Dr. David Robinson UNA PERSPECTIVA ESPAÑOLA ABRIL/2014

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1 Dr. David Robinson UNA PERSPECTIVA ESPAÑOLA ABRIL/2014

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3 PAG 05 PAG 10 PAG 17 PAG 20 PAG 29 PAG INTRODUCCIÓN 02. PRECIOS Y COSTES: ALGUNAS CUESTIONES METODOLÓGICAS 03. PRECIOS DE LA ELECTRICIDAD EN LA UE 04. COMPARACIÓN ENTRE LOS PRECIOS DE LA ELECTRICIDAD AL CONSUMIDOR EN LA UE Y EN ESPAÑA 05. ESPAÑA: PRECIOS FINALES, COSTES DE REDES Y LA CUÑA GUBERNAMENTAL 06. TEMAS GENERALES DE POLÍTICA PÚBLICA Y CONCLUSIONES

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5 01. INTRODUCCIÓN a. Antecedentes La Unión Europea (UE) ha luchado históricamente contra los elevados y volátiles costes de la energía, en gran parte como consecuencia de su dependencia respecto de los combustibles fósiles importados. Para afrontar esta preocupación y, sobre todo, para cumplir con sus compromisos en materia de cambio climático, la UE adoptó una estrategia de eliminación de emisiones de CO2 o 2 descarbonización. Esto suponía un aumento significativo de las energías renovables y, en este sentido, la electricidad desempeñaba el papel esencial en el cumplimiento de esta estrategia. Quienes diseñaron la estrategia entendieron correctamente que la descarbonización implicaría altos costes, sobre todo como consecuencia de la inversión en energías renovables y en las redes necesarias para evacuar la generación. Sin embargo, esto fue asumido como un coste que merecía la pena soportar, considerando los objetivos estratégicos. No obstante, a causa de diversos factores, como regulaciones mal diseñadas, la falta de competencia en el desarrollo de tecnologías de bajas emisiones de carbono y la recesión económica, los costes han sido más importantes de lo previsto y más difíciles de financiar. Además, se han recuperado principalmente a través de precios de la electricidad más altos, en vez de ser recuperados por medio de impuestos generales o de impuestos sobre el contenido de carbono. Para aquellos que, como yo, apoyamos el objetivo de la descarbonización temprana, este impacto sobre los precios de la electricidad es un problema, no sólo porque afecta a los consumidores, sino también porque está socavando el apoyo a la propia estrategia de descarbonización. Este documento analiza la evolución en los precios de la electricidad al consumidor final en la UE y compara los precios en España con los precios en otros Estados comunitarios. No analiza las condiciones subyacentes de la competencia en los negocios mayorista y minorista, o los determinantes de los costes en la generación, transporte y distribución, si bien éstos son, por supuesto, factores fundamentales de los precios en cualquier sistema eléctrico. El objetivo de este estudio se centra especialmente en el análisis del impacto de los costes correspondientes a las políticas públicas y decisiones gubernamentales, ya que estos factores explican en gran parte el aumento de los precios de la electricidad al consumidor que se ha registrado en los últimos años, especialmente en España para los pequeños consumidores. La política de descarbonización es sólo una de las decisiones gubernamentales que ha tenido un impacto sobre los precios eléctricos, aunque este impacto ha sido especialmente notable. 2 La estrategia de descarbonización es el conjunto de medidas y políticas públicas destinadas a la progresiva reducción de gases con el efecto invernadero, como el CO 2. 05

6 01. b. resumen ejecutivo El documento consta de cinco apartados, además de la introducción. El apartado 2 proporciona un marco analítico para entender la relación entre los precios y los costes de la electricidad. Destaca las dificultades de cuantificar y comparar los precios al consumidor en la UE y la importancia de la inclusión de todos los impuestos, gravámenes, cargos y exenciones en cualquier análisis comparativo de precios. Introduce al respecto un nuevo término: cuña gubernamental o simplemente la cuña. Por ser traducción directa del término inglés wedge 3, es oportuno explicar el concepto subyacente. La cuña gubernamental representa los costes en el precio final de la electricidad que se derivan de impuestos, gravámenes o cargos para financiar las políticas públicas y que son introducidos por decisiones de los gobiernos. Es decir, es algo que está introducido, como una cuña, entre, por una parte, los precios resultantes de las actividades reguladas de redes y de los mercados eléctricos libres o competitivos (mayorista y minorista); y, por otra, el precio final de la electricidad. El gobierno es responsable de determinar el tamaño de esta cuña y su reparto entre determinadas clases de consumidores. El apartado 3 muestra la evolución de los precios de la electricidad al consumidor en la UE. A pesar de que los precios mayoristas descendieron durante el período en los principales mercados comunitarios, los precios finales minoristas se incrementaron. Este aumento de los precios minoristas se explica en gran parte por las decisiones tomadas por los gobiernos, lo que se refleja en la cuña gubernamental, para recuperar los costes de las distintas políticas energéticas y medioambientales, incluyendo el apoyo a las energías renovables. De esto se deduce que una proporción cada vez menor del precio de la electricidad en la UE está sujeta a la disciplina del mercado competitivo o a la regulación de las actividades de red, y que una parte cada vez mayor depende de decisiones políticas. El gobierno interviene también al establecer quién recibe el apoyo financiero procedente de las políticas públicas y quién paga estos costes. El apartado 4 compara los precios de la electricidad al consumidor en España con los precios en otros Estados miembros para diferentes categorías de consumidores. Hay que puntualizar, no obstante, que estas comparaciones deben utilizarse con la debida cautela, ya que, en determinados casos, los precios notificados a Eurostat no reflejan plenamente lo que los consumidores pagan en realidad y no siempre son comparables, especialmente en el caso de consumidores industriales. 3 Definición del concepto económico wedge en inglés: "A wedge is the gap between the price paid by the buyer and price received by the seller in an exchange. Might be caused by a tax paid to a third party". 06

7 01. Se puede observar que los precios finales al consumidor en España, especialmente para los consumidores más pequeños, han aumentado más rápido que la media ponderada de la UE-27 entre 2008 y 2012, mientras que los precios mayoristas españoles han seguido en gran medida la tendencia de otros países de la UE, es decir, no han aumentado. En 2013, los precios para algunas categorías de consumidores españoles han caído, pero no para todos. La posición relativa de los consumidores españoles respecto de sus homólogos de la Unión Europea varía según la categoría de consumidor. Diferenciando por categorías de consumidor, los grandes consumidores industriales (referencia IF de Eurostat) españoles tienen precios más bajos que sus homólogos en algunos países relevantes. En el primer semestre de 2013, España ocupó en este aspecto el decimoséptimo puesto, por lo que había dieciséis países, entre ellos Italia, Alemania, Reino Unido y Portugal, en los que los homólogos de los consumidores industriales españoles soportaron precios más altos que éstos. No obstante, también es cierto que, para esta categoría de consumidores, los precios fueron mayores en España que en varios países de la UE, entre ellos Francia. En el mismo período, y para las industrias de tamaño medio (referencia IC de Eurostat), España ocupó el noveno puesto, y los consumidores de esta categoría de Alemania e Italia soportaron precios más altos, aunque muchos países, incluyendo Reino Unido y Francia, notificaron precios más bajos. Los datos más fiables y comparables son para los consumidores domésticos (y para las PYMES que 4 compran su electricidad a través de las mismas tarifas que éstos), debido principalmente a que los gobiernos siguen fijando los precios para una gran proporción de estos consumidores en la UE y los descuentos no son tan frecuentes. España ocupó el sexto puesto en el grupo de consumidores domésticos (referencia DC de Eurostat), con Alemania e Italia situándose entre los países en los que los precios notificados fueron más altos, y con el Reino Unido y Francia entre los países donde los precios notificados fueron más bajos. Entre el segundo semestre de 2007 y el primer semestre de 2013, los precios para los consumidores domésticos aumentaron un 59,1% en España, con el resultado de que los precios españoles pasaron de situarse ligeramente por debajo de la media de la UE en 2008, a situarse por encima de ella en Ese año, el gobierno intentó bajar el déficit anual de tarifa, en particular mediante la reducción de la retribución a la distribución, al transporte, a las energías renovables, a la cogeneración y a la generación convencional; en ausencia de dicha reforma, los precios finales se habrían incrementado. Por otra parte, cambió la estructura de los precios al consumidor -ganando peso la parte fija o término de potencia, y disminuyendo la parte variable o término de energía - con el fin de reflejar mejor la estructura de costes, la cual tiene un elemento significativo de costes fijos. De esto se deduce que, a igualdad de potencia contratada, los consumidores con mayor consumo pagan menos por kwh consumido que los consumidores con menor consumo. Este cambio en la estructura intenta solventar también la problemática derivada de que la menor demanda reduce los ingresos totales recaudados. 4 Con la diferencia de que las PYMES pueden recuperar el IVA, mientras los consumidores domésticos normalmente no pueden. 07

