LA APLICACIÓN DE LA LEY EN EL MOVIMIENTO TRANSFRONTERIZO DE ÁRBOLES DE NAVIDAD IMPORTADOS

Transcripción

1 LAAPLICACIÓNDELALEYENELMOVIMIENTOTRANSFRONTERIZO DEÁRBOLESDENAVIDADIMPORTADOS PorAlejandroAnguloC. DirectorGeneraldePuertos,Aeropuertos yfronterasdelaprofepa ComercioyMedioAmbiente Los árboles de navidad al igual que otras mercancías (residuos peligrosos, madera, embalajes y vida silvestre), están sujetos a regulación ambiental. En este caso, las regulacionesqueaplicansondelordenfitosanitarioyparalaimportación.apesarde quedichosmovimientostransfronterizossóloseandecaráctertemporal(denoviembre adiciembre),revisteciertaimportanciadebidoalvolumenylosriesgosasociadosde introducir plagas cuarentenarias que puedan afectar a los ecosistemas forestales mexicanos,deahíquesuverificaciónambiental obligatoria seacrucialenlafrontera nortedelpaís.paratalefecto,elinstrumentojurídicoparalaobservancianormativaes lanormaoficialmexicana013(nom13),queexpresaloscriteriostécnicosaseguirpara evaluarlaconformidadenmateriafitosanitariaparaimportacióndeárbolesdenavidad, cuyo objeto es asegurar la sanidad del sector forestal impidiendo la introducción de plagasatravésdemedidasdecontrol,queserealizanmediantelainspecciónocularyel muestreo. Asimplevistaparecieraserdemasiadosimpleelasunto,peroenrealidad,setratadeun mecanismoquefungecomosistemainmunológicoparalos recursos forestales, que combina aspectos demasiados técnicos como la identificación de plagas y su caracterización,elempleodetécnicasestadísticasparael muestreo, la observancia de los principios de comercio internacional, la operatividad en aduanas para hacer de dichoflujounmovimientoágilquenoentorpezcaeltránsito enfrontera,ylosprocedimientoslegalesaquehayalugar. Desde el punto de vista del comercio exterior, México es deficitarioensubalanzacomercialyaquesóloimporta,sin quesetenga registrohasta lafecha de exportaciones de árboles de navidad, de tal suerte, que en el 2006 se importaron1millón22mil292arbolitos,mientrasquepara elsiguienteaño,fuede1millón89mil834yfinalmenteen el 2008, ingresaron al país 1 millón 247 mil 512 árboles. Sin embargo, la producción nacionalañoconañoseincrementa,ydeacuerdoalascifrasdelacomisiónnacional Forestal(Conafor),seestimóqueparael2008secontaríaconunaofertadealrededorde los800milárboles,provenientesdeplantacionescomerciales,principalmentedelcentro delpaís,destacandoelestadodeméxicoconunaproducciónde200mil,quevistoensu conjunto,laofertanacionalpuedecubrirentreel30y40%delademanda.entantoque el origen de los árboles de importación proceden del estado de Oregón, E.U., cuya exportación representa el 13%desuproduccióntotal(DepartamentodeAgricultura deoregón,17denoviembre,2008),conunvalorestimado de18millones705mildólares,endondecabedecir,que lamanodeobradetalesplantaciones,ensumayoríaes detrabajadoresmexicanos.

