del organismo de monitoreo al Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la alimentación, con el apoyo de un miembro del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales para garantizar que el formato de los informes de los países de Roma se utilice también en Ginebra, evitando esfuerzos adicionales para los gobiernos. Debería ser posible establecer un mecanismo de este tipo sin necesidad de pasar por otra reforma del CSA. Una opción posible podría ser la de establecer el organismo independiente de monitoreo como un grupo de trabajo específico del Grupo Asesor del CSA: esto permitiría tener al Relator Especial como presidente, garantizaría la independencia de la Mesa del CSA, aseguraría la participación de la sociedad civil, sin sobrecargar a la Mesa, el GA o la Secretaría con demasiadas tareas. Debería incluir una fuerte participación de la sociedad civil tanto en la composición como en los procedimientos: si se enmarca como se ha descrito previamente, la sociedad civil podría participar en cuatro fases del ejercicio de monitoreo: a) en el nombramiento de los miembros del organismo de monitoreo; b) en el diseño de las directrices de monitoreo que orientarán el trabajo del organismo; c) en la creación de informes paralelos desde una perspectiva de la sociedad civil sobre políticas nacionales e internacionales; y d) usando los descubrimientos del mecanismo de monitoreo para hacer propuestas de políticas al CSA. 6

7 Cuáles son los denominadores comunes de estas propuestas? Ambas propuestas tienen varios elementos y principios clave en común. Todo mecanismo del CSA debería: Basarse en el enfoque de derechos humanos. Ser un mecanismo de monitoreo que exija rendición de cuentas a todos los actores, especialmente a los gobiernos, las organizaciones internacionales y el sector privado. Tener un impacto político fuerte en términos de abordar y detener los fracasos de políticas verificados y la incoherencia de las políticas. Crear una dinámica que lleve a produzca informes duros y fuertes que expresen críticas si fuera necesario y propongan recomendaciones sólidas y claras para mejorar sus políticas y acciones. La credibilidad y la capacidad de criticar basada en pruebas del mecanismo deberían ser elevadas. Involucrar plenamente a las OSC y promover una dinámica y un diálogo de actores múltiples a nivel nacional (o en las organizaciones internacionales específicas y el sector privado). Centrarse en revisar varios países y varios actores al año. En ambos modelos, es imposible evaluar a cada país y a cada actor todos los años. No requerir otra reforma del CSA. En la primera fase, todo mecanismo debería construirse sobre las estructuras existentes. Ser capaz de crear también una dinámica que permita a los diferentes actores aprender de las buenas/malas prácticas. Cuáles son las principales diferencias entre las dos opciones? Sobre la composición del organismo de monitoreo: a) El mecanismo de revisión de pares de actores múltiples propone un equipo de revisión de pares de actores múltiples. Debería incluir representantes de los estados miembros, las OSC y otros participantes del CSA. El Presidente del equipo, para asegurar una apropiación política adecuada, debería ser un representante gubernamental que desempeñe un papel independiente, como el Presidente del CSA. b) El mecanismo independiente de monitoreo podría estar presidido por el Relator Especial e incluiría otros expertos independientes propuestos y elegidos por el CSA sobre la base de su capacidad individual, pero no como representantes de Estados u otros actores. Los principales puntos fuertes de ambas opciones: a) El mecanismo de revisión de pares de actores múltiples enfatiza como puntos fuertes que: Garantiza un proceso abierto, transparente, inclusivo y participativo. Asegura gran visibilidad y rendición de cuentas políticas llevando a países específicos y a otros actores al centro de la atención pública en la plenaria del CSA y crea un debate abierto e inclusivo a nivel nacional (en el caso de revisiones de países). Contribuye a crear una dinámica de actores múltiples a nivel nacional y puede contribuir a mejorar la rendición de cuentas directa ante los más afectados por el hambre y los productores de alimentos a pequeña escala. Puede construirse sobre la base de la información y los mecanismos disponibles porque puede basarse en una evaluación cualitativa y participativa. Puede basarse sólo en comprobar la implementación de los compromisos del CSA o incluir también la medición de indicadores específicos o analizar la implementación de las Directrices Voluntarias sobre el Derecho a la Alimentación. Todas las opciones están abiertas. b) La propuesta de monitoreo independiente enfatiza como puntos fuertes que: Ser independiente de la influencia directa de los gobiernos y de otros poderosos actores es necesario para llegar a un monitoreo y rendición de cuentas con una buena base de derechos humanos. 7

8 Las experiencias exitosas con organismos independientes de monitoreo como los organismos basados en el tratado de derechos humanos de Naciones Unidas (los Comités de las Naciones Unidas sobre Derechos Políticos y Civiles, los Relatores Especiales o la Comisión Interamericana de Derechos Humanos) muestran que la independencia es un valor crucial a la hora de denunciar a gobiernos y actores poderosos. 8

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