8 01. Las clasificaciones de la UE pueden haber cambiado ligeramente desde finales de 2012, pero el argumento desde entonces es probablemente el mismo: los precios de la electricidad en España son relativamente altos en el contexto de la UE, especialmente para los consumidores domésticos, las PYMES que tienen las mismas tarifas que éstos y los pequeños consumidores industriales. No obstante, hay otros grandes países de la UE, como Alemania e Italia, donde los precios notificados son consistentemente más altos. Saber cómo y por qué los precios han cambiado es otro de los aspectos que es necesario examinar. El apartado 5 analiza cómo las decisiones y las políticas gubernamentales están influyendo en los precios en España y en la UE. Presenta cuatro argumentos. En primer lugar, la cuña gubernamental para los precios de la electricidad residencial está creciendo en toda la UE. Sin embargo, este crecimiento ha sido más acusado en España que en la mayoría del resto de países comunitarios, especialmente para los consumidores más pequeños. En segundo lugar, el crecimiento está estrechamente relacionado con el apoyo económico a las energías renovables en España, y con la financiación del déficit de tarifa acumulado (es decir, con la deuda tarifaria). Esto no quiere decir que el apoyo a las energías renovables no esté justificado, pero sí que incide de manera especial en los costes y los precios finales, sobre todo cuando el gobierno decide apoyar fuentes renovables con un coste muy alto y recuperar estos costes de política pública a través de los consumidores de la electricidad. Reconozco que las energías renovables pueden contribuir a una reducción de los precios mayoristas, tanto por sus costes variables muy bajos ( efecto del orden de mérito ) como por aumentar el exceso de capacidad de generación. No obstante, este efecto es relativamente poco relevante en comparación con el impacto final en costes cuando se trata de las energías renovables más caras y con un volumen de producción menor en términos relativos, como es el caso de la energía fotovoltaica en España. En tercer lugar, aclaro la confusión introducida por una Comunicación de la Comunidad Europea (CE) sobre los costes de redes en España. En particular, demuestro que los costes de la distribución en España son inferiores a los costes presentados por la CE en su documento. La confusión se debe a que la CE incluye costes de la cuña gubernamental en la definición de los costes (y, en particular la distribución). En cuarto lugar, el análisis presentado en el apartado 5 demuestra que los gobiernos de España repercuten una parte importante de los costes de la cuña gubernamental sobre los consumidores más pequeños, si se compara su aportación a la recuperación de estos costes con su participación en el consumo eléctrico. 08

9 01. El apartado 6 sitúa el análisis en un contexto político más amplio. El punto central es que las políticas energéticas y de cambio climático en la UE, y en España, han sido caras, son cada vez más difíciles de financiar y los gobiernos han asignado una alta proporción de los costes relacionados con ellas a los consumidores eléctricos más pequeños. Hay dos grandes desafíos. Uno está relacionado con la reducción de los costes generales de afrontar el cambio climático y los objetivos energéticos y su impacto sobre las tarifas eléctricas; y el segundo, con el reparto de estos costes entre diferentes consumidores. En mi opinión, el primer desafío requiere un mayor uso de los mecanismos de la competencia y del mercado para el desarrollo de tecnologías bajas en carbono, y el uso de otros medios de financiación de las políticas públicas. El segundo objetivo requiere analizar más cuidadosa y críticamente la asignación de costes a las diferentes categorías de consumidores, así como su impacto en la competitividad internacional de las empresas europeas y españolas. 09

10 02. PRECIOS Y COSTES: ALGUNAS CUESTIONES METODOLÓGICAS Existe una confusión generalizada sobre la relación entre los precios y los costes de la electricidad. Este apartado trata de aclarar esta relación y, también, de ser una introducción a los datos que utilizaré en las comparaciones internacionales. a. Costes de la electricidad Cuando se habla de los costes en el sector eléctrico, puede hacerse en relación con la cantidad total que un cliente tiene que pagar por la energía, es decir, con la factura eléctrica; o en el contexto de comprender cuáles son los componentes en los que se descompone el precio de la electricidad pagado por el consumidor. La factura eléctrica de un cliente refleja la cantidad de energía consumida, cuándo se consume y el precio. Dicho precio incluirá habitualmente un componente fijo, normalmente relacionado con la potencia contratada (kw), y un componente variable, que estará en función del consumo de energía (kwh). Un consumidor podría reducir la potencia contratada (kw) y/o el consumo (kwh) mediante el uso de aparatos más eficientes y por medio de formas más básicas de ahorro, tales como apagar las luces al salir de una habitación. También podría reducir la factura consumiendo cuando los precios son más bajos, en lugar de hacerlo cuando son más altos, siempre que se pueda medir el consumo en este sentido. Sin embargo, la factura siempre se verá afectada por precios sobre los cuales la mayoría de consumidores no tiene prácticamente ningún control. Estos precios finales son el centro de atención de este estudio. La segunda manera de pensar en el coste del suministro eléctrico es centrarse en los distintos elementos que forman el precio de la electricidad que paga el consumidor. Una reciente 5 Comunicación de la CE resume estos componentes según se muestra en el Gráfico 1; éste desglosa el precio de la electricidad al consumidor en una serie de componentes relacionados con la energía, con las redes, y, finalmente, con impuestos, gravámenes, exenciones, etc. (por razones de brevedad, me referiré en lo sucesivo a impuestos, gravámenes y otros cargos. con el término IGC). El componente de energía se divide, a su vez, en costes del mercado mayorista y costes del mercado minorista. La parte mayorista debe reflejar los costes incurridos por las empresas para realizar la aportación de energía a la red (generación), incluidos los costes de combustibles, operación y mantenimiento, además de otros costes. La parte minorista está relacionada con el coste comercial de vender la energía a los consumidores finales. 5 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones Costes y precios de la energía en Europa (Energy prices and costs in Europe), /* COM/2014/021 final */. También hay un documento de trabajo de los servicios. Me referiré al documento principal como la Comunicación de la CE y al segundo, como el Documento de los Servicios de la CE. 10

11 02. La Comunicación de la CE divide el componente de la red en transporte en alta tensión y distribución en tensiones inferiores, lo cual debe reflejar los costes de mantenimiento y ampliación de las redes, así como los servicios del sistema y las pérdidas de las propias redes. No obstante, la Comunicación de la CE define el coste de las redes de una manera que incluye ciertos costes derivados de políticas públicas, lo que causa problemas que se analizan más adelante en este informe. El último componente es el IGC, integrado por impuestos, gravámenes y otros cargos no recuperables. Este componente puede consistir en impuestos generales (por ejemplo, el IVA para los consumidores que no pueden recuperar este impuesto) o en gravámenes: por ejemplo, para apoyar determinadas políticas públicas, incluyendo el apoyo al proceso de descarbonización o al sector del carbón nacional. GRÁFICO 1/ESQUEMA DE LA CE SOBRE LOS COMPONENTES DE LOS PRECIOS DE LA ELECTRICIDAD (Documento de los Servicios de la CE, 2014, página 3) PRECIO AL CONSUMIDOR DE LA ELECTRICIDAD/GAS NATURAL ENERGÍA RED IMPUESTOS, GRAVÁMENES, EXENCIONES, ETC. MERCADO MAYORISTA MERCADO MINORISTA TRANSPORTE DISTRIBUCIÓN PRESUPUESTOS GENERALES POLÍTICAS PÚBLICAS ESPECÍFICAS (ENERGÍA, CLIMA, MEDIO AMBIENTE, ETC.) La metodología aplicada por la CE no tiene por objeto analizar los determinantes subyacentes de los costes de la industria (como el mix de generación, el cambio climático o la longitud de la red), sino más bien identificar y cuantificar los componentes del precio final, con el fin de comparar su evolución en la UE. Los cambios en estos componentes son diferentes entre los distintos países. Por ejemplo, en países como el Reino Unido, que dependen en gran medida de los combustibles fósiles, los precios al consumidor han estado más influenciados por los cambios en los precios mayoristas de la energía, que por los cambios en los otros componentes. En cambio, en otros países, sobre todo en España, los cambios en los precios mayoristas de la energía han sido menos importantes que los cambios en el coste de las políticas públicas. 11