2 EsteflujotransfronterizoserealizaporlasaduanasdeTijuanayMexicali,mayormente, aunquesetieneregistrodeingresosmarginalesporensenadaytecate,ambosenbaja California; San Luís Río Colorado y Nogales, con un solo ingreso por el puerto de Guaymas,enSonora;muyreducidoconmenosde7milarbolitosporCiudadJuarez, Chihuahua; Colombia en Nuevo León y; Nuevo Laredo, Reynosa y Matamoros, en Tamaulipas,loqueimplicaunaactividaddecercadelas10milhorasdetrabajocon horariocorridoyelusodesistemasinformáticosenlíneaytiemporealparallevarel registroglobaldelflujo,origen,plantación,importador,puertodeentradaydestino,así comoelenvíoallaboratorionacionaldereferencia(semarnat)demuestrasdeplagas detectadasparasuidentificaciónyensucaso,laaplicacióndemedidasfitosanitarias. ElPrincipiodePrecaución SibienesciertoquelasNormasOficialesMexicanasexpresanloscriteriostécnicosa seguirparaevaluarlaconformidad,tambiéncontienenenformaimplícitaelprincipiode precaución enelsentidocomoloexpresaladeclaraciónderíosobremedioambiente ydesarrollo(1992),delacualelpaísesadherenteyqueestableceenelprincipio15que Conelfindeprotegerelmedioambiente,losEstadosdeberánaplicarampliamenteel criteriodeprecauciónconformeasuscapacidades. Deellosederivaque,cuandohayapeligrodedañograveoirreversible,setratadeuna acción preventiva, frente una actividad que despierta la suposición fundada y la sospechacientíficamentesustentadadequepuedeacarreardañograveoirreversibleal medioambiente(incluidalaeconomíacomoloprevélanom013). Ahorabien,elpeligrodebeseridentificadoatravésdeloselementosobjetivos,comose trata en el caso de presencia de plagas aptas para causar daño, debiendo ser caracterizadoséstostantoentérminoscuantitativoscomocualitativosconbaseenla naturalezayseveridaddelosposiblesefectos. DadoquelaNOM013tieneporobjetoasegurarlasanidaddelsectorforestalimpidiendo laintroduccióndeplagasatravésdemedidasdecontrol,queserealizanmediantela inspecciónocularyelmuestreo,entoncesresultaquealdictarunamedidaderechazo (cautelar) por la presencia de plagas, basado en métodosestadísticosquepresumenunmayornivel de exposición de riesgo para los ecosistemas forestales,elloimplicaqueelprincipioprecautorio basado en la evidencia objetiva de plagas que se acompaña de una medida cautelar, la carga de la prueba, consistente en rebatir la presunción científicamentesostenidaderiesgosconcretosque conllevalaintroduccióndeplagasdeberecaerenel interesado, teniendo por objeto definido: demostrar razonablemente y con criterios científicoslaafrontabilidaddelosriesgossospechados. En esta medida, existe un gran número de medidas asociadas a la aplicación del principio de precaución, entre ellas, se cuentan: las prohibiciones permanentes o transitorias; elusodemárgenesdeseguridad (basadoentécnicasestadísticas)yen consecuencia,lasrestriccionesnoarancelariassinoambientalesalcomercio.