12 02. En el caso de las comparaciones internacionales, la metodología de la CE presenta un inconveniente: a menudo, los datos disponibles no se notifican de manera consistente con las categorías reflejadas en el Gráfico 1. Por ejemplo, en algunos países, los costes de las políticas públicas se recogen a través del componente que hemos denominado IGC; sin embargo, en otros, especialmente en España, no se incluyen en el IGC, sino en la categoría de los costes de las redes. También es difícil, para las comercializadoras que notifican los precios al gobierno, desglosar los impuestos y los gravámenes de los precios. Esto hace que sea complicado comprender qué es lo que determina realmente los precios y hacer comparaciones internacionales. Una conclusión importante es que las comparaciones de precios internacionales deben utilizar precios al consumidor que incluyan todos los impuestos y los gravámenes no recuperables. De lo contrario, se estarán excluyendo conceptos que, al no ser homogéneos en todos los países, distorsionan la comparación. Una segunda implicación es que la Comunicación de la CE puede dar lugar a equívocos sobre el coste de la distribución. Cuando los costes de las políticas públicas se recuperan a través de los cargos por el uso de las redes, como se hace en el caso de España, la Comunicación de la CE atribuye 6 estos costes a la distribución. Lo hace restando los costes del transporte (estimados por ENTSO ) de los costes totales notificados como de redes, que incluyen en realidad diversos costes de políticas públicas, además de los costes de los servicios de distribución y transporte; el resultado de esa resta se define simplemente como distribución. Esto hace que se produzca, de manera errónea, un incremento en los costes reportados como de distribución en países como España, lo que distorsiona la comparación internacional. Tiene más sentido pensar en los costes relacionados con las políticas públicas en su conjunto, independientemente de si se recuperan a través de los cargos por el uso de las redes o mediante impuestos, gravámenes y otros cargos específicos. B. Los precios y sus determinantes Para comprender mejor la relación entre los precios al consumidor y los factores que influyen en ellos, es útil aclarar los distintos componentes incluidos en esos precios y el papel que desempeñan los gobiernos y los mercados en su configuración.. ENERGÍA/ Tanto las actividades de las empresas de generación como las de suministro minorista de electricidad están plenamente liberalizadas y se desarrollan en régimen de libre competencia. Los costes subyacentes, el mix de generación y la estructura competitiva del mercado de generación son determinantes claves del precio mayorista de la energía, lo que suele constituir un componente importante del precio final. Es probable que el precio mayorista de la energía no siempre refleje adecuadamente los costes subyacentes. Es lo que ocurre en la actualidad: en la gran mayoría de los mercados europeos, los precios mayoristas están por debajo de los costes de la mayor parte de las tecnologías de generación. 6 Red Europea de Gestores de Redes de Transporte de Electricidad. 12

13 02. A su vez, el mercado competitivo para suministrar electricidad a los consumidores finales determina el componente minorista de los precios de la energía cuando los consumidores compran en el mercado liberalizado, lo que suele representar una pequeña parte del precio final. Sin embargo, los gobiernos (o los reguladores), y no los mercados, establecen el margen minorista para los consumidores residenciales que pagan tarifas finales reguladas por los poderes públicos. En este análisis, considero los servicios de energía mayoristas y minoristas como negocios sujetos a presiones competitivas.. REDES/ Los gobiernos o los reguladores determinan los precios (es decir, las tarifas) para los negocios regulados tradicionales, como el transporte y la distribución. La estructura de costes subyacente de la red física influye en el precio regulado para el uso de la misma. A su vez, ese precio es un coste para el cliente final. Las tarifas de red reguladas pueden ser un mal reflejo de los costes de la prestación del servicio, por ejemplo, si están mal diseñadas y no reflejan el nivel o la estructura de costes. Además, los gobiernos utilizan en ocasiones las tarifas de red para recaudar impuestos y costes de políticas públicas que no están relacionados con la red o, incluso, con el sector eléctrico, como, por ejemplo, para hacer frente a objetivos de políticas regionales y políticas industriales.. IMPUESTOS, GRAVÁMENES Y OTRAS CARGAS (IGC): La denominada cuña gubernamental /Los gobiernos determinan estos componentes, ya sea para apoyar la financiación de los Presupuestos Generales, ya sea para apoyar programas específicos, como la promoción de las energías renovables y la cogeneración, o la protección del carbón nacional. Los consumidores industriales están exentos, en ocasiones, del pago de estos gravámenes. Además, dado que los consumidores industriales pueden recuperar el IVA, las comparaciones internacionales de sus precios eléctricos no incluyen este impuesto (por el contrario, las comparaciones entre precios eléctricos domésticos sí incluyen ese impuesto). En este documento, como antes he señalado, me referiré a la diferencia entre el precio final de la electricidad y los costes de las redes y de la energía como la cuña gubernamental o, simplemente, la cuña (ver Gráfico 2). Representa los costes introducidos por decisiones de los gobiernos en el precio final de la electricidad, en calidad de impuestos, gravámenes u otros cargos para cubrir costes de las políticas públicas. No importa si estos costes están contabilizados dentro de la categoría IGC o en otra categoría, como redes; lo importante es que son costes introducidos por los gobiernos para conseguir unos objetivos de política energética, medioambiental, industrial, regional, social, presupuestaria u otros. El punto central es que la cuña -su tamaño y su reparto- está básicamente bajo el control de los gobiernos y no está sujeta ni al juego de factores competitivos, ni a la disciplina de la regulación económica de las redes. 13

14 02. El cálculo de la cuña está basado en la información publicada por Eurostat y la información de las liquidaciones en España. La cuña es la diferencia entre, por una parte, los precios resultantes de las actividades reguladas de redes y de los mercados eléctricos libres o competitivos (mayorista y minorista); y, por otra parte, el precio final de la electricidad. Reconozco que las energías renovables (como la energía eólica), puede contribuir a la reducción de los precios mayoristas por sus bajos costes marginales y por contribuir al exceso de capacidad. No obstante, este efecto es menos relevante en el caso de las energías renovables más caras, sobre todo cuando contribuyen poco en energía producida, en términos relativos, como la energía fotovoltaica en España. En la práctica, tampoco es fácil distinguir entre la influencia de las energías renovables y la de otros factores (p.ej. el coste de los combustibles, el precio de los derechos de emisión, la demanda, el exceso de capacidad, etc.) en la fijación de los precios mayoristas en diferentes países, y no he intentado hacerlo aquí. Lo que interesa en este estudio es el efecto neto de los tres elementos -precios en redes, precios de mercados y cuña gubernamental - que contribuyen al precio final; y, en particular, la creciente importancia de la cuña. GRÁFICO 2/ COMPONENTES DEL PRECIO ELÉCTRICO PRECIO AL CONSUMIDOR CUÑA GUBERNAMENTAL (Costes de políticas públicas, impuestos) PRECIOS DE REDES Y DE MERCADO (Costes de actividades reguladas de redes, y de mercados mayorista y minorista de energía y suministro) 14

15 02. C. Introducción a los datos utilizados en este informe Para la comparación de los precios eléctricos, se han considerado los precios que figuran en las 7 estadísticas publicadas por Eurostat para las bandas de consumo de consumidores domésticos DC y los de las bandas de consumo de consumidores industriales IC e IF. Por un lado, la banda de consumo DC (consumo anual de entre y kwh) es la que registra un mayor número de consumidores en la mayoría de los países, por lo que es la más representativa para la comparación entre consumidores domésticos. Por otro lado, la banda de consumo IC (consumo anual de entre 500 y MWh) es la más representativa de las empresas de tamaño medio, mientras que, para la comparación de los precios de consumidores de consumo más intensivo, se ha considerado la banda de consumo IF (consumo anual de entre y MWh), al ser la banda de mayor consumo a la que todos los Estados miembros aportan datos en la encuesta de Eurostat. Debe tenerse en cuenta que, si bien las estadísticas publicadas por Eurostat permiten una comparación homogénea de precios para la gran mayoría de los consumidores finales de electricidad, la metodología de esas mismas estadísticas no permite un desglose de costes detallado en relación con los componentes de energía, redes e impuestos y otros cargos, ni los Estados miembros responden de manera armonizada a este desglose. Además, en la comparación de precios finales industriales, las estadísticas publicadas por Eurostat tampoco permiten una comparación totalmente homogénea en los que se refiere a los consumidores de consumo intensivo. Por un lado, no todos los consumidores están representados en estas estadísticas, ya que los Estados miembros no tienen la obligación de suministrar datos sobre los precios de consumidores con un consumo anual mayor de 150 GWh. Por otro lado, las estadísticas reflejan los precios de los consumidores suministrados por comercializadores, pero no se refleja el precio de los consumidores respecto de los cuales la confidencialidad no está asegurada metodológicamente, ni tampoco los precios asociados a la electricidad que los consumidores adquieren directamente en el mercado mayorista. Asimismo, en determinados países, como España, la metodología de estas estadísticas no permite reflejar los posibles ingresos adicionales que dichos consumidores pueden disfrutar por prestar servicios de gestión de la demanda al sistema eléctrico, como ocurre con la interrumpibilidad, ya que estos ingresos no están incorporados en las facturas emitidas por los suministradores

16 02. En este análisis, la cuña gubernamental corresponde a los costes comunicados por Eurostat como IGC para todos los países, excepto España. Para España, la cuña incluye no solo los IGC contabilizados por Eurostat, sino también los costes de políticas públicas incluidos en las tarifas de acceso que Eurostat considera como costes de la red. No tengo datos adecuados para hacer un análisis similar para otros países de la UE. No obstante, creo que es importante hacerlo para tener mayor transparencia sobre los costes de las políticas públicas y sobre su reparto entre diferentes categorías de consumidor. Para el análisis de la evolución de los precios finales, se ha considerado el período comprendido entre el segundo semestre de 2007, período en que comienzan a comunicarse los datos en Eurostat con la metodología vigente, y el primer semestre de 2013, al no disponer todavía de los precios correspondientes al segundo semestre de 2013 para todos los países de la UE, ni del promedio europeo comunicado por Eurostat. Para el análisis de la evolución de la cuña gubernamental, se ha considerado el período comprendido entre el segundo semestre de 2008 y el segundo semestre de 2012, ya que todavía no se dispone del desglose de los precios por componentes de energía, redes y IGC de todos los países para Además, en el caso de España, también utilizamos información adicional basada en las liquidaciones de actividades reguladas del sistema eléctrico español para estimar los costes de las políticas públicas. 16

17 03. PRECIOS DE LA ELECTRICIDAD EN LA UE Este apartado del documento resume la evolución en los precios de la electricidad y los cambios en sus componentes en la UE, según la metodología de la CE. a. Evolución de los precios de la electricidad en la UE En primer lugar, cabe señalar que los precios eléctricos al consumidor final aumentaron para la mayoría de los consumidores en la UE durante el período Los precios residenciales 8 aumentaron a un ritmo anual del 4% y los precios industriales, un 3,5% al año. En ambos casos, el aumento fue mayor que la inflación. Las principales razones de este aumento se analizan más adelante. En segundo lugar, el Documento de los Servicios de la CE establece que los precios del mercado mayorista han disminuido entre un 35% y un 45% en los principales mercados de la UE en el período Como se puede notar en el Gráfico 3, los precios mayoristas se han visto afectados por una significativa volatilidad a corto plazo, pero, analizados para el período en su conjunto, no se percibe una tendencia al alza desde 2008, cosa que sí ha sucedido en el caso de los precios al consumidor final. GRÁFICO 3/ EVOLUCIÓN DEL PRECIO TRIMESTRAL DEL MERCADO MAYORISTA DIARIO EN ESPAÑA, ALEMANIA Y FRANCIA ( /MWH) (FUENTE: OMIE Y EEX) 10 /MWh PROMEDIO TRIMESTRAL DE MERCADO DIARIO ( /MWh) España Alemania Francia 8 Documento de los Servicios de la CE, página 9. 9 Ibid, página Precios mayoristas para España de OMI-Polo Español S.A. (OMIE) ( Precios para Alemania y Francia de European Energy Exchange Group (EEX Group). 17

18 03. En la mayoría de los mercados de la UE, los precios mayoristas han disminuido o se han mantenido desde principios de 2008 por varias razones que dependen del país en cuestión. Una es la recesión económica, que explica en parte el exceso de capacidad en generación que se registra, por ejemplo, en España. Otras incluyen la competencia como resultado de la entrada de nuevos generadores y la integración de mercados mayoristas, la caída de los precios en el Sistema Europeo de Comercio de Emisiones (SECE) de la UE y la evolución de los precios del carbón y del gas natural, así como el uso proporcionalmente mayor del primero de estos combustibles. Otra causa importante en algunos países, especialmente en Alemania y España, ha sido la alta penetración de las energías renovables, con costes de explotación marginales muy bajos. Las energías renovables contribuyen al exceso de capacidad y ejercen una presión a la baja sobre los precios cuando están en funcionamiento. La intermitencia de la energía eólica y de la solar fotovoltáica, junto con los cambios en las condiciones de hidraulicidad, ayudan a explicar la volatilidad a corto plazo de los precios mayoristas. Los precios mayoristas en España se han situado en cero, especialmente en los períodos primaverales, como consecuencia de las abundantes lluvias y los fuertes vientos. Pero también se han producido días de precios muy elevados, como, por ejemplo, en diciembre de B. Evolución de los componentes de los precios eléctricos al consumidor en la UE El Gráfico 4 desglosa el precio al consumidor utilizando la metodología de la CE para los hogares y la industria. Desde 2008, el componente de la red (como se define en la Comunicación de la CE) aumentó un 18,5% para los hogares y un 30% para los consumidores industriales, mientras que el 11 componente de IGC aumentó un 36% para los hogares y un 127% para la industria. Una razón clave para el aumento del IGC es la financiación de las políticas públicas, como reflejan las barras verdes del Gráfico. El componente de la red, representado por las barras rojas, también incluye algunos de los costes de estas medidas de política pública; por ejemplo, en el caso español. 11 Comunicación de la CE, página 6. 18

19 03. GRÁFICO 4/ EVOLUCIÓN DEL PRECIO DE LA ELECTRICIDAD POR COMPONENTES EN EL PERÍODO (FUENTE: COMUNICACIÓN DE LA CE, 2014, PÁGINA 6, BASADO EN DATOS DE EUROSTAT) 12. HOGARES 2012 HOGARES 2008 INDUSTRIA 2012 INDUSTRIA ,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 16,0 18,0 20,0 EUROCENT/kWh ENERGÍA Y SUMINISTRO RED IMPUESTOS Y GRAVÁMENES El resultado de la evolución que se acaba de describir es una creciente cuña gubernamental en los precios de la electricidad en Europa para ambas categorías de consumidores; y una reducción en la parte del precio definida por los mercados mayorista y minorista y por la regulación de las actividades de red. 12 Los datos de los precios incluyen impuestos en el caso de los hogares, pero excluyen el IVA y otros impuestos recuperables en el caso de la industria. 19

20 04. COMPARACIÓN ENTRE LOS PRECIOS DE LA ELECTRICIDAD AL CONSUMIDOR EN LA UE Y EN ESPAÑA Este apartado del documento analiza la comparación entre los precios de la electricidad al consumidor en España y en otros países europeos, para tres diferentes categorías de consumidores, entre el segundo semestre de 2007 y el primer semestre de Se basa en los datos de Eurostat para la definición de los precios finales de todos los países; y para identificar los costes de las políticas públicas para todos los países, excepto España. Se utilizan los datos españoles, de acuerdo con las informaciones notificadas por el Gobierno y el regulador, para 13 identificar los costes de las políticas públicas españolas. Por ahora no podemos hacer un análisis equivalente para otros países europeos, debido a la falta de datos comparables que estén disponibles públicamente. En general, los precios españoles al consumidor final se corresponden con el patrón de la UE, si bien han crecido más rápido que la media de la UE, debido principalmente al aumento en términos absolutos de la cuña gubernamental, especialmente para los consumidores domésticos. a. Evolución de los precios hasta el primer semestre de 2013 Al evaluar los precios de la electricidad notificados por los Estados miembros de la UE, la comparación es más favorable para los grandes consumidores industriales españoles que para sus homólogos de la UE; por el contrario, la comparación es menos favorable para los consumidores industriales de tamaño medio y para los consumidores más pequeños españoles. I. Grandes consumidores industriales (referencia IF de Eurostat) Como se ve en el Gráfico 5, España sale favorecida en la comparación con otros grandes Estados miembros en cuanto a los precios notificados para los grandes consumidores industriales en el primer semestre de En esta categoría, España ocupó el decimoséptimo puesto, lo que equivale a decir que dieciséis países notificaron precios más altos, incluyendo Alemania, Italia y el Reino Unido. Los precios españoles notificados se situaron casi un 20% por debajo de la media de la UE; no obstante, fueron mayores que los de otros países comunitarios, entre ellos Francia. 13 Anteriormente, el regulador era la Comisión Nacional de Energía (CNE). Ahora, es la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC). 20

21 04. GRÁFICO 5/ COMPARATIVA DE PRECIOS DE LA ELECTRICIDAD PARA CONSUMIDORES INDUSTRIALES DE CONSUMO INTENSIVO 1R SEMESTRE (FUENTE: EUROSTAT, BANDA DE CONSUMO IF MWH MWh). Precio medio en el primer semestre de 2013 c /kwh Chipre Italia Alemania Letonia Eslovaquia Reino Unido Rep. Checa Hungría Irlanda Dinamarca Portugal Austria Eslovenia Estonia Holanda Grecia España Polonia Rumania Francia Bélgica Finlandia Bulgaria Suecia Zona Euro UE-27 %deimpuestos, tasasyotroscostes IMPUESTOS Y TASAS NO RECUPERABLES PRECIO SIN IMPUESTOS El Gráfico 5 incluye una fila en la parte inferior con el porcentaje del precio asignado al IGC (la cuña ), incluido lo relacionado con el apoyo a las energías renovables y otras políticas públicas. Para simplificar, y debido a la falta de información más detallada, he utilizado el IGC como se define por la CE (es decir, la barra amarilla) para todos los países, salvo para España. Para España, he incluido también los costes de políticas públicas relevantes que se recuperan a través de las tarifas de red. El análisis sugiere que los impuestos y otros costes relacionados con las políticas públicas representaron el 13% de los precios para esta categoría de consumidores en España, es decir, menos que en algunos países comoalemania e Italia, pero similar a Francia y más que en otros países como el Reino Unido y Portugal. Es de esperar que la misma confusión en los componentes de precio que afecta a España se haya producido en algunos otros países, pero no hay información pública disponible que permita corregir este efecto. Los precios notificados no reflejan el hecho de que algunos de los consumidores incluidos en la banda de IF en España reciben pagos por servicios de interrumpibilidad, a pesar de que casi nunca se hace uso de estas interrupciones. De acuerdo con la previsión de la CNMC, en 2013 se esperaba que 138 grandes consumidores, con un consumo agregado de unos 29 TWh, recibieran 691 millones de euros 14 por los servicios de interrumpibilidad. Una vez que se consideraran estos pagos, esos consumidores tendrían un coste final de la electricidad lógicamente inferior. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que los datos para otros países también pueden ignorar exenciones y reembolsos importantes. 14 Informe de la CNMC sobre la propuesta de orden por la que se revisan los peajes de acceso de energía eléctrica, 21 de enero de 2014, página 85. España ha introducido una nueva base para la asignación de los servicios de interrumpibilidad que implica subastas, y esto se supone que reducirá el total de pagos. 20propuesta%20OM%20peajes%20eléctricos% pdf. 21