3 ModelodeProtecciónFitosanitaria El Modelo de Protección Fitosanitario en importación aplicado para la temporada de árboles de navidad 2008, consideró como base la prevención, control y combate de plagasyenfermedades,locualsetraduceparaelcasoenlassiguientesacciones: a)visitaocularensitioporpartedelaautoridadnormativa(semarnat). Conbaseenla inspecciónocularenloscamposdelasplantacionescomercialesdelosestadosdela UniónAmericanadedondeprovienenlamayorcantidaddeárboles,comounaaccióny medidadeprevención,antesdetransportarloseingresarlosaméxico.ello,noimplica que estén exentos de revisión en el punto fronterizo conforme a la NOM 013 y los procedimientosmuestrealesdiseñados. b)larevisiónmediantelaconstataciónocular,muestreoaleatorioydirigido,pruebasde laboratorio y examen de los documentos, tiene como finalidad establecer los mecanismos y procedimientos de conformidad para asegurar el control de posibles plagasquepuedenafectarecológicayeconómicamentealpaís. c)derivadodelpuntoanterior,lasmedidasquepuedandictarsecuandoseconstatela presenciadeplagasenlosárbolesdenavidadquesepretendeingresaralpaís,son accionestantodecontrolcomodecombatedeplagas,ensusdiferentesmodalidades comotratamiento,rechazoodestrucción. Elconjuntodeaccionesantesdescritastomanencuentaquelaimportacióndeárboles denavidadimplicaunaltoriesgodeintroducirplagasyenfermedadesdecuarentenay conellocausarimpactosecológicosyeconómicos,deahílatrascendenciaderegular sanitariamentelaimportación. Ahorabien,dadoqueelobjetivocentralesgarantizarlasanidaddelosárbolesquese pretendeninternaratravésdelaimportaciónyconelloevitarimpactosnegativosenlos ecosistemasyespeciesmexicanas,yporendeenlaeconomíatantodelpaíscomode losproductoresmexicanos,entonces,alaluzdeloscriteriosyprocedimientoslegalesy técnicos, no sólo hay que observar los requisitos expresados en la Norma Oficial Mexicana013,sinotambiénaquellosrelacionadosycontenidosenlaLeyGeneralde DesarrolloForestalSustentable,suReglamentoydelaLeyFederaldeSanidadVegetal. Enconsecuencia,el modelodeprotecciónfitosanitario adoptaunaformaconcretade acuerdoalapropiaregulación,quetieneporobjeto: 1. Establecer los requisitos fitosanitarios que deben cumplir los árboles de navidad naturales de las especies de los géneros Pinus y Abies, y la especie Pseudotsuga menziesii, con la finalidad de garantizar su sanidad en su internación al territorio nacional. Porotraparte,sucampodeaplicaciónes: 2. De cumplimiento obligatorio para las personas físicas y morales interesadas en importarlascitadasespecies,yaseaconfinescomercialesonocomerciales. Asimismo,deacuerdoconloreferidoenelapartadode Definiciones delanom013,se haceunadistinciónentreloquedebeentenderseporeltérminoplaga(3.13),abarcando tresconceptos: a)decuarentenaoplagacuarentenaria(3.14),

4 b)plagadecuarentenaabsoluta(3.15)y, c)plagadecuarentenaparcial(3.16). Se considera que la clasificación de los tipos de plagas antes señalados, atiende al criteriodeimportancia,entiéndaselapeligrosidaddelamisma,asícomo,laposibilidad de causar con la presencia de una u otra, un mayor riesgo de daño para la flora o productosvegetales. Enrazóndeloanterior,aldistinguirenungrupoydossubgruposdiversoslasplagasen comento,sedeterminaparacadaunodeelloslosefectosqueseproduciránalmomento depretendersuintroducciónalterritorionacional,estoes,plagascuarentenariascomo unprimergrupoycomolossubgruposdeéstasalasplagasdecuarentenaabsolutacon cuyasolapresenciaseimpideelingresoalpaísdelosárbolesdenavidadreguladosy plagas de cuarentena parcial cuya presencia se encuentra sujeta a niveles máximos permisiblesdeinfestación. Enestamedida,elmodelodeprotecciónfitosanitariotendrálasmodalidadessiguientes: Cerotolerancia La tolerancia cero se justifica legal, ambiental, económica y técnicamente en una o variassituaciones,talescomo: i. Cuando los árboles están infestados por plagas de cuarentena absoluta y cualquierniveldeinfestacióndeplagasresultaríaenrepercusionesecológicasy económicasinaceptables(verplagasdecuarentenaabsoluta). ii.cuandosedetecteunaplagacuarentenariaabsolutaindependientementedelnúmero deárbolesinfestados. iii.cuandosetratedeárbolesdelasespeciesdelgéneropinuslistadasenlanom013. Lasaccionesparaestamodalidaddelmodelodeprotecciónfitosanitarioconsistiránen laconstataciónocularmedianteunmuestreoaleatoriodel2.5%deloscontenedoresy deellosel10%delosatadosporloteocontenedorconunadistribucióndeacuerdoal pesoponderadodecadaaduana(setomó como línea base el flujo de árboles observadoencadaaduanaenel2007).al respecto,muchosehadebatidoyseñalado en los medios de comunicación, que van desde opiniones que argumentan que no se realiza la verificación, pasando por aquellas otras que sostienen que es ineficazobien,quefaltapersonal,perolo que sí es cierto es que hay un enorme MuestreoAleatorioenaduana desconocimiento, ya que en el mundo enterodondesellevaacabomovimientos transfronterizos,lossistemasaduanalesderevisiónestánbasadosenlacienciadela estadística, mediante la cual, se establece umbrales de seguridad y confianza, de tal maneraquenoesindispensablelarevisióndecadamercancía.abundandoeneltema, cabedecirquelasaduanasconmayorniveldeverificaciónsonlasdeestadosunidosy Australiacuyosnivelesdemuestreoaleatoriosondel3y2.5%respectivamente,yenel mismosentido,unexfuncionariodeaduanasdelgobiernoamericano,mencionabaque para revisar cada una de las mercancías de un contenedor largo, se requería de 5