22 04. GRÁFICO 6/ PRECIOS DE LA ELECTRICIDAD PARA CONSUMIDORES INDUSTRIALES DE CONSUMO INTENSIVO, 2º SEMESTRE º SEMESTRE PRECIOS CON IMPUESTOS Y TASAS, PERO SIN IVA. (FUENTE: EUROSTAT, BANDA DE CONSUMO IF MWh MWh) /kwh 0,14 0,12 0,10 0,08 0,06 España UE-27 Alemania Francia Italia Portugal Reino Unido 0,04 0,02 0, S2 2008S1 2008S2 2009S1 2009S2 2010S1 2010S2 2011S1 2011S2 2012S1 2012S2 2013S1 Como se puede ver en el Gráfico 6, desde el segundo semestre de 2007 hasta el primer semestre de 2013, los precios notificados para los grandes consumidores españoles aumentaron más que la UE- 27, pero se mantuvieron por debajo del precio promedio de la UE-27 y por debajo de los precios de los mayores Estados miembros, con la notable excepción de Francia. España pasó del decimoctavo al decimoséptimo lugar en la lista de países por los precios pagados por los consumidores industriales intensivos, según los datos de Eurostat. Como se ha señalado anteriormente, los datos públicos disponibles no reflejan plenamente los descuentos o exenciones que reciben los consumidores industriales. El Documento de los Servicios de la CE hace referencia a un estudio encargado por el Gobierno del Reino Unido que concluyó que los reembolsos de los impuestos relacionados con la energía para las industrias de consumo intensivo fueron especialmente altos en Alemania, Dinamarca, Italia y, en menor medida, en 15 Francia. 15 El estudio fue realizado por ICF International y se hace referencia a él en la página 41 del Documento de los Servicios de la CE. 22

23 04. El Documento de los Servicios de la CE incluye también los resultados de una encuesta de precios, organizada por la CE, entre una muestra de consumidores industriales en varios sectores en España, Italia,Alemania y Polonia para determinar lo que en realidad pagan por la electricidad. El Documento insiste que no se puede sacar conclusiones definitivas por ser una muestra pequeña de 28 plantas. Además, los componentes de los precios (redes, energía, gravámenes a las energías renovables e IVA) no son fiables en el caso español porque los gravámenes para las energías renovables están incluidos dentro de la categoría de redes. No obstante, la encuesta ofrece información relevante sobre precios finales, que se refleja en el Gráfico 7: Italia tenía los precios más altos para los grandes consumidores industriales, por delante de España, y Alemania tenía los precios más bajos. El resultado de Alemania es diferente del que aparece en los datos publicados por Eurostat, donde los precios alemanes son más altos que en España. Esto sirve para ilustrar que hay que ser precavidos cuando se extraen conclusiones sobre los precios relativos basado en la información de Eurostat. GRÁFICO 7/ ESTRUCTURA DE LOS PRECIOS DE LA ELECTRICIDAD PARA UNA MUESTRA DE CONSUMIDORES INDUSTRIALES EN ITALIA, ESPAÑA, ALEMANIA Y POLONIA, EN TÉRMINOS ABSOLUTOS (28 PLANTAS) ( /MWh). (FUENTE: DOCUMENTO DE LOS SERVICIOS DE LA CE 2014, PÁGINA 49, CEPS, BASADO EN CUESTIONARIOS). 125 Componentes del coste de la electricidad ( /MWh) Gravamen RES otros (excl. IVA) Comisiones de red Comp. de energía IT (5 plantas) ES (10 plantas) DE (8 plantas) PL (5 plantas) 3,9 6,1 3,0 0,0 0,0 0,0 2,6 3,3 1,8 6,7 6,7 7,4 2,6 2,5 2,2 3,9 4,4 4,5 0,5 0,5 0,8 4,9 4,7 4,7 20,8 28,9 27,0 28,6 25,9 30, ,2 3,1 14,4 13,4 13,8 75,5 74,5 77,5 49,0 60,9 60,3 47,1 52,8 48,1 47,7 49,3 48,3 COMP. DE ENERGÍA TARIFAS DE RED OTROS (EXCL.IVA) GRAVAMEN RES 15 El estudio fue realizado por ICF International y se hace referencia a él en la página 41 del Documento de los Servicios de la CE. 23

24 04. II. Consumidores industriales de tamaño medio (referencia IC de Eurostat) En el primer semestre de 2013, los precios de la electricidad notificados en España para los consumidores industriales de tamaño medio se sitúan en el noveno puesto. (Ver Gráfico 8.) Algunos países grandes, como Alemania e Italia, notifican precios más altos, mientras que otros, como Reino Unido y Francia, notifican precios más bajos. Con la misma metodología que la descrita anteriormente para los grandes consumidores industriales, la ponderación estimada de los impuestos y otros costes de políticas públicas la cuña fue el 26% del precio medio en España, es decir, más que en Francia, el Reino Unido y Portugal, pero menos que en Alemania e Italia. De nuevo, carecemos de información que permita corregir el valor de la cuña en otros países del mismo modo que se ha hecho para España. GRÁFICO 8/ COMPARATIVA DE LOS PRECIOS ELÉCTRICOS EN LA UE PARA CONSUMIDORES INDUSTRIALES DE TAMAÑO MEDIO 1R SEMESTRE (FUENTE: EUROSTAT, BANDA DE CONSUMO IC 500 MWh MWh) Precio medio en el primer semestre de 2013 c /kwh Chipre Malta Italia Alemania Irlanda Eslovaquia Grecia Lituania España Reino Unido Portugal Letonia Austria Bélgica Dinamarca Rep. Checa Luxemburgo Estonia Eslovenia Hungría Holanda Francia Polonia Rumania Bulgaria Suecia Finlandia Zona Euro UE-27 %deimpuestos, tasasyotroscostes IMPUESTOS Y TASAS NO RECUPERABLES PRECIO SIN IMPUESTOS Según los datos publicados por Eurostat, reflejados en la Gráfico 9, las empresas industriales españolas de tamaño medio experimentaron, entre el segundo semestre de 2007 y el primer semestre de 2013, un aumento de los precios ligeramente superior al registrado en la UE-27 e inferior al registrado en algunos países, como Alemania. Por otra parte, los precios en España siguieron siendo más altos para los consumidores industriales que en otros muchos países, especialmente Francia. España pasó del décimo al noveno puesto en la lista de países comunitarios por este concepto. 24

25 04. GRÁFICO 9/ EVOLUCIÓN DE LOS PRECIOS DE LA ELECTRICIDAD EU PARA CONSUMIDORES INDUSTRIALES DE TAMAÑO MEDIO. 2º SEMESTRE R SEMESTRE PRECIOS CON IMPUESTOS Y TASAS, PERO SIN IVA. (FUENTE: EUROSTAT, BANDA IC: MWh) /kwh 0,20 0,18 0,16 España UE-27 0,14 Alemania 0,12 0,10 0,08 Francia Italia Portugal Reino Unido 0,06 0,04 0,02 0, S2 2008S1 2008S2 2009S1 2009S2 2010S1 2010S2 2011S1 2011S2 2012S1 2012S2 2013S1 Entre los consumidores industriales españoles, los precios varían significativamente dependiendo del tamaño; en este sentido, los grandes consumidores suelen pagar comparativamente menos, como muestra el Gráfico 10. Además, es notable que los consumidores más pequeños hayan visto incrementar de forma significativa sus precios. Esto se debe en parte a las diferencias entre los costes subyacentes y también a la asignación de los costes de la cuña por parte del Gobierno. GRÁFICO 10/ EVOLUCIÓN DE LOS PRECIOS DE LA ELECTRICIDAD EN ESPAÑA PARA CONSUMIDORES INDUSTRIALES, (FUENTE: EUROSTAT) VARIACIÓN /MWh %

26 04. III. Consumidores domésticos (Referencia DC de Eurostat) Los precios pagados por los consumidores domésticos españoles se encuentran entre los más altos de la UE, como se ve en el Gráfico 11. En el primer semestre de 2013, España ocupó el sexto puesto en la lista de países comunitarios para este grupo de consumidores, con Alemania e Italia entre los grandes países donde los precios eran más altos, y Portugal, Reino Unido y Francia entre los países donde los precios eran más bajos. GRÁFICO 11/ COMPARATIVA DE LOS PRECIOS DE LA ELECTRICIDAD EN LA UE PARA CONSUMIDORES DOMÉSTICOS. 1R SEMESTRE 2013 (FUENTE: EUROSTAT, BANDA DE CONSUMO DC ENTRE KWh Y KWh). Precio medio en el primer semestre de 2013 c /kwh Dinamarca Alemania Chipre Irlanda Italia España Bélgica Suecia Austria Portugal Holanda Reino Unido Malta Eslovaquia Luxemburgo Eslovenia Finlandia Grecia Rep. Checa Polonia Francia Hungría Letonia Lituania Estonia Rumanía Bulgaria Zona Euro UE-27 %IVA %deimpuestos, tasasyotroscostes / IVA Y OTROS IMPUESTOS NO RECUPERABLES IMPUESTOSYTASAS NO RECUPERABLES PRECIO SIN IMPUESTOS Con la misma metodología que la descrita anteriormente, la ponderación estimada de los impuestos, gravámenes y otros costes de políticas públicas supuso un 51% del precio medio en España para consumidores domésticos. Este componente de los precios al consumidor doméstico también fue particularmente alto en Dinamarca (57%) y Alemania (49%). Estos porcentajes no incluyen las tarifas reguladas de las redes de transporte y distribución. De nuevo, no hay información pública que permita determinar con precisión el coste de la cuña en cada país, del mismo modo que se ha hecho en España, por lo que es probable que el peso de este componente esté subestimado en algunos países. 26

27 04. Desde el segundo semestre de 2007 hasta el primer semestre de 2013, los precios para los consumidores domésticos españoles aumentaron un 59,1%; como consecuencia de ello, los precios españoles pasaron de ser ligeramente inferiores a la media de la UE en el segundo semestre de 2007, a estar por encima de ella en el primer semestre de 2013, como muestra el Gráfico 12. En 2007, España ocupaba un puesto intermedio (12) entre los países de la UE con un mayor precio de la electricidad para consumidores domésticos, pasando al sexto lugar en el primer semestre de GRÁFICO 12/ EVOLUCIÓN DE LOS PRECIOS DE LA ELECTRICIDAD PARA CONSUMIDORES DOMÉSTICOS. 2º SEMESTRE º SEMESTRE PRECIOS CON IMPUESTOS, TASAS E IVA. (FUENTE: EUROSTAT, BANDA DE CONSUMO DC ENTRE KWh Y KWh) /kwh 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 España UE-27 Alemania Francia Italia Portugal Reino Unido 0,10 0,05 0, S2 2008S1 2008S2 2009S1 2009S2 2010S1 2010S2 2011S1 2011S2 2012S1 2012S2 2013S1 b. Evolución reciente en España No dispongo de la información comparativa de Eurostat para todos los países de la UE más allá del primer semestre de Sin embargo, es interesante observar lo que ha ocurrido con los precios de la electricidad en España desde finales de 2012, según el Gobierno español. La categorización de consumidor que se utiliza no es comparable con los datos históricos de Eurostat que acabo de analizar. No obstante, por ser datos del gobierno español, y muy recientes, creo que puede ser interesante hacer referencia a ellos. 27

28 04. El Ministerio de Industria, Energía y Turismo informa que, entre 2012 y 2013, los precios cayeron un 0,9% para una determinada categoría de consumidor residencial y entre un 0,4% y un 1,4% para la gran industria, si bien aumentaron un 1,3% para la pequeña industria y un 3,5% para las PYMES 16 durante el mismo período. Estos cambios reflejan en parte la introducción de medidas para reducir y, finalmente, eliminar el déficit anual de tarifas a través de una reducción en la retribución a la mayoría de las actividades del sector, así como mediante la introducción de nuevos impuestos sobre la producción de electricidad. Sin esta reducción en la retribución, el déficit de tarifa habría sido aún mayor, lo que hubiera contribuido al aumento de los precios al consumidor en el futuro. En segundo lugar, la estructura de las tarifas de red ha cambiado, con un aumento del componente fijo de la tarifa (por kw contratado) y una reducción en el componente variable de energía (por kwh consumido). La lógica económica de este cambio se centra en reflejar mejor la estructura de los costes subyacentes: los costes fijos (por ejemplo, la red) se recuperan a través del componente de tarifa que es fijo, mientras que los costes variables (por ejemplo, la energía) se recuperan a través del componente que es variable. Una parte significativa de los costes recuperados a través de las tarifas de red es fija y esto ayuda a explicar el cambio aplicado en la estructura. Sin embargo, el cambio también pretende solventar el problema de que la reducción del consumo, como efecto de la recesión económica, implica una caída de los ingresos recaudados a través del término variable, mientras que los ingresos recaudados a través del término fijo no bajan del mismo modo; así pues, la nueva estructura limita el deterioro de los ingresos. Esto implica, con la misma potencia contratada, un mayor precio promedio por unidad para los que consumen menos; en definitiva, es una señal para contratar la potencia que realmente se necesita. 16 Mitos y Realidades del Sistema Eléctrico Español. Presentación del Secretario de Estado de Energía, Alberto Nadal, 4 de marzo 2014, página

29 05. ESPAÑA: PRECIOS FINALES, COSTES DE REDES Y LA CUÑA GUBERNAMENTAL Este apartado tiene cuatro partes. La primera compara el cambio de los precios y la cuña gubernamental en España con el cambio de los precios y las cuñas en otros países de la 17 UE en el período que va de 2008 a El objetivo es mostrar el impacto de los costes de las políticas públicas en los incrementos del precio final en los diferentes países. La segunda parte identifica dos de los costes el apoyo a las renovables y la financiación de la deuda de tarifas que ayudan a entender por qué España tiene una cuña gubernamental tan grande. La tercera parte analiza los costes de transporte y distribución para aclarar la confusión sobre el coste de la distribución creada por la Comunicación de la CE en el caso español, y la parte final examina el reparto de la cuña entre diferentes categorías de consumidores. a. Comparación de precios finales y cuñas en la UE para I. Grandes consumidores industriales El Gráfico 13 muestra que, entre el segundo semestre de 2008 y el segundo semestre de 2012, los aumentos de precios eléctricos para los grandes consumidores industriales españoles han sido superiores a la media de la UE. Los costes de las redes han disminuido para estos consumidores, mientras que los precios de la energía se han incrementado. La cuña también se ha incrementado ligeramente. 17 Para los precios, la fuente es Eurostat; para el desglose de la cuña en todos los países, menos España, la fuente es Eurostat; para el desglose de la cuña en España, las fuentes son las liquidaciones de actividades reguladas de la CNE. 29

30 05. GRÁFICO 13/ EVOLUCIÓN DE LOS PRECIOS, COSTES DE LA ENERGÍA/DE SUMINISTRO, LAS REDES Y LA CUÑA GUBERNAMENTAL PARA LA GRAN INDUSTRIA ( ) Evolución total de precios ( /kwh) -0,02 0,00 0,02 0,04 0,06 Energía y suministro ( /kwh) -0,02 0,00 0,02 0,04 0,06 Redes ( /kwh) -0,02 0,00 0,02 0,04 0,06 Cuña gubernamental ( /kwh) -0,02 0,00 0,02 0,04 0,06 Chipre Chipre Estonia Estonia Portugal Portugal Italia Italia República Checa República Checa Bulgaria Bulgaria Letonia Letonia Hungría Hungría Alemania Alemania ESPAÑA ESPAÑA Polonia Polonia UE-27 UE-27 Francia Francia Finlandia Finlandia Eslovaquia Reino Unido Bélgica Grecia Rumanía Irlanda Dinamarca Austria Holanda Eslovenia Suecia Eslovaquia Reino Unido Bélgica Grecia Rumanía Irlanda Dinamarca Austria Holanda Eslovenia Suecia II. Consumidores industriales de tamaño medio El Gráfico 14 refleja un aumento de los precios para los consumidores industriales de tamaño medio en España inferior a la media de la UE-27 e inferior también respecto de los consumidores de tamaño similar de determinados Estados miembros, entre ellos Italia, Alemania, Francia y Portugal. El aumento de la cuña gubernamental para estos consumidores españoles ha sido también menor que el aumento para los consumidores similares en Italia y Alemania. No obstante, el incremento de la cuña es la causa de casi todo el incremento del precio final para esta categoría de consumidores en España. GRÁFICO 14/ EVOLUCIÓN DE LOS PRECIOS, COSTES DE LA ENERGÍA/DE SUMINISTRO, REDES Y LA CUÑA GUBERNAMENTAL PARA LA INDUSTRIA DE TAMAÑO MEDIO ( ) (EUROSTAT, CNE) Evolución total de precios ( /kwh) -0,02 0,00 0,02 0,04 0,06 Energía y suministro Redes Cuña gubernamental ( /kwh) ( /kwh) ( /kwh) -0,02 0,00 0,02 0,04 0,06-0,02 0,00 0,02 0,04 0,06-0,02 0,00 0,02 0,04 0,06 Chipre Italia Letonia Lituania Grecia Portugal Alemania Estonia Malta Francia UE-27 Bélgica ESPAÑA Bulgaria Reino Unido Finlandia Polonia Irlanda Austria Luxemburgo Suecia Eslovaquia Dinamarca Eslovenia Holanda República Checa Rumanía Hungría Chipre Italia Letonia Lituania Grecia Portugal Alemania Estonia Malta Francia UE-27 Bélgica ESPAÑA Bulgaria Reino Unido Finlandia Polonia Irlanda Austria Luxemburgo Suecia Eslovaquia Dinamarca Eslovenia Holanda República Checa Rumanía Hungría 30