5 inspectoresy3horas,yquedellevarseacabo,endossemanasseharíaunacolade trailersdesdelafronterahastalaciudaddeméxico,estosignifica,queenunmundo globalizadoconmayorcomercioexteriorresultacasiimposibleverificarcadamercancía yaqueelloresultaríaenuncaoscomercial,conaltoscostosyunejércitodeinspectores yenormesinstalacionesparaalbergarlostrailersensurevisión.porende,laciencia estadísticaesjustolaherramientaprecisaquepermitefuncionalyverazmentellevara cabolainspección,locualnosignificalaeliminacióndeunmargendeerrorestadístico controlado. ToleranciasApropiadaoPermisible Elestablecimientodetoleranciasapropiadaspuedeutilizarseparareducirelriesgoaun nivelaceptableenlossiguientescasos: i. Dichastoleranciasdeberánbasarseenelniveldeinfestacióndeplagas(el umbral de infestación de máximo permisible) en árboles que resulte en repercusioneseconómicasinaceptables. ii. Las tolerancias son indicadores que, de excederlos, podrán causar repercusionesinaceptables. iii. Los niveles de tolerancia deben tener en cuenta la información científica apropiada,asaber: usodestinadodelárbol. biologíadelaplaga,enparticularlascaracterísticasepidemiológicas susceptibilidaddelhospedante procedimientos de muestreo (incluyendo intervalos de confianza), métodos de detección (con cálculos de la precisión), fiabilidad de la identificación relaciónentrelosnivelesdeplagasylaspérdidaseconómicas climayprácticasculturalesenelárea Lasaccionesparaestamodalidaddelmodelodeprotecciónfitosanitarioconsistiránen la constatación ocular yunmuestreodirigidoa aquellosárboles conposibles daños entre 3 y 6 árboles, y el muestreo por brotes, hojas,ramasyfuste. Muestreodirigidoenaduana AplicacióndelaLey Conbaseenloexpuestolíneasarriba,cuyosejescentralesdemaneraresumidason:

6 ObservanciadelaNormatividadAmbientalyprincipiosdecomercioexterior Técnicasestadísticasdemuestreo Identificaciónycaracterizacióndeplagasmedianteanálisisdelaboratorioy Medidascautelares Seobtuvieronlossiguientesresultados: TABLA1RESULTADOSGENERALES Aduana ENSENADA GUAYMAS MATAMOROS MEXICALI NOGALES NUEVOLAREDO PUENTECOLOMBIA PUENTEZARAGOZA REYNOSAPHARR SANLUISRIO COLORADO TECATE TIJUANA No.de árboles importados TOTALGENERAL No.deárboles rechazadospor plaga Relaciónde proporción , , , ,247,512 Árboles rechazados %deltotal 8, ,825 43, % Porcada28.49 serechazó1 Lascifrasanterioresresultanconsistentesconbaseenelanálisisestadísticosiguiente: Tabla2ResumenEstadístico Correlación Importados/Re chazados Mean (media) Rechazados Desv Estándar Rechazados Covarianza E+08 Estándar Error árboles Expresa una dependencia lineal directa alta por ser positiva y acercarse al 1: un aumentoenlasimportaciones provocaunincrementoenlos rechazos Promedio de todas las inspectorías Medida de dispersión que se aleja1,437delamedia En términos porcentuales Se subsana equivale al 1.8% del total de con las los rechazos, y expresa la inspecciones