31 05. III. Consumidores domésticos Entre 2008 y 2012, el incremento de los precios para los consumidores domésticos españoles fue uno de los más altos de la UE, como se puede ver en el Gráfico 15. Por otra parte, el aumento de la cuña gubernamental para estos consumidores fue el mayor de la UE y el factor principal responsable de la subida de precios. Es interesante observar que los consumidores daneses tuvieron un aumento de precios muy bajo, a pesar de que se produjo un aumento significativo en la cuña ; esto se explica porque los costes de la energía, es decir, los costes fijados por mercados en competencia, y en los que la energía eólica es muy importante, cayeron significativamente. A su vez, los consumidores en Gran Bretaña registraron un pequeño aumento de precios, a pesar de que se produjo un gran aumento en los costes de la energía; esto fue posible porque la reducción de los costes de las redes compensó parcialmente los mayores costes de la energía. GRÁFICO 15/ EVOLUCIÓN DE LOS PRECIOS, COSTES DE LA ENERGÍA/DE SUMINISTRO, LAS REDES Y LA CUÑA GUBERNAMENTAL PARA LOS CONSUMIDORES DOMÉSTICOS ( ) Chipre ESPAÑA Portugal Alemania Lituania Eslovenia Letonia Suecia Grecia UE-27 Finlandia Estonia Irlanda Austria Francia Polonia República Checa Eslovaquia Reino Unido Dinamarca Italia Malta Bulgaria Luxemburgo Holanda Bélgica Hungría Rumania Evolución total de precios ( /kwh) -0,03 0,00 0,03 0,06 0,09 Energía y suministro ( /kwh) Redes ( /kwh) Cuña gubernamental ( /kwh) -0,03 0,00 0,03 0,06 0,09-0,03 0,00 0,03 0,06 0,09-0,03 0,00 0,03 0,06 0,09 Chipre ESPAÑA Portugal Alemania Lituania Eslovenia Letonia Suecia Grecia UE-27 Finlandia Estonia Irlanda Austria Francia Polonia República Checa Eslovaquia Reino Unido Dinamarca Italia Malta Bulgaria Luxemburgo Holanda Bélgica Hungría Rumania 31

32 05. B. Dos elementos importantes de la cuña gubernamental en España La razón principal que explica el incremento de los precios de la electricidad en España, sobre todo para los consumidores residenciales, son los impuestos y otros costes reflejados en la cuña gubernamental. No es posible comparar estos costes en detalle para todos los países de la UE. Sin embargo, sí se puede comparar el caso de España con otros países de la UE respecto de dos costes de políticas públicas: el apoyo a las energías renovables y la financiación del déficit de tarifa acumulado. I. Apoyo a las energías renovables El Consejo de Organismos Europeos de Reglamentación de Energía (CEER) ha recopilado estadísticas sobre los importes que España y otros países han dedicado a apoyar el desarrollo de las energías 18 renovables a través de los pagos que complementan lo que éstas recibirían en el mercado mayorista. Las estimaciones sobre el apoyo a las energías renovables en la UE no considera el efecto del orden 19 de mérito. Dependiendo del esquema escogido para la financiación de las energías renovables, el coste por el apoyo a estas energías puede reflejar la reducción en el precio mayorista promovido por ellas; de este modo, cuando los precios mayoristas caen, el coste de las renovables se incrementa. Algunos estudios han demostrado que el efecto neto de los recargos y del impacto en el precio mayorista puede ser la reducción neta del coste de la energía; es decir, que el coste variable más bajo de algunas energías renovables hace que los precios mayoristas caigan en mayor proporción que el aumento en los niveles de apoyo a estas energías. Sin embargo, es mucho más probable que el efecto neto sea negativo para las energías renovables de mayor coste fijo, en particular para las versiones más antiguas de la energía solar fotovoltaica, que han sido el principal receptor del apoyo a las energías renovables en España en los últimos años. En 2010, según la CEER, España gastó más que cualquier otro país en la UE por unidad de electricidad producida y consumida para apoyar las energías renovables. Esto se tradujo en el coste de apoyo más alto por unidad de energía consumida, 20,61 /MWh, en comparación con un nivel promedio de la UE de 6,85 /MWh. Estos datos reflejan en parte la importancia de las energías renovables en el sistema español, pero también el hecho de que España apoyó energías renovables comparativamente caras, específicamente la energía solar fotovoltaica y la energía termosolar (CSP). España construyó la mayor parte de sus plantas solares fotovoltaicas en 2008, cuando los precios de los paneles fotovoltaicos eran comparativamente altos; aunque los precios de los nuevos paneles solares fotovoltaicos han caído sustancialmente desde entonces, las tarifas que se siguen pagando a las instalaciones fotovoltaicas más antiguas constituyen, a pesar de las reducciones aplicadas, un coste muy importante _ ER PAPERS/Electricity/Tab2/C12-SDE-33 3_RES%20SR_25%20June%202013% 20revised%20publication.pdf 19 Documento de los Servicios de la CE, página

33 05. De acuerdo con el Documento de los Servicios de la CE, el apoyo a las energías renovables representó el 15,5% del precio de la electricidad residencial en España en 2012, en comparación con un 12% en 2009 (Ver Gráfico 16). Como resultado de las reformas realizadas en los tres últimos años, España ha recortado su apoyo a las instalaciones existentes de energías renovables (y cogeneración) y ha introducido una moratoria sobre las ayudas para las nuevas instalaciones de estas energías. Sin embargo, los precios de la electricidad en España seguirán reflejando el apoyo económico prestado a estas tecnologías bajas en carbono durante muchos años. GRÁFICO 16/ EVOLUCIÓN DE LA CUOTA DE LOS GRAVÁMENES RES-E EN EL PRECIO DE LA ELECTRICIDAD PARA LOS HOGARES EN PAÍSES DE LA UE SELECCIONADOS ( ). (FUENTE: DOCUMENTO DE LOS SERVICIOS DE LA CE 2014, PÁGINA 42.) 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Alemania España República Checa Letonia Estonia Rumanía Luxemburgo Austria Grecia Francia Croacia Dinamarca Eslovaquia Suecia Hungría Chipre Lituania Irlanda Polonia II. Financiación de la deuda tarifaria Otro elemento importante que explica por qué la cuña del Gobierno español ha crecido tan rápidamente es el coste de financiación del déficit de tarifa acumulado, es decir, la deuda tarifaria. Esta deuda refleja la diferencia acumulada entre los costes regulados reconocidos del sistema (es decir, los costes que el Gobierno reconoce como derechos de cobro) y los ingresos que se recaudan realmente a través de las tarifas reguladas de acceso. Esta deuda lleva creciendo desde hace casi 15 años, pero lo ha hecho especialmente desde La deuda de tarifa es ahora de unos millones de euros; una gran parte de ella ha sido titulizada. Los derechos de cobro de esta deuda se negocian en los mercados internacionales. Los intereses devengados por estos derechos se han convertido en un elemento importante de los precios finales. 33

34 05. En 2012, por ejemplo, el coste del servicio de la deuda de tarifa fue de millones de euros. Esto representó un aumento respecto a los millones de euros en Aunque otros países tienen también déficit de tarifa, la deuda tarifaria de España se encuentra en una categoría totalmente diferente debido a su tamaño. En el segundo semestre de 2012, el coste del servicio de la deuda supuso un 5% del precio final del consumidor residencial. Esto ayuda a explicar por qué la cuña gubernamental y los precios residenciales han crecido tan rápidamente en España. C. El coste de las redes reguladas I. Transporte El Gráfico 17 incluye los costes de las infraestructuras de transporte, así como los costes de las 20 pérdidas y los servicios del sistema, para los países de la UE. Debido a las diferentes características físicas y operativas de las redes, así como a las diferencias respecto de los activos incluidos dentro del transporte, la comparativa de tarifas de transporte puede arrojar conclusiones erróneas. En todo caso, las tarifas de transporte notificadas por España están en línea con las de otros países de la UE, aunque son superiores a las de Alemania, Gran Bretaña y Francia. Cabe señalar que las tarifas de transporte en España se han incrementado durante el período y que España tiene un coste relativamente alto en servicios del sistema. No obstante, los costes de transporte son una parte relativamente pequeña de la tarifa final; en España, por ejemplo, los costes de las infraestructuras de transporte representaron en el segundo semestre de 2012 sólo el 3,2% (DC), 2,5% (IC) y 0,9% (IF) de los precios finales. GRÁFICO 17/ TARIFAS DE TRANSPORTE ( /MWh) /MWh (Sólo costes TSO) Eslovaquia Irlanda del Norte Irlanda RepúblicaCheca Croacia Estonia Lituania Italia ESPAÑA Portugal Reino Unido Dinamarca Bulgaria Alemania Suiza Rumanía Grecia Hungría Polonia Letonia Austria Francia Bélgica Bosniay Herzegovina Finlandia Rep. de Macedonia Noruega Luxemburgo Suecia Serbia Holanda Eslovenia ENTSO-E incluye los conceptos de infraestructuras, pérdidas de transporte y servicios para hacer una comparación homogénea, pero no porque las tarifas de todos los países los contemplen. En España, por ejemplo, las pérdidas y los servicios se incluyen en la energía. 34