7 incertidumbre,lacualesbaja. alinteriordel país, en los centros de venta Conloanterior,semuestraquelaobservanciadelaleyambiental,desdeelpuntode vistafitosanitarioseaplicóencuantoa: No se registraron casos de ilegalidad, por falta de autorizaciones u otros documentos exigibles, con lo que los importadores cumplieron documentalmente. Enloscasosderechazos,sedebióala presenciadeplagas. El empleo de técnicas estadísticas de muestreo tanto aleatorias como dirigidas,elincrementodepersonalen lasinspectorías,lacapacitacióntécnica paralaidentificacióndeplagasrecibida, el sistema informático en tiempo real paraelanálisisyre direccionamiento,laaplicaciónhomogéneadeloscriterios depolíticafitosanitariaylasupervisióndelpersonaldeladireccióngeneralde Puertos, Aeropuertos y Fronteras en cada una de las inspectorías permitió elevar el grado de efectividady confianza estadísticaconrespecto alosdos añosanteriores. Relación de proporción de ÁrbolesRechazados2006 Porcada107.37árbolesse rechazó1 Deteccióndeplagaenaduana Relacióndeproporciónde ÁrbolesRechazados2007 Porcada308.56árbolesse rechazó1 Relacióndeproporciónde ÁrbolesRechazados2008 Porcada28.49árbolesse rechazó1 ElPaneldeConciliaciónyMediacióncreadoeinstalado,conlaparticipaciónde los actores institucionales (las dos Direcciones Generales competentes de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y la Dirección General de Gestión Forestal de la Semarnat) y privados (productores nacionales de árbolesdenavidadeimportadores)como mecanismo para solucionar conflictos, contribuyó a disminuir el grado de incertidumbre, ya que propició un monitoreo ciudadano que presentó 5 casos (que incluye uno de árboles de producción nacional, proveniente del Estado de México) en que se detectaron árboles con plaga en los puntos de ventadelestadodeméxicoyeldistritofederal,mismoquefueconfirmadocon

8 elanálisisdelaboratorio,dedondesedesprendiólasaccionesinmediatasde inspecciónyaseguramientodeaquellosarbolitosplagados Aseguramientoencentrodeventa De la inspección realizada en los Estados,sobreloscentrosdeventa,se revisaronmásde10milárboles,yenloscasosenqueseobservabaposible presenciadeplagas(querétaro,morelos,sinaloa,sonoraydistritofederal),se enviaronallaboratorio,dandounresultadonegativo. Incineracióndeárbolesplagadosdenunciados Tabla3ResumenGeneral Periodo/ Concepto 1ª,2ª,3ª,4ª,5ª y6ªsemanade Noviembrey2ª semana de Diciembre Principales Aduanas Número de importadores Principales Destinos Principales Plantaciones de árboles retornados Total de Total de Árboles Total de Árboles Otros Árboles Importados Retornados 1,291,301 1,247,512 43,789 %deárboles retornados del total: 3.51 Tijuana, Mexicali, Tijuana, Mexicali, B.C., Nuevo Laredo, Nuevo Laredo y San Tamaulipas y San LuísRíocolorado Luis Río Colorado, Sonora 36 DistritoFederal, Edo.México BajaCaliforniay NuevoLeón Forristal, Highland Oregon,E.U. Farm, Holiday specialtress y Yule Tree

9 Principal especie plagada Plagas principales PSEUDOTSUGA MENZIESSI CONTARINIA SPP PHENACASPIS PINIFLOLIAE PHAEOCRYPTOPUS GAEUMANNII