35 05. II. Distribución Como se ha explicado anteriormente, existe cierta confusión en la Comunicación de la CE sobre el nivel de los costes de distribución en España. Permítanme comenzar por aclarar los términos. Los ingresos de distribución o los costes de distribución se refieren aquí a la misma cosa: son las retribuciones percibidas por las empresas de distribución, correspondientes a la inversión y a los costes de operación y mantenimiento reconocidos por el regulador. Las tarifas de acceso en España incluyen los precios pagados por el cliente final por acceder a la red (transporte y distribución), además de otros costes regulados, como por ejemplo el apoyo a las energías renovables y los pagos de intereses sobre el déficit de tarifa acumulado. El origen de la confusión del documento de la CE es confundir las tarifas de acceso con los costes de distribución, cuando lo cierto es que, en España, los costes de distribución son sólo una parte de las tarifas de acceso. En ese informe, se define la distribución como la diferencia entre el total de los costes de red y los costes de transporte, estimados estos últimos por ENTSO. La Comunicación de la CE no cita ninguna cifra concreta acerca de los costes de distribución españoles, pero incluye un 21 Gráfico que refleja aproximadamente su estimación en unos 0,06 /kwh. Ese enfoque exagera los costes de distribución en España por las razones explicadas anteriormente. La propia Comunicación de la CE reconoce el problema, relacionado con su metodología; en particular, señala para España que los datos españoles notificados a Eurostat incluyen los pagos por capacidad y los pagos de primas para RES y CHP (Prima Régimen Especial) bajo los costes de red 22. Sin embargo, a pesar de esta observación, el Gráfico de la Comunicación de la CE, al incluir los costes de las políticas públicas dentro del componente de red, sugiere erróneamente que España tiene los costes de red y los costes de distribución más altos en la UE. En realidad, si se excluyen los costes de políticas públicas del componente de red, los costes de distribución en España son significativamente inferiores a lo que sugiere la Comunicación de la CE en sus gráficos. De acuerdo con los datos publicados por el regulador español, la retribución media 23 para la distribución fue de 0,02022 /kwh en España en el año Esto refleja el efecto de los recortes en la retribución de la distribución aplicados como consecuencia del RD-L ; y la cantidad resultante se sitúa obviamente por debajo de la estimación (0,06 /kwh) reflejada en la Comunicación de la CE. 21 Documento de los Servicios de la CE, página Ibid. 23 Informe sobre los resultados de la liquidación provisional nº 14 de 2012 y verificaciones practicadas - sector eléctrico (CNE), 18 de abril de 2013, página

36 05. La Comunicación de la CE no proporciona los costes de distribución o los precios detallados para los Estados miembros de la UE; sólo proporciona un Gráfico que compara la situación en los diferentes países. Sin embargo, utilizando la estimación de la retribución de distribución procedente de la información regulatoria publicada, los ingresos promedio de distribución por kwh de España son inferiores a los de muchos países de la UE. (Ver Gráfico 18.) Este análisis es muy aproximado, ya que hay otros países, como Dinamarca, donde se debería realizar el mismo tipo de ajuste para obtener una comparación internacional equitativa. No obstante, sirve para ilustrar la diferencia existente entre los costes reales de distribución reconocidos en España y el modo en el que éstos se hallan representados en la Comunicación de la CE. GRÁFICO 18/ ESTIMACIÓN DE LAS TARIFAS DE DISTRIBUCIÓN PARA 2012 (DOCUMENTO DE LOS SERVICIOS DE LA CE, PÁGINAS 34-35) COMPARADA C ON LA RETRIBUCIÓN REAL DE LA DISTRIBUCIÓN EN ESPAÑA EN c /kwh TARIFA DE DISTRIBUCIÓN CE RETRIBUCIÓN ANUAL DE DISTRIBUCIÓN EN ESPAÑA Un estudio de KPMG preparado para UNESAofrece una confirmación adicional de que los costes de distribución medios de España son inferiores a los indicados en la Comunicación de la CE. Se estima en él que la retribución media de la distribución en España se situó en 0,019 /kwh en 2012, como se ve en el Gráfico 19. El dato de KPMG refleja la retribución por unidad antes de restar las pérdidas, lo que se conoce como energía demandada en barras de central. Por el contrario, la Comunicación de la CE y el 0,02022 /kwh resultante de la información proporcionada por el regulador español descuentan las pérdidas y, por tanto, los valores unitarios son más altos. No tengo ninguna base para comprobar la comparación internacional de KPMG, pero el resultado de su análisis es que la retribución media ( /MWh) de la distribución en España fue en 2012 inferior a la retribución media de muchos países de la UE. 36

37 05. En 2013, la retribución total de la actividad de distribución eléctrica se redujo aún más en España en el marco de la reforma del Gobierno dirigida a reducir el déficit de tarifa. GRÁFICO 19/ COMPARACIÓN DE LA RETRIBUCIÓN DE LA DISTRIBUCIÓN DE ELECTRICIDAD 24 EN LA UE EN d. La cuña gubernamental en España y su reparto La cuña gubernamental en España incluye impuestos, así como los costes de políticas públicas recuperados por las tarifas de acceso. Los impuestos son determinados por el Gobierno y, en su mayor parte (IVA), se utilizan para financiar el gasto público. Para los consumidores industriales, el IVA es recuperable, por lo que no lo incluyo en el análisis de los precios. Sin embargo, para los consumidores domésticos, el IVA no es recuperable normalmente y, por eso, está incluido. Hay un debate legítimo sobre si algunos de los costes de políticas públicas actualmente recuperados con cargo a las tarifas de acceso deben financiarse con impuestos generales o mediante otros impuestos, como por ejemplo, un impuesto sobre el carbono que afectaría a todos los sectores excluidos del Sistema de Comercio de Emisiones, sobre la base del contenido en carbono del combustible utilizado. 24 KPMG, publicado en UNESA, Situación Económico Financiera del Sector Eléctrico en España , página

38 05. I. Costes de acceso La forma más fácil de entender los costes asociados con la cuña gubernamental española es el estudio de los costes de acceso, tal y como se representan en el Gráfico 20. Mientras que los costes de las redes de transporte y distribución reguladas (recuadro azul) aumentaron ligeramente entre 2007 y 2012, los costes de las políticas públicas (la cuña gubernamental ) crecieron mucho más. Estos últimos incluyen el apoyo a las energías renovables y a la cogeneración (recuadro verde), la financiación de otros objetivos del Gobierno y costes del sistema (recuadro amarillo), además de los pagos de intereses sobre la deuda tarifaria (recuadro rojo). GRÁFICO 20/EVOLUCIÓN DE LOS COSTES DE ACCESO EN ESPAÑA Millones de euros SOBRECOSTE DE RENOVABLES Y COGENERACIÓN ANUALIDADES DEL DÉFICIT RESTO DE COSTES DE ACCESO REDES 25 El Secretario de Estado de Energía ha presentado recientemente un Gráfico (ver Gráfico 21) que resume el problema de los crecientes costes de la parte regulada del sistema eléctrico español desde Mientras que los costes regulados totales del sistema han aumentado un 221%, el apoyo económico a las energías renovables y a la cogeneración lo han hecho en un 816% y el pago de intereses sobre el déficit de tarifa acumulado ha aumentado un 1.072%. Estos dos componentes contribuyen, respectivamente, con más de millones y millones de euros al año, respectivamente, a los costes del sistema. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que los ingresos de las tarifas de acceso se situaron de forma constante por debajo del total de los costes de acceso anuales, lo que explica el aumento de la deuda de tarifa. Este Gráfico refuerza la idea, indicada anteriormente, acerca del coste de distribución en España, estimado en aproximadamente 0,020 /kwh. 25 Mitos y Realidades del Sistema Eléctrico Español. Presentación del Secretario de Estado de Energía, Alberto Nadal, 4 de marzo 2014, página

39 05. GRÁFICO 21/ GRÁFICO DEL SEE DEL MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO SOBRE COSTES REGULADOS II. La Cuña gubernamental por categoría de consumidor La cuña gubernamental difiere en España entre las distintas categorías de consumidores, como muestra el Gráfico 22. En el caso de los grandes industrias, entre el segundo semestre de 2008 y el segundo semestre de 2012, los precios medios sin IVA aumentaron un 6%, de 72 /MWh a 77 /MWh, mientras que la cuña se incrementó un 4%, de 9 /MWh a 10 /MWh. Al final del período, la cuña representó el 12% del precio final de estos consumidores, frente al 13% en En el caso de los consumidores industriales de tamaño medio, los precios y la cuña han aumentado. Los precios sin IVAaumentaron un 12% entre el segundo semestre de 2008 y el segundo semestre de 2012, de 107 /MWh a 120 /MWh. La cuña creció en casi un 68%, pasando de 19 /MWh a 32 /MWh. La cuña representó el 27% del precio medio en el segundo semestre de 2012 para estos consumidores, frente al 18% en El componente de la energía bajó del 71% al 62% del precio final. En el mismo período, los precios domésticos de la electricidad en España, incluidos impuestos, aumentaron más de un 46,1%, desde 156 /MWh hasta 228 /MWh, respectivamente. El precio mayorista y minorista de la energía representó el 36% del precio residencial en el segundo semestre de 2012, frente a un 57% en el segundo semestre de 2008, pasando de 89 /MWh a 82 /MWh. La cuña gubernamental se incrementó en un 130%, de 49 /MWh a 113 /MWh. De esta manera, la cuña pasó a representar el 50% del precio medio doméstico en el segundo semestre de 2012, frente al 32% en el segundo semestre de